دمیدن روح تازه در پیکر کهنه؛ هنر گذار از فروپاشی بدون تخریب
بازخوانی نهادسازیهای پساجنگ و درسهایی برای ایران
محمد بهدار، مدیر گروه حکمرانی و فناوری اندیشکده حکمرانی شریف، طی یادداشتی به بازخوانی نهادسازیهای پساجنگ و درسهایی برای ایران پرداخته است.
مقدمه: دوگانه بنیادین در مسیر بازسازی
پیش از هرگونه اقدام برای بازسازی یک کشور یا نظام اقتصادی، سیاستگذار با یک دوگانه بنیادین و اغلب سرنوشتساز مواجه است: آیا باید نهادهای برآمده از دوران بحران یا رژیم پیشین را به کلی ویران کرد و بنایی نو از صفر بنا نهاد، یا اینکه اسکلت همان ساختار فرسوده و حتی بدنام را حفظ کرد و روحی تازه در آن دمید؟ پاسخ به این پرسش، مرز میان شکستهای فاجعهبار و موفقیتهای معجزهآسا در تاریخ معاصر را مشخص میکند.
بررسی تجارب تاریخی نشان میدهد که «ایجاد نهادی جدید» هرچند از منظر سیاسی و اخلاقی جذاب و نمادین بهنظر میرسد، اما معمولاً پرهزینه، کُند و با ریسک بالای شکست همراه است. در نقطه مقابل، «تغییر کاربری نهادی» بهمعنای حفظ پوسته و ظرفیت بوروکراتیک یک سازمان اما تغییر بنیادین مأموریت، گفتمان و ذینفعان آن، مسیری کمهزینهتر و به مراتب مؤثرتر برای دوران گذار بوده است. تاریخ بازسازی فرانسه، ایتالیا، آلمان و ویتنام همگی بر تقدم این مسیر دوم گواهی میدهند.
فرانسه: پالایش تکنوکراتهای ویشی و خلق برنامهریزی هدایتی
تجربه فرانسه پس از آزادی در سال ۱۹۴۴ شاید واضحترین نمونه از این رویکرد هوشمندانه باشد. حکومت دستنشانده ویشی در دوران اشغال، نهادهای برنامهریزی متمرکزی موسوم به «کمیتههای سازماندهی» را برای مدیریت اقتصاد جنگی و هماهنگی صنایع راهبردی نظیر فولاد و ذغالسنگ ایجاد کرده بود. پس از جنگ، دولت موقت ژنرال دوگل با انتخاب دشواری روبرو بود: یا این کمیتهها را به جرم همکاری با نازیها منحل کند و ظرفیت عظیم تکنوکراتیک انباشتهشده را نابود سازد، یا اینکه پس از یک فرآیند «پالایش» سیاسی، از تخصص و روشهای کاری آنها برای بازسازی کشور بهره ببرد.
اسناد آرشیوی نشان میدهد که گزینه دوم انتخاب شد و فرهنگ تکنوکراتیک رژیم ویشی، اگرچه با پالایش عناصر فاشیست همراه بود، مستقیماً به رگهای برنامهریزی جمهوری چهارم تزریق شد. این تداوم نهادی هوشمندانه دقیقاً همان بستری را فراهم کرد که ژان مونه در سال ۱۹۴۶ توانست بر روی آن «کمیساریای عمومی برنامهریزی» را بنا کند؛ نهادی نوظهور اما چابک و فرابخشی که تنها با ۱۵۰ کارمند و با تکیه بر نوآوری بیسابقه «کمیسیونهای نوسازی»، برای نخستین بار نمایندگان دولت، کارفرمایان و اتحادیههای کارگری را بر سر یک میز نشاند و برنامهریزی هدایتی را جایگزین دستورات متمرکز ساخت. در حالیکه اسکلت برنامهریزی از دوران ویشی به ارث رسیده بود، مشروعیت این ساختار با خلق نهادهایی کاملاً جدید و گسسته از گذشته، نظیر نظام تأمین اجتماعی فراگیر، تضمین شد.
ایتالیا: از خودکفایی فاشیستی تا معجزه اقتصادی دموکراسی مسیحی
در همسایگی فرانسه، ایتالیای پس از سقوط موسولینی نیز مسیر مشابهی را پیمود، هرچند با ابعادی گستردهتر. «نهاد بازسازی صنعتی» یا همان IRI که در سال ۱۹۳۳ به دستور موسولینی و برای نجات بانکهای ورشکسته ایتالیایی تأسیس شده بود، تا پایان جنگ به بزرگترین هلدینگ صنعتی اروپا تبدیل شده بود و بخشهای راهبردی از فولاد تا مخابرات را در کنترل داشت.
در سال ۱۹۴۶، آلچیده د گاسپری، نخستوزیر دموکرات مسیحی، تصمیمی سرنوشتساز گرفت و از انحلال این میراث فاشیستی خودداری کرد. منطق این تصمیم نه بر پایه علاقه به فاشیسم، بلکه بر مبنای فقدان سرمایه خصوصی جایگزین و هراس از تسلط سرمایه آمریکایی بر صنایع ایتالیا استوار بود. بدین ترتیب، IRI با یک تغییر کاربری شگفتانگیز از ابزار خودکفایی فاشیستی به موتور محرکه «معجزه اقتصادی» دموکراسی مسیحی بدل شد. این نهاد عظیم، بزرگراههای مدرن ایتالیا را ساخت، غول فولاد تارانتو را در جنوب عقبمانده برپا کرد و شبکه مخابرات کشور را مدرن نمود. حتی شرکت ملی نفت ENI که توسط انریکو ماتئی در دهه ۱۹۵۰ تأسیس شد و به «دولتی در دولت» شهرت یافت، ریشه در شرکت نفت AGIP داشت که در سال ۱۹۲۶ توسط فاشیستها پایهگذاری شده بود. این الگو بهوضوح نشان میدهد که اگر ساختار قدرتمند و ظرفیت مدیریتی وجود داشته باشد، تغییر جهت ایدئولوژیک آن بسیار کمهزینهتر از برچیدن کل نظام و آغاز از صفر است.
آلمان غربی: تداوم بوروکراتیک در سایه و جراحی رادیکال پولی
در آلمان غربی اما ماجرا اندکی پیچیدهتر و البته همراه با سکوت و انکاری تاریخی بود. روایت رسمی همواره از «گسست کامل» از نازیسم و خلق «اقتصاد بازار اجتماعی» سخن میگفت. با این حال، پژوهشهای عمیق تاریخی در آرشیو وزارت اقتصاد فدرال آلمان پرده از تداوم نهادی عمیقی برداشت. بوروکراتهایی که در دهه ۱۹۳۰ داوطلبانه خود را با رژیم هیتلر هماهنگ کرده و در غارت اقتصادی اروپای اشغالی نقش داشتند، پس از جنگ بار دیگر پشت میزهای وزارت اقتصاد جدید نشستند و حتی مقررات تنظیم کسبوکار دوران اولیه نازیها با اندکی تغییر به قوانین دوران دموکراسی راه یافت.
اما در کنار این تداوم پنهان، آلمان غربی شاهد یکی از رادیکالترین جراحیهای نهادی تاریخ، یعنی اصلاحات پولی سال ۱۹۴۸ بود. در این اقدام، لودویگ ارهارد با شجاعت و پشتیبانی متفقین، ۹۳.۵ درصد از نقدینگی موجود را با جایگزینی رایشمارک با دویچه مارک از بین برد و همزمان کنترل قیمتهای دوران جنگ را لغو کرد. این اقدام که در نگاه اول یک تخریب کامل مالی به نظر میرسید، در واقع یک بازآرایی نهادی در سطح کلان بود که توانست اعتماد به پول ملی و مکانیسم بازار را احیا کند. به عبارت دیگر، آلمان در سطح بوروکراسی میانی، تداوم را برگزید اما در سطح قواعد بازی اقتصاد کلان، یک ابداع نهادی انقلابی انجام داد که سنگ بنای معجزه اقتصادی خود را بنا نهاد.
ویتنام: از «دوی موی» تدریجی تا جراحی ساختاری ۲۰۲۵
این درسها در قرن بیست و یکم و در بستر فرهنگی کاملاً متفاوت ویتنام نیز بهشکلی دیگر تکرار شد. ویتنام در دهه ۱۹۸۰ با تورم ۷۰۰ درصدی و فروپاشی بلوک شرق، به این نتیجه رسید که پارادایم اقتصاد متمرکز شوروی دیگر پاسخگو نیست. «دوی موی» یا نوسازی که از سال ۱۹۸۶ آغاز شد، یک انقلاب نهادی در چارچوب تداوم نظام سیاسی تکحزبی بود. ویتنامیها با رویکردی تدریجی و محتاطانه که از آن به «عبور از رودخانه با لمس سنگها» تعبیر میشد، نهادهای اقتصادی خود را بازآرایی کردند: کشاورزی اشتراکی جای خود را به «قرارداد خانوار» داد، مالکیت خصوصی به رسمیت شناخته شد و مهمتر از همه، از لنگر خارجی الحاق به ASEAN و WTO برای مشروعیتبخشی و تحمیل اصلاحات دشوار داخلی استفاده شد.
اکنون در سال ۲۰۲۵، ویتنام وارد فاز جدیدی از این بازآرایی نهادی شده است؛ فازی که از رویکرد تدریجی فاصله گرفته و بهسمت جراحی رادیکال در ساختار اداری حرکت میکند. حذف کامل لایه شهرستان، کاهش تعداد استانها از ۶۳ به ۳۴ و ادغام گسترده وزارتخانهها نشان میدهد که رهبران ویتنام بهخوبی دریافتهاند گاهی برای رفع گلوگاههای نهادی و تداوم رشد، نه فقط باید بخشنامه نوشت، بلکه باید لایههای زائد حکمرانی را با قاطعیت حذف کرد.
روسیه: فاجعه تخریب نهادی و ظهور نئوپاتریمونیالیسم
در نقطه مقابل تمامی این موفقیتها، فاجعه نهادی روسیه در دهه ۱۹۹۰ قرار دارد که بهمثابه یک هشدار بزرگ عمل میکند. فروپاشی شوروی منجر به خلأ کامل نهادی شد. در غیاب دادگاه مستقل، حقوق مالکیت تضمینشده و نهادهای تنظیمگر بازار، خصوصیسازیهای عظیم دهه ۱۹۹۰ نه به ایجاد یک بازار رقابتی، بلکه به «تسخیر دولت» توسط گروههای کوچک الیگارشی انجامید. واگذاری معادن و میادین نفتی به قیمتهای مضحک در طرح «وام در برابر سهام»، ثروت ملی را به غارت برد و مالکیت را به گروگان وفاداری سیاسی تبدیل کرد.
چرخش روسیه از آن هرجومرج بهسمت «سرمایهداری دولتی نئوپاتریمونیال» در دوران پوتین نیز نه یک بازسازی نهادی براساس قانون، بلکه بازتوزیع مداوم داراییها براساس منطق حامی-پیرو بوده است. تا ژوئن ۲۰۲۵، موج جدید ملیسازیها به بهانههای مختلف، داراییهایی به ارزش ۵۰ میلیارد دلار را از بخش خصوصی به حلقه نزدیکان کرملین منتقل کرده است. تجربه روسیه این درس تلخ را جاودانه میسازد که تخریب نهادهای قدیمی اگر بدون ایجاد همزمان نهادهای تنظیمگر جدید صورت گیرد، نه به آزادی، بلکه به استبداد الیگارشی یا بازگشت به خودکامگی دولتی میانجامد.
نتیجهگیری: هنر تعادل میان تداوم و گسست
تحلیل تطبیقی مسیر بازسازی در شش کشور (فرانسه، ایتالیا، آلمان، ویتنام، روسیه) نشان میدهد که معمای بازسازی نهادی، نه در انتخاب میان «تداوم» یا «گسست» کامل، بلکه در هنر تشخیص این که چه چیزی را باید حفظ کرد و چه چیزی را باید دور انداخت نهفته است.
- تداوم هوشمندانه بر گسست رادیکال ارجحیت دارد: موفقترین نمونههای بازسازی (فرانسه با پالایش تکنوکراتهای ویشی، ایتالیا با حفظ هلدینگ فاشیستی IRI) از «تغییر کاربری نهادی» استفاده کردند. این مسیر کمهزینهترین روش برای حفظ ظرفیت بوروکراتیک و سرعت بخشیدن به اجرا است.
- جراحی در قواعد سطح کلان گاهی گریزناپذیر است: در مقابل، تجربه آلمان (اصلاحات پولی رادیکال ۱۹۴۸) و ویتنام (حذف لایه شهرستان در ۲۰۲۵) ثابت میکند که اگر ساختارهای کلان اقتصاد یا لایههای زائد حکمرانی به «گلوگاه» تبدیل شده باشند، جراحی رادیکال، حتی اگر دردناک باشد، ضروری است.
- فاجعه در کمین تخریبکنندگان است: تجربه روسیه دهه ۱۹۹۰ یک هشدار جدی است که تخریب یکباره تمام ساختارهای قدیمی بدون ایجاد همزمان نهادهای تنظیمگر (قانون، دادگاه، حقوق مالکیت)، نه به آزادی و توسعه، که به «تسخیر دولت» توسط الیگارشی یا بازگشت به خودکامگی میانجامد.
بنابراین، نسخه بهینه برای یک گذار موفق، «تداوم هدفمند در سایه جراحی ساختاری هوشمندانه» است. این به معنای حفظ اسکلت اجرایی و نیروی انسانی متخصص (بوروکراسی) اما تغییر بنیادین مأموریت و قواعد بازی آنها، همراه با لنگر انداختن به یک بلوک تجاری یا سیاسی معتبر خارجی برای مشروعیتبخشی به اصلاحات است.
پیشنهادات سیاستی برای بازسازی و اصلاحات نهادی در ایران
با عنایت به چالشهای ساختاری جاری و درسآموختههای تاریخی ارائهشده، توصیههای سیاستی زیر برای تجدید ساختار حکمرانی در ایران ارائه میگردد. این پیشنهادات نه از جنس آرمانگرایی، بلکه بر پایه «امکانپذیری نهادی» و «وابستگی به مسیر» تدوین شدهاند.
اصل اول: کارگروه نوسازی فرابخشی (مدل کمیسریاری برنامهریزی)
به جای انحلال سازمانهای موجود یا ایجاد سازمانهای عریض و طویل جدید، نهادی چابک، فرابخشی و مستقیماً زیر نظر رئیس قوه مجریه ایجاد شود. این نهاد نباید مجری باشد، بلکه باید هماهنگکننده و تدوینگر برنامه باشد.
– ترکیب: حلقهای کوچک (کمتر از ۱۰۰ کارشناس نخبه) از تکنوکراتهای با تجربه که فرآیند پالایش صلاحیت تخصصی را گذراندهاند.
– وظیفه: تدوین برنامههای پنجساله مبتنی بر اجماع با بخش خصوصی و اتحادیهها (الگوبرداری از کمیسیونهای نوسازی فرانسه).
– استدلال: این ساختار از آفت دیوانسالاری وزارتخانهای مصون میماند و مانند کمیساریای ژان مونه عمل میکند که تنها با ۳۵ کارمند ستادی، مسیر اقتصاد فرانسه را تغییر داد.
اصل دوم: توقف خصوصیسازیهای ناپخته و اولویتدهی به تنظیمگری
تاریخ روسیه نشان میدهد خصوصیسازی پیش از ایجاد نهادهای حاکمیت قانون و تنظیمگری بازار، به داراییفروشی به اَتباع و تبدیل رانتهای دولتی به رانتهای خصوصی میانجامد.
– اقدام عملیاتی: یک مهلت قانونی ۱۸ ماهه برای هرگونه واگذاری جدید سهام شرکتهای دولتی و داراییهای بزرگ اعلام شود (پیروی از مدل بازسازی آلمان غربی).
– بستر حقوقی: در این بازه، دادگاههای تجاری تخصصی برای رسیدگی سریع به اختلافات قراردادی تشکیل، قوانین ورشکستگی مدرن تصویب و نهاد مستقل رگولاتوری بازار سرمایه تقویت شود. شفافیت باید از طریق یک سامانه برخط سراسری مناقصات (مشابه سامانه Prozorro اوکراین) تضمین گردد.
اصل سوم: توانمندسازی مالی شهرداریها (حکمرانی چندسطحی)
ادامه تمرکزگرایی افراطی مالی، نه تنها ناکارآمدی را افزایش میدهد، بلکه فساد را در مرکز متراکم میکند. تجربه موفق «کاسا پِر ایل متسوجورنو» در ایتالیا و الزامات بازسازی اوکراین نشان میدهد توسعه بدون حکمرانی محلی ممکن نیست.
– بازتوزیع منابع: حداقل ۳۰ درصد از بودجه عمرانی و درآمدهای ملی باید بهصورت مستقیم و بدون دیوانسالاری پیچیده به شهرداریها و دولتهای محلی تخصیص یابد.
– مشوق نهادی: تخصیص منابع مشروط به ایجاد «دفاتر شفافیت محلی» و استفاده از سکوهای نظارت مردمی (پلتفرمهای دیجیتال مشابه Diia در اوکراین) برای گزارش لحظهای پیشرفت پروژهها باشد.
اصل چهارم: لنگر خارجی برای تعهدپذیری (مدل ویتنام)
اصلاحات اقتصادی دردناک، برای آنکه دوام بیاورند و توسط گروههای ذینفع تضعیف نشوند، نیازمند یک لنگر خارجی معتبر هستند.
– راهبرد: پیوستن فعال و هدفمند به پیمانهای تجاری چندجانبه منطقهای (نظیر اتحادیه اوراسیا، شانگهای و بریکس) نه صرفاً به عنوان ژستی سیاسی، بلکه به عنوان اهرم فشاری خارجی برای تطبیق استانداردهای گمرکی، بانکی و شفافیت مالی.
– تضمین سرمایهگذاری: پذیرش داوری بینالمللی در قراردادهای سرمایهگذاری خارجی میتواند ریسک سرمایهگذاری را کاهش داده و جایگزینی برای منابع مالی داخلی تحت فشار باشد.
اصل پنجم: مشروعیتسازی اجتماعی از طریق نهادهای سهجانبه
بازسازی اقتصادی بدون آرامش اجتماعی ممکن نیست. تاریخ فرانسه و آلمان نشان میدهد که مشارکت نهادینهشده ذینفعان، مقاومت در برابر تغییر را کاهش میدهد.
– اقدام عملیاتی: «شورای عالی گفتگوی ملی» با عضویت دائمی و مساوی نمایندگان دولت، اتاق بازرگانی (بخش خصوصی) و تشکلهای فراگیر کارگری ایجاد شود.
– کارویژه: این شورا باید پیش از تصویب هرگونه سیاست تعدیل اقتصادی، اصلاح یارانهها یا تغییر قوانین کار، فرصت بررسی و ارائه پیشنهادات اصلاحی داشته باشد (مدل کمیسیونهای نوسازی مونه). این سازوکار، اعتراضات خیابانی را به مذاکره روی میز تبدیل میکند.
سخن پایانی:
بازسازی موفق یک کشور نه یک پروژه مهندسی صرف، بلکه یک هنر سیاسی نهادی است. هنر تنفس مصنوعی دادن به ساختارهای قدیمی تا زمانی که ساختارهای جدید قدرت راه رفتن پیدا کنند. تخریب یکباره خانه، حتی اگر فرسوده باشد، ساکنانش را بیخانمان میکند؛ اما تعمیر آن با نقشهای نو، میتواند همان کالبد کهنه را به قصری مدرن بدل سازد.
منتشر شده در: خبرگزاری فارس
منابع
Acemoglu, D. and Robinson, J.A. (2012) Why nations fail: the origins of power, prosperity and poverty. New York: Crown Publishers.
Acheson, J.M., Wilson, J.A. and Steneck, R.S. (1998) ‘Managing chaotic fisheries’, in Berkes, F. and Folke, C. (eds.) Linking social and ecological systems: management practices and social mechanisms for building resilience. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 390-413.
Berg, J., Dickhaut, J. and McCabe, K. (1995) ‘Trust, reciprocity, and social history’, Games and Economic Behavior, 10(1), pp. 122-142.
Blomquist, W. (1992) Dividing the waters: governing groundwater in Southern California. Oakland, CA: ICS Press.
Brunet, L.A. (2018) Forging Europe: Industrial organisation in France, 1940–1952. London: Palgrave Macmillan.
Cardenas, J.C., Stranlund, J.K. and Willis, C.E. (2000) ‘Local environmental control and institutional crowding-out’, World Development, 28(10), pp. 1719-1733.
Casari, M. and Plott, C.R. (2003) ‘Decentralized management of common property resources: experiments with a centuries-old institution’, Journal of Economic Behavior and Organization, 51(2), pp. 217-247.
Crawford, S.E.S. and Ostrom, E. (1995) ‘A grammar of institutions’, American Political Science Review, 89(3), pp. 582-600.
de Soto, H. (2000) The mystery of capital: why capitalism triumphs in the West and fails everywhere else. New York: Basic Books.
Denzau, A.T. and North, D.C. (1994) ‘Shared mental models: ideologies and institutions’, Kyklos, 47(1), pp. 3-31.
Dobbins, J., Jones, S.G., Runkle, B. and Mohandas, S. (2009) Occupying Iraq: a history of the Coalition Provisional Authority. Santa Monica, CA: RAND Corporation.
Fehr, E. and Rockenbach, B. (2003) ‘Detrimental effects of sanctions on human altruism’, Nature, 422(6928), pp. 137-140.
Fukuyama, F. (2004) State-building: governance and world order in the twenty-first century. Ithaca, NY: Cornell University Press.
Gibson, C.C., Williams, J.T. and Ostrom, E. (2005) ‘Local enforcement and better forests’, World Development, 33(2), pp. 273-284.
Gode, D.K. and Sunder, S. (1997) ‘What makes markets allocationally efficient?’, The Quarterly Journal of Economics, 112(2), pp. 603-630.
Hackett, S., Schlager, E. and Walker, J. (1994) ‘The role of communication in resolving commons dilemmas: experimental evidence with heterogeneous appropriators’, Journal of Environmental Economics and Management, 27(2), pp. 99-126.
Herrmann-Pillath, C. (2017) ‘Institutions, distributed cognition and economic change: a critical realist approach’, Journal of Institutional Economics, 13(3), pp. 499-522.
Lam, W.F. (1998) Governing irrigation systems in Nepal: institutions, infrastructure, and collective action. Oakland, CA: ICS Press.
Levi, M. (1988) Of rule and revenue. Berkeley: University of California Press.
Libecap, G.D. (1989) Contracting for property rights. Cambridge: Cambridge University Press.
Mac Ginty, R. and Richmond, O.P. (2013) ‘The local turn in peace building: a critical agenda for peace’, Third World Quarterly, 34(5), pp. 763-783.
North, D.C. (1990) Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press.
North, D.C. and Weingast, B.R. (1989) ‘Constitutions and commitment: the evolution of institutions governing public choice in seventeenth-century England’, The Journal of Economic History, 49(4), pp. 803-832.
Olson, M. (1965) The logic of collective action: public goods and the theory of groups. Cambridge, MA: Harvard University Press.
Ostrom, E. (1990) Governing the commons: the evolution of institutions for collective action. Cambridge: Cambridge University Press.
Ostrom, E. (2005) Understanding institutional diversity. Princeton, NJ: Princeton University Press.
محمد بهدار 