مقدمه
شورای رقابت در زمره آن دسته از نهادهای تنظیم‌گر کشور قرار می‌گیرد که از حیث تخصص، استقلال و بلوغ نهادی در وضعیت نسبتاً مناسبی قرار دارد. جایگاه این تنظیم‌گر در ساختار کلان نظام حکمرانی مشخص است و در طول سالیانی که از تاسیس آن می‌گذرد، عموم افراد، به‌ویژه ذینفعان حوزه فعالیت‌های اقتصادی، نسبت به کارکردهای آن شناخت پیدا کرده‌اند. با این وجود، این پرسش قابل‌اندیشیدن است که شورای رقابت بیشتر درگیر چه موضوعاتی است، عمده پرونده‌ها در چه حوزه‌هایی قرار دارند و در نهایت چه سنخ تصمیماتی در قبال آن‌ها اتخاذ می‌شود. این متن با تحلیل داده‌محور مصوبات شورای رقابت در نیم‌سال اول سال 1405 (از جلسه 834 مورخ اول اردیبهشت 1405 الی جلسه 871 مورخ 31 شهریور 1405)، به دنبال ارائه پاسخی اولیه به این پرسش‌ها و ترسیم نقشه کلی فعالیت‌ها شورا در بازه زمانی مذکور است.
الگوی تصمیم‌گیری؛ غلبه رسیدگی شکلی بر ماهوی
بررسی 36 جلسه شورای رقابت در نیمه نخست سال ۱۴۰۵ نشان می‌دهد که بخش عمده فعالیت شورا به رسیدگی به شکایات اختصاص یافته و تنها بخش محدودی از تصمیمات به مداخله مستقیم در بازار منجر شده است. حدود ۷۵ درصد مصوبات ماهیت شکلی داشته‌اند و نزدیک به ۹۳ درصد تصمیمات در قالب صدور رأی در پرونده‌های شکایت ثبت شده‌اند. صنعت خودرو و اقتصاد دیجیتال بیشترین سهم را از مصوبات داشته‌اند، اما تعداد بالای پرونده‌ها لزوماً به معنای مداخله بیشتر در این بخش‌ها نبوده است. این الگو پرسشی مهم درباره نحوه تخصیص ظرفیت شورای رقابت میان رسیدگی به شکایات فردی و شناسایی و اصلاح مشکلات ساختاری رقابت در بازارها ایجاد می‌کند.
از مجموع ۲۷۱ مصوبه ثبت‌شده، ۲۵۲ مصوبه، معادل ۹۳ درصد، به صدور رأی در پرونده‌های شکایت اختصاص داشته است. در مقابل، تنها ۸ مصوبه به تشخیص وجود انحصار یا رفتار ضدرقابتی، ۵ مصوبه به ارجاع برای بررسی تکمیلی و ۲ مصوبه به اصلاح یا بازنگری مقررات قبلی مربوط بوده است. این توزیع نشان می‌دهد که فعالیت شورا در دوره مورد بررسی عمدتاً ماهیتی پرونده‌محور داشته است. نکته مهم‌تر، ماهیت تصمیمات اتخاذشده است. از مجموع مصوبات، ۲۰۴ مورد، معادل 75.3 درصد، شکلی بوده و تنها ۶۰ مورد، معادل 22.1 درصد، ماهیت ماهوی نهایی داشته‌اند. به عبارت دیگر، تعداد تصمیمات شکلی 3.4 برابر تصمیمات ماهوی نهایی بوده است. از منظر نتیجه نیز ۲۳۸ مصوبه، معادل 87.8 درصد، به رد درخواست یا شکایت منجر شده است. در مقابل، تنها ۹ مورد به صدور حکم یا الزام انجامیده است. البته تعداد بالای رد شکایات به‌تنهایی نشانه ضعف عملکرد شورا نیست؛ زیرا ممکن است بخش مهمی از درخواست‌ها اساساً خارج از صلاحیت قانونی آن باشند.
تمرکز بخشی؛ خودرو در صدر، اقتصاد دیجیتال در رتبه دوم
توزیع بخشی مصوبات نشان‌دهنده تمرکز قابل‌توجه پرونده‌ها در چند بازار مشخص است. بخش صنعت و معدن با ۱۴۰ مصوبه، معادل 51.7 درصد کل تصمیمات، در رتبه نخست قرار دارد. از این تعداد، ۱۳۳ مصوبه به بازار خودرو مربوط بوده است؛ یعنی تقریباً نیمی از کل مصوبات شورا. اقتصاد دیجیتال و پلتفرمی با ۵۱ مصوبه و سهم 18.8 درصدی در رتبه دوم قرار گرفته است. در این بخش، تاکسی‌های اینترنتی با ۲۷ مصوبه و بازارگاه‌ها و خرده‌فروشی آنلاین با ۱۷ مصوبه بیشترین فراوانی را داشته‌اند. ارتباطات و پست با ۱۹ مصوبه، کشاورزی و دامپزشکی با ۱۵ مصوبه و سلامت و آموزش با ۱۲ مصوبه در رتبه‌های بعدی قرار دارند. در مقابل، سهم بخش‌هایی مانند انرژی و خدمات حرفه‌ای هرکدام ۴ مصوبه و مالی و بیمه تنها ۳ مصوبه بوده است.
مقایسه تعداد پرونده‌ها با ماهیت تصمیمات، تصویر دقیق‌تری ارائه می‌دهد. در صنعت و معدن، از ۱۴۰ مصوبه، ۱۳۰ مورد شکلی و فقط ۷ مورد ماهوی نهایی بوده است. در مقابل، در اقتصاد دیجیتال از ۵۱ مصوبه، ۱۶ مورد ماهوی نهایی بوده و در ارتباطات و پست، ۱۲ مصوبه از مجموع ۱۹ مصوبه ماهیت ماهوی نهایی داشته است. بنابراین، اگرچه صنعت خودرو از نظر تعداد مصوبات غالب است، رسیدگی‌های ماهوی در حوزه‌های دیجیتال و ارتباطات سهم بیشتری از تصمیمات همان بخش‌ها را تشکیل داده‌اند.
مهم‌ترین مداخلات؛ از مجوزدهی تا اصلاح قراردادها
بر اساس داده‌ها، ۲۵۳ مصوبه، معادل 93.4 درصد کل تصمیمات، فاقد ابزار مداخله ثبت شده‌اند. تنها در ۱۷ مصوبه استفاده از ابزار مداخله مشخص شده است. در این میان، ۸ مصوبه به احراز رفتار ضدرقابتی منجر شده‌اند. یکی از مهم‌ترین حوزه‌های مداخله، رفع موانع ورود به بازار بوده است. برای مثال، شورا در مصوبه جلسه 858 رفتار مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضائیه را مخل رقابت تشخیص داد و بر توقف رفتار و صدور مجوز از طریق درگاه ملی مجوزها تأکید کرد. همچنین در مصوبه جلسه 844 درباره شکایت از سازمان راهداری، شورا رویه ضدرقابتی را احراز و حکم به صدور مجوز داد. دسته دیگری از مداخلات به اصلاح روابط قراردادی و جلوگیری از سوءاستفاده از قدرت بازار مربوط بوده است. در مصوبه جلسه 853، شورا سوءاستفاده از وضعیت مسلط و تحمیل شروط غیرمنصفانه در قراردادهای خدمات جانبی پتروشیمی را احراز و اصلاح بندهای قراردادی را الزام کرد. همچنین در مصوبات جلسات 866، شروط ضدرقابتی قراردادهای مربوط به شهرداری‌های زنجان و کرمانشاه و اپراتور ارتباطی شناسایی و دستور توقف اجرای آن‌ها صادر شد. در حوزه اصلاح قواعد عمومی نیز شورا در مصوبه جلسه 836، با افزودن تبصره‌ای به مصوبه ۴۷۳، پیش‌فروش خودروهای مونتاژی را از شمول آن مستثنا کرد. این نمونه نشان می‌دهد که فعالیت شورا صرفاً به رسیدگی موردی محدود نبوده، هرچند تصمیمات عمومی سهم اندکی داشته‌اند.
جمع‌بندی
مجموع یافته‌ها نشان می‌دهد که شورای رقابت در دوره مورد بررسی بیش از آنکه به اصلاح قواعد عمومی بازارها پرداخته باشد، با حجم بالایی از شکایات موردی مواجه بوده است. از ۲۷۱ مصوبه، ۲۶۴ مورد، معادل 97.4 درصد، دامنه موردی داشته و تنها ۶ مورد عمومی بوده است. مسئله اصلی در اینجا، نسبت میان حجم رسیدگی‌های فردی و ظرفیت مداخله ساختاری است. شورای رقابت نهادی تخصصی برای شناسایی و مقابله با رفتارهای ضدرقابتی است. وقتی بخش بزرگی از دستور کار آن صرف تعیین صلاحیت رسیدگی، بررسی شرایط شکایت و مختومه‌کردن پرونده‌ها می‌شود، این احتمال مطرح می‌شود که ظرفیت کارشناسی و تصمیم‌گیری کمتری برای بررسی عمیق ساختار بازارها باقی بماند. تمرکز ۱۳۳ مصوبه در بازار خودرو نیز از همین منظر اهمیت دارد. در حالی که ۶۶ مصوبه به موضوع اعمال مصوبه ۴۷۳ در قراردادهای مشارکت و پیش‌فروش مربوط بوده، تنها ۷ تصمیم ماهوی نهایی در کل بخش صنعت و معدن ثبت شده است. تکرار چنین پرونده‌هایی می‌تواند نشانه نیاز به شفاف‌سازی مرز صلاحیت شورا، اصلاح مسیر ثبت شکایات یا اطلاع‌رسانی بهتر درباره حقوق و تکالیف فعالان بازار باشد. از سوی دیگر، ۸ مورد احراز رفتار ضدرقابتی نشان می‌دهد که شورا در موارد مشخص از اختیارات مداخله‌ای خود استفاده کرده است. بااین‌حال، تعداد اندک این تصمیمات، در کنار سهم بالای پرونده‌های موردی، ضرورت بررسی تناسب میان رسیدگی واکنشی به شکایات و نظارت فعال بر بازارها را برجسته می‌کند.
در نهایت چهار پیشنهاد سیاستی با هدف تقویت عملکرد شورای رقابت ارائه می‌گردد:
- تقویت غربالگری اولیه شکایات ضروری است. با توجه به ۲۰۴ تصمیم شکلی، می‌توان سازوکاری برای بررسی اولیه صلاحیت شورا و شرایط قانونی شکایت پیش از طرح پرونده در جلسات تصمیم‌گیری ایجاد کرد. این اقدام می‌تواند از ورود پرونده‌های خارج از صلاحیت به فرایند اصلی رسیدگی بکاهد.
- پرونده‌های پرتکرار باید به اصلاح رویه‌های عمومی پیوند بخورند. تمرکز ۱۳۳ مصوبه در بازار خودرو و ثبت ۶۶ مصوبه مرتبط با اعمال مصوبه ۴۷۳، ضرورت بررسی ریشه‌های تکرار اختلافات را نشان می‌دهد. تدوین راهنماهای روشن برای ذینفعان و هماهنگی با مراجع صلاحیت‌دار می‌تواند بخشی از این مراجعات را کاهش دهد.
- ظرفیت بررسی فعال بازارها تقویت شود. در کنار رسیدگی به شکایات، شناسایی پیش‌دستانه موانع ورود و رفتارهای ضدرقابتی، به‌ویژه در بازارهای دیجیتال، ارتباطات و زیرساخت‌های انحصاری، می‌تواند به استفاده هدفمندتر از اختیارات شورا کمک کند. تجربه مداخلات مرتبط با مجوزدهی و قراردادهای ارتباطی، نمونه‌هایی از ظرفیت موجود در این زمینه است.
- نظام گزارش‌دهی عملکرد شورا از شمارش مصوبات فراتر برود. در کنار تعداد شکایات و آرای صادرشده، شاخص‌هایی مانند مدت رسیدگی، علل رد شکلی، میزان اجرای احکام، تعداد بازارهای بررسی‌شده و آثار تصمیمات بر شرایط رقابت منتشر شود. چنین اطلاعاتی امکان ارزیابی دقیق‌تر عملکرد شورا را فراهم می‌کند.
سیدمحمدرضا دادگستر 
