مقدمه
کیفیت عملکرد نهادهای تنظیم‌گر صرفاً به گستره اختیارات قانونی آن‌ها وابسته نیست، بلکه نحوه طراحی ساختار حکمرانی، تقسیم مسئولیت‌ها، استقلال تصمیم‌گیری، پاسخ‌گویی و سازوکارهای نظارت بر عملکرد آن‌ها نیز در تحقق اهداف تنظیم‌گری نقش تعیین‌کننده دارد. سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) در گزارش «حکمرانی نهادهای تنظیم‌گر» (۲۰۱۴)، هفت اصل را برای حکمرانی مطلوب این نهادها معرفی کرده است: شفافیت نقش‌ها و وظایف، پیشگیری از نفوذ ناروا و حفظ اعتماد، تصمیم‌گیری و ساختار نهاد راهبری، پاسخ‌گویی و شفافیت، مشارکت ذی‌نفعان، تأمین مالی و ارزیابی عملکرد.
سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک در سال ۱۳۹۹ و به‌موجب مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی، با هدف سامان‌دهی، راهبری و نظارت بر امور تعلیم و تربیت کودکان از بدو تولد تا پایان شش‌سالگی تأسیس شد. این سازمان که از سال ۱۴۰۰ فعالیت خود را آغاز کرده است، مسئولیت سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و نظارت بر فعالیت مراکز تعلیم و تربیت کودک را بر عهده دارد. با گذشت چند سال از تأسیس سازمان و در پی تحولات صورت‌گرفته در حوزه تعلیم و تربیت کودکان، تغییر برخی اهداف و اولویت‌های سازمان و ضرورت توسعه فعالیت‌های اجرایی، بازنگری در اساسنامه موجود در دستور کار قرار گرفته است. در همین راستا، سازمان با هدف انطباق ساختار، وظایف و اختیارات خود با مأموریت‌های جدید و فراهم‌سازی بستر حقوقی لازم برای گسترش فعالیت‌های اجرایی، اقدام به تدوین پیش‌نویس اصلاح اساسنامه کرده است. در این یادداشت تلاش بر این است تا فرصتی برای ارزیابی مجدد جایگاه نهادی سازمان و سنجش میزان انطباق ساختار حکمرانی آن با اصول حکمرانی مطلوب نهادهای تنظیم‌گر فراهم آید.
شفافیت نقش‌ها و وظایف
نخستین اصل گزارش OECD بر تعریف روشن اهداف، اختیارات و مسئولیت‌های تنظیم‌گر و جلوگیری از تعارض وظایف و موازی‌کاری تأکید دارد. در اساسنامه، مواد ۳ تا ۵ اهداف و وظایف متنوعی برای سازمان تعیین کرده‌اند که از سیاست‌گذاری و تدوین استانداردها تا صدور مجوز، نظارت، حمایت از مراکز، تولید محتوا و ارائه خدمات آموزشی را دربرمی‌گیرد. اگرچه این جامعیت می‌تواند به هماهنگی بیشتر فعالیت‌ها کمک کند، تجمیع وظایف سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری، حمایت و ارائه خدمات در یک سازمان، احتمال تعارض منافع نهادی را افزایش می‌دهد. به‌ویژه زمانی که سازمان هم مسئول حمایت از مراکز آموزشی باشد و هم بر عملکرد آن‌ها نظارت کند، ممکن است میان اهداف توسعه خدمات و اعمال بی‌طرفانه مقررات تعارض ایجاد شود.
ازاین‌رو، پیشنهاد می‌شود در ماده ۵، وظایف تنظیم‌گری شامل تدوین ضوابط، صدور مجوز، پایش و اعمال ضمانت اجرا از وظایف حمایتی و اجرایی تفکیک شوند. همچنین حدود اختیارات سازمان در برابر وزارت آموزش‌وپرورش، سازمان بهزیستی و سایر دستگاه‌های مرتبط، از طریق سازوکارهای الزام‌آور هماهنگی مشخص شود.
پیشگیری از نفوذ غیرتخصصی و حفظ اعتماد
اصل دوم OECD بر ضرورت محافظت از تصمیمات تنظیم‌گر در برابر مداخلات سیاسی، فشارهای اقتصادی و نفوذ اشخاص یا گروه‌های ذی‌نفع تأکید می‌کند. استقلال تنظیم‌گر به معنای نبود نظارت دولت نیست، بلکه به معنای برخورداری از اختیار تصمیم‌گیری حرفه‌ای در چارچوب قانون و همراه با پاسخ‌گویی است.
مطابق مواد ۷، ۸ و ۱۰ اساسنامه، ریاست هیئت‌امنا بر عهده وزیر آموزش‌وپرورش است و رئیس سازمان نیز با پیشنهاد وزیر، تأیید هیئت‌امنا و حکم وزیر منصوب می‌شود. این ساختار، وابستگی مدیریتی سازمان به وزارتخانه را تقویت می‌کند. البته وابستگی سازمانی لزوماً به معنای نفوذ ناروا نیست، اما در غیاب تضمین‌های مشخص می‌تواند امکان مداخله در تصمیمات تخصصی را افزایش دهد.
نکته مهم‌تر آن است که اساسنامه سازوکار صریحی برای مدیریت تعارض منافع اعضای هیئت‌امنا و مدیران، افشای منافع مرتبط یا جلوگیری از مداخله ذی‌نفعان در تصمیمات صدور مجوز و نظارت پیش‌بینی نکرده است. بنابراین پیشنهاد می‌شود ماده مستقلی به قواعد تعارض منافع، اعلام منافع شخصی و سازمانی، ممنوعیت مشارکت اشخاص ذی‌نفع در تصمیمات مرتبط و ثبت دلایل تصمیمات تنظیم‌گری اختصاص یابد.
تصمیم‌گیری و ساختار نهاد راهبری
بر اساس اصل سوم، ساختار تصمیم‌گیری باید متناسب با ماهیت وظایف تنظیم‌گر طراحی شود و مسئولیت تصمیمات، صلاحیت اعضا و حدود اختیارات ارکان روشن باشد. ماده ۶ اساسنامه، هیئت‌امنا و رئیس سازمان را به‌عنوان دو رکن سازمان معرفی می‌کند. مطابق مواد ۷ تا ۹، هیئت‌امنا مرجع عالی سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری است و اختیارات گسترده‌ای در تصویب ضوابط، سیاست‌های کلی و مقررات مربوط به مراکز تعلیم و تربیت کودک دارد.
بااین‌حال، ترکیب هیئت‌امنا عمدتاً متشکل از مقامات و نمایندگان دستگاه‌های عمومی است و حضور نمایندگان خانواده‌ها، فعالان تخصصی و ارائه‌دهندگان خدمات محدودتر است. علاوه‌براین، الزام مشخصی برای تصمیم‌گیری مبتنی بر مستندات کارشناسی در تمامی تصمیمات مهم تنظیم‌گری پیش‌بینی نشده است.
پیشنهاد می‌شود برای تصمیمات مهم، ازجمله تعیین شرایط ورود به بازار، تعرفه‌ها و استانداردهای فعالیت، ارائه گزارش کارشناسی و ارزیابی آثار تصمیمات الزامی شود. همچنین تشکیل کمیته‌های تخصصی و تعریف معیارهای روشن برای صلاحیت حرفه‌ای اعضای تصمیم‌گیر می‌تواند کیفیت تصمیم‌گیری را ارتقا دهد.
پاسخ‌گویی و شفافیت
اصل چهارم بر شفافیت تصمیمات، انتشار اطلاعات عملکردی، امکان نظارت عمومی و وجود سازوکارهای اعتراض و تجدیدنظر تأکید دارد.
در اساسنامه، ماده ۹ نظارت هیئت‌امنا بر اجرای اساسنامه و تصویب حساب‌ها و ترازنامه سالانه را پیش‌بینی کرده و ماده ۱۱ نیز وظایفی در زمینه گزارش‌دهی و اجرای مصوبات بر عهده رئیس سازمان قرار داده است. بااین‌حال، سازوکار پاسخ‌گویی عمدتاً درون‌سازمانی و سلسله‌مراتبی است.
اساسنامه الزام روشنی برای انتشار عمومی تصمیمات تنظیم‌گری، دلایل رد یا پذیرش درخواست‌های مجوز، گزارش عملکرد نظارتی و نتایج رسیدگی به شکایات ندارد. همچنین اگرچه رسیدگی به شکایات در وظایف سازمان مطرح شده، مرجع مستقل تجدیدنظر در تصمیمات سازمان مشخص نشده است.
پیشنهاد می‌شود سازمان مکلف به انتشار سالانه گزارش عملکرد، آمار مجوزها، نتایج نظارت و شاخص‌های کیفیت خدمات شود. علاوه‌براین، سازوکاری برای اعتراض مؤثر به تصمیمات تنظیم‌گری و رسیدگی بی‌طرفانه به آن‌ها در اساسنامه پیش‌بینی شود.
مشارکت ذی‌نفعان
اصل پنجم OECD مشارکت مؤثر ذی‌نفعان در طراحی و اجرای مقررات را از الزامات مشروعیت و اثربخشی تنظیم‌گری می‌داند. اساسنامه در ترکیب هیئت‌امنا، حضور نمایندگان خانواده‌ها و برخی شخصیت‌های علمی و تخصصی را پیش‌بینی کرده است. این موضوع نقطه قوت سند محسوب می‌شود، اما مشارکت ذی‌نفعان عمدتاً به حضور محدود در ساختار رسمی تصمیم‌گیری منحصر شده است.
در مواد اساسنامه، الزام عامی برای انتشار پیش‌نویس مقررات، دریافت نظرات فعالان، ارزیابی پیشنهادها و پاسخ‌گویی به دیدگاه‌های دریافت‌شده وجود ندارد. بنابراین پیشنهاد می‌شود سازمان موظف شود پیش از تصویب مقررات مؤثر بر فعالیت مراکز، فرایند مشورت عمومی را اجرا کند و گزارش نتایج آن را منتشر سازد. همچنین ایجاد شورای مشورتی دائمی با حضور خانواده‌ها، متخصصان و ارائه‌دهندگان خدمات می‌تواند مشارکت را نظام‌مند کند.
تأمین مالی
اصل ششم بر ضرورت برخورداری نهاد تنظیم‌گر از منابع مالی کافی، پایدار و شفاف تأکید دارد تا بتواند وظایف قانونی خود را بدون وابستگی نامناسب به اشخاص تحت تنظیم‌گری انجام دهد.
پیش‌بینی اختیارات هیئت‌امنا در بررسی و تصویب بودجه، حساب‌ها و ترازنامه سالانه و پیش‌بینی درآمد اختصاصی برای سازمان، سازوکاری نهادی برای نظارت و استقلال مالی در ماده 12 فراهم کرده است. این ترتیبات با توصیه OECD درباره ضرورت شفافیت منابع مالی، پیش‌بینی‌پذیری بودجه و پاسخ‌گویی مالی تنظیم‌گران سازگار است.
ارزیابی عملکرد
اصل هفتم گزارش بر ضرورت ارزیابی مستمر عملکرد نهادهای تنظیم‌گر بر اساس شاخص‌های اثربخشی، کارآمدی و تحقق اهداف عمومی تأکید دارد
اگرچه اساسنامه، نظارت و گزارش‌دهی را پیش‌بینی کرده و ماده ۲۰ نیز ارائه گزارش دوسالانه عملکرد سازمان به شورای عالی انقلاب فرهنگی را مقرر می‌کند، نظارت بر عملکرد مراکز تحت تنظیم‌گری نباید جایگزین ارزیابی مستقل عملکرد خود نهاد تنظیم‌گر شود. این مسئله صرفاً به سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک محدود نیست، بلکه از خلأهای نهادی نظام اداری ایران محسوب می‌شود. ازاین‌رو، ضروری است در سطح ملی، سازوکاری برای نظارت بر کیفیت عملکرد تنظیم‌گران ایجاد شود. تأسیس یا تعیین یک نهاد ناظر بر تنظیم‌گری (Regulatory Oversight Body – ROB) می‌تواند با ارزیابی کیفیت تصمیمات و مقررات، پایش عملکرد تنظیم‌گران و نظارت بر رعایت اصول حکمرانی خوب، به ارتقای پاسخ‌گویی و اثربخشی نظام تنظیم‌گری کشور کمک کند.
جمع‌بندی
بررسی اساسنامه سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک نشان می‌دهد که سند در تعیین ساختار سازمانی، تعریف وظایف و پیش‌بینی ترتیبات تأمین مالی، از ظرفیت‌های مناسبی برخوردار است؛ بااین‌حال، سازوکارهای تضمین حکمرانی مطلوب تنظیم‌گری در برخی حوزه‌ها نیازمند تقویت هستند. برای رفع این مسائل، بازنگری در مواد مربوط به وظایف و ارکان سازمان و افزودن احکام مستقل درباره تعارض منافع، مشورت عمومی، انتشار اطلاعات و رسیدگی به اعتراضات پیشنهاد می‌شود. در مقابل، حفظ ترتیبات مالی موجود همراه با اجرای شفاف آن‌ها می‌تواند به ثبات نهادی سازمان کمک کند. همچنین در سطحی فراتر از اساسنامه، طراحی نظام نظارت بر تنظیم‌گران و ایجاد نهاد ناظر بر تنظیم‌گری ضرورت دارد.
امیرحسین زنبق 
