سید مرتضی محمودی، پژوهشگر گروه سیاستگذاری اقتصادی اندیشکده حکمرانی شریف، در یادداشتی با موضوع «میراث حکمران شهید» در روزنامه فرهیختگان نوشته است:
حکمرانی اقتصادی وقتی در مقیاس کوچک دیده میشود، غالبا با نیتها و انگیزهها فهم میشود. بازار با آزادی توضیح داده میشود، دولت با عدالت، یارانه با حمایت، خصوصیسازی با کارایی، خودکفایی با استقلال و تجارت خارجی با رفاه مصرفکننده. اما مسئله اصلی در حکمرانی از جایی آغاز میشود که این سازوکارها بزرگ میشوند. در مقیاس بزرگ، هر نیروی اقتصادی میتواند از معنای اولیه خود فاصله بگیرد و به منشأ تمرکز قدرت تبدیل شود. بازار میتواند در انباشت سرمایه و انسداد فرصت خلاصه شود. دولت میتواند از متولی نظم عمومی به دستگاه توزیع امتیاز تبدیل شود. منابع طبیعی میتوانند به جای سرمایه ملی، پشتوانه دولت رانتی شوند. واردات میتواند از ابزار تکمیل نیاز کشور به شبکه نفوذ تجاری و تضعیف تولید داخلی بدل شود. یارانه عمومی هم میتواند به جای حمایت از مردم، مصرف بیمهار و توزیع ناعادلانه منافع را تثبیت کند.
از این زاویه، پرسش مهم در اقتصاد سیاسی فقط این نیست که یک نظام اقتصادی چه آرمانی را اعلام میکند. پرسش مهمتر این است که چه حدها و قیدهایی برای نیروهای بزرگ شونده خود طراحی میکند. نظامهای اقتصادی الزاماً به علت بد بودن آرمان اولیه شکست نمیخورند، بلکه بسیاری اوقات به علت دینامیک درونی خود در مقیاس بزرگ دچار انحراف میشوند. به بیان دیگر، مسئله اصلی این است که آزادی بی حد میتواند به سلطه سرمایه برسد و برابری دستوری بیحد میتواند به سلطه بوروکراسی منتهی شود. راه حل نیز صرفا قرار گرفتن میان این دو و چیزی شبیه دولتهای رفاه نیست. مسئله طراحی قیدها است که نگذارند هیچ نیرویی مطلق شود.
اگر از این دریچه نگاه کنیم، بخشی از تجربه اقتصادی دوره آیت الله خامنهای را میتوان بهعنوان کوشش برای طراحی قیود در سطح حکمرانی کلان خواند. این خوانش نه به معنای دفاع از همه تصمیمها است و نه به معنای نادیده گرفتن خطاهای اجرا، تعارض دولتها، ضعف نهادها یا پیامدهای ناخواسته برخی سیاستها. ادعای محدودتر این است که در سطح رهبری، اهمیت این طراحی قید با در نظر گرفتن شرایط خاص زمان و همچنین نیاز به آزمون و خطا به عنوان یک مسئله راهبردی و پایدار دیده میشود. از این منظر کارویژه حکمرانی اقتصادی رهبری آن است که چگونه میتوان اقتصاد را به سمت تولید، رفاه عمومی و استقلال برد، بی آنکه بازار، دولت، نفت، واردات، یارانه یا خصوصیسازی به مجرای تمرکز قدرت و ثروت تبدیل شوند.
در این میان باید به تفکیک نهادی مهمی توجه کرد. رهبری در ساختار جمهوری اسلامی متولی مستقیم نهاد توسعه نبوده است. دولتها، سازمان برنامه، وزارتخانههای اقتصادی، بانک مرکزی، مجلس و دستگاه اجرایی، حاملان اصلی سیاست توسعه بودهاند. اگرچه در ساختار جمهوری اسلامی، برخی نهادهای عمومی غیردولتیِ زیر نظر رهبری از ظرفیتها و منابع اقتصادی قابل توجهی برخوردارند که در مواردی میتواند بر نحوه فعالیت و میدان عمل سایر بازیگران اقتصادی اثرگذار باشد، اما در مسئلهی مذکور، جایگاه رهبری بیشتر در تعیین سیاستهای کلی، جهتدهی گفتمانی، تذکر به روندهای کلان و گاه حمایت یا مخالفت با تصمیمهای راهبردی ظاهر شده است. البته این تفکیک خود میتواند یک پرسش باز باشد. آیا جدا بودن جایگاه طراحی قیود کلان از جایگاه اداره مستقیم توسعه، به پایداری سیاست کمک کرده یا برعکس، امکان پاسخگویی و هماهنگی را کاهش داده است. یادداشت حاضر قصد پاسخ قطعی به این پرسش را ندارد، اما همین تفکیک برای فهم تجربه دوره رهبری تعیینکننده است.
در این چارچوب، سیاستهای کلی اصل چهل و چهار یکی از نمونههای مهم است. ابلاغ این سیاستها در سال ۱۳۸۴ با هدف بازتعریف حدود بخش دولتی، تعاونی و خصوصی انجام شد و بر اساس متن رسمی، تعیین سیاستهای کلی نظام از اختیارات رهبری ذیل اصل ۱۱۰ قانون اساسی است. این اقدام را میتوان تلاشی برای قید زدن بر دولت بزرگ دانست. با این حال تجربه اجرا نشان داد که واگذاری اگر با شفافیت، رقابت، اهلیت خریدار و نظارت عمومی همراه نشود، میتواند به انتقال دارایی عمومی به شبکههای خاص منتهی شود. خود آیت الله خامنهای نیز بعدها تصریح کرد که واگذاری کارخانه به کسی که آن را تعطیل کند و برج بسازد، تقویت بخش خصوصی نیست. در اینجا ایده قید دو لبه پیدا میکند. خصوصیسازی باید حدی بر دولت باشد، اما خود خصوصیسازی نیز باید درون قید عدالت، اهلیت و تولید قرار گیرد.
نمونه دوم مبارزه با فساد است. فرمان هشت مادهای مبارزه با مفاسد اقتصادی در سال ۱۳۸۰ خطاب به سران سه قوه صادر شد و در متن رسمی آن، مبارزه همه جانبه و سازمان یافته با فساد مالی و اقتصادی مورد تأکید قرار گرفت. اهمیت این فرمان فقط در مبارزه اخلاقی با فساد نیست. فساد از منظر معماری قید یعنی همان نقطهای که متولیان حدگذاری، خود از حدها عبور میکنند. وقتی قدرت عمومی به منفعت خصوصی تبدیل شود، تمام سیاستهای رفاهی، تولیدی و توسعهای در معرض بیاعتباری قرار میگیرند. در چنین وضعی، مردم به جای اتکا به قانون، به رابطه، واسطه و شبکههای غیررسمی پناه میبرند. حداقلهای اجتماعی نیز اگر از مسیر قاعده عمومی تأمین نشوند، به ابزار وابستگی به الیتهای اداری و سیاسی تبدیل میشوند.
مورد بعدی از این رویکرد، اقتصاد بدون نفت و اقتصاد مقاومتی است. در سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی که در سال ۱۳۹۲ ابلاغ شد، بر افزایش سهم صندوق توسعه ملی از منابع نفت و گاز تا قطع وابستگی بودجه به نفت تأکید شده است. این بند را میتوان قیدی بر دولت رانتی دانست. دولت نفتی برای تأمین مالی خود کمتر به تولید، مالیات ستانی قاعدهمند و رضایت پایدار مردم نیاز دارد. هرچه بودجه از نفت مستقلتر شود، دولت ناگزیرتر است با تولیدکننده، مالیات دهنده و جامعه واقعی ارتباط نهادی برقرار کند. از همین رو، قطع وابستگی به نفت فقط یک شعار مالی نیست. قیدی بر رابطه دولت و جامعه است.
نمونه چهارم به واردات، تولید داخلی و خودکفایی مربوط است. در متنهای اقتصادی مورد بحث، تولید ثروت ملی ارزش دانسته میشود، اما هم زمان توزیع عادلانه منابع عمومی نیز ارزش به شمار میآید. تفاوت در برخورداری نفی نمیشود، اما شکاف طبقاتی و درههای اجتماعی مردود است. تأکید رهبری بر تولید داخلی، ممنوعیت یا محدودیت واردات برخی کالاها در شرایط خاص و حمایت از خودکفایی در کالاهای اساسی را میتوان در همین مسیر فهمید. این سیاستها در بهترین صورت خود، قید بر الیت وارداتی و وابستگی بیرونی هستند. البته همین حمایت اگر با قید کیفیت، رقابت، قیمت منصفانه و پاسخگویی همراه نباشد، ممکن است به انحصار داخلی منجر شود. پس قیدگذاری در اینجا نیز یک سویه نیست. واردات باید محدود شود وقتی تولید ملی را از بین میبرد، اما تولیدکننده داخلی نیز نباید حمایت عمومی را به مجوز گران فروشی، افت کیفیت یا انحصار تبدیل کند.
آخرین مثال بررسی این یادداشت، حمایت از تصمیم افزایش قیمت بنزین در آبان ۱۳۹۸ است. آیت الله خامنه ای در آن مقطع اعلام کرد که در این موضوع صاحب نظر کارشناسی نیست، اما وقتی سران سه قوه تصمیمی را با پشتوانه کارشناسی گرفتهاند، باید از آن حمایت شود. این نمونه از منظر یادداشت حاضر بسیار مهم است، زیرا نشان میدهد قیدگذاری اقتصادی بدون طراحی اجتماعی کافی میتواند پرهزینه شود. افزایش قیمت انرژی میتواند تلاشی برای قید زدن بر مصرف بیمهار، یارانه پنهان و توزیع ناعادلانه منابع باشد. اما اگر با اقناع عمومی، جبران مؤثر، اعتماد اجتماعی و حفظ کف معیشت همراه نباشد، همان قید لازم میتواند در اجرا به بحران تبدیل شود. اینجا میتوان معنای آزمون و خطا را دید. مسئله فقط اتخاذ تصمیم سخت نیست. مسئله طراحی بستهای است که هم قیمت را اصلاح کند، هم حداقلهای زندگی مردم را حفظ کند، هم احساس بیپناهی اجتماعی تولید نکند.
از این منظر، اهمیت دوره رهبری در حوزه اقتصاد را باید در فاصله میان گفتمان و اجرا دید. رهبری در جایگاه طراحی قیود کلان و گفتمانسازی کوشیده است نیروهای مسلط اقتصاد ایران را حدگذاری کند. دولت رانتی باید با قید اقتصاد بدون نفت مهار شود. دولت بزرگ باید با اصل چهل و چهار محدود شود. سرمایه رانتی باید با مبارزه با فساد کنترل شود. واردات باید با اولویت تولید داخلی مهار شود. مصرف انرژی باید با اصلاح قیمت و مدیریت مصرف قاعدهمند شود. فقر و محرومیت نیز باید با تأمین حداقلهایی مهار شود که مردم را به وابستگان الیتها تبدیل نکند. البته که این مسیر نه کامل بوده، نه بی خطا، نه همیشه موفق. اما به عنوان ایدهای گوشهای در فهم حکمرانی اقتصادی دوره رهبری، میتوان گفت محور مهمی در آن دیده میشود و مهمتر از همه اینکه اجازه به آزمون و خطا و تجربیات مختلف دادهشده است.
با این مقدمه، عدالت اقتصادی در این خوانش بیشتر از آنکه به توزیع صرف منابع محدود شود، به مراقبت از مرزهایی مربوط است که اگر رها شوند، نظم اقتصادی را از درون دچار سلطه میکنند. نیاز مردم نباید آنان را ناگزیر از تکیه بر شبکههای قدرت کند. ثروت نباید چنان انباشته شود که راه ورود دیگران را ببندد. دولت نباید منابع عمومی را به مجرای امتیازدهی تبدیل کند. حمایت از تولید نیز نباید به پناهگاهی برای انحصار، کیفیت پایین یا بیپاسخگویی بدل شود. از همین رو، تجربه این دوره را میتوان نه پایان یک الگو، بلکه طرح مداوم یک مسئله دانست. اینکه چگونه میتوان در مقیاس بزرگ رشد کرد، تولید را گسترش داد و رفاه عمومی را بالا برد، بی آنکه نیروهای بزرگ شونده اقتصاد دوباره جامعه را زیر سلطه الیتهای تازه ببرند. پاسخ قطعی هنوز روشن نیست، اما اهمیت این دوره در آن است که این پرسش بارها در سطح سیاستهای کلان و گفتمان عمومی زنده نگه داشته شده است.
سید مرتضی محمودی 