نویسنده: فرد اس. تنگ
ایالات متحده و جمهوری اسلامی ایران یادداشت تفاهمی (MOU) امضا کردهاند که میتواند یکی از مهمترین اسناد دیپلماتیک در خاورمیانه مدرن باشد. در ظاهر، این توافق یک ترتیب آتشبس است که هدف آن پایان دادن به خصومتها، بازگشایی تردد دریایی و ایجاد مسیر ۶۰ روزه به سوی یک توافق نهایی است. اما در ماهیت، بسیار فراتر از یک آتشبس ساده است؛ این سندی برای یک بازنشانی استراتژیک بین دو دشمن است که تقابل آنها بیش از چهار دهه سیاست، امنیت، بازارهای انرژی و همسوییهای دیپلماتیک خاورمیانه را شکل داده است.
این یادداشت تفاهم نباید صرفاً به عنوان نسخه جدیدی از برنامه جامع اقدام مشترک (برجام / JCPOA) درک شود. برجام یک توافق هستهای بود؛ محدود، فنی و بسیار دقیق که هدف آن محدود کردن برنامه هستهای ایران در ازای رفع تحریمهای مرتبط با هسته بود. آن توافق سقفهایی برای غنیسازی، ذخایر، سانتریفیوژها، تأسیسات و ترتیبات نظارتی تعیین کرد. نقطه قوت برجام دقت آن بود و نقطه ضعفش این بود که تقابل گستردهتر ایالات متحده و ایران را مورد توجه قرار نداد؛ از جمله مسائل مربوط به موشکها، نیروهای نیابتی، امنیت منطقهای، عبور و مرور دریایی یا خصومت سیاسی بین واشنگتن و تهران.
یادداشت تفاهم جدید ایالات متحده و ایران متفاوت است؛ گستردهتر، سیاسیتر و جاهطلبانهتر است. این سند صرفاً درباره سانتریفیوژها و ذخایر اورانیوم نیست؛ بلکه درباره جنگ و صلح، تحریمها و حاکمیت، نفت و حملونقل دریایی، لبنان و تنگه هرمز، بازسازی و مشروعیت منطقهای است. اگر برجام یک معامله کنترل تسلیحاتی بود، این یادداشت تفاهم تلاش برای یک معامله بزرگ (Grand Bargain) تحت فشار جنگی است.
ستونهای عمده توافق
این توافق شامل چندین ستون عمده است:
اول: ایالات متحده و ایران توافق میکنند عملیات نظامی را در همه جبههها، از جمله لبنان، پایان دهند.
دوم: هر دو طرف متعهد میشوند به حاکمیت و تمامیت ارضی یکدیگر احترام بگذارند و از دخالت در امور داخلی یکدیگر خودداری کنند.
سوم: متعهد میشوند ظرف ۶۰ روز بر سر یک معامله نهایی مذاکره کنند.
چهارم: ایالات متحده توافق میکند به تدریج محاصره دریایی خود را بردارد و پس از توافق نهایی، نیروهای خود را از نزدیکی ایران دور کند.
پنجم: ایران توافق میکند از بهترین تلاشهای خود برای بازگرداندن عبور تجاری ایمن از خلیج فارس به دریای عمان استفاده کند.
ششم: ایالات متحده متعهد میشود با شرکای منطقهای، طرح بازسازی و توسعه اقتصادی حداقل ۳۰۰ میلیارد دلاری برای ایران تدوین کند.
هفتم: ایالات متحده متعهد میشود مذاکره برای پایان دادن به همه انواع تحریمها، از جمله تحریمهای یکجانبه ایالات متحده و اقدامات مرتبط با شورای امنیت سازمان ملل و آژانس بینالمللی انرژی اتمی را آغاز کند.
هشتم: ایران مجدداً تأیید میکند که سلاح هستهای تولید یا توسعه نخواهد داد و توافق میکند وضعیت مواد غنیشده را تحت نظارت آژانس بینالمللی انرژی اتمی بررسی کند.
این محدوده و وسعت، نفسگیر است. این سند تلاش میکند نه یک بحران، بلکه چندین بحران همپوشان را به طور همزمان حل کند. برای ایران، این یادداشت تفاهم همان چیزی را ارائه میدهد که تهران مدتها به دنبالش بوده است: شناخت حاکمیت، پایان فشار نظامی، رفع محاصره دریایی، دسترسی به صادرات نفت، دسترسی احتمالی به داراییهای مسدودشده، مسیر پایان تحریمها و طرح عمده بازسازی. شاید مهمترین نکته این باشد که ایران را فوراً مجبور به تسلیم زیرساختهای هستهایاش نمیکند؛ بلکه وضعیت فعلی را منجمد کرده و سختترین سؤالات هستهای را به مذاکرات نهایی موکول مینماید. بنابراین ایران میتواند این یادداشت تفاهم را در داخل کشور به عنوان پیروزی استقامت و مقاومت ارائه دهد.
برای ایالات متحده، این توافق نوع متفاوتی از دستاورد را به همراه دارد: تنشزایی نظامی پرهزینه و خطرناک را متوقف میکند، تنگه هرمز را بازگشایی مینماید و ریسک انرژی جهانی را کاهش میدهد. همچنین برنامه هستهای ایران را منجمد میکند، در حالی که مسیری برای رقیقسازی ذخایر غنیشده تحت نظارت آژانس ایجاد مینماید. این سند مکانیسمی برای مذاکرات نهایی به وجود میآورد و به طور بالقوه فشار بر نیروهای آمریکایی و متحدانش در منطقه را کاهش میدهد. واشنگتن میتواند استدلال کند که از یک تنشزایی کنترلنشده به سمت یک تنشزدایی مدیریتشده حرکت کرده است.
مبادله دیپلماتیک مرکزی واضح است: ایران تنشزایی نظامی و هستهای را کاهش میدهد و ایالات متحده فشار نظامی و اقتصادی را کم میکند. هر دو طرف پلی ۶۰ روزه به سوی یک توافق نهایی ایجاد میکنند.
با این حال، نقطه قوت این یادداشت تفاهم میتواند نقطه ضعف آن نیز باشد؛ چرا که قبل از نهایی شدن جزئیات، وع
دههای زیادی میدهد. این سند هنوز سطح قابل قبول غنیسازی ایران، آینده فردو، تعداد و نوع سانتریفیوژها، دامنه کامل دسترسی آژانس، برنامه دقیق پایان تحریمها، مبنای قانونی رفع تحریمهای آمریکا، نقش کنگره، تعهدات اسرائیل و حزبالله، یا منبع بسته ۳۰۰ میلیارد دلاری بازسازی را تعریف نکرده است. همچنین به دور شدن نیروهای آمریکایی از «نزدیکی» ایران اشاره دارد، بدون اینکه کلمه «نزدیکی» را تعریف کند. آیا منظور نیروهای دریایی در خلیج فارس است؟ یا پایگاههای آمریکا در بحرین، قطر، کویت، عراق، امارات یا عربستان سعودی؟ ناوهای هواپیمابر؟ سیستمهای موشکی؟ بدون دقت لازم، این عبارت میتواند به محل اختلاف در آینده تبدیل شود.
واکنشهای منطقهای و فرامنطقهای
واکنشهای منطقهای پیچیده خواهد بود. تقریباً هر دولتی به طور عمومی از کاهش تنش استقبال خواهد کرد، زیرا هیچ پایتخت مسئولی خواستار جنگ گستردهتری در خلیج فارس نیست. اما در زیر پوسته این ستایشهای عمومی، هر دولت محاسبه خواهد کرد که آیا این توافق موقعیتش را تقویت میکند یا تضعیف.
خاورمیانه
اسرائیل: احتمالاً بیشترین شک و شاید خصمانهترین واکنش را خواهد داشت. از دیدگاه اسرائیل، این توافق ممکن است به ایران پول، مشروعیت و فضای تنفس استراتژیک بدهد، بدون اینکه قابلیتهای هستهای، موشکی یا شبکههای منطقهایاش را کاملاً برچیند. بند مربوط به لبنان به ویژه حساس خواهد بود، زیرا میتواند آزادی عمل اسرائیل در برابر حزبالله را محدود کند. اسرائیل ممکن است علناً بگوید به توافقی که طرف آن نیست، متعهد نخواهد بود. خطر این است که اقدام نظامی اسرائیل در لبنان، سوریه یا علیه اهداف مرتبط با ایران، این توافق را پیش از رسیدن به معامله نهایی به آزمایش بگذارد.
عربستان سعودی: پایان جنگ را خوشامد خواهد گفت، اما با احتیاط. ریاض ثبات بازار نفت، امنیت حملونقل دریایی و پایان تهدیدات موشکی و پهپادی را میخواهد. اما رهبران سعودی نگران خواهند بود که ایران بدون پذیرش محدودیتهای کافی بر موشکها، شبهنظامیان و نفوذ منطقهای، رفع تحریم و بودجه بازسازی دریافت کند. عربستان سعودی احتمالاً تلاش نخواهد کرد معامله را نابود کند؛ در عوض سعی میکند به آن شکل دهد. اگر کشورهای خلیج فارس قرار باشد به بازسازی ایران کمک کنند، تضمینهای امنیتی معتبری از تهران مطالبه خواهند کرد.
امارات متحده عربی: احتمالاً به صورت عملیگرایانه پاسخ خواهد داد. ابوظبی خواهان خطوط کشتیرانی باز، کاهش هزینههای بیمه، جریانهای انرژی پایدار و محیط سرمایهگذاری قابل پیشبینی است. امارات ممکن است از ترتیبات دریایی و بحثهای بازسازی حمایت کند، اما همزمان دفاع و شراکتهای استراتژیک خود را تقویت خواهد کرد.
قطر و عمان: حمایت بیشتری نشان خواهند داد. قطر به کاهش تنش و ثبات انرژی علاقهمند است. عمان به ویژه ممکن است نقش دیپلماتیک مرکزی کسب کند، زیرا این یادداشت تفاهم صراحتاً به بحثهای آینده با مسقط درباره خدمات دریایی و تنگه هرمز اشاره دارد.
عراق: به شدت از توافق استقبال خواهد کرد. تعداد کمی از کشورها به اندازه عراق از تنشزایی میان ایالات متحده و ایران آسیب دیده اند. بغداد اغلب بین حضور نظامی آمریکا و نفوذ ایران گیر افتاده است و کاهش این تقابل، به عراق فضای تنفس بیشتری میدهد.
لبنان: وضعیت دوگانهای خواهد داشت. دولت لبنان پایان خصومتها را خوشامد خواهد گفت، در حالی که حزبالله احتمالاً ادعا خواهد کرد که مقاومت نتایج دیپلماتیک به بار آورده است. در مقابل، جناحهای مخالف حزبالله نگران خواهند بود که این توافق موقعیت داخلی حزبالله را تقویت کند.
کشورهای G7
کشورهای گروه هفت به طور عمومی از توافق استقبال خواهند کرد، اما آنها نیز ملاحظات خود را دارند:
بریتانیا و فرانسه: از امنیت دریایی، راستیآزمایی آژانس و آتشبس لبنان حمایت خواهند کرد، اما نمیخواهند اروپا توسط یک معامله دوجانبه میان آمریکا و ایران کنار گذاشته شود.
آلمان: بر ساختار قانونی، راستیآزمایی و ترتیب زمانی (توالیبندی) رفع تحریمها تمرکز خواهد کرد.
ایتالیا: ثبات انرژی و فرصتهای تجاری آینده را خوشامد خواهد گفت.
کانادا: از کاهش تنش حمایت میکند، در حالی که نسبت به حقوق بشر و رفتار منطقهای ایران محتاط خواهد ماند.
ژاپن: به دلیل وابستگی شدید به انرژی خاورمیانه و علاقه به عبور امن از هرمز، ممکن است از حامیترین کشورها باشد.
روسیه و چین
روسیه و چین نیز از این یادداشت تفاهم استقبال خواهند کرد، اما به دلایل متفاوت:
چین: توافق را عمدتاً از دریچه امنیت انرژی، ثبات تجارت، حاکمیت و پیوندهای منطقهای خواهد دید. پکن خواهان باز بودن هرمز، آرامش بازارهای نفت و ثبات اقتصادی ایران است. چین همچنین فرصتهای بالقوهای در بازسازی، زیرساختها، انرژی، بنادر، مخابرات و توسعه صنعتی میبیند. در عین حال، پکن درباره فرآیند اجرا نگر
ان خواهد بود؛ به ویژه اینکه آیا ایالات متحده واقعاً میتواند رفع تحریمها را محقق کند و آیا اسرائیل یا سیاست داخلی آمریکا میتوانند این فرآیند را از ریل خارج کنند.
روسیه: واکنش مسکو بیشتر ژئوپلیتیکی خواهد بود. مسکو پایان خصومتها و شناخت حاکمیت ایران را خوشامد میگوید و این توافق را شاهدی بر این میبیند که فشار نظامی و تحریمهای آمریکا نتوانسته ایران را به تسلیم وادارد. روسیه از نقش شورای امنیت سازمان ملل حمایت خواهد کرد، زیرا این امر اهرم نفوذ مسکو بر معامله نهایی را فراهم میسازد. با این حال، روسیه نگرانیهای پنهانی نیز خواهد داشت؛ اگر صادرات نفت ایران کاملاً به بازار بازگردد، قیمت انرژی ممکن است کاهش یابد. همچنین اگر ایران با غرب عادیسازی کند، تهران ممکن است وابستگی کمتری به مسکو پیدا کند. بنابراین روسیه کاهش تنش را خوشامد میگوید، در حالی که ترجیح میدهد در توافق نهایی، استقلال استراتژیک ایران و نفوذ روسیه حفظ شود.
مسئله اصلی: فرآیند اجرا
مهمترین واکنش بینالمللی ممکن است نه در سخنرانیها یا بیانیهها، بلکه در مرحله اجرا مشخص شود. آیا ایالات متحده به سرعت معافیتهای نفتی و مجوزهای مالی را صادر خواهد کرد؟ آیا ایران عبور ایمن از هرمز را بازخواهد گرداند؟ آیا آژانس دسترسی کافی برای نظارت بر وضعیت ذخایر خواهد داشت؟ آیا اسرائیل عملیات خود در لبنان را مهار خواهد کرد؟ آیا کشورهای خلیج فارس در بازسازی مشارکت خواهند کرد؟ آیا کنگره مقررات تحریمها را به چالش خواهد کشید؟ آیا روسیه و چین از قطعنامه الزامآور شورای امنیت حمایت خواهند کرد؟ اینها سؤالاتی هستند که تعیین میکنند آیا این یادداشت تفاهم به یک نقطه عطف دیپلماتیک تبدیل میشود یا فقط توقفی موقت پیش از یک تقابل دوباره خواهد بود.
نتیجهگیری: شناخت محدودیتهای استراتژیک
بزرگترین وعده این توافق، شناخت حقیقتی اساسی است که مدتها در واشنگتن و تهران نادیده گرفته شده بود: هیچیک از طرفین نمیتوانند به یک پیروزی کامل با هزینهای قابل قبول دست یابند. ایالات متحده میتواند ایران را مجازات کند، اما نمیتواند با زور ایران را بازسازی کند. ایران میتواند در برابر فشار آمریکا مقاومت کند، اما نمیتواند تحت محاصره، تحریم و جنگ منطقهای دائمی، رفاهی پایدار بسازد. تنگه هرمز نمیتواند میدان نبرد باقی بماند، لبنان نمیتواند عرصه درگیری نیابتی بیپایان باشد و تنشزایی هستهای نیز نمیتواند به مدیریت بحران نظامی سپرده شود.
بنابراین، این یادداشت تفاهم به معنای تسلیم شدن هیچیک از طرفین نیست؛ بلکه شناخت محدودیتهای استراتژیک است. تلاشی است برای جایگزینی اجبار با ترتیبات گامبهگام، جنگ با نظارت، محاصره با حاکمیت دریایی، و انزوا با ادغام مشروط.
اما موفقیت توافق تضمینشده نیست. این سند جاهطلبانهتر از برجام است، اما از نظر فنی کامل نیست؛ تحولآفرینتر است، اما آسیبپذیرتر نیز هست. این سند به ایران منافع اقتصادی و سیاسی اولیه میدهد، در حالی که سختترین سؤالات هستهای و منطقهای را به تعویق میاندازد. به ایالات متحده راه خروج از جنگ را نشان میدهد، اما واشنگتن را در معرض اتهام پاداش دادن به تهران قرار میدهد. از کشورهای منطقه میخواهد از بازسازی حمایت کنند، اما پاداش امنیتی آنها را هنوز تعریف نکرده است. به شورای امنیت سازمان ملل استناد میکند، اما شرایطی را که روسیه، چین، اروپا و ایالات متحده همگی بر سر آن توافق داشته باشند، هنوز حل نکرده است.
اگر برجام پلی باریک بر فراز مسئله هستهای بود، این یادداشت تفاهم تلاش برای ساخت جادهای کاملاً جدید در سراسر خاورمیانه است. این طرح ممکن است شکست بخورد، زیرا سعی دارد بار بسیار سنگینی را خیلی سریع حمل کند. اما اگر موفق شود، میتواند پایهای برای معماری منطقهای جدید باشد؛ معماری جدیدی که در آن ایران نه تنها با فشار، بلکه با ادغام منطقهای مهار شود، خلیج فارس نه تنها توسط ناوگان خارجی، بلکه با ترتیبات منطقهای امن گردد و ایالات متحده از تقابل دائمی به سمت همزیستی مدیریتشده حرکت کند.
جهان باید به یادداشت تفاهم ایالات متحده و ایران، نه با خوشبینی سادهلوحانه نگاه کند و نه با بدبینی مفرط آن را رد کند. این سند هنوز صلح نیست؛ هنوز توافق هستهای نهایی نیست و هنوز خاورمیانه جدیدی شکل نگرفته است؛ اما یک گشایش جدی است. در دیپلماسی، گشایشها مهم هستند. جنگها اغلب زمانی آغاز میشوند که رهبران باور کنند هیچ جایگزینی ندارند؛ صلح زمانی آغاز میشود که دشمنان کشف کنند حتی پس از سالها خصومت، جایگزین نکردن مذاکره، پیامد بدتری دارد.
درباره نویسنده: فرد تنگ، رئیس مؤسسه امور عمومی آمریکا-چین (America China Public Affairs Institute) است. او همکار (Fellow) انجمن سیاست خارجی، مشاور بنیاد جورج اچ. دبلیو. بوش برای روابط آمریکا-چین، عضو شورای اجرایی و پژوهشگر ارشد (SeniorFellow) مرکز چین و جهانیسازی، و استاد مهمان در دانشکده مطالعات بینالملل دانشگاه سیچوان است. آقای تنگ پژوهشگر و متخصص امور بینالملل است و آثارش به طور مکرر در رسانههای عمده منتشر میشود.
