مهدی سرداری، پژوهشگر مرکز مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف در یادداشتی نوشته است:
- مقدمه
نهاد مصونیت پارلمانی در جمهوری اسلامی ایران، علیرغم پیشبینی آن در اصل ۸۶ قانون اساسی، به دلیل اختلافات تفسیری میان قانونگذار اساسی، شورای نگهبان و مجلس، همچنان در هالهای از ابهام و چالش قرار دارد. در حالی که قانونگذار اساسی در مذاکرات مجلس خبرگان، مصونیت را بهصورت محدود پذیرفته و مصونیت شکلی را به قانون عادی احاله داده است، شورای نگهبان با تفسیر خود، هرگونه امتیاز ویژه برای نمایندگان را مغایر با اصل برابری و موازین شرعی دانسته است. این گزارش ضمن شناسایی خلاهای هنجاری و رویهای، راهکارهایی عملی برای رفع ابهامات و ایجاد تعادل میان مصونیت و مسئولیت نمایندگان ارائه میدهد. پیشنهاد محوری این گزارش، تدوین ضوابط شفاف در آییننامه داخلی مجلس با الهام از دیدگاههای متوازن قانونگذار اساسی و تقویت سازوکارهای نظارتی در درونمجلس برای جلوگیری از سوءاستفاده از مصونیت و نیز پاسخگویی مؤثر نمایندگان در برابر تخلفات احتمالی است.
- طرح مسئله و ضرورت پرداخت به آن
مصونیت پارلمانی بهعنوان یکی از نهادهای شناختهشده حقوق اساسی در نظامهای سیاسی معاصر، با هدف تضمین آزادی نمایندگان در اظهارنظر و رأی، حفظ کرامت پارلمان و پاسداشت حقوق ملت پیشبینی میشود. این نهاد در ظاهر، نوعی امتیاز یا وضعیت ویژه برای نمایندگان مجلس به شمار میآید، اما در باطن، ابزاری دفاعی برای صیانت از فرآیند قانونگذاری در برابر فشارهای احتمالی سایر قوا یا مراکز قدرت است. با این حال، در نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، این مقوله با چالشهای نظری و عملی متعددی مواجه است که از جمله مهمترین آنها میتوان به تضاد ظاهری با اصل برابری در برابر قانون و قضا، مغایرت با موازین شرعی از دیدگاه برخی فقها، و تعارض با صلاحیت عام قوه قضائیه در رسیدگی به تظلمات اشاره کرد. پرسش اساسی این است که قانونگذار اساسی ایران چه نگرشی نسبت به مصونیت پارلمانی داشته و نظام حقوق اساسی کنونی تا چه اندازه توانسته است این نگرش را عملیاتی سازد. اهمیت این پرسش از آن جهت است که عدم شفافیت در قلمرو و دامنه مصونیت پارلمانی، نهتنها امنیت خاطر نمایندگان را در معرض تهدید قرار میدهد، بلکه میتواند به تضعیف نقش نظارتی و قانونگذاری مجلس و در نتیجه، کاهش کارآمدی نظام سیاسی بینجامد. از سوی دیگر، تفسیر موسع از مصونیت نیز میتواند به سوءاستفاده نمایندگان و نقض حقوق شهروندان منجر شود. بنابراین، دستیابی به تعادلی منطقی میان مصونیت و مسئولیت نمایندگان، ضرورتی انکارناپذیر برای سلامت نظام حقوق اساسی کشور است.
- مبانی نظری و گونهشناسی مصونیت پارلمانی
مصونیت پارلمانی در اصطلاح حقوق عمومی، به معنای وضعیت ویژهای است که به موجب آن، نمایندگان مجلس در حوزههای خاصی از تعرض، تعقیب یا مزاحمت مصون و محفوظ میمانند. این نهاد بر دو پایه اساسی استوار است. نخست، اینکه نماینده مجلس برای انجام درست وظایف خطیر خویش، نیازمند آزادی عمل و امنیت روانی است تا بتواند بدون دغدغه از انتقام یا فشارهای بیرونی، به نقد، نظارت و قانونگذاری بپردازد. دوم اینکه این آزادی و امنیت در واقع به نفع مردم و برای حفظ منافع عمومی پیشبینی میشود و نه بهعنوان یک امتیاز شخصی برای نماینده. به بیان دیگر، هدف از اعطای مصونیت پارلمانی، جلوگیری از فلج شدن مجلس، تأمین منافع عمومی جامعه و صیانت از رژیم پارلمانی در مقابل تعدیات احتمالی سایر قواست. قاعده مصونیت ممکن است در ظاهر جنبه تبعیضی یا امتیازی داشته باشد، اما در حقیقت وسیلهای دفاعی است برای اینکه نماینده بتواند آزادی و آزادگی خود را برای ادای وظیفه نمایندگی در گفتار، نوشتار و کردار حفظ کند.
در مطالعه تطبیقی، بهطور کلی با دو نوع مصونیت پارلمانی روبرو هستیم که هر یک کارکرد و قلمرو خاص خود را دارند. نوع نخست، مصونیت ماهوی یا عدم مسئولیت است که به معنای آن است که نماینده در قبال اظهارنظرها، آراء، نوشتارها و موضعگیریهایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی و در ارتباط با امور عمومی و اجتماعی ابراز میدارد، هرگز نباید مورد تعقیب و مؤاخذه قرار گیرد. این نوع مصونیت، وصف دوام دارد و حتی پس از پایان دوره نمایندگی نیز باقی میماند و بهطور معمول از شمول هرگونه استثناء خارج است. با این همه، این مصونیت زمانی اعتبار دارد که گفتار و کردار نماینده جنبه پارلمانی و عمومی داشته باشد و نه خصوصی و شخصی؛ همچنین تخلفات انضباطی و اخلال در نظم مجلس مشمول این اصل نیست. نوع دوم مصونیت، تعرضناپذیری یا مصونیت شکلی نامیده میشود که به موجب آن، در صورت متهم شدن نماینده به ارتکاب جرائم عادی، هیچگونه تعقیب یا بازداشتی نمیتواند بدون اجازه مجلس انجام گیرد. این نوع مصونیت موقتی بوده و صرفاً در دوره نمایندگی اعتبار دارد و هدف آن، جلوگیری از سوءاستفاده از اتهامات جعلی برای دور کردن نمایندگان از مجلس است.
- قانونگذار اساسی و جایگاه مصونیت پارلمانی در فرآیند تدوین قانون اساسی
صورت مشروح مذاکرات مجلس در دو نوبت مجزا، به موضوع مصونیت پارلمانی پرداختهاند. نوبت نخست به هنگام تصویب آییننامه داخلی خود مجلس بود و نوبت دوم در جریان بررسی اصل ۷۱ پیشنویس قانون اساسی که بعدها با شماره اصل ۸۶ در قانون اساسی شناخته شد. بررسی دقیق این مذاکرات نشان میدهد که قانونگذار اساسی با حساسیت و دقت فراوان، ابعاد مختلف این نهاد حقوقی را مورد واکاوی قرار داده و در نهایت به جمعبندی مشخصی دست یافته است که میتواند چراغ راهی برای تفسیر و اجرای درست قانون اساسی در این زمینه باشد.
بحث از مصونیت پارلمانی در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، با ارائه پیشنهادهای متعدد از سوی نمایندگان آغاز شد که هرکدام وجوه گوناگونی از مصونیت را دربرمیگرفتند. در برابر این پیشنهادها، مخالفان سرسختی در مجلس حضور داشتند که با استدلالهای محکم حقوقی و فقهی، با اعطای هرگونه مصونیت فراتر از حداقلهای ضروری به شدت مخالفت میکردند. مهمترین دلیل مخالفان، آن بود که مصونیت پارلمانی را نوعی امتیاز ناروا و ناقض اصل برابری عموم مردم در برابر قانون و قضا میدانستند. از نگاه ایشان، نمایندگان نهتنها نباید از هرگونه مصونیتی برخوردار باشند، بلکه به دلیل مسئولیت خطیر خود، باید بیش از سایر شهروندان در معرض نظارت و مؤاخذه قرار گیرند و هرگونه تشریفات ویژه برای تعقیب آنان را یادگار دوران طاغوت و نظامهای استبدادی میشمردند. دسته دیگری از مخالفان با استناد به اصول و قواعد اسلامی، اعطای مصونیت را با موازین شرعی ناسازگار میدانستند و بر این نکته تأکید داشتند که در منابع دینی هیچ سابقهای برای مصونیت نمایندگان وجود ندارد. همچنین این گروه، اصل «الناس امام الحق سواء» یعنی برابری همه مردم در برابر حق و قانون الهی را بهعنوان یک اصل مسلم فقهی مورد استناد قرار میدادند.
در سوی مقابل، موافقان مصونیت پارلمانی با استدلالهایی متقن و روشنگرانه، به دفاع از موضع خویش پرداختند. یکی از محوریترین استدلالهای ایشان، ضرورت پاسداشت حقوق مردمی بود که نماینده را انتخاب کردهاند. از نگاه موافقان، سابقه تاریخی نشان داده است که همواره احتمال توطئهچینی و صحنهسازی برای دور نگه داشتن نمایندگان از مجلس وجود دارد و این توطئهها ممکن است با هدف تغییر سرنوشت مجلس و نادیده گرفتن آرای مردم صورت گیرد. بنابراین مصونیت پارلمانی، نه یک امتیاز شخصی، بلکه حافظ حقوق ملت و تضمینکننده حضور فعال و مؤثر نمایندگان در صحنه قانونگذاری است. همچنین نائبرئیس مجلس در مقام تبیین فلسفه مصونیت، خاطرنشان ساخت که این مصونیت هرگز به معنای تافته جدا بافته بودن نماینده نیست، بلکه بدین معناست که از آنجا که نماینده بیش از دیگران در معرض اغراض و توطئهها قرار دارد، نباید بهسادگی و با هر اتهام واهی، امکان بازداشت و دور کردن او از مجلس فراهم شود. فقهای موافق نیز با رد استدلال مخالفان مبنی بر عدم مشروعیت شرعی مصونیت، توضیح دادند که بسیاری از قوانین و مقررات، نص شرعی مشخصی ندارند، اما به مقتضای مصلحت و عقل سلیم وضع میشوند و هیچکس آنها را خلاف شرع نمیداند. از نگاه ایشان، مصونیت پارلمانی نیز از همین سنخ بوده و بهمنظور تأمین مصلحت مهمتری یعنی صیانت از آزادی نماینده در دفاع از حقوق مردم، بهکار گرفته میشود.
پس از بحثهای طولانی و موشکافانه، نهایتاً دو گونه مصونیت پارلمانی سرنوشت متفاوتی در فرآیند تدوین قانون اساسی یافتند. مصونیت ماهوی یا عدم مسئولیت نمایندگان در قبال اظهارنظر و رأی، با استقبال قابل توجهی مواجه شد و توانست نصاب دو سوم کل نمایندگان را کسب کند و بهصورت اصل ۸۶ قانون اساسی درآمد. این اصل بهوضوح اعلام میدارد که نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهارنظر و رأی خود کاملاً آزادند و نمیتوان آنها را به مناسبت نظرات یا آرایی که در مجلس اظهار کردهاند تعقیب یا توقیف کرد. در مقابل، مصونیت شکلی یا تعرضناپذیری نمایندگان در برابر پیگرد قضایی، نتوانست اقبال لازم را در مجلس کسب کند و به نصاب دوسوم دست نیافت.
- نظام کنونی مصونیت پارلمانی در ایران و چالشهای فرارو
با وجود تصویب اصل ۸۶ قانون اساسی در خصوص مصونیت ماهوی، نظام حقوق اساسی ایران در عمل با ابهامات و چالشهای متعددی در این زمینه روبروست. نخستین و مهمترین چالش، مربوط به دامنه و قلمرو این مصونیت است. از آنجا که مصونیت پارلمانی بهمثابه یک استثنا بر قاعده تساوی عموم در برابر قانون و قضا محسوب میشود، بر اساس اصول حقوقی، باید به قدر متیقن اکتفا نمود و تفسیر موسع از آن جایز نیست. بنابراین، مصونیت مذکور ناظر به وصف و عنوان نمایندگی است و با سلب این وصف به هر دلیل از جمله استعفا، اخراج یا پایان دوره، این مصونیت نیز زائل میشود. افزون بر این، مصونیت تنها در صورتی اعتبار دارد که نماینده به نوعی در مقام ایفای وظایف نمایندگی باشد و اظهارنظر وی ناظر به امور عمومی و اجتماعی باشد و نه امور خصوصی و شخصی. چالش جدی دیگر آنکه هرچند اصل ۸۴ قانون اساسی به هر نماینده حق داده است که در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهارنظر کند، اما اگر این حق را صرفاً بهمعنای آزادی بیان برای همه افراد ملت در نظر بگیریم، درج آن در قانون اساسی امری عبث و بیمعنا خواهد بود. بنابراین روشن است که منظور از این حق، نه صرفاً آزادی بیان، بلکه مصونیت نماینده در قبال اظهارنظرهای خویش است. افزون بر این، پرسش مهم دیگر آن است که آیا آزادی اظهارنظر نماینده، شامل گفتار یا نوشتاری که متضمن تهمت، افترا، توهین یا هتک حرمت اشخاص باشد نیز میشود؟ در پاسخ به این پرسش، باید گفت که ظاهر اصل ۸۶، بیانگر آن است که اگر سخن مزبور از سوی غیرنماینده مطرح میشد، واجد وصف مجرمانه بود، اما چون از سوی نماینده و در مقام ایفای وظایف نمایندگی ابراز شده، قابل تعقیب نیست؛ چراکه اصل بر عدم قصد مجرمانه و سوءنیت از سوی نماینده استوار است.
شورای نگهبان بهعنوان مفسر قانون اساسی، در نظرات خود، بهویژه نظریه مشهور شماره ۸۰/۲۱/۳۰۳۶، رویکردی بسیار محدود و حداقلی در قبال اصل ۸۶ اتخاذ کرده است. بر اساس این نظریه، اصل ۸۶ صرفاً در مقام بیان آزادی نماینده در رابطه با رأی دادن و اظهارنظر در جهت ایفای وظایف نمایندگی است و هیچگونه ارتباطی با ارتکاب اعمال و عناوین مجرمانه ندارد. به عبارت دیگر، از دیدگاه شورای نگهبان، هرگاه اظهارنظر یا رأی نماینده مستلزم ارتکاب جرمی مانند تهمت، افترا، توهین یا هتک حرمت باشد، از شمول اصل ۸۶ خارج شده و نماینده نیز همچون سایر افراد عادی قابل تعقیب و مجازات خواهد بود. شورا در استدلال خود به موارد زیر استناد کرده است:
مشروح مذاکرات مجلس خبرگان که حکایت از عدم ریشه اسلامی مصونیت و تأکید بر برابری همه مردم در برابر قانون الهی دارد؛ اصول ۱۹ و ۲۰ قانون اساسی دایر بر برخورداری همه ملت ایران از حقوق مساوی؛ اختصاص موضوع اصل ۸۶ به اظهارنظر و رأی در مجلس و عدم ملازمه آن با ارتکاب اعمال مجرمانه؛ عدم توجیه شرعی برای منع تعقیب یا توقیف مجرم؛ و نظر امام خمینی بهعنوان ناظر و راهنمای تدوین قانون اساسی بر ضرورت پرهیز از هتک حرمت اشخاص و لزوم جبران آن در مجلس و رسیدگی توسط قوه قضائیه. این شورا همچنین در نظرات متعدد دیگر خود، هرگونه آیین دادرسی ویژه یا تشریفات خاص برای رسیدگی به اتهامات نمایندگان را مغایر با اصل برابری و موازین شرعی دانسته و آن را مصداق تبعیض ناروا تلقی کرده است. این رویکرد شورای نگهبان، اگرچه با روح حاکم بر مذاکرات مجلس خبرگان تا حد زیادی هماهنگ است، اما با برخی از اصول و قواعد حقوقی پذیرفتهشده در نظامهای دموکراتیک همخوانی ندارد و اگر هرگونه توهین یا افترای احتمالی از شمول مصونیت خارج شود، عملاً روح و هدف اصلی این نهاد حقوقی از میان خواهد رفت و نمایندگان ناگزیر از خویشتنداری و محافظهکاری بیش از حد خواهند شد.
- جمعبندی و راهکارهای پیشنهادی
نخستین یافته آن است که در شناخت مفهوم و محتوای مصونیت پارلمانی، تفکیک قاطع میان شخص حقیقی نماینده و شخصیت حقوقی او امری ضروری است. مصونیت مدنظر قانونگذار، دایر مدار وصف نمایندگی بوده و به منصب عمومی تعلق دارد، نه به شخص حقیقی نماینده. از این منظر، اصل مصونیت با اصل برابری در مقابل قانون در تعارض قرار نمیگیرد، زیرا برابری در برابر قانون ناظر به اشخاص حقیقی است، در حالی که بسیاری از مقامات و مسئولان به اقتضای مسئولیتها و شخصیت حقوقی خود، از اختیارات و حقوق ویژهای برخوردار میشوند که نوعی مزیت محسوب میشود، مشروط بر آنکه این مزیت موجه و مبتنی بر ضرورت باشد. دومین یافته کلیدی آنکه قانونگذار اساسی بهوضوح بر این امر صحه گذاشته که مجلس شورای اسلامی صلاحیت دارد تا در آییننامه داخلی خود، قواعد مربوط به مصونیت نمایندگان را وضع نماید. با این حال، شورای نگهبان در مقام تفسیر قانون اساسی، این صلاحیت را عملاً نادیده گرفته و با رد هرگونه تشریفات خاص برای رسیدگی به اتهامات نمایندگان، عملاً مجلس را از هرگونه اقدامی در این زمینه ناتوان ساخته است. سومین یافته، آن است که بر اساس اصل ۸۴ قانون اساسی، هر نماینده حق دارد در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهارنظر نماید و این حق، ناشی از مسئولیت او در برابر تمام ملت است و هدف اصلی از درج این اصل، تضمین مصونیت نماینده در برابر تعقیب و توقیف بهدلیل اظهارنظرهایش است.
با توجه به یافتههای فوق، چندین راهکار عملی برای برونرفت از چالشهای موجود قابل ارائه است.
نخست، با عنایت به صلاحیت مجلس در وضع مقررات مربوط به مصونیت در آییننامه داخلی، ضرورت دارد که مجلس با الهام از دیدگاههای متوازن مطرحشده در مذاکرات مجلس خبرگان، اقدام به تدوین ضوابط شفاف و دقیق برای تشخیص مصادیق وظایف نمایندگی، تعیین حدود و ثغور اظهارنظرهای مشمول مصونیت، و پیشبینی تشریفات خاص و منطقی برای رسیدگی به اتهامات نمایندگان بنماید.
دوم، با عنایت به تأکید قانونگذار اساسی بر اصل پاسخگویی نمایندگان، پیشنهاد میشود که سازوکارهای نظارتی و انضباطی درونمجلس تقویت گردد تا در صورت بروز تخلفاتی نظیر هتک حرمت یا افترا، هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان بتواند ضمن بررسی موضوع، به صدور رأی تنبیهی یا تأدیبی و حتی در موارد شدید، جبران خسارت از طریق مراجع اداری اقدام نماید، بدون آنکه نیازی به طرح پرونده در محاکم قضایی باشد.
سوم، با توجه به اینکه بسیاری از ابهامات موجود ناشی از عدم درک صحیح از فلسفه مصونیت پارلمانی است، برگزاری دورههای آموزشی مشترک میان قوه قضائیه، مجلس شورای اسلامی و مرکز پژوهشهای مجلس میتواند به ایجاد فهمی واحد و هماهنگ از این نهاد حقوقی کمک نماید.
