چگونه ساز دولت مرکزی و محلی در ایران کوک خواهد شد؟

تنش میان شهرداری و استانداری تهران بر سر حریم پایتخت فقط نزاعی اداری نیست بلکه نشانه‌ای از ناهماهنگی عمیق در نظام مالی و نهادی کشور است. تا وقتی دولت مرکزی و حکومت‌های محلی از یک جیب خرج می‌کنند و از منابعی مبهم و ناپایدار تغذیه می‌شوند، پاسخ‌گویی، شفافیت و توسعه پایدار ممکن نیست. راه‌حل، بازتعریف رابطه مالیات و حکمرانی است؛ مالیات بر درآمد برای دولت مرکزی و مالیات بر دارایی‌های غیرمنقول برای حکومت‌های محلی.

نظام فعلی؛ درهم‌تنیدگی منابع و ضعف پاسخ‌گویی

در ایران شهرداری‌ها وابستگی شدیدی به بودجه‌های انتقالی و عوارض ملی دارند. نزدیک به پنجاه درصد از منابع کلانشهر تهران از محل فروش تراکم، عوارض ساخت‌وساز و جریمه تخلفات ساختمانی تأمین می‌شود و بیست درصد هم از محل سهم مالیات بر ارزش افزوده تامین می‌شود. این ساختار، شهر را از مسیر توسعه پایدار خارج کرده و شهرداری‌ها را از نهاد خدمت‌رسان به نقش توسعه‌دهنده کالبدی تبدیل کرده است.

بودجه عمومی شهرداری تهران در سال ۱۴۰۲ حدود هفتاد و شش هزار میلیارد تومان بوده که پنجاه درصد آن از ساخت‌وساز و بیست درصد از مالیات بر ارزش افزوده تأمین شده است. شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه نیز بیش از هفتاد درصد از بودجه خود را از منابع عمومی شهرداری می‌گیرند. این ارقام نشان می‌دهد شهرداری عملاً از استقلال مالی بی‌بهره است و در دوره رکود ساخت‌وساز، پایداری بودجه شهری با خطر مواجه می‌شود.

طرح پیشنهادی؛ تفکیک دوگانه برای وضوح و رقابت

اصلاح پیشنهادی بر تفکیک روشن منابع مالی دولت مرکزی و حکومت‌های محلی استوار است. مالیات بر درآمد اشخاص و بنگاه‌ها باید منحصراً در اختیار دولت مرکزی باشد تا سیاست‌های کلان اقتصادی، پولی و تجاری از آن تغذیه شوند. در مقابل، حکومت‌های محلی هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای خود را از مالیات بر دارایی‌های غیرمنقول تأمین کنند؛ مالیاتی سالانه بر ارزش روز املاک و مستغلات، بدون تمایز میان واحدهای خالی و مسکونی.

چنین تفکیکی چند پیامد روشن دارد. نخست از منظر شفافیت و پاسخ‌گویی، شهروند می‌بیند مالیاتی که می‌پردازد در چه خدماتی خرج می‌شود. دوم از نگاه پویایی رقابتی، شهرداران برای افزایش ارزش املاک و جذب جمعیت، ناگزیر به بهبود خدمات شهری می‌شوند. سوم نیز از زاویه قطع وابستگی، دولت مرکزی بر رشد کلان متمرکز می‌شود و مدیریت محلی مسئول خدمات شهری می‌گردد.

پایداری و عدالت در اجرای اصلاح

مالیات بر دارایی نسبت به مالیات بر درآمد ثبات بیشتری دارد و کمتر در معرض نوسانات تجاری است. در تهران این پایه مالی می‌تواند جایگزین منابع ناپایدار شود و سرمایه‌گذاری در حمل‌ونقل عمومی، فضای سبز و نوسازی بافت‌ها را پشتیبانی کند.

با این حال اجرای عادلانه آن مستلزم طراحی دقیق است. ارزش‌گذاری باید بر پایه داده‌های واقعی بازار، فناوری GIS و سامانه‌های ثبتی انجام گیرد. برای خانوارهای کم‌درآمد، می‌توان معافیت برای واحد اصلی، نرخ افزایشی برای املاک لوکس، و امکان تعویق پرداخت تا زمان نقل‌وانتقال را در نظر گرفت. چنین تمهیداتی فشار بر گروه‌های ضعیف را کاهش می‌دهد و پیام ضدسوداگری زمین را حفظ می‌کند.

اعدادی که حرف می‌زنند

ترکیب منابع شهرداری تهران در سال ۱۴۰۲ به‌روشنی گویای شکنندگی نظام فعلی است: پنجاه درصد درآمد از ساخت‌وساز (فروش تراکم)، بیست درصد از مالیات بر ارزش افزوده، هشت درصد از فروش اموال غیرمنقول و شش درصد از اوراق مالی.

در سمت هزینه‌ها، چهل و پنج درصد صرف امور جاری، چهل و هفت درصد برای پروژه‌های عمرانی و تنها هشت درصد به بازپرداخت بدهی اختصاص یافته است. بزرگ‌ترین مأموریت هزینه‌ای شهرداری‌ها، حمل‌ونقل و ترافیک است و بدون منبع پایدار، توسعه این بخش ممکن نیست.

در کلانشهرهای کشور تهران، مشهد، اصفهان، تبریز و شیراز مجموع بودجه تلفیقی سال ۱۴۰۲ حدود صد و نود و هشت هزار میلیارد تومان بوده است. تهران با نود و چهار هزار میلیارد تومان در صدر و مشهد با چهل هزار میلیارد تومان در جایگاه دوم قرار دارد. با وجود این حجم مالی، ناپایداری منابع موجب شده شهرداری‌ها به‌جای برنامه‌ریزی بلندمدت، درگیر چانه‌زنی‌های بودجه‌ای شوند.

درس‌های جهانی و الگوی بومی

تجربه کشورهای در حال توسعه نشان می‌دهد که جداسازی منابع مالی ملی و محلی، اگر با زیرساخت داده و ارزیابی دقیق همراه باشد، می‌تواند به پایداری مالی و شفافیت منجر شود. در برزیل، شهرداری‌ها از طریق مالیات شهری بر املاک موسوم به IPTU  بخش مهمی از هزینه‌های خود را تأمین می‌کنند. بر پایه داده‌های Lincoln Institute of Land Policy، این مالیات در بیش از پنج‌هزار شهرداری برزیل اجرا می‌شود و میانگین درآمد آن حدود ۰.۵ درصد تولید ناخالص داخلی کشور است. مطالعات این مؤسسه نشان می‌دهد کارایی این نظام در شهرهایی بالاتر است که نظام ثبت و ارزش‌گذاری املاک دقیق‌تری دارند و نرخ‌ها به‌روز و متناسب با بازار تنظیم می‌شود.

در مکزیک نیز مالیات سالانه بر املاک یا Impuesto Predial  به عنوان مهم‌ترین منبع درآمد پایدار شهرداری‌ها شناخته می‌شود. نرخ این مالیات بسته به ایالت، میان ۰.۰۵ تا ۰.۳ درصد از ارزش رسمی ملک متغیر است و طبق داده‌های Global Property Guide  و مطالعات OECD، بخش عمده‌ای از درآمدهای پایدار شهری از همین مسیر تأمین می‌شود. تجربه مکزیک نشان می‌دهد حتی نرخ‌های پایین هم اگر شفاف و یکنواخت اعمال شوند، می‌توانند اعتماد شهروندان را به تأمین مالی محلی افزایش دهند و جایگزین منابع ناپایدار ساخت‌وساز شوند.

در ایالات متحده و آلمان، این تفکیک ساختاری‌تر است. مالیات بر درآمد در سطح فدرال و ایالتی، برنامه‌های ملی را تأمین می‌کند و مالیات بر املاک به‌عنوان منبع اصلی بودجه مدارس، خدمات شهری و زیرساخت‌های محلی عمل می‌نماید. رقابت میان شهرها برای جذب ساکنان و سرمایه، از مسیر ارتقای کیفیت خدمات و نه از طریق لابی مالی، هدایت می‌شود.

برای ایران، ترکیب عناصر این الگوها اعم از تفکیک روشن مأموریت مالی دولت مرکزی و محلی، ایجاد نظام ثبت و ارزش‌گذاری به‌روز املاک، تعیین «کف نرخ استانی» برای جلوگیری از رقابت ناسالم میان شهر و حومه، تشکیل «صندوق هموارسازی درآمد املاک» برای دوره‌های رکود بازار و تخصیص سهمی مشخص از درآمد املاک به حمل‌ونقل عمومی می‌تواند راهگشا باشد. اجرای آزمایشی این مدل در تهران و کلانشهرهای دیگر می‌تواند گام نخست در جهت حکمرانی مالی شفاف و پایدار باشد.

جمع‌بندی
منازعات حریم تهران نشانه ضعف ساختاری در تأمین مالی شهرهاست. تا زمانی که شهرداری‌ها از محل فروش تراکم و کمک‌های مقطعی اداره شوند، شفافیت و پاسخ‌گویی در حکمرانی محلی به‌دست نمی‌آید. تفکیک مالیات بر درآمد برای دولت مرکزی و مالیات بر دارایی برای حکومت‌های محلی، می‌تواند بنیانی تازه برای رابطه میان مرکز و شهرها بنا کند.
اگر این اصلاح با ارزش‌گذاری شفاف، معافیت‌های عدالت‌محور و قاعده‌های پایدار اجرا شود، نه‌تنها بودجه شهری متوازن‌تر می‌شود بلکه رقابت میان شهرها از لابی برای بودجه به رقابت برای کیفیت زندگی تبدیل خواهد شد. چنین نظمی، ساز دولت مرکزی و محلی را در یک کوک قرار می‌دهد تا توسعه پایدار از سطح شهر آغاز شود.

منتشر شده در: خبرگزاری ایرنا