معرفی مدل ارزیابی سلامت تنظیم گر

پیشینه تنظیم‌گری در ایران و ضرورت معرفی مدل «شاخص سلامت» تنظیم‌گرتنظیم‌گری در جهان از حدود چهار دههٔ گذشته با شکل­گیری سازمان­های تنظیم‌گر نیمه مستقل و توسعهٔ آنها در بخش­های مختلف، وارد مرحلهٔ جدیدی از رشد خود شده است. همگام با توسعه نهادهای تنظیم‌گر در جهان، موضوع ارزیابی این نهادها موردتوجه محققان مختلف قرار گرفته و مدل­های متنوعی برای ارزیابی آنها ارائه گردیده است که انواع این مدل­ها در فاز اول این طرح به‌تفصیل مورد بررسی قرار گرفته است. در ایران نیز از حدود دو دههٔ گذشته، تنظیم‌گری وارد مرحلهٔ جدیدی از رشد خود شده و برخی نهادهای تنظیم‌گر در کشور ایجاد شده و زمینه برای توسعهٔ نهادهای تنظیم‌گر بخشی نیز فراهم شده است. با ایجاد و گسترش نهادهای تنظیم‌گر در بخش­های مختلف در ایران و باتوجه‌به نقش مهم این نهادها در حفاظت از منفعت عمومی، سؤالی که مطرح می­شود این است که آیا این نهادها از ظرفیت نهادی و قانونی متناسب با وظایفی که بر عهده دارند، برخوردار می­باشند؟ آیا طراحی این نهادها به‌گونه‌ای می­باشد که بتوانند اهدافی را که برای آن ایجاد شده­اند، محقق نمایند؟لزوم پاسخگویی به سؤالات ذکر شده، ضرورت به‌کارگیری مدل­های ارزیابی نهادهای تنظیم‌گر در کشور را روشن می­سازد. اما نکته­ای که می­بایست در نظر داشت این است که ازآنجاکه تنظیم‌گری در ایران مانند کشورهای توسعه‌یافته از سابقهٔ طولانی برخوردار نمی­باشد، لذا پیاده­سازی مدل­های استفاده شده در سایر کشورها بدون درنظرگرفتن شرایط سیاسی، اقتصادی و فرهنگی ایران، می­تواند منجر به دستیابی به نتایج نادرست گردد. ازاین‌رو به‌منظور طراحی مدلی مناسب برای ارزیابی نهادهای تنظیم‌گر در ایران، ابتدا می­بایست وضعیت نظام تنظیم‌گری در کشور مورد بررسی قرار گرفته و براین‌اساس مدلی مبتنی بر مدل­های بررسی شده در ادبیات نظری و درعین‌حال متناسب با شرایط بومی کشور برای ارزیابی نهادهای تنظیم‌گر طراحی شود. بنابراین در این بخش از طرح، پیشینهٔ تنظیم‌گری در ایران و وضعیت فعلی آن مورد بررسی قرار گرفته تا بتوان از این طریق به دید جامعی از شرایط تنظیم‌گری در کشور دست‌یافت.به­صورت تاریخی در کشور ما طی سالیان طولانی اکثر وظایف تنظیم­گرانه مستقیماً توسط حکومت انجام می­گرفته است. در دوران دولت­های تصدی گر که عملاً تا ارائه خردترین خدمات هم در حیطهٔ وظایف دولت محسوب می‌شده است، به‌طریق‌اولی تفکیک مشخصی بین سیاستگذاری و تنظیم‌گری وجود نداشته است. باگذشت زمان و تحولات مفهوم و جایگاه دولت در ایران به‌تدریج از سال 1300، سازمان­هایی در زیرمجموعه دولت به وجود آمدند که روی وظایف تنظیم­گرانه تمرکز داشتند و اموری همچون مجوزدهی، تنظیم بازار و اعمال برخی جرائم بر متخلفان را برعهده داشتند. از سال 1309، موضوع تنظیم‌گری در ایران با تأسیس برخی نهادهای تخصصی و صنفی که دارای اختیارات تنظیم‌گری بودند وارد دوران تازه­ای شد. از جمله این نهادها می­توان به کانون وکلا و سازمان نظام‌پزشکی اشاره نمود. پس از شکل­گیری این نهادها، از سال 1330 تا سال 1380، می­توان گفت تنظیم‌گری در ایران مسیر نسبتاً یکنواختی را طی نموده است. رویکرد اصلی در کشور در این سال­ها، تنظیم‌گری توسط نهادهای دولتی و تعداد محدودی از نهادهای تخصصی و صنفی بوده است، ازاین‌رو در طی این سال‌ها برخی سازمان­های دولتی تنظیم‌گر در کشور ایجاد شدند که از جمله می­توان به سازمان تعزیرات حکومتی، سازمان حمایت از تولیدکنندگان و مصرف­کنندگان و سایر سازمان­های تنظیم‌گری بخشیِ دولتی نظیر سازمان بنادر و دریانوردی، سازمان شیلات، سازمان غذا و دارو و . ... اشاره نمود. تمامی این سازمان­ها، نهادهای دولتی بودند که عموماً نگاه سنتی به تنظیم‌گری داشته و از طریق ابزارهای سنتی نظیر اعمال مقررات، نظارت و مجازات، سعی در تحقق اهداف تنظیم‌گرانهٔ خود داشتند. نکتهٔ دیگری که دررابطه‌با تنظیم‌گری در این سال­ها قابل‌ذکر می­باشد این است که در طی این سال­ها تنظیم‌گری در کشو عمدتاً محدود به تنظیم‌گری اقتصادی بوده و تنظیم‌گری اجتماعی کمتر موردتوجه بوده است.از سال 1380 به بعد، سلسله اقداماتی در کشور اتخاذ گردید که نظام تنظیم‌گری را وارد مرحلهٔ جدیدی از رشد خود نمود. از جملهٔ این اقدامات می­توان به تأسیس سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در سال 1382 اشاره نمود که باتوجه‌به جایگاه و وظایف محوله به آن، این سازمان را می­توان اولین نمونه از نهادهای تنظیم‌گر مدرن در کشور دانست. اقدام مؤثر دیگری که در این دهه اتخاذ گردید، ابلاغ سیاست­های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی از سوی مقام معظم رهبری در سال 1384 و طرح موضوع خصوصی­سازی در کشور است. ابلاغ این سیاست­ها را می­توان نقطه عطفی در نظام تنظیم‌گری کشور دانست. به دنبال ابلاغ این سیاست­ها، در سال 1386 قانون اجرای سیاست­های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی تصویب گردید. فصل نهم این قانون دررابطه‌با موضوع تسهیل رقابت و منع انحصار بوده و در بند 53 از این فصل، ایجاد شورایی با عنوان شورای رقابت پیشنهاد شده است. در این قانون برای شورای رقابت وظایف تنظیم­گرانه­ای پیش­بینی شده و در کنار آن اختیار ایجاد تنظیم­گران بخشی با تصویب هیئت‌وزیران در برخی حوزه­ها نیز به شورای رقابت داده شده است. با تشکیل شورای رقابت و مرکز ملی رقابت در سال­های پایانی دهه 1380، مرحله جدید استقرار نظام تنظیم‌گری در کشور آغاز شد.این مرحله از توسعه نظام تنظیم‌گری عملاً تلاشی در جهت ایجاد نهادهای نسبتاً مستقل تنظیم‌گری در حوزه اقتصاد، هم‌زمان با فرایند خصوصی­سازی بود. اگرچه این مرحله به‌واسطه ناسازگاری ساختارهای حقوقی و قانونی کشور و مقاومت­های درونی دستگاه‌های اجرایی ملی، توفیق چندانی به همراه نداشته است، اما همچنان می­توان این اقدام را گامی روبه‌جلو در مسیر ایجاد تنظیم­گران بخشی در کشور دانست. در طی سال­های اخیر نیز در کنار مباحث قانونی و سیاستی حول بهبود مکانیسم­ها و قوانین اجرای تنظیم‌گری نهادهای حاکمیتی و نیمه مستقل اقتصادی، موج جدیدی از تقاضای شکل­گیری نهادهای قاعده گذار در حوزه­های اجتماعی، سیاسی و تکنیکی آغاز شده است که استفاده از مکانیسم­ها و نهادهای تنظیم‌گر را در اعمال حاکمیت وارد مرحله جدیدی کرده است، تشکیل سازمان تنظیم مقررات رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی در سال 1394 را می­توان نمونه­ای از ورود دولت به مقولهٔ تنظیم‌گری اجتماعی تلقی نمود. باتوجه‌به موارد مطرح شده، در شکل 1، خلاصه­ای از سیر تحولات تنظیم‌گری در ایران نشان داده شده است.شکل 1- سير تحولات تنظيم‌گري در ايرانبررسی سیر تحولات تنظیم‌گری در ایران نشان می­دهد که نظام تنظیم‌گری در کشور همچنان در مراحل ابتدایی رشد خود می­باشد. نهادهای تنظیم‌گر نیمه‌مستقلی در برخی از حوزه­ها در کشور شکل­گرفته­اند اما همچنان در بسیاری از حوزه­ها، نهادهای دولتی وظیفه تنظیم‌گری را برعهده دارند که این نهادها نیز عموماً به‌غیراز تنظیم‌گری، طیف متنوعی از کارکردهای سیاست­گذاری و ارائه خدمات را نیز پوشش می­دهند. نهادهای تنظیم‌گر نیمه‌مستقلی که نیز بعضاً در کشور ایجاد شده­اند، همچنان با تعریف نهاد مستقل تنظیم‌گری که در ادبیات نظری وجود دارد، فاصله زیادی دارند. در واقع اگرچه تأسیس شورای رقابت در اواخر دههٔ 1380 و اعطای اختیار ایجاد تنظیم­گران بخشی به این نهاد، نقطهٔ عطفی در حوزهٔ تنظیم‌گری در کشور به‌حساب می­آید، اما باگذشت بیش از ده سال از شکل‌گیری این شورا، هنوز هیچ نهاد تنظیم‌گر بخشی توسط این نهاد ایجاد نشده و تلاش­هایی که نیز در طی این سال­ها برای ایجاد برخی تنظیم­گران بخشی نظیر نهاد تنظیم‌گر برق صورت پذیرفته است، همچنان به نتیجه­ای نرسیده است. این امر می­تواند نشان‌دهندهٔ مقاومت نهادهای مختلف حاکمیتی در ایجاد نهادهای مستقل تنظیم‌گری و واگذاری بخشی از فعالیت­ها و مسئولیت­هایشان به این نهادها باشد. در حال حاضر تقریباً تمامی نهادهای تنظیم‌گر موجود از منظر ابعاد مختلف ساختاری، مالی و نیروی انسانی، به نهاد سرپرست خود وابسته بوده که این امر بعضاً توانایی این نهادها را در اتخاذ تصمیمات تخصصی، غیرسیاسی و مستقل با مشکل مواجه می­نماید. باتوجه‌به موارد مطرح شده می­توان گفت استقلال تنظیم­گران که پیش فرضی برای ایجاد نهادهای تنظیم‌گر در بسیاری از کشورهای جهان می­باشد، در ایران هنوز در بین سیاست­گذاران، قانون­گذاران و مجریان، امر پذیرفته شده و مطلوبی نمی­باشد.موارد ذکر شده در این بخش، تصویری کلان از وضعیت فعلی نظام تنظیم‌گری در ایران ارائه نمود. توجه به این نکات می­تواند در طراحی زیر شاخص‌ها، سؤالات و همچنین تفسیر نتایج کمک نموده و منجر به افزایش دقت مدل طراحی شده و نتایج حاصل از آن گردد.

ادامه این گزارش را میتوانید از اینجا مطالعه کنید.