سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری: پنج سال پس از ابلاغ، چرا مسیر اجرا همچنان مبهم است؟

پنج سال از زمانی می‌گذرد که رهبر معظم انقلاب، آیت‌الله خامنه‌ای، با ابلاغ "سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری"، زنگ تحولی بنیادین در شریان حیاتی وضع قوانین را به صدا درآوردند. این سند ۱۷ بندی که همچون نقشۀ راهی دقیق برای رفع آشفتگی‌ها و ناکارآمدی‌های نظام تقنین طراحی شده‌بود، در پنجمین سالگرد ابلاغ راهبردی‌اش، این پرسش را به ذهن متبادر می‌کند که آیا قطار اصلاحات قانون‌گذاری به سرمنزل مقصود نزدیک شده یا همچنان در پیچ‌وخم‌های اجرا و ناهماهنگی‌های نهادی گرفتار است؟ نگاهی به مسیر طی‌شده، چالش‌های پیش رو و نقش بازیگران کلیدی، تصویری روشن‌تر از وضعیت کنونی ارائه می‌دهد.
سیاست/ قانون؛ دو روی یک سکه
قانون و قانون‌گذاری همواره از مفاهیم کلیدی در عرصه سیاسی و اجتماعی ایران بوده‌اند و فرآیند وضع قوانین، به عنوان یکی از بزنگاه‌های تعیین‌کننده در هدایت جامعه و ترسیم مسیر آینده، نقش بسزایی دارد. با این حال، نظام قانون‌گذاری کشور در دهه‌های گذشته با نقاط ضعف و قوت مختلفی همراه بوده که ضرورت تقویت جنبه‌های مثبت و رفع کاستی‌ها را نمایان می‌کند. آسیب‌هایی چون تورم قوانین متعارض، عدم جامعیت و نگاه بلندمدت در برخی مصوبات، کیفیت نامطلوب پاره‌ای از قوانین به دلیل ابهام یا اجمال، ضعف در پالایش و تنقیح مستمر نظام حقوقی و گاه عدم توجه کافی به ارزیابی‌های کارشناسی پیش از تصویب، همگی نشان‌دهنده لزوم بازنگری و اصلاح در این حوزه هستند.
در پاسخ به همین نیاز، در ششم مهرماه ۱۳۹۸، آیت‌الله خامنه‌ای، رهبر معظم انقلاب، با استناد به اختیارات مندرج در بند ۱ اصل ۱۱۰ قانون اساسی، "سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری" را در قالب ۱۷ بند، تدوین و به قوای سه‌گانه ابلاغ کردند. تأکید ایشان بر لزوم زمان‌بندی اقدامات و گزارش‌دهی مستمر پیشرفت توسط هر سه قوه، اهمیت راهبردی این سند و عزم برای ایجاد تحول در فرآیند تقنین را نشان می‌داد. به این ترتیب می‌توان گفت «سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری» سندی منحصر به فرد بوده که از جنبه‌های مختلفی قابل بررسی و استناد است. این سیاست‌ها، که حاصل یک آسیب‌شناسی دقیق از وضعیت قانون‌گذاری کشور تلقی می‌شوند، در حکم یک خط‌مشی کلان عمل کرده که هدایت مسیر قانون‌گذاری‌های آتی را بر عهده دارند. این ۱۷ بند، محورهای متنوعی همچون تأکید بر رعایت دقیق قانونگذاری بر مبنای شرع و قانون اساسی، توجه به اسناد بالادستی، ضرورت جامع‌نگری در تدوین و اجرای قوانین، ثبات، شفافیت و انسجام در قوانین، تعیین حدود اختیارات مراجع وضع قانون، ارتقای کارآمدی مجلس، لزوم توجه به نظرات کارشناسی، تنقیح قوانین، ارزیابی تأثیرات پس از تصویب، پرهیز از تورم قوانین زائد، مشارکت مردم در فرآیند قانونگذاری و اجرا، تعامل دولت و مجلس و تقویت ابعاد نظارتی نهادهایی چون شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام را دربرمی‌گیرند.
بن‌بست اجرا؛ لزوم ورود فضاهای اندیشکده‌ای
پس از تأکیدات آیت‌الله خامنه‌ای بر لزوم هماهنگی تنگاتنگ میان قوای سه‌گانه در تدقیق این سیاست‌ها، اجرایی شدن موفقیت‌آمیز این نقشه راه، نیازمند همکاری و تعامل مداوم میان بازیگران اصلی در قوای سه‌گانه است؛ مجلس شورای اسلامی به عنوان نهاد اصلی تقنین، دولت در مقام پیشنهاددهنده لوایح و مجری اصلی قوانین، قوه قضائیه در زمینه لوایح قضایی و اجرای عدالت، شورای نگهبان برای تطبیق مصوبات با شرع و قانون اساسی و مجمع تشخیص مصلحت نظام، به‌ویژه از طریق هیئت عالی نظارت که وظیفه پایش تطابق قوانین با سیاست‌های کلی را بر عهده دارد، همگی می‌توانند در اجرایی شدن این سیاست‌ها نقش پررنگی ایفا کنند. اما امروز، با گذشت نیم دهه، واقعیت‌های اجرایی تصویری متفاوت را پیش روی ما قرار داده‌است. شواهد حاکی از آن است که مسیر تحقق اهداف این سند بالادستی با "بن‌بست اجرا" مواجه شده و چالش‌هایی عمیق و چندوجهی، حرکت در این مسیر را کند یا حتی متوقف کرده است. این وضعیت صرفاً یک تأخیر ساده نیست؛ بلکه نشان‌دهنده وجود موانعی ساختاری و ریشه‌ای است که نیازمند کالبدشکافی دقیق و علمی است. در چنین وضعیتی، به نظر می‌رسد شناسایی «موانع اجرایی‌سازی سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری» یک فراخوان جدی برای نخبگان دغدغه‌مند حوزۀ حکمرانی و قانون‌گذاری باشد. بر این اساس، ورود نهادهای نخبگانی و کارشناسانه جهت شناسایی موانع و پتانسیل‌های موجود در سیاست‌های برای بهبود نظام تقنینی کشور به امری ضروری بدل می‌گردد.
حسب اهمیت بلامنازع این سند و تاثیر آن بر تقویت نظام قانونگذاری در کشور، مرکز مطالعات پارلمان اندیشکدۀ حکمرانی شریف، طی پروژه‌ای جامع و چندمرحله‌ای که با هدف تحلیل ابعاد و موانع اجرایی‌سازی سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری پیگیری می‌شود، به‌طور ویژه به شناسایی این موانع و تحلیل نقش نهادهای مؤثر پرداخته‌است. این پروژه، که با تمرکز بر تعامل میان قوای سه‌گانه و نهادهای نظارتی پیش می‌رود، تاکنون موفق شده در قالب گزارشاتی تحلیلی، نقاط گسست در مسیر اجرای سیاست‌ها را استخراج کرده و بر لزوم تدوین یک نقشه‌ راه هماهنگ میان نهادها تأکید کند. نتایج این بررسی‌ها نه‌تنها ضعف در هماهنگی میان دستگاه‌ها را برجسته کرده، بلکه نشان می‌دهد که عدم وجود یک چارچوب یکپارچه‌ برای پیاده‌سازی سیاست‌ها، پراکندگی و بعضاً تضاد در اقدامات را در پی دارد. گروه مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف در ادامه این پروژه، در حال تدوین مجموعه‌ای از پیشنهادات سیاستی مشخص برای نهادهای مسئول است تا با بهره‌گیری از ظرفیت‌های موجود، زمینه تحقق اهداف این سند راهبردی فراهم شود.
ماراتن مجلس شورای اسلامی/ نهادهای ذی‌ربط
در نگاهی کلی به نهادهای مسئول در حوزۀ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، نقش مجلس شورای اسلامی به عنوان قوه مقننه بسیار کلیدی است؛ به گونه‌ای که انتظار می‌رود نهاد مجلس با رویکردی فعال، طرح‌ها و لوایحی را مشخصاً مبتنی بر جهت‌گیری‌های تعیین‌شده در سیاست‌های کلی تدوین و تصویب کند. اما شواهد، حاکی از آن است که رویکرد غالب، انفعالی بوده و بیشتر بر بررسی "عدم مغایرت" مصوبات با سیاست‌های کلی متمرکز بوده است تا اینکه قوانین از ابتدا "برمبنای" این سیاست‌ها شکل گرفته باشند. این در حالی است که روح حاکم بر سیاست‌های کلی، نیازمند نگاهی پیش‌دستانه برای شناسایی و پر کردن خلاءهای قانونی منطبق بر این نقشه راه است. از سوی دیگر، هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام، وظیفه نظارت بر تطابق مصوبات با سیاست‌های کلی را بر عهده دارد و در این زمینه عملکرد فعالی داشته است. این هیئت در مواردی مغایرت مصوبات مجلس (حتی پس از تأیید اولیه توسط شورای نگهبان) را با سیاست‌های کلی تشخیص داده و موارد را برای اصلاح به نهادهای مربوطه بازگردانده است. با این‌حال اگرچه این نظارت، سازوکاری برای تضمین اجرای سیاست‌ها محسوب می‌شود، اما گاهی می‌تواند به طولانی شدن فرآیند تصویب قوانین و بروز اختلاف‌نظر بین نهادهای درگیر در فرآیند تصمیم‌گیری منجر شود. افزون بر این، یکی دیگر از چالش‌ها که خود سیاست‌های کلی نیز در بندهای ۵ تا ۸ به دنبال سامان‌دهی آن بوده‌اند، ابهام در تعیین دقیق حدود اختیارات مراجع مختلف در وضع قوانین و مقررات است. تکثر جلسات و دستورالعمل‌های مستقل توسط هر نهاد برای اجرای سیاست‌های کلی، خود می‌تواند نشانه‌ای از تداوم این ابهام و تداخل وظایف باشد. به نظر می‌رسد تجمیع این تلاش‌های پراکنده ذیل یک برنامه واحد با همکاری نزدیک‌تر قوا، می‌تواند به نتایج کارآمدتری منجر شود.
راهبرد سیاست‌های کلی و نمونه‌های جهانی
برای درک بهتر جایگاه چنین اسناد راهبردی‌ای‌، می‌توان نگاهی تطبیقی به ساختارهایی دیگر داشت. به عنوان مثال، «برنامۀ کاری کمیسیون اروپا» (Commission work programme) که توسط اتحادیۀ اروپا (EU) تنظیم می‌شود یکی از این موارد است. اتحادیۀ اروپا به عنوان یک اتحادیۀ سیاسی و اقتصادی شامل 27 کشور مشترک‌المنافع بوده که در حوزه‌های گوناگون به ویژه اقتصاد و سیاست هم‌پوشانی دارند. چنین امری، ضرورت شکل‌گیری یک برنامۀ مشترک میان کشورهای عضو به منظور افزایش کارآمدی و کسب سود را ایجاب کرده‌است. بدین منظور اتحادیۀ اروپا در ابتدای هر سال، «برنامۀ کاری سالانه کمیسیون اروپا» را تدوین کرده که که می‌توان آن را به عنوان سندی نزدیک به سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری تلقی کرد؛ در عین حال، این سند برخلاف سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، به صورت غیرمستقیم در تدوین قوانین و تغییر آن‌ها نقش داشته و نقشۀ راهی الزام‌آور برای قانون‌گذاری در این کشورها محسوب نمی‌شود؛ چراکه این سیاست‌ها به منظور اجرا و الزام عملیاتی باید توسط پارلمان اروپا و شورای اتحادیه اروپا تصویب شوند. این در حالی است که سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، از زمان ابلاغ الزام‌آور بوده؛ به گونه‌ای که تلاش‌های مجمع تشخیص مصلحت نظام در انطباق طرح‌ها و لوایح با بندهای این سند بیانگر آن است. با این حال، در یک نگاه کلان به نظر می‌رسد برنامۀ کاری سالانۀ کمیسیون نیز به مثابۀ سیاستی بالادستی عمل کرده که نهادهای ذی‌ربط در گسترۀ کشورهای اروپایی را ملزم به برخی اقدامات و منع از برخی دیگر می‌کند. برای مثال در برنامۀ کاری سال 2025 کمیسیون اروپا، ساده‌سازی قوانین و کاهش بار اداری یکی از مهم‌ترین اهدافی است که به منظور تقویت انعطاف‌پذیری و رقابت‌پذیری اقتصادی اتحادیۀ اروپا قید شده‌است. علاوه بر این، پیشنهاد بسته‌هایی برای اصلاح قوانین در حوزه‌های گزارش مالی پایدار نیز از دیگر برنامه‌های این سند راهبردی محسوب می‌شود. به بیانی، در دیدگاه کلان و بین‌المللی نیز اصلاح قوانین به منظور تسهیل حکمرانی امری ضروری بوده و بازاندیشی در اصول مطروحه را به امری ضروری بدل می‌کند. آنچه که در اینجا مدنظر است به وجهۀ سیاستگذارانۀ «برنامۀ سالانۀ اتحادیۀ اروپا» برمی‌گردد. این نقشۀ راه در جهت پیشرفت سیاست‌ها و قوانین در اتحادیۀ اروپا عمل کرده و همچون سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، پویایی سیستم حکمرانی را در پی دارد.
چشم‌انداز آینده
با نگاه به آینده و با توجه به اینکه سیاست‌های کلی در دوران مجلس یازدهم ابلاغ شد و اکنون مجلس دوازدهم کار خود را آغاز کرده، پیگیری مستمر اجرایی‌سازی این سیاست‌ها اهمیت ویژه‌ای دارد. گزارش‌ها مبنی بر تلاش مراکز پژوهشی و ذی ربط برای فعال‌سازی مجدد این دستورکار در مجلس جدید، بیانگر دوره‌های مداوم تورم در پیگیری و سپس وقفه است. به این معنا، در این بازۀ پنج ساله بارها شاهد برگزاری جلسات متعدد با محوریت سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری در سه قوه بوده‌ایم که عموما نتایج عملیاتی‌ای به همراه نداشته‌است. بر این اساس تدوین یک برنامه اقدام عملیاتی و مشترک میان قوا با زمان‌بندی و تقسیم کار مشخص، انجام پژوهش‌های کاربردی برای شناسایی دقیق موانع اجرا و ارائه راهکار، و افزایش شفافیت از طریق انتشار گزارش‌های دوره‌ای پیشرفت، همگی می‌توانند به تحقق کامل اهداف این سند بالادستی کمک کنند.
در نهایت، سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، یک فرصت و ابزار مهم برای ارتقای کیفیت حکمرانی از طریق بهبود نظام تقنین در ایران است. این سند پتانسیل ایجاد انسجام، کارایی و شفافیت بیشتر در فرآیند وضع قوانین را دارد. اما چالش‌های موجود در هماهنگی میان‌دستگاهی، رویکردهای اجرایی و سازوکارهای نظارتی نشان می‌دهد که تحقق کامل این پتانسیل، نیازمند عزم جدی‌تر، همکاری نزدیک‌تر میان همه ارکان نظام و تبدیل این خط‌مشی‌های کلی به اقدامات ملموس و قوانین کارآمد در عمل است.

منتشر شده در: راز پول