کدام تدبیر؟ کدام تکرار؟

محمد بهدار، مدیر گروه نظام حکمرانی اندیشکده حکمرانی شریف در یادداشتی در روزنامه فرهیختگان به بررسی پیامد‌های «بی‌حافظگی سیاستی» و «ناساخت‌یافتگی سیاسی» در نظام حکمرانی کشور پرداخته است:

حافظه سیاستی یکی از مهم‌ترین سرمایه‌ها در نظام حکمرانی هر کشوری است؛ ظرفیتی که به دولت‌ها و نهادها امکان می‌دهد تجربه‌های گذشته را به یاد آورند، ثبت کنند و در تصمیم‌گیری‌های جدید به‌کار بندند. وقتی این حافظه تضعیف یا حذف شود، نظام حکمرانی در معرض پدیده‌ای قرار می‌گیرد که می‌توان آن را «بی‌حافظگی سیاستی» نامید؛ وضعیتی که تکرار آزمون‌های شکست‌خورده، توقف اصلاحات نیمه‌تمام، هدررفت منابع و کاهش اعتماد عمومی را در پی دارد. در ایران، این پدیده با مشکل دیگری به نام «ناساخت‌یافتگی سیاسی» هم‌زمان و هم‌افزا شده است. ناساخت‌یافتگی سیاسی به ضعف نهادهای سیاسی، نبود احزاب برنامه‌محور، فقدان مسیرهای منسجم برای تربیت و تثبیت مدیران و نبود سازوکارهای انتقال تجربه اشاره دارد. این دو مشکل، مانند دو لبه یک قیچی، ظرفیت نظام حکمرانی کشور را محدود می‌کنند و چرخه‌ای معیوب می‌سازند که خروج از آن جز با اصلاحات چندلایه امکان‌پذیر نیست.

نظام حکمرانی ایران و چرخه بی‌پایان آزمون‌های شکست‌خورده

بی‌حافظگی سیاستی در ایران خود را به اشکال گوناگون نشان داده است. یکی از شاخص‌ترین نمودهای آن، تکرار آزمون‌های شکست‌خورده در حوزه‌های کلیدی، از جمله: سیاست ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی از دهه ۱۳۷۰ تاکنون چندین بار با نام‌ها و نرخ‌های متفاوت اجرا شده و هر بار با مشکلات مشابهی چون تخصیص غیرشفاف، رانت، فساد و قاچاق معکوس روبه‌رو بوده است. باوجود این، هر دولت در مقاطعی دوباره به این سیاست بازگشته، بی‌آنکه تجربه شکست قبلی به‌درستی ثبت و تحلیل شده باشد. همین الگو را می‌توان در طرح‌های اصلاح یارانه انرژی یا ساماندهی یارانه نان دید؛ طرح‌هایی که بارها آغاز شده‌اند؛ اما پیش از دستیابی به نتایج ملموس متوقف مانده و دلایل توقف به‌ندرت مستندسازی شده است.

این وضعیت به‌مرور جسارت اصلاحات را نیز تضعیف کرده است. مدیران که شکست‌های مکرر و هزینه‌های سیاسی بالای اصلاحات را تجربه کرده‌اند، ترجیح می‌دهند به تصمیمات روزمره و کوتاه‌مدت بسنده کنند تا از مواجهه با پیامدهای سنگین سیاسی و اجتماعی پرهیز کنند. به‌این‌ترتیب، یادگیری سازمانی کاهش می‌یابد و نظام حکمرانی در وضعیت رکود و تکرار گرفتار می‌شود.

از سوی دیگر، ناساخت‌یافتگی سیاسی نیز مانع شکل‌گیری و انباشت حافظه سیاستی است. نبود احزاب ملی و برنامه‌محور، باعث شده تصمیمات کلان در مجلس و دولت بیش از آنکه براساس برنامه‌های جامع ملی باشد، تحت‌تأثیر مناسبات فردی یا منافع منطقه‌ای نمایندگان و مدیران قرار گیرد. نهادهای واسط همچون اندیشکده‌ها و مراکز پژوهشی که می‌توانستند نقش پل میان جامعه و دولت را ایفا کنند، در فرایند تصمیم‌گیری نقشی کم‌رنگ دارند و در نتیجه تجربه‌های سیاستی در میان افراد پراکنده می‌شود و در چارچوبی سازمان‌یافته انباشته نمی‌گردد.

ریشه‌یابی، علل و عوامل

ریشه‌های این دو مشکل در چند عامل اصلی نهفته است. نخست، ضعف در تربیت مدیران سیاسی است. در بسیاری از کشورها، مسیرهای رسمی و تدریجی برای آماده‌سازی مدیران وجود دارد؛ از آموزش‌های حزبی گرفته تا مدارس حکمرانی و دوره‌های کارآموزی در نهادهای عمومی. در ایران، چنین مسیرهایی یا وجود ندارد یا به‌صورت محدود و غیرنظامند پیگیری می‌شود. بسیاری از مدیران بدون گذراندن فرایند آموزشی یا تجربی مناسب به مسئولیت‌های کلان منصوب می‌شوند و ناچارند هزینه‌های یادگیری را در حین کار و با آزمون‌وخطا بپردازند. دوم، انتصابات غیرشفاف و کوتاه‌مدت‌نگر است. نبود تفکیک روشن میان مناصب سیاسی و حرفه‌ای موجب می‌شود تغییر دولت‌ها با تغییرات گسترده و بعضاً غیرضروری در مدیریت همراه باشد، حتی در پست‌هایی که ماهیتاً نیازمند ثبات هستند. سوم، بی‌ثباتی مدیریتی است. طول خدمت کوتاه مدیران ارشد در ایران مانع از آن می‌شود که چرخه کامل سیاست‌گذاری (طراحی تا ارزیابی و بازنگری) طی شود و تجربه‌ای برای آینده باقی بماند و چهارم، فقدان نظام مشاوره سیاستی است. ارتباط میان دولت و نهادهای علمی و پژوهشی ضعیف است و تصمیم‌گیری عمدتاً براساس شبکه‌های محدود فردی و غیررسمی انجام می‌شود، نه بر پایه داده‌ها و تحلیل‌های جامع.

تجربیات موفق جهانی

تجربه‌های جهانی نشان می‌دهد که مقابله با این چرخه معیوب امکان‌پذیر است، مشروط به آنکه اصلاحات ساختاری در دستور کار قرار گیرد. مدل وست‌مینستر در بریتانیا نمونه‌ای شناخته‌شده از تفکیک نقش‌هاست؛ وزرا و مدیران سیاسی با تغییر دولت جابه‌جا می‌شوند، اما بدنه کارشناسی و کارمندان حرفه‌ای دولت ثابت می‌مانند و حافظه سازمانی را حفظ می‌کنند. در کانادا، آرشیو ملی سیاست تمام اسناد، لوایح، ارزیابی‌ها و گزارش‌های دولتی را به شکل متمرکز و دیجیتال نگهداری و به عموم ارائه می‌دهد، تا یادگیری و پاسخگویی تقویت شود. سنگاپور نیز با طراحی مسیر حرفه‌ای برای تربیت مدیران، استعدادها را از مراحل اولیه شناسایی کرده و از طریق آموزش‌های تخصصی و چرخش در مناصب گوناگون، دیدگاه بلندمدت در آن‌ها ایجاد می‌کند. حتی در کشورهایی مانند شیلی، اصلاحات انتخاباتی و حزبی در دهه ۹۰ میلادی موجب شد احزاب نقش پررنگی در تربیت و معرفی مدیران ایفا کنند و به‌این‌ترتیب ثبات و کیفیت سیاست‌گذاری ارتقا یابد.

چه باید کرد؟

براساس این درس‌ها، مسیر اصلاح در ایران نیز باید هم‌زمان به تقویت حافظه سیاستی و رفع ناساخت‌یافتگی سیاسی بپردازد. در کوتاه‌مدت، می‌توان از ظرفیت نهادهای شبه‌تشکیلاتی موجود مانند تشکل‌های دانشجویی برای آموزش و تربیت کادر سیاسی استفاده کرد. برگزاری دوره‌های اجباری حکمرانی برای همه مدیران تازه منصوب‌شده، شامل مبانی حقوقی، تجربه‌های موفق داخلی و بین‌المللی و مهارت‌های رهبری، می‌تواند بخشی از شکاف دانشی را پر کند. همچنین تشکیل یک کارگروه ملی برای ممیزی سیاستی، با مأموریت تحلیل و مستندسازی پروژه‌های شکست‌خورده یا نیمه‌تمام و ارائه گزارش به دولت و مجلس، جلوی تکرار خطاها را خواهد گرفت. در همین بازه زمانی، اصلاح سازوکارهای نظارتی مجلس و منوط کردن ابزارهایی مانند استیضاح به نصاب جمعی نمایندگان، می‌تواند ثبات مدیریتی را افزایش دهد و به مدیران فرصت دهد تا چرخه کامل سیاست‌گذاری را طی کنند.

در میان‌مدت، اصلاحات عمیق‌تری لازم است. تفکیک قانونی مدیران سیاسی و حرفه‌ای، از طریق اصلاح قانون مدیریت خدمات کشوری، مرزهای این دو حوزه را روشن می‌کند و مانع از تغییرات گسترده و بی‌ضابطه می‌شود. الزام قانونی برای معرفی تیم دولت توسط نامزدهای ریاست‌جمهوری پیش از انتخابات، شفافیت بیش‌تری به فرایند سیاسی می‌بخشد و به مردم امکان می‌دهد توان اجرایی نامزدها را بهتر ارزیابی کنند. همچنین، واگذاری مسئولیت تربیت مدیران به احزاب و مشروط کردن دسترسی آن‌ها به مناصب حکمرانی به داشتن نظام آموزشی و ارزیابی کادر، می‌تواند کیفیت نیروهای ورودی به حاکمیت را ارتقا دهد. اصلاح نهادهای نظارتی موازی و کاهش مداخلات ناهمسو نیز برای ایجاد فضای جسارت مدیریتی ضروری است.

اما افق بلندمدت، جایی است که نهادینه‌سازی تغییرات و فرهنگ‌سازی اهمیت می‌یابد. حرفه‌ای‌سازی سیاست از طریق ایجاد رشته‌های عالی حکمرانی، تأسیس کانون مدیران دولتی و صدور گواهی صلاحیت حرفه‌ای، می‌تواند سیاست را از یک عرصه آماتور به یک حرفه تخصصی تبدیل کند. طراحی مدل بومی تحزب ایرانی–اسلامی، با تأکید بر ارزش‌های ملی و دینی و همراه با مکانیزم پاسخگویی و تربیت کادر، باید در دستور کار قرار گیرد. اصلاح قوانین انتخابات و احزاب به‌گونه‌ای که رقابت‌ها بر پایه برنامه‌های مشخص و در چارچوب احزاب سراسری شکل گیرد، نقش مهمی در این مسیر خواهد داشت و در نهایت، ایجاد آرشیو ملی سیاست به‌عنوان یک پایگاه دیجیتال یکپارچه برای ثبت، نگهداری و انتشار اسناد و تجربه‌های سیاستی کشور، حافظه‌ای جمعی و پایدار برای حکمرانی ایجاد خواهد کرد.

البته موفقیت در این اصلاحات بدون مانع نخواهد بود. مقاومت بوروکراتیک در برابر تغییر، حساسیت‌های موجود نسبت به تحزب، و موانع حقوقی در مسیر اصلاح قوانین کلیدی یا حتی قانون اساسی، از جمله چالش‌های پیشِ رو هستند. اما هزینه‌های ادامه وضع موجود نیز روشن است: تداوم چرخه تکرار خطاها، فرسایش اعتماد عمومی، و تعمیق مشکلات مزمن. اگر این مسیر اصلاحات با عزم سیاسی، مشارکت نخبگان و اقناع ذی‌نفعان پیش برود، ایران می‌تواند ظرف یک دهه نسلی از سیاست‌مداران حرفه‌ای و متشکل داشته باشد که حافظه سیاستی غنی را به‌کار گرفته و کشور را در مسیر توسعه پایدار هدایت کنند.

 

منابع

اندیشکده حکمرانی شریف) 1404). پازل حکمرانی؛ قطعات گمشده: واکاوی چالش‌های دولت‌داری در ایران امروز از لنز تجارب مدیران دولت سیزدهم.

Stark, A. (2024). Institutional Amnesia in Government: How much is enough?. Policy Quarterly, 20(1), 3-9.

OECD. (2020). Building Capacity for Evidence-Informed Policy-Making: Lessons from Country Experiences. OECD Publishing.

Heclo, H. (2011). A government of strangers: Executive politics in Washington. Brookings Institution Press.

Dunlop, C. A., & Radaelli, C. M. (2018). The lessons of policy learning: Types, triggers, hindrances and pathologies. Policy & Politics, 46(2), 255-272.

 

 منتشر شده در: روزنامه فرهیختگان