چرا تدوین قواعد رفتاری اخلاقی برای نمایندگان، اهمیت دارد؟

نویسنده: علی ولایی – دانیال نمازی

نامزد‌هایی که به وسیله فساد مالی یا از طریق لابی‏ های گسترده با منابع قدرت و ثروت، شانس بیشتری برای ورود به مجلس را پیدا می‌‏کنند، موجب کمرنگ شدن نقش مردم در انتخاب شده و اصل دموکراسی در کشور را تهدید می‏ کنند. تنظیم قواعد رفتاری با لابی‏‌گران موجب حصول اطمینان از عدم سوء استفاده از سمت نمایندگی می‏‌گردد.

فرض کنید خبری مبنی بر سوء استفاده یکی از نمایندگان مجلس از اطلاعات محرمانه در جهت کسب منافع شخصی‌اش، منتشر گردد. انعکاس این خبر چه تأثیری بر اعتماد عمومی نسبت به آن نماینده و همچنین کلیت مجلس خواهد داشت؟ بی‌شک رفتارها و اقدامات نمایندگان مجلس قابلیت کاهش اعتماد عمومی به مراکز قانونگذاری را دارد. این کاهش اعتماد عمومی به تصمیماتی که مجلس در ارتباط با منافع عمومی می‌گیرد، باعث می‌شود که هر یک از شهروندان خودشان در صدد تأمین منافع شخصی برآیند و این امر موجب فروپاشی پیوند‌های اجتماعی یک جامعه خواهد شد. برای حل این مشکل، از دهه ۶۰ میلادی  بحث قواعد رفتاری (Code of Conduct) و قواعد اخلاقی (Code of Ethics) نمایندگان پارلمان به صورت جدی مطرح گردید و به عنوان عناصری ضروری برای اطمینان مردم و حفاظت از اعتماد عمومی به اثربخشی سیستم ‏های دموکراتیک، شفافیت و عدالت شناخته شد. در این یادداشت، مختصراً به تبیین چیستی، چرایی و ضرورت این قواعد پرداخته خواهد شد.

چیستی قواعد اخلاقی و قواعد رفتاری

استانداردهای اخلاقی، بیانیه‌‏هایی ارزشی بوده که دارای اصول کلی برای راهنمایی رفتار هستند؛ اما استانداردهای رفتاری، فهرستی مشتمل بر باید و نبایدهای رفتاری دارای ضمانت اجرا می‌باشند که بر مبنای استانداردهای اخلاقی تنظیم می‌‏شوند.  این قواعد رفتاری و اخلاقی از نهادهای خصوصی اقتباس شده و در پارلمان‏های دنیا رواج یافته است و در اصناف مختلف مانند پزشکان و وکلا هم کاربرد دارند؛ مانند منشور اخلاق و رفتار حرفه‏ای وکلای دادگستری در ایران، قواعد عملکرد حرفه‏ای وکلا در آلمان و قواعد نمونه رفتار حرفه‏ای انجمن وکلای آمریکا.

قواعد رفتاری در بعضی کشورها الهام‌‏بخش و شامل اصول کلی است، اما در برخی کشورها با طرح قواعد جزئی به تنظیم‏‌گری می‏ پردازد و در شماری از کشورها نیز به جنبه آموزشی آن برای نمایندگان با زبانی ساده و به همراه توضیح و تفسیر توجه می‏‌شود. قواعد حاکم بر رفتار نمایندگان به دو دسته: (۱) قواعد رفتار حرف‌ه‏ای پارلمانی برای جلوگیری از تعارض منافع و مشتمل بر مواردی چون ثبت منافع و دارایی‌‏ها، هزینه‌‏های مالی و نیازمندی‏‌های نمایندگی (مانند دفتر کار و سفرهای نماینده) و رابطه با لابی‏‌گران و گروه‏های متنفذ و تأمین مالی هزینه‌‏های انتخابات  و (۲) وظایف انضباطی نمایندگان مجلس درون پارلمان تقسیم می‏‌شود.

کانون قدرت همواره در معرض فسادهای سیاسی، اقتصادی و اخلاقی است؛ به عنوان نمونه منافع و منابع مالی نمایندگان و اعضای خانواده آنها در بخش دولتی و خصوصی، موجب تعارض منافع در عمل به وظایف تصویب قوانین و نظارت سیاسی بر قوه مجریه می‌‏شود. از یک سو مدیریت رفتار نمایندگان با مردم، رسانه‏‌ها، همکاران، لابی‏‌گران در مجلس و گروه‏های متنفذ لازم به نظر می‌‏رسد، از دیگر سو نباید به مصونیت و استقلال نمایندگان خدشه‏‌ای وارد شود تا نماینده مردم را به نماینده حاکمیت تبدیل کند؛ بنابراین برقراری موازنه، ضروری است تا بدون محدودیت برای آزادی بیان نماینده در برابر تمام ارکان حاکمیت، با هر گونه فسادی برخورد و از هر گونه سوء رفتاری جلوگیری شود.

قواعد رفتاری باید جامع، دقیق، واضح، ساده، شفاف، یکپارچه، ساختارمند حول محور ارزش‎ها و در ارتباط با سایر اسناد قانونی بوده و چنین اصولی بر آن حاکم باشد: اولویت منافع عمومی، بی‏ طرفی و انصاف و عدم تبعیض در تصمیم ‏گیری، اخذ تصمیم در شرایط شفاف و آزاد، پاسخگویی، صداقت، رفتار با حسن نیت، احترام به کرامت ذاتی همه افراد، فعالیت در راستای آرمان‏‌های جامعه دموکراتیک و روح و نص قانون اساسی و حاکمیت قانون، حفاظت از مصونیت نمایندگی، احترام به جایگاه و استقلال و حقوق سایر اعضای پارلمان، ترویج اصول فوق ‏الذکر و مقابله با تخلف از آن.

چرایی قواعد اخلاقی و قواعد رفتاری

تدوین قوانین رفتاری موجب کاهش فساد، افزایش اعتماد عمومی، شفافیت در رفتار نمایندگان و پاسخگویی به عموم مردم، تقویت سیاست‏ مداری حرفه‏ای در غیاب نظام حزبی، ایجاد استاندارد برای رفتارهای پارلمانی، تفکیک رفتارهای قابل قبول و غیرقابل قبول و موضع‏‌گیری در برابر رفتارهای غیرقانونی و غیرقابل قبول می‌‏شود. در حقیقت این قواعد، شاخص های اصلی برای قضاوت رفتار نمایندگان را به رسانه‏‌ها و مردم می‏‌دهد و نمایندگان را نیز با انتظارات عموم مردم نسبت به خود آشنا می‌‏کند.

وجود این استانداردها به نمایندگان پارلمان کمک می ‏کند که فارغ از پیش ‏زمینه‏ های سیاسی و گروهی، با یکدیگر به عنوان همکار تعامل داشته باشند و علاوه بر نوع رفتار نمایندگان با همکاران، مسائل مربوط به نژاد و جنسیت و نوع برخورد با موکلین را نیز تنظیم می‏‌کند. همچنین رفتار حرفه‏ای نمایندگان، باعث ارتقای شأن پارلمان شده و افرادی با سطح سواد و اعتبار بالاتری جذب فعالیت‏های سیاسی می‏‌شوند. گاهی اوقات رفتار نمایندگان و نیز کارمندان و کارشناسانی که در دفتر نمایندگان مشغول فعالیت هستند، مورد بررسی قرار می‌‏گیرد و تلاش آنها برای فعالیت در سمتی خاص در نهادهای عمومی یا شرکت‏های خصوصی بعد از دوران نمایندگی نیز رصد می‏‌شود.

نامزد‌هایی که به وسیله فساد مالی یا از طریق لابی‏ های گسترده با منابع قدرت و ثروت، شانس بیشتری برای ورود به مجلس را پیدا می‌‏کنند، موجب کمرنگ شدن نقش مردم در انتخاب شده و اصل دموکراسی در کشور را تهدید می‏ کنند. تنظیم قواعد رفتاری با لابی‏‌گران موجب حصول اطمینان از عدم سوء استفاده از سمت نمایندگی می‏‌گردد. همچنین وقتی فردی بیش از یک مسؤولیت را در جامعه بر عهده می‏‌گیرد، از جمله تأثیرات آن در تصمیم‌‏گیری‌‏های او، ایجاد تعارض منافع می‌باشد که البته پدیده‏ای طبیعی و غیر قابل اجتناب است، اما در صورت تنظیم و کنترل، به فساد ختم نخواهد شد. به عنوان نمونه، برخی ممنوعیت‏ها در خصوص تصدی منصب در بخش دیگری از دولت یا ساختار حکومتی، فعالیت در بخش خصوصی، سهم داشتن در هر تجارت و یا شرکتی که با دولت همکاری می‏کند، قبول کردن بعضی از شغل‏‌های خاص در مدت زمان معینی بعد از استعفا از سمت دولتی یا عمومی، لازم به نظر می‌‏رسد. یکی دیگر از طرق کاهش فساد، تعهد به افشای منافع سیاسی و اقتصادی فرد در گذشته و حال، به نحو مستمر و به صورت خوداظهاری می‌‏باشد؛ مشروط بر آنکه کذب اطلاعات اعلام ‏شده آشکار نباشد. حتی برای جلوگیری از فساد‌ها یا تهمت‏‌های احتمالی در حین یا بعد از اتمام نمایندگی، آن‌ها می‌‏بایست با رعایت حسن نیت، فهرستی از میزان دریافتی‌‏ها و دارایی‏‌های خود، همسر و فرزندانشان را برای هیأتی در پارلمان یا برای آگاهی افکار عمومی منتشر سازند.

همچنین از علل لزوم تدوین قواعد رفتاری، تقویت حاکمیت قانون است؛ از این جهت که اولاً موجب می‌شود نمایندگان در صورت ارتکاب اقدامات خودسرانه و سوء رفتار، عذری نداشته باشند و ملزم به پاسخگویی گردند و ثانیاً مانع از اعمال فشارهای ناروا بر نماینده‌ای می‌شود که در چارچوب قواعد رفتاری عمل کرده است و به او این امکان را می‌دهد تا در برابر برخی افشاگری‏های دور از واقعیت، با استناد به متن مدون قواعد رفتاری از خویش دفاع کند.

لازم به ذکر است وجود قوانین و نظام کیفری عمومی ما را بی‌نیاز از قواعد رفتاری نمی‌کند؛ زیرا ضمانت‌اجرا و سازوکارهای نظارتی قواعد رفتاری، به اقتضای اصل تفکیک قوا، درون پارلمانی است و سرشت بسیاری از قواعد رفتاری هم از قبیل سوء رفتار و عملکرد نامناسبی است که به اعتبار پارلمان لطمه می‏زند ولی نظام کیفری به جرایم و در دادگاه‏ها رسیدگی می‌‏کند. مثال بارز این تفاوت را در فرق میان هدیه و رشوه می‏توان مشاهده کرد.

ضرورت قواعد اخلاقی و قواعد رفتاری

در نظرسنجی‏‌هایی که از مردم کشورهای اروپایی صورت گرفته، نگرانی آنها نسبت به پارلمان بیشتر در خصوص فعالیت‏های اقتصادی نمایندگان و تعارض منافع، میزان حضور و مشارکت نمایندگان در جلسات مجلس و کمیسیون‌ها و سوء استفاده نمایندگان از اطلاعات محرمانه به نفع خود بوده است. با وجود تنظیم قواعد رفتاری، اعتماد عمومی به نمایندگان کاهش یافته است؛ برای مثال اعتماد به پارلمان‌‏های ملی در کشورهای اروپایی از ۵۷ درصد در سال ۲۰۰۷، به ۳۱ درصد در سال ۲۰۱۲ تقلیل یافت.

در کشور ما در سال‏های اخیر، مجلس با کاهش اعتماد عمومی مواجه بوده و تقلیل مشارکت در انتخابات اخیر به روشنی این حقیقت را نشان می‌دهد. برای مثال میزان مشارکت مردم تهران در انتخابات دوره یازدهم مجلس، بنابر آمارهای رسمی، با اختلاف بیش از ۱۰ درصد، پایین‌‏ترین مشارکت بعد از انقلاب و حتی از میانگین دوره‏های قبل، ۲۰ درصد پایین‏‌تر بوده است. در کل کشور نیز هیچ گاه مشارکت در انتخابات مجلس کمتر از ۵۰ درصد نبوده است، اما در این دوره به حدود ۴۰ درصد تقلیل یافت. همچنین به طور میانگین، مشارکت در انتخابات‎های مجلس حدود ۶ درصد کمتر از انتخابات‏های ریاست جمهوری بوده است و مردم اهمیت کمتری به انتخاب نمایندگان خود داده‌‏اند. در کنار نقش شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و سایر نهادهای غیر مصرح در قانون اساسی، نوع رفتار و عملکرد نمایندگان نیز از جمله عوامل کاهش اعتماد است که موجب شده مجلس به‌عنوان رکن مردم‌سالاری، جایگاه خود را از دست بدهد و بسیاری از اختیارات مهم آن به نهادهای دیگر واگذار گردد. بنابراین بایسته است که در ایران نیز توجه ویژه‏ای به مسأله رفتار نمایندگان بشود و قوانین مربوط به آن در مجلس تصویب گردد تا نظارت درون پارلمانی تقویت شده و با حفظ مصونیت نمایندگان، استانداردهای حرفه‏ای عملیاتی گردد و در نتیجه مجلس جایگاه خویش را بازیابد و اعتماد عمومی بدان تقویت گردد. تردیدی نیست که عامل اصلی درباره کاهش اعتماد به مجلس را باید در جای دیگری جست‏جو کرد، اما عدم امکان اصلاح نظام انتخاباتی و تأیید نشدن قوانین مربوط، موجب توجه به عوامل فرعی همچون رفتار نمایندگان می‏‌شود تا از طریق اصلاح آن، بخشی از مشکلات کاهش یابد.

البته عوامل مختلفی همچون ضمانت اجرای قانون، نهادسازی، نگرش‏های فرهنگی و آموزش در اثربخشی قواعد رفتاری نمایندگان دخیل است و با توجه به ماهیت داوطلبانه و الزام درونی که قواعد رفتاری ایجاد می‌‏کند، جامعه مدنی و فضای مجازی در رعایت قواعد رفتاری نمایندگان نقش بسزایی خواهد داشت.

منتشر شده در پایگاه خبری تحلیلی انتخاب در تاریخ ۱۳ خرداد ماه ۱۳۹۹