نفی شفافیت یا اثبات تخصص‌گرایی؟

نویسنده: عاطفه مرادی اسلامی

نگاهی به طرح موسوم به «صیانت از حقوق کاربران فضای مجازی» مبتنی‌ بر اصل ۸۵ قانون اساسی

تصویب فرآیند بررسی طرح قانونی موسوم به صیانت از حقوق کاربران فضای مجازی به شکل کمیسیون‌محور در قالب اصل ۸۵ قانون اساسی، مواضع مختلفی را از سوی موافقان و مخالفان پیرامون مصوبه مجلس و لزوم شفافیت در فرآیند قانونگذاری از این حیث که چه کسانی با چه انگیزه‌هایی اقدام به پیش‌نویس‌نگاری تقنینی می‌کنند، برانگیخت. در مطالعات قانونگذاری، کمیسیون‌محوری به‌مثابه یکی از معیارهای کارآمدی بیشتر فرآیند قانونگذاری مطرح می‌شود، در واقع طرفداران این رویکرد معتقدند که فضای آشفته صحن و عدم تسلط کافی همه نمایندگان به پیشینه، ضرورت‌ها و هزینه-فایده گزاره‌های پیشنهادی قانون‌نویس منجر به داوری غیرکارشناسانه در صحن شده و بعضا اصلاحات وارده به طرح، منجر به تغییر ماهوی و انحراف از انگیزه اصلی طراح می‌شود؛ بنابراین طرفداران کمیسیون‌محوری، این رویه را عاملی برای تحقق تخصصی شدن امر قانونگذاری می‌دانند.  از سوی دیگر مخالفان کمیسیون‌محوری، فرآیند قانونگذاری را مصداق بارز تحقق مردم‌سالاری در قالب نظریه نمایندگی دانسته و بر لزوم مشارکت فعال همه نمایندگان ملت در مسیر قانونگذاری تاکید می‌کنند.  جالب توجه است که این اختلاف‌نظری در سطح جهانی مطرح بوده و نظام تقنینی کشورهای مختلف فارغ از نوع رژیم سیاسی آنها -که پارلمانی یا ریاستی باشد- به گونه‌ای با نحوه ورود نمایندگان در امر قانونگذاری به شکلی بهینه و کارآمد دچار چالش هستند.

برای نمونه در کنگره امریکا فرآیند توزیع قدرت میان حزب اقلیت و اکثریت در فرآیند بررسی طرح‌های قانونی به‌رغم حضور هر دو حزب در همه کمیسیون‌ها، به گونه‌ای است که روسای کمیسیون‌ها منتخب حزب اکثریت هستند و از آنجا که تایید اینکه چه طرحی وارد روند بررسی در صحن شود، بسته به نظر روسای کمیسیون‌هاست، عملا جایگاه حزب اقلیت را متزلزل ساخته و مشارکت جمعی در فرآیند قانونگذاری را مختل می‌کند. به‌خصوص آنکه دغدغه رای‌آوری دوباره و بعد وابستگی حزبی مانع از نگاه‌های تخصصی به متون قانونی می‌شود.  همچنین آسیب‌شناسی فرآیند تقنینی کنگره حاکی از نقش فعال لابی و گروه‌های فشار در تهیه پیش‌نویس‌های قانونی و عدم شفافیت فرآیند تهیه پیش‌نویس برای رای‌دهندگان حوزه‌های انتخابیه است.  در واقع واسطه‌های نمایندگان در دیدارهای غیر رسمی در یک بده‌بستان سیاسی اقدام به تهیه لوایح قانونی می‌کنند و این امر مانع از شفافیت فرآیند قانونگذاری می‌شود؛ چراکه معلوم نیست دقیقا چه گروه‌ها و افرادی با چه انگیزه‌ها و استدلال‌هایی اقدام به قانون‌نویسی به عنوان سند بازتاب‌دهنده منافع ملی می‌کنند. مثال دیگر آنکه در نظام دو مجلسی انگلیس با وجود حاکمیت پارلمان، با توجه به اینکه قدرت قانونگذاری مجلس لردها به حدی کاهش یافته که در حکمرانی ملی تقریبا سهمی ندارد، در شرایط فعلی، پارلمان در حقیقت شامل مجلس عوام می‌شود و با کمی دقت، مجلس عوام نیز چیزی جز حزب دارنده اکثریت نیست و زمام حزب دارنده اکثریت هم در واقع کلا در دست نخست‌وزیر و وزرای کابینه اوست؛ پس حاکمیت پارلمان که حقوقا خدشه‌بردار نیست، عملا به حاکمیت نقطه فشرده‌ای از آن به نام کابینه منتهی شده است، در حالی که این کابینه در عین حال در راس قوه مجریه قرار دارد. در شرایط فعلی اقتدارات مجلس عوام تا حد زیادی نسبت به گذشته، کاهش یافته است. منتقدان سیاسی انگلیسی علل کنترل نفوذ مجلس عوام را عواملی مانند ازدیاد قدرت کابینه و تسلطی که این نهاد بر کارهای پارلمانی یافته است، انعطاف‌ناپذیری مقررات انضباطی حزبی، محدودیت قوه ابداع و ابتکار نمایندگان مجلس، محدودیت آزادی نطق نمایندگان و فقر یا فقدان دانش فنی و تخصصی نمایندگان در زمینه‌های متنوع قانونگذاری و غیره می‌دانند.  بنابراین واقعیت غیر قابل اجتناب آن است که فرآیند قانونگذاری در دموکراسی‌های مدرن همچنان با چالش‌های متعددی از حیث تضمین مشارکت نمایندگان رای‌دهندگان و تامین منافع عمومی مواجه بوده و الگوهای داخلی مجلس نتوانسته مانع از نفوذ منافع شخصی، گروهی یا مقطعی شود. فلذا به نظر می‌رسد آنچه می‌تواند کمک شایانی به تامین منافع عمومی مردم به عنوان غایت اصلی قانونگذاری کند، رعایت اصول شکلی و سازوکارهایی جهت غنای بیشتر پیش‌نویس‌های قانونی و ارزیابی تاثیرات و پیامدهای احتمالی هر طرح قانونی به شیوه‌ای نظام‌مند، کیفی و کمی است. این اصول و سازوکارها می‌تواند شامل نگاه تخصصی به طرح‌های پیشنهادی و بررسی‌های کارشناسانه در کمیسیون‌های مربوط، رعایت یکپارچگی سیاستی و انسجام ابتکار عمل‌های قانونی با سایر قوانین و سیاست‌های کلان، انجام محاسبات کمی و کیفی جهت سنجش نتیجه‌بخشی طرح‌ها و هزینه-فایده پیامدهای اقتصادی-اجتماعی ارایه ابتکار عمل جدید جهت نیل به اهداف از پیش تعیین‌ شده باشد.  در واقع فارغ از اینکه طرح‌های قانونی در یک کمیسیون خاص یا صحن عمومی مجلس بررسی شوند، مهم آن است که فرآیند ارزیابی تاثیر (Impact assessment) را به شکلی عینی طی کرده باشند تا برای مردم رای‌دهنده نسبت به کارآمدی طرح و تامین منافع عمومی اطمینان‌بخشی حاصل شود.  همچنین ضرورت شفافیت فرآیند از این حیث که چه کسانی پیش‌برندگان اصلی طرح هستند و چه مذاکراتی پیرامون بررسی پیامدهای مثبت و منفی طرح پیشنهادی صورت گرفته، اصلی غیر قابل انکار در نمایندگی واقعی خواست عمومی ملت در مجلس است.  قابل‌ توجه است که از نظر مجلس شورای اسلامی ضرورت مذکور در اصل ۸۵ قانون اساسی به معنای ضرورت تفویض تصویب قوانین آزمایشی است و نهاد تشخیص‌دهنده این ضرورت خود مجلس است.
شورای نگهبان ابتدا در مقام اعمال نظارت اصل ۳۶ قانون اساسی بر قوانین آزمایشی، این قوانین را از حیث ضرورت مطرح در اصل ۸۵ قانون اساسی مورد نظارت قرار نمی‌داد و عملا در این حوزه مجلس شورای اسلامی را نهاد تصمیم‌گیرنده می‌دانست، ولی استناد گسترده مجلس شورای اسلامی به ضرورت مطرح در اصل ۸۵ قانون اساسی و تمسک به آن به ‌منظور تفویض تصویب قوانین آزمایشی، به واکنش شورای نگهبان برابر این رویه مجلس منتهی شد. از این‌رو شورای نگهبان مصوبات مجلس شورای اسلامی در قالب اصل ۸۵ قانون اساسی را از حیث تشخیص ضرورت نیز تحت شمول نظارت اساسی خویش قرار داد و به این ترتیب قانونگذاری عادی را بر مدار قانون اساسی تنظیم کرد. از رویکرد نظارتی اخیر شورای نگهبان استنباط می‌شود که ضرورت امری استثنایی به شمار می‌رود و تجویز آن باید متکی به دلایل قانع‌کننده باشد. از این‌رو باید ضرورت وضع قوانین آزمایشی با توجه به الزامات موجود در نظم حقوقی کشور برای شورای نگهبان احراز شود. معیار احراز شورای نگهبان شامل ۱٫ رفع خلأ قانونی که جبران آن ضروری است و ۲٫ وضع قانون آزمایشی برای اصلاح قوانین به علت ایرادهای مبنایی است.  رویه جاری در حوزه قانونگذاری تفویضی به این ترتیب است که پس از موافقت مجلس با تفویض اختیار قانونگذاری، طرح یا لایحه قانونی به کمیسیون داخلی ارسال می‌شود و نظارت اساسی شورای نگهبان پس از تصویب نهایی متن در کمیسیون و تعیین مدت اجرای آزمایشی آن در مجلس شورای اسلامی اعمال می‌شود. درحالی که اگر در قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی تدبیری اندیشیده شود که پس از موافقت مجلس شورای اسلامی با تفویض تصویب قوانین آزمایشی و پیش از تصویب قانون آزمایشی توسط کمیسیون داخلی، شورای نگهبان ضرورت یا عدم ضرورت وضع قوانین آزمایشی را ارزیابی کند، کمیسیون‌های داخلی بدون تایید اصل ضرورت به وضع قانون مبادرت نخواهند کرد و تلاش‌های آنها در تصویب قوانین آزمایشی با ایراد عدم ضرورت توسط شورای نگهبان بی‌ثمر نمی‌شود.

منتشر شده در روزنامه اعتماد در تاریخ ۲۴ مرداد ماه ۱۴۰۰