مسأله هماهنگی: سازوکارهایی برای تقویت نقش هماهنگی نهادهای فراقوه‌ای ایران

نویسندگان:

محمدمهدی جلادتی، پژوهشگر مهمان اندیشکده حکمرانی شریف

نیره شیخ‌الاسلامی کندلوس، پژوهشگر مهمان اندیشکده حکمرانی شریف

اوایل سال جاری بود که زخم کهنه اختلاف میان وزارت ارتباطات و سازمان صدا و سیما بر سر مالکیت باندهای فرکانسی ۷۰۰ و ۸۰۰ مگاهرتز سر گشود و حتی موضوع، با توئیت‌هایی از سوی وزیر ارتباطات و دبیر کل روابط عمومی صدا و سیما، در سطح عمومی جامعه نیز مطرح شد. ماجرا از این قرار بود که از سویی هر دو نهاد فوق‌الذکر مدعی آن بودند که این باندها متعلق به آنان است و هریک نیز بر ادعای خود دلایلی داشتند؛ و از سوی دیگر، این باندها که در حال حاضر در اختیار صدا و سیما هستند، از نظر اقتصادی واجد ارزش بالایی بوده و در صورت آزادسازی، نقش مؤثری در توسعه اینترنت ثابت و همراه و نیز کاهش هزینه‌های مشترکین دارند. ظاهراً این مناقشه که تاکنون لاینحل باقی مانده است، در دولت و شورای عالی فضای مجازی مطرح شده و فرآیند آن در جریان است.[۱]

این اختلاف در کنار اختلاف اخیر میان ساترا و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در خصوص مدیریت شبکه نمایش خانگی و VODها، اختلاف میان معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و صدها اختلاف و تعارض دیگر در سطح نهادهای عمومی، حکایت از عدم هماهنگی میان این نهادها دارد که گهگاه برخی از آنها در رسانه‌های عمومی نیز مطرح می‌شوند.

مسأله عدم هماهنگی

مسأله فقدان هماهنگی اگر نگوییم مهم‌ترین مسأله‌ی نظام حکمرانی در ایران است، لااقل می‌توان گفت یکی از مهم‌ترین مسائل آن است. به کرّات مشاهده می‌شود برخی تصمیماتی که از سوی نهادهای مختلف، اتخاذ می‌شوند یا با تصمیماتی دیگر متعارض هستند و یا در مقام اجرا، با مشکلاتی مواجه می‌شوند که ناشی از عدم هماهنگی میان نهاد‌های مربوطه است.

در این میان، نقش نهادهای فراقوه‌ای[۲] حائز اهمیت است. در کشور ما، ایجاد نهادهای فراقوه‌ای را می‌توان پاسخی به مسأله عدم هماهنگی و ثبات در تصمیمات و نیز عدم توانایی اتخاذ تصمیمات بلندمدت از سوی نهادهایی نظیر مجلس و دولت دانست؛ چنانکه مثلا «هماهنگ نمودن فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی ـ امنیتی»[۳] به عنوان یکی از وظایف اصلی شورای عالی امنیت ملی شمرده شده و یا در حکم تشکیل شورای عالی فضای مجازی، بر کارکرد هماهنگ‌کنندۀ این شورا تأکید شده است.

هرچند در اسناد مختلف، به طور کلی، بر شأن هماهنگی نهادهای فراقوه‌ای تأکید شده است اما ایجاد هماهنگی، نیازمند بهره‌مندی از ابزارهایی دقیق و متناسب است تا با توسل به آنها بتوان در عمل، هماهنگی را محقق نمود و بالتبع کارآمدی را ارتقاء بخشید. بنابراین ابتدائاً باید عوامل عدم هماهنگی را شناسایی کرد و سپس ابزارهایی را در جهت پیشگیری از ایجاد ناهماهنگی و یا حل معضل ناهماهنگی ارائه نمود.

عوامل عدم هماهنگی

به طور کلی، عوامل متعددی سبب می‌شوند تا نتوان به هماهنگی دست یافت که مهم‌ترین آنها پنج مورد است:

  1. تخصص‌گرایی[۴] محض و این گرایش که هرچه سازمان‌ها تخصصی‌تر باشند بهتر عمل می‌کنند، و در نتیجه پدید آمدن تکثر نهادی.
  2. تمایل سازمان‌های تخصصی به انجام وظایف نهادی خاص خود و عدم تمایل به دنبال کردن اهداف جمعی و کلان.
  3. تمایل نهادهای مختلف به اینکه آن‌گونه که خود به موضوعات می‌نگرند، مسائل را تحلیل نمایند.
  4. اختلاف مقامات مسلط بر نهادهای مختلف به لحاظ سیاسی.[۵]
  5. همپوشانی صلاحیت‌های نهادهای مختلف و نیز ابهام در صلاحیت‌های نهادها.

ابزارهای ایجاد هماهنگی

برخی محققان سیاستگذاری عمومی در آثار خود[۶]، ابزارهای ایجاد هماهنگی را در دو دسته کلی جای می‌دهند:

  1. ابزارهای ساختاری که منظور از آن، ابزارهایی است که با ایجاد ساختارهای جدید یا تغییر ساختارهای موجود، در پی ایجاد هماهنگی هستند. برخی ابزارهای ساختاری عبارتند از: ۱٫ ادغام، تفکیک یا ایجاد وزارتخانه‌هایی[۷] که بر چند وزارت مختلف با وظایف مرتبط، نظارت دارند. ۲٫ تمرکززدایی[۸] ۳٫ ایجاد خطوط کنترل متقاطع و ایجاد سیستم‌ گزارش‌دهی شبکه‌ای و ماتریسی ۴٫ ایجاد نهاد یا مقام هماهنگ‌کننده ۵٫ ایجاد بازار[۹] (واگذاری اعمال تصدی به بخش خصوصی) ۶٫ ایجاد سیستم‌های اطلاعاتی به منظور تبادل و به اشتراک‌گذاری اطلاعات ۷٫ ایجاد نهادهای مشاوره و مذاکره.
  2. ابزارهای غیرساختاری یا سیستم‌های مدیریتی که مراد از آن، ابزارهایی است که در پی ایجاد یا تغییر ساختار نیستند بل درصددند با استفاده از ابزارهایی نظیر راهبردهای مدیریت استراتژیک[۱۰]، سیستم مدیریت مالی[۱۱]، ایجاد ارزش‌های فرهنگی مشترک یا ایجاد رویه‌های اجباری مشاوره، هماهنگی را تحقق بخشند.

نقش هماهنگی نهادهای فراقوه‌ای: از وضعیت موجود تا وضعیت مطلوب

نهادهای فراقوه‌ای ایران، در عمل، از سه شأن اصلی (سیاستگذاری، هماهنگی و تنظیم‌گری) برخوردارند. با این حال می‌توان یکی از علل مهم عدم توفیق سیاست‌های کشور را، به ویژه سیاست‌های مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای عالی انقلاب فرهنگی که هریک قدمتی بیش از سه دهه در ساختار حکمرانی ایران دارند، در عدم هماهنگی نهادهای سطح بالا در وضع و نیز اجرای این سیاست‌ها دانست. هرچند به ویژه در سالیان اخیر تلاش‌هایی صورت گرفته است تا از ابزارهایی مؤثرتر جهت اجرایی‌سازی این سیاست‌ها بهره گرفته شود، اما آنچه نقش اساسی‌تری در هماهنگی و بالتبع اجرای مطلوب سیاست‌ها دارد، بهره‌مندی هوشمندانه از ابزارهای هماهنگی است. در ادامه برخی تلاش‌های صورت گرفته جهت ایجاد هماهنگی را بررسی کرده و پیشنهاداتی را برای استفاده از بعضی ابزارهای ایجاد هماهنگی ارائه خواهیم داد.

  1. معمولاً نخستین شیوه‌ای که برای ایجاد هماهنگی به ذهن سیاستگذاران ایرانی می‌رسد، ایجاد یک نهاد یا مأموریت دادن به مقامی برای ایجاد هماهنگی در حوزه‌ای خاص است. یکی از فلسفه‌های اصلی تشکیل نهادهای فراقوه‌ای نیز همین کارویژه است؛ به عنوان نمونه تشکیل شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا، به دلیلِ مشکلات حاد اقتصادی در اثر فشار تحریم‌ها و عدم هماهنگی میان بخش‌های مختلف حاکمیت بود. هرچند این شیوه شاید به عنوان راهکاری موقتی، مطلوب به نظر برسد اما به نظر می‌رسد باید نظام حکمرانی را به گونه‌ای ترتیب داد تا با حفظ ساختارهای قانونی از پیش موجود، تعیین دقیق حدود صلاحیت‌ها و مسئولیت‌های هریک از قوای سه‌گانه و ایجاد مکانیزم‌های پیشگیری از ناهماهنگی، مسائل کلان در همین ساختار حل شوند. ایجاد ساختار جدید، ریشه مسأله ناهماهنگی را حل نمی‌کند و صرفاً رویکردی واکنشی در جهت حل مسألۀ عدم هماهنگی دارد. مشکل دیگر این رویکرد در ایران آن است که صلاحیت‌های چنین شوراهایی چندان مشخص نیست که این امر سبب می‌شود به جزئی‌ترین مسائل نیز ورود کرده و اتخاذ تصمیم نمایند در حالی که شأن اصلی این نهادها، سیاستگذاری‌های کلان و نظارت بر حسن اجرای آنها است. بنابراین هرچند ایجاد نهاد یا مقامی هماهنگ‌کننده راهکار موقتی مناسبی است، اما با توجه به مشکلات فوق‌الذکر، می‌باید به طور محدود، در مواقع ضروری و با تعیین دقیق حدود صلاحیت‌های مقام هماهنگ‌کننده، از چنین ابزاری استفاده نمود.
  2. امکان‌هایی نظیر ادغام یا تفکیک، کمتر در نظام حکمرانی ایران مورد استفاده قرار می‌گیرند. هرچند در دولت‌های نهم و دهم، تلاش‌هایی در جهت ادغام شوراهای عالی و نیز وزارتخانه‌ها به منظور کوچک‌سازی و هماهنگی بیشتر صورت گرفت اما رویه غالب در غیر از این دوران، عموماً توسعه ساختاری و تکثر نهادی بوده است. نهادهای فراقوه‌ای می‌توانند با شناسایی نهادهایی با وظایف مشابه در حوزه عملکرد خود و در نظر گرفتن اقتضائات مدیریت مطلوب، به ادغام این نهادها در یکدیگر اقدام نمایند و در نتیجه، از حادث شدن اختلاف میان دستگاه‌ها پیشگیری نمایند. در نتیجه‌ی ادغام، علاوه بر کوچک‌تر شدن بخش عمومی، فعالیت‌های مرتبط، متمرکز شده و هماهنگی میان آنها نیز تسهیل می‌گردد.
  3. ایجاد سیستم‌های اطلاعاتی برای تبادل و به اشتراک‌گذاری اطلاعات، امکان بسیار مهمی است که نقشی پیشگیرانه دارد و موجب می‌شود تا به واسطه‌ی آن‌ها، سازمان‌های تصمیم‌گیرنده و فعال، از آخرین مصوبات و فعالیت‌های سازمان‌های دیگر مطلع شوند؛ این امر به آنان یاری می‌رساند تا مصوبه‌ای برخلاف مصوبه سازمان دیگر نداشته و فعالیت‌های خود را متناسب با فعالیت‌های سایر سازمان‌ها تنظیم نمایند. ایجاد سیستم‌های جامع، دقیق و به‌روز اطلاعاتی در حوزه‌های مختلف نظیر فرهنگ، فضای مجازی و … از سوی نهادهای فراقوه‌ای می‌تواند عاملی مهمی در پیشگیری از بروز ناهماهنگی بین سازمان‌های مربوطه باشد.
  4. نهادهای فراقوه‌ای خود به عنوان نهادهای مشاوره و مذاکره نیز مطرح هستند که در آنها افراد مسئول در حوزه‌ای خاص (نظیر فرهنگ، فضای مجازی، امنیت یا …)، گرد هم آمده و به گفتگو و حل مسائل خود می‌پردازند. صرف وجود جلساتی که مسئولان یک حوزه را بر دور یک میز گردهم می‌آورد، به ایجاد هماهنگی کمک می‌کند و از این جهت، نهادهای فراقوه‌ای حائز اهمیت هستند. اما این نهادها خود می‌توانند اقدام به تأسیس نهادهای مشاوره و مذاکره در حوزه هایی خاص‌تر بنمایند: نهادهایی که تبادل اطلاعات در آن‌ها، از سوی افراد مسئول صورت می‌گیرد و بنابراین امکان مذاکره و بحث و تشریح استراتژی‌ها میان آنها وجود دارد و این امر به هماهنگی میان آنها می‌انجامد. به عنوان مثال در حوزه نهادهای تنظیم‌گر فضای مجازی، نمایندگانی از کلیه سازمان‌های مربوطه، در جلساتی گرد هم آیند و به هم‌اندیشی در این حوزه‌ها برای حل مشکلات خود بپردازند.
  5. سیستم مدیریت مالی با استفاده از نظام بودجه‌ریزی به این نحو که برای انجام یک سیاست یا کار مشخص، بودجه‌ای اختصاص داده ‌شود و تمام نهادهایی که فعالیت آنها مرتبط با آن سیاست یا کار مشخص است وظیفه همکاری در جهت تحقق آن امر را داشته و با توافق و همکاری یکدیگر به تقسیم آن بودجه میان خود بپردازند، ابزار مهمی در جهت هماهنگی اتوماتیک میان نهادهای یک حوزه خاص است. به عنوان نمونه در ایران، به جای اختصاص بودجه‌های ریز و درشت به نهادهای مختلفی که در حوزه فرهنگ فعال هستند، می‌توان ردیف بودجه‌ کلی فرهنگ را مشخص نمود و تقسیم این بودجه میان نهادهای مختلف فرهنگی را بر اساس کارایی این نهادها در جهت اهداف کلی فرهنگی کشور، به نهاد متولی امر فرهنگ در کشور سپرد. این امر اگر با ضوابطی دقیق صورت پذیرد و نهاد متولی امر فرهنگ مسئولیت متناسب با اختیارات خود داشته باشد، اولاً سبب می‌شود تا به جای اهداف بخشی، اهداف کلی فرهنگی کشور محقق شوند، ثانیاً هماهنگی و همکاری در سطح مطلوبی وجود داشته باشد.
  6. اختلاف دیدگاه عمده میان بازیگران سیاسی به ویژه میان مجلس و دولت و نیز میان اعضای نهادهای فراقوه‌ای یکی از عوامل مهم ایجاد ناهماهنگی در بخش عمومی است. مدیریت دانش و فرهنگ بین سازمانی[۱۲] در جهت حل این مشکل می‌تواند راهگشا باشد: هنگامی که ارزش‌ها، هنجارها و دیدگا‌ه‌های مشترکی میان سازمان‌های مختلف و مسئولان ارشد وجود داشته باشد طبعاً هماهنگی افزایش می‌یابد به عنوان نمونه در انگلستان، حدود دو سوم مسئولان ارشد کشوری در اواخر قرن ۲۰ را فارغ‌التحصیلان دو دانشگاه آکسفورد و کمبریج تشکیل می‌دادند که تاحدی دیدگاه‌های مشترکی نسبت به مسائل مختلف داشتند.[۱۳] این اشتراک دیدگاه، سبب ایجاد هماهنگی میان آنها می‌گردید. در ایران نیز با استفاده از سازوکارهایی نظیر برگزاری همزمان دو انتخابات نمایندگی مجلس و ریاست جمهوری، به احتمال زیاد ترکیب اعضای دولت و مجلس تاحد زیادی هم‌راستا خواهند شد و این امر می‌تواند به ایجاد هماهنگی، کمک فزاینده‌ای نماید.
  7. ایجاد رویه‌های اجباری مشاوره یعنی وجود سازوکارهایی که بنا به آنها، سازمان‌های مرتبط با یک سیاست، ملزم به اظهار نظر در خصوص آن موضوع باشند نیز ابزار مهمی برای ایجاد هماهنگی است. اگر طرح‌های سیاستی یا قانونی در مجلس یا نهادی فراقوه‌ای مطرح است و این طرح بر سیاست‌ها و یا وظایف وزارتخانه‌هایی تأثیر می‌گذارد، الزامی وجود داشته باشد که این وزارتخانه‌ها در خصوص طرح‌های در دست بررسی، اظهار نظر نمایند.

علی رغم ایراد انتقاداتی به اصل وجود این شوراها در ساختار حکمرانی ایران، با فرض ابقای این نهادها، می‌توان پیشنهاد داد از برخی ابزارهای هماهنگی نظیر ادغام نهادها، سیستم‌های اطلاعاتی، نهادهای مشاوره و مذاکره، سیستم مدیریت مالی، مدیریت دانش و فرهنگ بین سازمانی و ایجاد رویه‌های اجباری مشاوره در جهت تحقق سیاست‌ها بهره گرفته شود. بدیهی است که به اقتضاء هر شرایطی، می‌بایست از ابزار خاصی استفاده شود تا در نتیجه آن، هماهنگی به ارمغان آمده و اجرای سیاست‌ها به نحو مطلوبی تحقق یابند.

[۱] https://www.tasnimnews.com/fa/news/1397/08/28/1879122/%D8%B5%D8%AF%D8%A7%D9%88%D8%B3%DB%8C%D9%85%D8%A7-%D8%A8%D8%A7%D9%86%D8%AF-%D9%81%D8%B1%DA%A9%D8%A7%D9%86%D8%B3%DB%8C-700-%D9%88-800-%D9%85%DA%AF%D8%A7%D9%87%D8%B1%D8%AA%D8%B2-%D8%B1%D8%A7-%D8%A2%D8%B2%D8%A7%D8%AF-%D9%86%D9%85%DB%8C-%DA%A9%D9%86%D8%AF

[۲]  منظور از نهادهای فراقوه‌ای، نهادهایی هستند که به نحو شورایی اداره می‌گردند و رؤسای قوای سه‌گانه در آنها عضویت دارند؛ همچنین وابستگی اندامی به هیچ‌یک از قوای سه‌گانه نداشته و فراتر از این قوا عمل می‌کنند. بنا به این تعریف، نهادهای فراقوه‌ای در ایران عبارتند از: ۱٫ مجمع تشخیص مصلحت نظام ۲٫ شورای عالی امنیت ملی ۴٫ شورای عالی انقلاب فرهنگی ۵٫ شورای عالی فضای مجازی ۶٫ شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا.

[۳]  اصل ۱۷۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

[۴] Specialization

[۵] B. Guy Peters (2018) The challenge of policy coordination, Policy Design and Practice, 1:1, 1-11

[۶] Bouckaert, G., B. G. Peters, and K. Verhoest. 2010. The Coordination of Public Sector Organizations: Shifting Patterns of Public Management. Basingstoke: Macmillan.

[۷] Super-ministries

[۸] Decentralization

[۹] Marketing

[۱۰] Strategic Management

[۱۱] Financial Management

[۱۲] Inter-organizational culture & knowledge management

[۱۳] Bouckaert, G., B. G. Peters, and K. Verhoest. 2010. The Coordination of Public Sector Organizations: Shifting Patterns of Public Management, Section 6.