شورای عالی انقلاب فرهنگی؛ نهاد فراقوه ای یا بازوی تقنینی دولت؟

نویسندگان:

مهدی باقری طادی/ پژوهشگر مهمان اندیشکده حکمرانی شریف (کارشناسی ارشد فقه و مبانی حقوق اسلامی دانشگاه امام صادق(ع))
رضوان واشقانی فراهانی/ پژوهشگر مهمان اندیشکده حکمرانی شریف (کارشناسی ارشد حقوق عمومی دانشگاه تهران)

ستاد انقلاب فرهنگی که چند سال پس از تأسیس به نام شورای عالی انقلاب فرهنگی تغییر نام داد؛ در خرداد ماه ۱۳۵۹ طی فرمان امام خمینی با عنایت به وضعیت آشفته دانشگاه ها و نیاز به اصلاحات درآن‌ها تشکیل شد و امام در همان سال اعضای هفتگانه ی این ستاد را منصوب کردند. همانطور که عبدالکریم سروش سخنگوی این ستاد تصریح می دارد: لازم است در دانشگاه ها پاکسازی و تصفیه صورت گیرد تا اثرش در همه جامعه آشکار گردد، هوس ناکان و پیروان سایر مکاتب چون اندیشه خود را به جای دیگر فروخته اند دم از عدم امکان انقلاب فرهنگی می زنند.

شورای عالی انقلاب فرهنگی پس از رحلت امام خمینی تا کنون به فعالیت خود ادامه داد اما این شورا  در سال های اخیر عملکرد قابل قبولی نداشته است. علی رغم این که شورای عالی انقلاب فرهنگی شورای فراقوه ای محسوب شده و احکامش لازم الاجراست ، محمد آقاسی دبیر ستاد فرهنگ شورای‌عالی انقلاب فرهنگی اعلام کرده بود که تنها یک‌سوم مصوبات حوزه فرهنگ یعنی ۲۰۷ مصوبه اجرایی و عملیاتی شده ‌است.
با عنایت به آئین نامه داخلی شورا، شورای مذکور موظف است هر دو هفته یکبار تشکیل جلسه دهد(به عبارت دیگر هر سال قریب به ۲۶ جلسه)؛ یعنی در  طول عمر سه دولت اخیر، باید بالغ بر ۳۱۲ جلسه برگزار می شد لکن مجموع جلسات شورا تا به حال، قریب به ۱۷۰ جلسه(۵۴درصد) بوده است.
اما چالش سیاستی مهم در نسبت دولت و شورای عالی انقلاب فرهنگی، این است که اجرای مصوبات شورا دائر مدار رویکرد دولت ها نسبت به این شوراست. بعضی دولت ها شورای عالی انقلاب فرهنگی را به چشم یک نهاد فراقوه ای سیاستگذار در حوزه علم و فرهنگ می نگرند که مصوبات آن برای دولت و سایرنهادها لازم الاجراست اما بعضی دولت ها وجود این نهاد را خالی از فایده می پندارند و از آن برای تصویب پیشنهادهای خود بهره می برند.
 شایان ذکر است که با توجه به ترکیب اعضای شورای عالی انقلاب فرهنگی، تعداد اعضای حقوقی شورا برابر تعداد اعضای حقیقی این شورا می باشد و در مقام جمع بندی باید نتیجه گرفت که ساختار فعلی، این نظریه را تقویت خواهد کرد که گاه دولت‌ها جایگاه شورای‌عالی انقلاب فرهنگی را از یک نهاد سیاستگذار فراقوه ای به یک بازوی تقنینی برای تصویب پیشنهادهای خود تقلیل می‌دهند و از شورا به‌عنوان مجلسی در عرض مجلس شورای اسلامی استفاده می‌کنند تا درگیر روند مشقت بار تصویب لایحه در مجلس شورای اسلامی نشوند و دولت بتواند به نظر تخصصی هیات وزراء جامه قانون بپوشاند فلذا دولت ها تمایل پیدا می کنند که به تناسب، تصویب قوانین را از مجرای شورای عالی پیش ببرند؛ همان‌طور که در دولت آقای روحانی در خصوص تصویب هیأت امنایی شدن وزارت بهداشت در شورای عالی انقلاب فرهنگی اتفاق افتاد.
ریشه این چالش آنجاییست که اولا تفکیک صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی و شورای عالی انقلاب فرهنگی به دقت صورت نگرفته است، ثانیا با توجه به نیاز دولت ها به تصویب قوانین برای پیشبرد امور خود و هم چنین کند بودن فرایند تصویب قانون در کشور، نیاز دولت ها در خصوص تصویب سریع لوایح مرتفع نشده است.
برای رفع تداخل صلاحیت های مجلس شورای اسلامی و شورای عالی انقلاب فرهنگی و هم چنین مرتفع ساختن نیاز دولت به ابزار تقنینی مناسب، با نیم نگاهی به نظام حقوقی فرانسه، دو راهکار پیشنهاد می شود که این دو راهکار توامان می تواند به بهبود چالش یاد شده بینجامد:
۱-مهمترین تفاوتی که کشور فرانسه در حوزه قانونگذاری با ایران دارد این است که در این کشور به موجب قانون اساسی موارد صلاحیت قانونگذاری پارلمان به طور دقیق احصا شده است برای مثال در این کشور تاسیس سازمان ها، در صلاحیت تقنینی پارلمان قرار دارد و دولت نمی تواند در این خصوص مقرره ای وضع کند؛ ولی در مواردی که پارلمان نمی تواند ورود پیدا کند، دولت حق وضع مقررات دارد. در این کشور حتی صلاحیت رگولاتورها احصا و تبیین شده است.
در کشور ایران همانطور که مشاهده می شود وضعیت شفافی در حوزه صلاحیت های تقنینی وجود ندارد. در قانون اساسی گفته شده است مجلس حق قانونگذاری در عموم مسائل را دارد  اما گاهی شوراهای فراقوه ای مانند شورای عالی انقلاب فرهنگی در راستای استفاده از اختیارات تقنینی خود، صلاحیت مجلس عام مجلس را محدود کرده اند و قوانینی در کشور اجرا می شوند که لزوما مصوب مجلس نیستند.
به نظر می رسد راهکار اول برای بهبود کارکرد شورا این است که نسبت مصوباتش با مصوبات مجلس تعیین تکلیف شود یعنی مجلس شورای اسلامی مشخصا قانونی در این خصوص به تصویب برساند و حوزه صلاحیت خود را به طور واضح و شفاف تبیین کند.
اما ممکن است اینطور به نظر برسد که احصای موارد صلاحیت تقنینی مجلس بر خلاف اصل هفتاد و یکم قانون اساسی باشد چرا که در این اصل بیان شده است صلاحیت مجلس عام است. ما در پاسخ به این ایراد می گوییم در اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی تفویض اختیار قانونگذاری در موارد ضروری به رسمیت شناخته شده است. به نظر می رسد این اختیار استثنایی تنها ناظر به کمیسیون های داخلی مجلس و دولت نیست و عندالاقتضاء، مجلس می تواند قانونگذاری در بعضی موارد را به شوراهای فراقوه ای از جمله شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز تفویض کند.
وقتی واگذاری اختیارات در قالب تفویض اختیارات باشد – با توجه به ماهیت تفویض اختیار- مجلس کماکان برتری خود را بر این شورا خواهد داشت و می تواند این اختیار را در شرایطی از شورا سلب کند، هم چنین استفاده از قالب تفویض اختیار نظارت شورای نگهبان را بر مصوبات شورا نیز فراهم می کند.
به این ترتیب می توان ایراد کرد که با این رویکرد(برتری مجلس بر شوراها) وصف فراقوه ای شورا مخدوش می شود در پاسخ به این سوال باید گفت این وصف تنها به این معنی است که اعضای این شورا از سه قوه هستند و مصوبات آن برای همه نهادها لازم الاجراست. همین موضوع وصف فراقوه ای به آن داده است و به این معنی نیست که هیچ قوه ای نمی تواند بر این شورا نظارت داشته باشد همانطور که نهادهای اداری مستقل که همان رگولاتورهای فرانسوی هستند ضمن استقلال خود، تحت نظارت شورای دولتی فرانسه  قرار دارند.
۲-بی‌تردید دولت‌ها نیازمند سازوکار تقنینی مناسبی هستند تا برای پیشبرد امور خود به شوراهایی مانند شورای‌عالی انقلاب فرهنگی متوسل نشوند. به عبارتی دولت ها باید دارای اختیارات محدود تقنینی باشند.
در این خصوص اصل سی و هشتم قانون اساسی فرانسه مصوب ۴ اکتبر ۱۹۵۸ به دولت اختیار داده‌ است برای اجرای برنامه‌های خود از پارلمان کسب اجازه نماید که برای مدتی محدود از طریق اردونانس  تصمیماتی اتخاذ نماید که اصولاً تصمیمات مزبور در حکم قانون است.
در ایران نیز اصل یکصد و پنجاه و هشتم قانون اساسی به مجلس اختیار داده‌است که به دولت اجازه تصویب دائمی اساسنامه سازمان‌ها،شرکت‌ها و مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را بدهد اما این اجازه که تنها محدود به تصویب دائمی اساسنامه هاست، پاسخگوی نیازهای دولت به داشتن ابزار تقنینی مناسب برای تسریع و تسهیل امور خود نیست.
 به‌نظر می‌رسد در نظام حقوقی ایران نیز پیش¬بینی سازوکار تقنینی برای دولت‌ها به‌صورت محدود هم می‌تواند بر کارآمدی دولت‌ها بیفزاید و هم مانع تمسک دولت‌ها به نهادهایی مانند شورای‌عالی انقلاب فرهنگی برای قانون‌گذاری شود. در ایران نیز می توان در موارد ضروری اختیار وضع قوانین را به صورت محدود و موقت به دولت واگذار کرد.
اندیشکده حکمرانی شریف در طی یادداشت¬هایی به بیان راهکارهایی در جهت بهبود کارآیی این شورا خواهد پرداخت. در نهایت آنچه از کاندیدای ریاست جمهوری انتظار می¬رود آن است که دقیقا مشخص کند که رویکرد دولت آینده شان با شورای عالی انقلاب فرهنگی چیست؟ آیا به این شورا به چشم ابزار تقنینی برای پیشبرد امور دولت می نگرند یا آنکه به اجرایی شدن مصوبات این شورا اهتمام می ورزند و در جهت تحقق اهداف این شورا حرکت می کنند؟
منتشر شده در شبکه اطلاع رسانی راه دانا در تاریخ ۳۱ خرداد ماه ۱۴۰۰