ساختار سیاستگذاری توسعه کره جنوبی

نویسنده: حسین نادیان

پژوهشگر مهمان اندیشکده حکمرانی شریف

کره جنوبی در حالی روند توسعه را تقریبا همزمان با ایران شروع کرد که طی شش‌دهه اخیر دومین رشد سریع اقتصادی را تجربه کرده است. همانطور که نمودار سرانه تولید ناخالص ملی نشان می‌دهد، این کشور توانسته‌است از دومین کشور فقیر جهان در سال ۱۹۵۳ به یازدهمین اقتصاد بزرگ جهان در سال ۲۰۱۰ ارتقا یابد که تاکنون نیز همین جایگاه را در اختیار دارد. بنابراین جای سوال دارد که چه عواملی باعث شده شتاب توسعه در ایران در مقایسه با کشورهایی نظیر کره‌جنوبی روند کندتری را طی کند؟

هرچند برخی از کارشناسان عوامل مختلفی از جمله آموزه‌های کنفوسیوسی، عبرت‌آموزی از جنگ کره، نیروی کار فراوان و تحصیل کرده، تأثیرپذیری از ژاپن، تقسیم کره به شمال و جنوب و حتی کمک‌های مالی آمریکا و مسابقه تسلیحاتی در دوران پس از جنگ سرد را برای توجیه رشد شتابان کره جنوبی ذکر می کنند، اما پاسخ به این سوال را باید در نظام برنامه‌ریزی جست‌وجو کرد. درواقع، پاسخ مناسب دولت کره به این عوامل خارجی و داخلی در نهادی به نام «هیئت برنامه‌ریزی‌اقتصادی یا EPB» موجب اجرای مناسب برنامه توسعه در این کشور شده‌است.

پس از به قدرت رسیدن ژنرال پارک چانگ هی در یک کودتای نظامی در سال ۱۹۶۱ ایجاد یک دولت توسعه‌محور برای هدایت روندتوسعه اقتصادی در اولویت اصلی دولت قرار گرفت. پارک تا دو سال و پیش از انتخاب شدن به عنوان رئیس جمهور، ریاست شورای موقت حاکمیت را به عهده داشت. رژیم نظامی در این دوره انتقالی وزارت توسعه را برای تدوین و اجرای برنامه توسعه اقتصادی خود ایجاد کرد. اما خیلی زود شد که برای تقویت اثربخشی برنامه، لازم است از ابزارهای دیگری مانند نظارت بر بودجه، استفاده کند. براین اساس، همزمان با ریاست‌جمهوری ژنرال پارک در ۱۹۶۳ در طی سازماندهی مجدد، به جای لغو وزارت توسعه، عملکردهای جدیدی از جمله هماهنگ کردن سیاست‌های اقتصادی، تحقیقات وجمع‌آوری آمار، معرفی سرمایه خارجی و هدایت سرمایه داخلی به سمت تولید به آن اضافه شد و  نهاد جدیدی به نام «هیئت برنامه‌ریزی‌اقتصادی یا EPB» از ادغام دفتر کل برنامه‌ریزی و دفتربرنامه‌ریزی بسیج منابع ازوزارت توسعه، دفترآمار از وزارت کشور و دفتر بودجه از وزارت دارایی تشکیل شد. علاوه بر این، EPB دارای دوآژانس وابسته  شامل«آژانس مدیریت اراضی» برای انجام امور مربوط به زمین و «خدمات تدارکات عمومی» برای مدیریت وتهیه منابع داخلی وخارجی مواد اولیه بود. همچنین وزیر EPB به عنوان معاون نخست وزیر منصوب شد تا بتواند هماهنگی‌های لازم را در میان وزارتخانه‌ها انجام دهد. یک شخص به عنوان ناظر برنامه ریزی تحت نظر وزیر EPBوجود داشت که برگزاری جلسات کمیته‌های همتراز  با حضور معاونان و مدیران کل وزارتخانه‌های مربوطه را مدیریت میکرد.

نقش فراقوه‌ای EPB

در آن زمان کره جنوبی به جای افزودن کارکردهایی به وزارت دارایی یا وزارت توسعه، سازمان کاملاً جدیدی را راه اندازی کرد چرا که وزارت به دلیل ماهیت ذاتی خود، به راه حل های کوتاه مدت برای ثبات اقتصادی متمرکز شده است و ممکن است علاقه زیادی به تدوین یک برنامه بلند مدت نداشته باشد. چه رسد به آن‌که تدوین برنامه نیاز به عبور از محدودیت‌ها و آسیب‌های مختلف را دارد.

همچنین این هیئت اختیارات فراقوه‌ای داشت و به‌عنوان تصمیم گیر نهایی در مورد مسائل اقتصادی شناخته می‌شد و اگر سیاستگذاری فقط در یک وزارتخانه متمرکز شود، مخالفت سایر وزارتخانه ها را به دنبال خواهد داشت. در واقع، تنها یک نهاد فراقوه‌ای و فرابخشی می‌تواند کانون اصلی بحران و پاشنه آشیل همه شکست‌ها در برنامه‌های توسعه، یعنی مسئله «ناهماهنگی در سیاستگذاری»را به‌خوبی شناسایی کرده و همه حمایت‌های مالی و اجرایی خود را معطوف به حمایت از راهبردهای هماهنگ‌کننده سازد.

براین اساس، وظایف EPBتنها شامل قاعده‌های ساده برنامه‌های کوتاه‌مدت و بلندمدت اقتصادی نمی‌شد، بلکه ایجاد اقدامات مناسب سیاسی برای حل مسائل اقتصادی جاری را نیز دربرمی‌گرفت .طبیعی است که اجرای اقدامات یادشده به این معنی بود که این هیئت در مورد موضوعاتی که تحت نظارت سایر وزارتخانه‌ها بود نیز مداخله می‌کرد. در واقع، مشاوره و هماهنگی با سایر وزارت‌خانه‌ها،یک تکلیف ضروری برای این هیئت بود.

رویه دیگر هماهنگی بدین صورت بود که کره جنوبی، برای افزایش کارآیی برنامه اقتصادی خود، مشارکت متخصصان بخش‌های دولتی و خصوصی را در مرحله تدوین سیاست‌ها پررنگ کرد. چرا که اگر ظرفیت ها یا شرایط بخش اجرایی در نظر گرفته نشود، تنش بین دو بخش برنامه ریزی و بخش اجرایی کشور بسیار زیاد است، که به نوبه خود اثرات اقتصادی را تضعیف می کند.

رویه بدین شکل بود که برنامه های توسعه اقتصادی در چند مرحله مقدماتی، برنامه های بخشی و پروژه های سرمایه گذاری و مرحله ادغام برنامه نهایی انجام می‌شد. در هر مرحله از برنامه جلسات مختلف از میان نمایندگان بخش خصوصی، وزارتخانه ها، رهبران گروه‌های مختلف فکری و… برگزار می‌شد.

برای پاسخگویی به تغییر و تحولات سریع در شرایط اقتصادی، تدوین سیاست‌های اقتصادی کوتاه‌مدت جهت اصلاح سیاست‌های بلندمدت ضروری است که بهترین نمونه آن در کره جنوبی برگزاری جلسات ماهانه گزارش روند اقتصادی بود. از جمله این سیاست‌های اصلاحی می‌توان به قانون کاهش نرخ بهره اشاره کرد.

این جلسات ماهانه تنها جلساتی بود که تمام وزراء و ریاست جمهوری را در یک محیط واحد جمع می‌کرد تا اختلافات میان وزراء حل وفصل شود و گزارش ماهانه از روند پیشرفت هر بخش در مسیر توسعه سنجیده شود. حضور رئیس جمهور نشان دهنده اهمیت این جلسات بود که پارک در طول دوران ریاست‌جمهوری خود در تمام جلسات(به جز یکی از آن‌ها)شرکت کرد. همچنین این جلسات موجب اعتماد بخش خصوصی، جذب شرکت‌ها و تغییر رفتار آن‌ها شد.

در حالی که EPB چندین مرتبه ساختار خود را برای پاسخگویی به نیازهای متغیر این کشور بازسازی کرد اما همواره نقش اصلی خود را در برنامه ریزی و هماهنگی سیاست‌های اقتصادی در سطح معاونت نخست وزیری حفظ کرد.

بررسی‌ها نشان می‌دهد سازمان برنامه و بودجه ایران که در سال ۱۳۲۷ با اهداف توسعه‌ای و ایجاد هماهنگی شکل گرفت و از جنبه های ساختاری و وظایف تشابهات زیادی با EPB در کره جنوبی دارد. اما در ایران ایجاد نهادهای موازی برای تصمیم‌گیری در سیاست‌های توسعه، عدم استقلال کافی از دولت، عدم تخصص و ثبات کافی، عدم انتخاب صحیح استراتژی توسعه نتوانسته منجر به سیاست‌های هماهنگ جهت نیل به توسعه شود و درنتیجه عملکرد و نتایجی مشابه کره جنوبی را دربرنداشته‌است.

انتخاب استراتژی مناسب توسعه در EPB

گرچه تغییرات یا اصلاحات در حوزه ساختاری مهم می­باشد، اما بنظر می‌رسد اصلاحات در حوزه کارکردها، استراتژی‌ها و فرآیندها از اهمیت ویژه­ای برخوردار است. تجربه موفق کره جنوبی نشان می‌دهد که این کشور استراتژی مناسبی برای توسعه انتخاب کرده بود. این استراتژی با بهره‌گیری از سیاست استراتژیک تجاری ممکن شده است که تلفیقی از سیاست‌های دو رویکرد مختلف توسعه یعنی الگوی جایگزینی واردات و توسعه صادرات است.

یکی از مهمترین ارکان این سیاست استراتژیک تجاری مداخله گزینشی دولت است. این مداخله در کره جنوبی نقش موثری را ایفا کرد. نکته قابل توجه این است که مداخله گزینشی دولت در شرایط رقابت ناقص و به منظور پشتیبانی از صادرات کشور برای انتقال تکنولوژی از بنگاههای خارجی به داخل کشور استفاده می شود و عملا شرایط لازم را برای خلق مزیت فراهم می کند، اما برای آنکه دخالت دولت موثر واقع شود، می بایست دولت توانمند باشد. گزارش بانک جهانی در سال ۱۹۹۷ بر این نکته تاکید می ورزد که بدون دولت کارآمد توسعه پایدار ممکن نیست.

این درحالی است که در ایران به‌ویژه در دوره پس از پیروزی انقلاب اسلامی، ابتدا الگوی جایگزینی‌ واردات با هدف کنترل واردات و کاهش هزینه‌های ارزی دنبال شد. اما در دیگر برنامه‌های توسعه اقتصادی الگوی توسعه صادرات مدنظر قرار گرفت که در عمل‌ تاکنون جهشی در صادرات غیر نفتی مشاهده نشده است.

سیاست استراتژیک تجاری طی دو مرحله به اجرا در می آید. مرحله اول، انتخاب صنایع استراتژیک است و مرحله دوم، هدف گیری صنایع منتخب از طریق ابزارهای سیاست استراتژیک تجاری و صنعتی.

ساختار بازار صادرات صنعتی ایران، ساختاری متمرکز است و به همین جهت، نفوذ در اینگونه بازار های صادراتی، سیاستهای حمایتی می طلبد. از این منظر، تمرکز تا حدی زیاد در بازار صادرات آهن و فولاد، مواد شیمیایی، مس و پوشاک،  تمرکز زیاد در بازار نساجی، سنگ ، شن و ماسه، صابون، پاک کننده ها و براق کننده ها و هیدروکربن ها و ماشین آلات و تجهیزات حمل و نقل، و تمرکز بسیار زیاد در بازار صادرات محصولات خودرو و کفش دسته بندی می شود.

در پایان لازم به ذکر است که اتخاذ استراتژی مناسب نیل به توسعه در میان جدال پایان‌ناپذیر نظریه‌های متعدد اقتصادی و مدل‌های توسعه برگرفته از آن، امری بسیار مشکل است و نمی‌توان در مسیر توسعه نسخه یکسانی برای همه کشورها تجویز نمود. اما آگاهی و استفاده از تجارب سایر کشورها، می‌تواند تصویر مناسب‌تری از موانع و راهکارهای امر توسعه در کشورمان را پیش‌روی ما قرار دهد.