از رویکرد «تک‌بخشی» تا حکمرانی «چندسطحی» فضای مجازی

نویسنده: سیدمحمدصادق امامیان
رییس ساترا و هم‌-بنیانگذار اندیشکده حکمرانی شریف

از رویکرد “تک‌بخشی” تا حکمرانی “چندسطحی” فضای مجازی
رویکردی نهادی به طرح “حمایت از حقوق کاربران در فضای مجازی”

ضرورت پرهیز از مجادلات سیاسی و عوام‌زده‌ در کنار تمرکز بر تحلیل نهادی و کارکردی ماشین حکمرانی۱ بجای توقف در مناقشات محتوایی، دو اصل اساسی ومتمایزکننده حاکم بر رویکرد سیاستی۲ است. ازاین‌رو ورود به مباحث پیرامون طرح جنجالی “حمایت از حقوق کاربران و خدمات پایه کاربردی در فضای مجازی” بصورت اولیه برای پژوهشگران حوزه سیاستگذاری به میدان مینی تشبیه می‌شود که بالقوه می‌تواند پیام‌های سیاستی آن را در باتلاق پیش‌قضاوت‌ها و دسته‌بندی‌های قطبیده و سیاست‌زده مدفون کند. علیرغم علم به تهدیدات پیش‌رو، نظر به تشکیل کمیسیون ویژه و احتمال شروع بررسی‌های فنی طرح، بر آن شدم تا نکاتی چند را از منظر کارشناسی و از جایگاه پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف جهت گفتگو و مداقه کارشناسان و نمایندگان محترم عضو کمیسیون طرح نمایم. پرواضح است که این نوشتار عامدانه بدون ورود به رویکرد ارزشی و قضاوت له یا علیه کلیت طرح نگاشته شده است.

۱- تناسب ساختاری و کارکردی اصل اولیه طراحی نهادهای حکمرانی است. هر چند نهادهای سیاستگذار۳، هماهنگ‌کننده۴، تنظیم‌گر۵، مجری۶ و تسهیلگر۷ همگی اجزایی جدایی‌ناپذیر از مجموعه نظام حکمرانی محسوب می‌شوند، ولی عدم تفکیک این نقش‌ها از یکدیگر و حرکت به سمت خلق ساختارهای “همه‌کاره”۸، تکرار تجربه ناموفقی است که در کشور ما سابقه‌ای طولانی دارد. در درفت فعلی طرح حمایت، نمایی مشوش و ناسازگار از “کمیسیون عالی تنظیم‌مقررات” ارایه شده است که تلاش دارد کارکردهای متعدد و گاه متعارض و متناقضی را به ساختار ناهمگون آن بار نماید.

۲- در جایگاه سیاستگذاری کلان با مفهوم تعیین چارچوب‌های کلان، ارزش‌ها، اهداف و منافع عمومی، این کمیسیون در تعارض مستقیم با ماهیت شورایعالی فضای مجازی قرار می‌گیرد. فارغ از این تداخل کارکردی، اصل سازگاری حکم می‌کند که نهاد سیاستگذار کلان مخاطب خود را تنها “نهادهای عمومی سیاستگذار” لحاظ کند و از تخاطب مستقیم با بخش خصوصی و ارایه دهندگان سرویس‌ها پرهیز کند. در پاسخی پیش‌دستانه به استدلال احتمالی مدافعان طرح مبنی بر لزوم چاره‌اندیشی برای عدم تکرار ناکارآمدی تقریبا مطلق شورایعالی فضای مجازی در اجرایی‌سازی مصوبات خود، علاوه بر متناسب‌سازی ساختاری بر لزوم تجهیز نهاد سیاستگذار کلان به ابزارهای سیاستی متناسب نظیر مداخلات راهبردی، حقوقی، سیاسی، تصویبی، مشروعیت‌بخش، گفتمان‌ساز و نظارتی و در موارد نادر ورود به سطح برنامه‌ای و هماهنگ‌کنندگی در کنار ضرورت قطعی پرهیز از ورود به سطح مداخلات تنظیمی و یا ارایه خدمات تاکید می‌شود.

۳- در نگاهی جایگزین به نقش کمیسیون‌عالی به مثابه سیاستگذار اجرایی و هماهنگ کننده -که در واژگان طراحان با مفهوم “تنظیم‌گر تنظیم‌گران”۹ و در ادبیات علمی با مفهوم “ راهبر تنظیم‌گری”۱۰ مورد اشاره قرار می‌گیرد- با هدف اجرای سیاستهای کلان از مسیر نهادهای عمومی اجرایی و یا مداخلات تنظیمی، ساختار نهادی “قرارگاهی” با ترکیب اعضای حقوقی محدود شامل سازمانهای اجرایی و تنظیم‌گران بخشی، و استفاده از بسته ابزار متناسب نظیر مداخلات ساختاری، انتصابی و بودجه‌ای توصیه می‌شود. ماهیت “همگرایانه”۱۱ عرصه فضای مجازی، کارکرد هماهنگ‌کنندگی را به بخشی لاینفک و محوری از نظام حکمرانی این عرصه مبدل ساخته است. سال گذشته و در بحبوحه تصویب طرح کلان شبکه ملی اطلاعات و پیوست تقسیم‌کار ملی و نگاشت نهادی آن در مقاله‌ای چاپ‌شده در روزنامه دنیای اقتصاد با عنوان “همگرایی در فضای مجازی و سندرم تشتت حکمرانی و رقابت تنظیم‌گران”۱۲ به تفصیل به این موضوع پرداخته‌ام.

۴- رویکرد کمیسیون عالی به مثابه “تنظیم‌گر واحد فضای مجازی” کشور به نظر نا‌متناسب‌ترین برداشت محتمل است. اولا رویکرد به فضای مجازی به مثابه “یک بخش”۱۳ در مجامع علمی و سیاستگذاری جهانی همواره بشدت در معرض مخالفت جدی قرار داشته است. عبور از نگاه بخشی به فضای مجازی، در عمل امکان تنظیم‌گری واحد و متمرکز را منتفی می‌نمایاند. ثانیا اتخاذ این رویکرد در عمل به مثابه شروع سلسله تعارضات تمام‌‌ناشدنی بین‌بخشی در مقابل واقعیت فعلی حکمرانی فضای مجازی کشور تفسیر می‌شود. واقعیتی که با محوریت “تنظیم‌گران بخشی”۱۴ مشتمل بر ساختارهای نوین -مانند سازمان تنظیم‌مقررات رادیویی و ساترا- در کنار طیفی از سازمانهای سنتی با وظایف تنظیم‌گرانه -از جمله واحدهای تخصصی در وزارتخانه‌های صمت، ارشاد و بانک مرکزی- عملا نظام‌واره‌ای از نهادهای رگولاتوری را در بخش‌های مختلف متاثر از دنیای دیجیتال نمایندگی می‌کنند. صدالبته که نظام‌واره مذکور هنوز فاصله قابل توجهی تا جامعیت مطلوب دارد و از نبود نهادهای رگولاتوری متناسب در بخش‌هاینوپدید متعددی رنج می‌برد. اما نگاه تقلیل‌گرایانه به واقعیت به‌غایت متکثر و فرابخشی فضای مجازی و بالتبع، پیچیدن نسخه تنطیم‌گر واحد برای دنیای دیجیتال غیرعملی و دور از شواهد واقعی بنظر می‌رسد. ثالثا بر فرض تصمیم بر غلبه کارکرد تنظیم‌گر واحد، اصول حاکم بر ساختار نهاد رگولاتور مانند رویکرد فنی، بی‌طرفی سیاسی، استقلال و ثبات سازمانی، سازگاری سیاستی و بسته ابزارهای تنظیمی مجموعا الگوی نهادی متفاوتی از آنچه ویرایش فعلی طرح ارایه می‌دهد را عرضه می‌کنند. قبلا در یادداشتی چاپ شده در ماهنامه پیوست تحت عنوان “نهاد رگولاتور، چالش تفکیک قوا، کمیسیون یا سازمان “ به برخی شاخصه‌های نهادی سازمانهای رگولاتور پرداخته بودم۱۵. بر همین اساس، توصیه سیاستی این متن پرهیز اکید کمیسیون‌عالی از هرگونه مواجهه مستقیم و مداخله تنظیمی در ارتباط با ارایه‌دهندگان خدمات در بخش خصوصی است. امری که وقوع آن احتمال پدیده تداخل، تعارض منافع، رقابت و بی‌اعتباری تنظیم‌گران را بشدت افزایش می‌دهد.

۵- در مجموع متن حاضر صرفا با بررسی طرح حمایت از منظر نهادی و مبتنی بر الگوی “حکمرانی چند سطحی”۱۶، از میان سناریوهای متعدد بر طراحی نهادی کمیسیون عالی به مثابه نهاد هماهنگ‌کننده و همگراساز تنظیم‌گران متکثر فضای مجازی تاکید می‌کند. ناگفته پیداست که در نظام حکمرانی چندسطحی، موفقیت کمیسیون‌عالی مستلزم ارتقای عملکرد سایر اجزای زیست‌بوم حکمرانی نوین فجازی است. تکمیل زنجیره سیاستگذاری کلان در شورایعالی فضای مجازی در کنار ایجاد نهادهای “رگولاتوری بخشی” متناسب با روند سریعدیجیتالیزه شدن بخش‌های نوپدید، و با فرض عملکرد مترقی نهادهای تنظیم‌گر موجود، می‌تواند ایده نظام حکمرانی چندسطحی دنیای مبتنی بر شبکه را تحقق بخشد.

۶- تحقق کارکرد همگرایی دیجیتال در اجلاس اخیر بین‌المللی تنظیم‌گران۱۷ نیز تحت عنوان “همکاری تنظیم‌گرایانه”۱۸ مورد توجه جدی قرار گرفت. خانم ملانی داوس۱۹ مدیر افکام -تنظیم‌گر همگرای ارتباطات بریتانیا- ضمن تصریح به عبور از نگاه بخشی به تنظیم‌گری فضای مجازی، به ابتکار اخیر این نهاد در تشکیل “تالار همکاری تنظیم‌گران دیجیتال”۲۰ با حضور رگولاتورهای رسانه، ارتباطات، رقابت و حفاظت از داده اشاره کرد.۲۱ در تجربه‌ای مشابه جامعه تنظیم‌گران ایرلند -به عنوان مرکز اروپایی حضور نمایندگان ابرپلتفرمهای امریکایی مانند گوگل و فیسبوک- از تشکیل بخش دیجیتال “شبکه تنظیم‌گران اقتصادی”۲۲ خبر دادند که متشکل از تمام نهادهای رگولاتوری مرتبط با فضای مجازی است. تجاربی که نشان از یک تلاش جهانی برای غلبه بر ماهیت همگرا‌ و غیربخشی دنیای دیجیتال دارد و متعمدانه راه‌حل‌های ساده‌سازی شده‌ای مانند ایجاد نهادهای همه‌کاره و تنظیم‌گر واحد را با ذات متکثر و پیچیده آن در تعارض می‌بیند.

۱-The machinery of governance
۲- Policy approach
۳- Policymaker
۴- Coordinator
۵- Regulator
۶- Service provider
۷- Facilitator
۸- One fits all
۹- Regulator of regulators
۱۰- Regulatory Oversight Bodies (ROBs)
۱۱- Convergent
۱۲- https://donya-e-eqtesad.com/بخش-بازار-دیجیتال-۱۹/۳۷۱۳۷۴۵-لزوم-همگرایی-در-فضای-مجازی
۱۳- Digital as a sector
۱۴- Sectoral regulators
۱۵- https://peivast.com/p/91621
۱۶- Multi-level Governance
۱۷- International Regulators’ Forum 2021
۱۸- Regulatory Collaboration
۱۹- Malanie Dawes
۲۰- Digital Regulation Cooperation Forum (DRCF)
۲۱ https://www.ofcom.org.uk/about-ofcom/latest/media/speeches/2021/collaborating-for-safer-life-online?utm_source=linkedin&utm_medium=social
۲۲- Economic Regulatory Network (ERN)

منتشر شده در نشریه پیوست در تاریخ ۶ آبان ماه ۱۴۰۰