نوشته‌ها

دفتر پیش‌نویس تخصصی قوانین، حلقه مفقودهٔ قانون‌گذاری تخصصی در مجلس

بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی، وظیفه مجلس شورای اسلامی تصویب قوانین موردنیاز جامعه است.

گرچه در خصوص تعداد قوانینی که مجالس ایران در طول دوره عمر خود تصویب کرده‌اند، آمار دقیق و منظمی وجود ندارد اما گفته می‌شود مجالس مختلف در عمر ۱۱۰ ساله نظام قانون‌گذاری در کشور، بالغ‌بر ۱۱ هزار عنوان قانون به تصویب رسانده‌اند که این آمار، حاصل فعالیت مجلس شورای ملی، شورای انقلاب و مجلس شورای اسلامی است.

در آمار مربوط به مجالس بعد از انقلاب اسلامی نیز مشاهده می‌شود که هر مجلس در طول فعالیت خود به‌طور متوسط ۳۰۰ قانون تولید می‌کند. این آمار نشان می‌دهد که هر مجلس در طول دوران فعالیت چهارسالهٔ خود در مجموعه در هرسال ۷۵ قانون نوشته و تصویب کرده است.

گرچه در اصل هفتاد و چهارم قانون اساسی تأکید شده است که نمایندگان می‌توانند پیشنهاد و یا نظرات خود را به‌صورت طرح به مجلس ارائه داده و یا طرح‌ها و لوایح دیگر را با نظر کارشناسی خود تغییر دهند، اما در هیچ‌کدام از بندهای این قانون تصریح نشده است که نمایندگان حتماً باید شخصاً اقدام به تدوین و نوشتن طرح‌ها کنند و در این راه می‌توانند ازنظر کارشناسی متخصصان و صاحب‌نظران حقوقی و سایر کارشناسان در امور موردنظر استفاده کنند. این مسئله در دیگر کشورهای دنیا نیز به همین ترتیب است.

«اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری» در تحقیقی در خصوص چگونگی تدوین قانون در مجالس کشورهای دنیا به نتایج جالبی رسیده است که در زیر به آن‌ها اشاره می‌شود.

بر این اساس، در مجالس مهم دنیا، درحالی‌که نمایندگان خود می‌توانند به‌عنوان حامی و یا پیشنهاددهنده طرح‌ها در مجلس مطرح‌شده و نظراتشان را در مورد قوانین مختلف مطرح کنند، اما همیشه مراجع و سازمان‌های کارشناسی نیز به‌موازات مجلس وجود دارند که به نمایندگان در امر نوشتن قوانین کمک می‌کنند.

در کنگره آمریکا این وظیفه بر عهده «دفتر مشاوره قانون‌گذاری [۱]» کنگره است که نهادی مستقل و فراجناحی در داخل ساختار کنگره آمریکا بوده و تلاش می‌کند لحن نوشتاری قوانین موردنظر نمایندگان را به لحن قانونی و حقوقی نزدیک سازد. نمایندگان البته اجباری برای استفاده از خدمات این دفتر ندارند و می‌توانند شخصاً دست به تدوین پیش‌نویس قوانین بزنند اما معمولاً روند توجه به کار کارشناسی و دقیق و همچنین لحن نوشتاری لوایح به‌گونه‌ای است که اگر این کار صورت نگیرد و ازنظر کارشناسان حقوقی در تدوین و پیش‌نویس کردن لوایح استفاده نشود، دیگر نمایندگان موجود در مجلس نمایندگان توجه چندانی به طرح مطرح‌شده توسط نماینده نویسنده طرح نمی‌کنند. این مسئله در سایر مجالس دنیا نیز کم‌وبیش دیده می‌شود.

در انگلستان فرآیند نوشتن لایحه و قرار دادن واژگان و مفاد در آن، به‌عنوان تهیه پیش‌نویس شناخته می‌شود. در این کشور نیز کارشناسان و حقوقدانان «دفتر حقوقدانان پارلمانی» یا «دفتر مشاوران پارلمانی [۲]» که معمولاً از برجسته‌ترین حقوقدانان انتخاب می‌شوند و همچنین کارمندان دولت، به‌صورت ویژه‌ای بر روی این کار نظارت دارند.

این مجموعه برخلاف کنگره آمریکا مجموعه‌ای وابسته به ساختار پارلمان نیست و وابسته به دولت این کشور است و کارشناسان حقوقی و متخصصانی که بر روی مسائل اجتماعی، اقتصادی و سیاسی کار می‌کنند و تعدادشان قریب به ۲ هزار کارمند است، کار نوشتن پیش‌نویس‌های قانونی را در این دفتر انجام می‌دهند.

در کانادا و در مجلس عوام این کشور نیز نمایندگان معمولاً شخصاً دست به تدوین و پیش‌نویس قوانین نمی‌زنند. بیشتر از اینکه نمایندگان دست به ارائه طرح بزنند، این دولت است که لوایح پیشنهادی خود را به پارلمان ارائه می‌دهد. بااین‌حال نوعی از لوایح نیز وجود دارند که به لوایح خصوصی معروف‌اند و نمایندگان مجلس عوام و یا سنا می‌توانند کار تدوین این لوایح را انجام دهند.

این لوایح باوجوداینکه به‌ندرت تقدیم پارلمان شده و یا موردبررسی قرار می‌گیرند، اما بازهم باید استاندارد نوشتن قوانین در آن‌ها مدنظر قرار گرفته باشد. این استانداردها توسط «مشاور حقوقی پارلمان» که توسط مجلس عوام انتخاب شده است، رعایت شده و کار تدوین قانون عملاً به کارشناسان خبرهٔ این بازوی مشاوره‌ای پارلمان سپرده می‌شود.

اسم این سازمان که معمولاً به دولت نیز در تدوین قوانین یاری می‌رساند «موسسه کانادایی اجرای عدالت [۳]» نام دارد و کار تدوین لوایح به صورتی که با قوانین بالادستی همخوانی داشته و درعین‌حال از زبان حقوقی قانون نیز برخوردار باشد بر عهده این سازمان قرار دارد.

در سایر نقاط جهان نیز می‌توان چنین سازمان‌هایی را برای تدوین قوانین و نوشتن آن‌ها به صورتی که با زبان حقوقی نیز همخوانی داشته باشد مشاهده کرد. مطالعه این سازمان‌ها می‌تواند کمک مناسبی به مجلس شورای اسلامی باشد تا بر روی تشکیل چنین سازمانی از حقوقدانان و کارشناسان هر بخش سرمایه‌گذاری کرده و در همین راستا قوانینی را برای تصویب به صحن علنی و یا کمیسیون‌ها معرفی کند که ازلحاظ زبان حقوقی، همخوانی بیشتری با سایر قوانین داشته باشد.

باید توجه داشت که بر اساس تجربه نمایندگان کمی از تخصص‌های بالا و به‌خصوص مرتبط با رشتهٔ حقوق برخوردارند ازاین‌رو قطعاً نمی‌توان از آن‌ها انتظار داشت که به‌تنهایی بتوانند قوانین پخته و کارآمدی را پیشنهاد نمایند؛ به‌خصوص با عنایت به اینکه تعداد طرح در کشور ما بسیار بیشتر از تعداد لوایح است. بلکه باید به طرق مختلف، بازوی کارشناسی را تقویت کرد تا نماینده به‌مرورزمان صرفاً به جایگاه تصویب‌کنندهٔ قوانین تبدیل شود و نه تدوین‌کننده آن‌ها.

بدین ترتیب ملاحظه می‌شود که با برون‌سپاری مسئولیت تدوین قوانین و مشغول کردن وقت مجلس به ارائه کار کارشناسی و بعدازآن تصویب قوانین، وقت زیادی از مجلس صرفه‌جویی شده و درنهایت می‌توان امید داشت که تعداد قوانین موردنیاز برای اداره کشور نیز به قوانینی بسیار کمتر از ۳۰۰ قانون در طول هر دوره مجلس تبدیل شود.


منتشر شده در:

وب سایت نماینده در تاریخ ۱۶ مهر ۱۳۹۷

خبرگزاری مهر در تاریخ ۲۲ مهر ۱۳۹۷

گزارش حکمرانی در عمل ۵۲: اقتصاد سیاسی قانون‌گذاری

طرح و تشریح مسئله:

ابتدای جلسه پیش از صحبت‌های محمود شکری، دکتر مروی به‌اختصار به مالیات بر ارزش‌افزوده و تفاوت آن بر مالیات بر عملکرد پرداختند. در خصوص مالیات بر عملکرد، بهترین حالت برای فعالین اقتصادی معافیت از مالیات است. درنتیجه عمده فعالین اقتصادی در خصوص مالیات تمایل دارند که معاف شوند. اما در خصوص مالیات بر ارزش‌افزوده نرخ صفر برای فعالین اقتصادی جذاب‌تر است. درنتیجه عمده لابی‌های صورت گرفته حول محور نرخ صفر مالیات صورت می‌گیرد. با توجه به این‌که مالیات بر ارزش‌افزوده به خدمات و کالا تعلق می‌گیرد، در این لایحه هم گروه‌های لابی حول کالا و خدمات شکل می‌گیرند. در میان ممکن است میان گروه‌هایی مختلف ائتلاف‌های گوناگونی سامان بگیرند.

سؤالات کلیدی:

در ادامه با مطرح‌شدن سه سؤال عمده که در ادامه خواهد آمد، محمود شکری به ساماندهی مطالب خود پیرامون این سؤالات پرداخت.

  1. تعارض منافع میان گروه‌های گوناگون در بحث مالیات بر ارزش‌افزوده، چه تأثیری بر روند قانون‌گذاری این لایحه داشته است؟
  2. لابی نمایندگان در انتخاب روسای سازمان مالیات و امور مالیاتی چگونه است؟
  3. اثرگذاری هریک از ذینفعان چگونه صورت می‌پذیرد؟

تشریح بیانات سخنرانان

اولین بحث مطرح‌شده در خصوص پاسخ به این سؤال مکانیزم انتخابات و اثر آن بر شکل‌گیری گروه‌های گوناگون ذینفع است. درواقع سازوکار انتخاباتی، عدم شفافیت‌ها در تأمین مالی انتخابات، عوام‌فریبی، رأی‌فروشی و مواردی ازاین‌دست، آغازی بر شکل‌گیری گروه‌هایی است که بر نمایندگان و تصمیمات آنان تأثیر می‌گذارند. از سویی دیگر نمایندگان برای انتخاب مجدد از این سازوکار معیوب استفاده می‌کنند، درنتیجه برای ریشه‌ای حل کردن این مسائل ابتدا باید ساختار و سازوکار انتخاباتی را اصلاح کرد.

از سویی دیگر در طول چهار سال خدمت نماینده، باید سازمان‌ها و نهادهای بازرسی قدرتمندی وجود داشته تا بر رفتار و عملکرد نماینده نظارت کنند و حتی می‌توان سیستم استیضاح نمایندگان را ایجاد کرد تا نمایندگان احساس نکنند در طول چهار سال در قبال رفتار و عملکرد اشتباه و همین‌طور تخلفات در امنیت شغلی کامل هستند.

مطلب بعدی در خصوص سازمان مالیات است. همواره سیستم‌ها در قبال تغییرات مقاومت می‌کنند. بخشی از این مقاومت‌ها به دلیل کاهش سهم شخصی است. درنتیجه سازمان مالیات نیز در قبال تغییر مقاومت خواهد کرد، نه به دلیل تغییر جایگاه، چراکه جایگاه ساختاری آن تغییر نخواهد کرد، بلکه به دلیل سیستمی که باید به کار برده شود. درواقع تغییر رویه‌ای که صورت خواهد پذیرفت. درواقع در رویکرد جدید این سازمان است که باید اثبات کند مودیان فرار مالیاتی داشته‌اند. ازاین‌روی در رویکرد جدید با توجه به ثبت‌اسناد مالیاتی و شفاف‌سازی اسناد در صورت اتهام فرار مالیاتی، این سازمان است که باید این اتهام را اثبات کند نه فرد مالیات‌دهنده.

در یک جمع‌بندی نهایی آنچه در این جلسه کلیدواژه اصلی بود، شفافیت و نظام شفاف است تا بتوان تخلفات را پیگیری کرد و همین‌طور کارآمدی ساختار نمایندگی و سازمان مالیاتی کشور را تضمین کرد.

معرفی مهمان

آقای محمود شکری (نماینده دوره نهم و دهم مجلس شورای اسلامی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی)

حکمرانی در عمل ۵۲: اقتصاد سیاسی قانون‌گذاری

فرآیند قانون‌گذاری مانند بسیاری از موضوعات حاکمیتی با کاهش یا افزایش منافع افراد، جریان‌ها و گروها، درگیر است لذا اتفاقات پشت پردهٔ زیادی می‌تواند مسیر و فرآیند قانون‌گذاری را متأثر کرده و آن را از مسیر صحیح خود خارج نماید. در این جلسه با بررسی لابی‌ها و تعاملاتی که در جریان تصویب لایحهٔ اصلاح موادی از قانون مالیات بر ارزش‌افزوده رخ داده، به بررسی اقتصاد سیاسی تقنین پرداخته می‌شود و مسائلی در این زمینه که منجر به کاهش کیفیت قانون‌گذاری می‌شود مورد بررسی قرار می‌گیرد.

این نشست پنجاه و دومین نشست تخصصی حکمرانی در عمل است که توسط کارگروه پارلمان و با حضور آقای محمود شکری، نمایندهٔ دورهٔ نهم و دهم مجلس شورای اسلامی و عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی از حوزهٔ انتخابیهٔ تالش، رضوانشهر و ماسال، مشاور اسبق وزیر امور اقتصاد و دارائی، برگزار می‌گردد.

نکات درباره نشست:

  • نشست به‌صورت کاملاً تخصصی و بدون حضور رسانه‌ها برگزار می‌شود و ظرفیت آن محدود است. لذا جهت حضور در نشست حتماً ثبت‌نام نمایید.
  • جلسه رأس ساعت مقرر آغاز خواهد شد.

 

تحلیل پیشینه اصلاح نظام اداری در ایران

گزارش«تحلیل پیشینه اصلاح نظام اداری در ایران» که توسط سید محمد حسین قریشی کارشناس مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی و محمد عبدالحسین زاده پژوهشگر کارگروه نظام اداری اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاستگذاری و در دفتر مطالعات اقتصاد بخش عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تهیه شده، درصدد تبیین و تحلیل پیشینه اصلاح نظام اداری در کشور و آسیب‌شناسی آن از دریچه برنامه‌ها، قوانین و سیاست‌هاست. در این گزارش بررسی و تحلیل قوانین، سیاست‌ها و برنامه‌های اصلاح نظام اداری در کشور و آسیب‌شناسی آن انجام شده است تا از این رهگذر به‌علل عدم موفقیت این برنامه‌ها پی برده شود. از‌این‌رو دوره‌های قبل و بعد از انقلاب اسلامی این قوانین، برنامه‌ها و سیاست‌ها و شیوه‌های عملیاتی آنها بررسی شده و ضمن آسیب‌شناسی دقیق برنامه‌های گذشته، توصیه های لازم جهت تدوین برنامه‌های آتی اصلاح نظام اداری ارائه می شود.

این گزارش آسیب‌های برنامه‌های اصلاح نظام اداری را در چهار دسته شامل آسیب‌های کلان ملی موثر بر نظام اداری همچون وارد شدن بدون ضابطه درآمدهای نفتی به نظام اداری و مبهم بودن نقش، جایگاه و کارکرد دولت، آسیب‌های ناظر به تدوین برنامه‌های اصلاح نظام اداری مثل نبود نظام آمار و اطلاعات و تکرار برنامه‌های قبلی بدون آسیب‌شناسی دقیق آن، آسیب‌های ناظر به اجرای برنامه‌های اصلاح نظام اداری همچون مشغولیت نظام اداری با مسائل روزمره و نپرداختن به مسائل مهم و بلندمدت، عدم ثبات ساختار سازمان امور اداری و استخدامی به عنوان متولی اصلی اصلاح اداری و عدم ثبات مدیریت و جابجایی طراحان برنامه‌های تحول و اصلاح اداری در زمان اجرا، آسیب‌های ناظر به ارزیابی برنامه‌های اصلاح نظام اداری مثل نبود یک چارچوب و مدل دقیق علمی و عدم طراحی شاخص‌های مناسب (دقیق و کمّی) به‌منظور ارزیابی میزان پیشرفت اصلاح اداری دسته‌بندی شده است،‌ دسته‌بندی می‌کند. این گزارش همچنین برخی از راهکارهای اصلاحی به‌منظور بهبود برنامه‌های اصلاح نظام اداری شامل اولویت به اصلاح نظام اداری و در صدر اولویت قرار گرفتن آن، به‌کارگیری سامانه‌های یکپارچه اطلاعاتی، استفاده از رویکرد سیستمی و فرآیندی، طراحی سازوکار انگیزشی مناسب براساس منافع بازیگران، برنامه‌ریزی اصلاح متناسب با شرایط خاص هر دستگاه و تقویت نقش نظارتی مجلس شورای اسلامی، را ارائه می‌کند.


متن کامل این گزارش که در سایت مرکز پژوهشهای مجلس انتشار یافته از طریق لینک زیر قابل دسترسی است:

http://rc.majlis.ir/fa/report/show/1062297

تکلیف شورای رقابت در حوزه کالاهای انحصاری مشخص شد

نمایندگان مردم در خانه ملت شورای رقابت را مکلف به تاسیس و تدوین اساسنامه نهاد تنظیم گر درخصوص کالاهای انحصاری کردند.

نمایندگان در نشست علنی امروز (یکشنبه ۲ اردیبهشت) مجلس شورای اسلامی در جریان بررسی طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ با ماده ۸ این طرح با ۱۵۸ رأی موافق، ۲۸ رأی مخالف و ۱۲ رأی ممتنع از مجموع ۲۴۲ نماینده حاضر در صحن موافقت کردند.

بر اساس ماده ۸ طرح مذکور؛ متن زیر جایگزین ماده (۵۹) قانون می‌گردد:

ماده ۵۹ – شورای رقابت مکلف است در حوزه کالاها و خدماتی که بازار آن‌ها به تشخیص این شورا مصداق انحصار بوده و نیازمند تأسیس نهاد مستقل (تنظیم‌گر) است، پیشنهاد تأسیس و اساسنامه نهاد (تنظیم‌گر بخشی) را به هیئت‌وزیران ارسال نماید. هیئت‌وزیران مکلف است ظرف مدت سه ماه از دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اساسنامه نهاد تنظیم‌گر مربوطه را جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال نماید.

تبصره ۱- مرکز ملی رقابت انجام وظایف دبیرخانه و پشتیبانی این نهادها را بر عهده دارد.

تبصره ۲- اساسنامه نهادهای تنظیم‌گر بخشی باید موارد زیر را در بربگیرد:

الف- حیطه اختیارات نهاد تنظیم‌گر به‌گونه‌ای است که:

  1.  آن دسته از وظایف و اختیارات شورای رقابت که به نهاد تنظیم‌گر بخشی واگذار می‌شود مشخص گردد.
  2. وظایف و اختیارات تعیین‌شده برای نهاد تنظیم‌گر از وظایف شورای رقابت و سایر دستگاه‌ها و نهادها سلب شود.
  3. هیچ‌یک از نهادهای تنظیم‌گر بخشی، نتواند مغایر با این قانون، یا مصوبات قبل و بعدی شورای رقابت درزمینهٔ تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند.

مرجع تشخیص و حل‌وفصل مغایرت‌ها، شورای رقابت است و ترتیبات اجرای آن، با توجه به ملاحظات هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر، مشخص می‌شود.

ب- ترکیب اعضای نهاد تنظیم‌گر و شرایط انتخاب آن‌ها به‌گونه‌ای است که:

  1. به‌منظور واگذاری تمام یا بخشی از اختیارات موضوع ماده (۶۱) این قانون، دو نفر از قضات به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه در ترکیب اعضای نهاد تنظیم‌گر بخشی عضویت داشته باشند.
  2. ترکیب اعضاء متشکل از نمایندگان دستگاه‌های اجرائی ذی‌ربط، نمایندگان بخش‌های غیردولتی و صاحب‌نظران در حوزه‌های حقوقی و اقتصادی باشند.
  3. الزامات ساختاری مربوط به استقلال نهادهای تنظیم‌گر بخشی شامل ترتیباتی که در مواد (۵۵) و (۵۶) این قانون برای اعضای شورای رقابت ذکر گردیده، برای اعضای نهادهای تنظیم‌گر بخشی، نیز رعایت شوند.
  4. شرایط مندرج در بند (ب) ماده (۵۳) این قانون برای اعضاء لحاظ گردد.

پ- بودجه و اعتبارات نهاد تنظیم‌گر بخشی به‌گونه‌ای است که:

  1. دولت از اشخاص حقوقی تحت تنظیم، عوارضی را دریافت و با رعایت قوانین مربوطه به‌عنوان درآمد اختصاصی هریک از نهادهای تنظیم‌گر بخشی اختصاص دهد. میزان این عوارض باید به‌صورت سالانه در لایحه بودجه پیشنهاد شود.
  2. حداقل و حداکثر میزان عوارض مذکور برای هر بخش در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر آن بخش تعیین شود.

همچنین نمایندگان در ادامه با ماده ۹ طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ نیز موافقت کردند.

بر اساس ماده ۹؛ متن زیر جایگزین ماده (۶۳) قانون می‌گردد:

ماده ۶۳- کلیه تصمیمات شورای رقابت و نهادهای تنظیم‌گر بخشی موضوع ماده (۵۹)، ظرف مدت بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذی‌نفع، صرفاً قابل تجدیدنظر در هیئت تجدیدنظر موضوع ماده (۶۴) این قانون است. این مدت برای اشخاص مقیم خارج از کشور دو ماه می‌باشد. در صورت عدم تجدیدنظرخواهی در مدت یادشده و همچنین در صورت تأیید تصمیمات شورا در هیئت تجدیدنظر این تصمیمات قطعی هستند. آرای هیئت تجدیدنظر در مورد تصمیمات موضوع این قانون قابل‌نقض در دیوان عدالت اداری نمی‌باشد.

بر اساس این گزارش در پایان، دکتر علی لاریجانی رئیس مجلس شورای اسلامی کل طرح را در صحن علنی به رأی گذاشت که نمایندگان با ۱۴۳ رأی موافق، ۳۴ رأی مخالف و ۸ رأی ممتنع از مجموع ۲۳۹ نماینده حاضر در صحن با این طرح موافقت کردند.


مجلس شورای اسلامی

فرآیند قانون‌گذاری در مجلس آمریکا و درس‌های آن برای مجلس شورای اسلامی

دموکراسی و نهادهای مبتنی بر این سیستم سیاسی در ایران، تازه تأسیس و نوپا هستند. باوجوداینکه نهاد مجلس سابقه‌ای دیرینه در کشورمان دارد، تاریخچه استقلال این قوه و در رأس امور بودن آن چندان هم طولانی نیست. در مقایسه با سنت قانون‌گذاری در پارلمان که در بسیاری از کشورهای غربی تاریخی طولانی دارد، در ایران هنوز هم باید در راستای بلوغ دموکراسی و نهادهای قانون‌گذاری درس‌ها و تجربه کشورهای دیگر نیز موردنظر و بررسی قرار گیرد. درعین‌حال نگاهی به تاریخچه شکل‌گیری پارلمان در کشورهای مختلف دنیا نشان می‌دهد که این نهاد در کشورهای مختلف معمولاً از الگویی کمابیش مشابه پیروی می‌کند. مجالس نقش قانون‌گذاری، نظارت و حسابرسی را ایفا می‌کنند و باوجوداینکه شکل و ساختار آن‌ها ممکن است در کشورهای مختلف متفاوت باشد (دارای یک پارلمان و یا دو پارلمان باشند)، درنهایت وظیفه‌ای کمابیش مشابه داشته و فرآیندهای قانون‌گذاری در آن‌ها نیز ریشه‌های تقریباً مشابهی دارند.

در پژوهشی که به‌تازگی در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری ایران انجام‌شده، با اشاره به سابقه سیاسی و ساختار تشکیلاتی کنگره ایالات‌متحده، به روند شکل‌گیری لوایح قانونی و بررسی آن‌ها در کنگره و همچنین پیش‌نیازهای علمی و سیاسی بررسی لوایح در این ساختار، پرداخته‌شده است. یافته‌های این پژوهش برای مجلس ایران نیز که ساختاری کمابیش شبیه به مجلس نمایندگان آمریکا داشته و درعین‌حال ساختار کمیسیون‌های تخصصی و شرح وظایف آن‌ها نیز با آنچه در مجلس نمایندگان آمریکا می‌گذرد، شباهت دارد قابل‌بررسی و جالب‌توجه است. در زیر به نمونه‌ای از امکانات و ساختارهایی که تأمل در آن‌ها می‌تواند به کارکرد بهتر مجلس شورای اسلامی نیز کمک کند پرداخته‌شده است.

مجلس در رأس امور است؟

در ایران، جمله معروف حضرت امام (ره) درباره در رأس امور بودن مجلس، باب انواع نظریه‌پردازی در خصوص اینکه کدام‌یک از دو نهاد اجرایی و یا قانون‌گذاری در رأس امور بوده و اختیار تمام و کمال در امور مختلف دارند را بسته است. این مسئله بااین‌حال در ایالات‌متحده از همان ابتدای شکل‌گیری قانون اساسی جدید در سال ۱۷۸۷ میلادی محل بحث و جدال بوده است. گاهی اوقات روسای جمهور مقتدر، کار برای تصمیم‌سازی‌های مجلس را سخت کرده‌اند و با قدرت وتوی خود و اجرا نکردن قوانین مصوب مجلس، راه خاص دولت برای سیاست‌گذاری را در پیش‌گرفته‌اند. زمانی هم که دولت در برخی امور نتوانسته کفایت خود را ثابت کند، این کنگره بوده که وارد میدان شده و نقش مهم خود در تأثیرگذاری بر سیاست‌های کلان را برعهده‌گرفته است. البته این نوع روندهای پرفراز و نشیب در سیاست خارجه راه برای بازی کردن ایالات‌متحده با مسائل بین‌المللی و پی گرفتن منافع ملی با پررنگ کردن جدال بین پارلمان و دولت را بازکرده است و این مسئله که چطور دولت‌های آمریکایی با بهره گرفتن از مهره پارلمان توانسته‌اند در مذاکرات بین‌المللی راه برای امتیاز گیری بیشتر را بگشایند محور پژوهش‌های متعددی بوده است.

انواع اظهارنظر پارلمانی

در شرایطی که مجلس شورای اسلامی ساختار خاصی برای بیانیه‌های پارلمانی در نظر گرفته است، می‌توان مشاهده کرد که قطعنامه‌های مجلس نمایندگان و یا مجلس سنای آمریکا از اهمیت بسیار بالایی در رأی‌گیری‌های داخلی پارلمان و یا خط دهی به فعالیت‌های حزبی و گروهی برخوردار بوده است و از آن‌ها به‌عنوان یکی از انواع قانون یاد می‌شود. در کنگره سه نوع قطعنامه وجود دارد: قطعنامه ساده، قطعنامه مشترک و قطعنامه هم‌زمان. این نوع تقسیم‌بندی باعث شده است که مجالس نمایندگان و سنا بتوانند نظر نهایی خود را در خصوص هرکدام از اموری که صلاح می‌دانند، بدون تصویب قانون جدید و در شکل یک بیانیه به سمع و نظر دولت و افکار عمومی برسانند. گرچه رویه خاصی برای پذیرفتن و یا رد کردن قطعنامه‌های کنگره توسط دولت وجود ندارد اما این قطعنامه‌ها که معمولاً با ارائه راهکارهایی در خصوص مسائل مختلف نیز همراه است، از طرف دولت موردبررسی و به‌عنوان نظر مجموعه مجلس پذیرفته می‌شود. این قطعنامه‌ها به حدی قدرتمند هستند که به‌عنوان‌مثال اعلان‌جنگ با کشوری دیگر توسط قطعنامه مشترک دو مجلس صورت می‌گیرد و صورت قانونی دارد.

نقش پررنگ و مهم مرکز خدمات پژوهشی و کتابخانه کنگره در ارائه و تدوین قوانین

زمانی که موضوعی مدنظر نمایندگان قرار می‌گیرد تا قانون لازم در خصوص آن را تصویب کنند، نهادها و مراکز بسیاری درگیر تدوین لایحه موردنیاز نمایندگان می‌شوند. برخلاف رویه معمول در مجلس ایران که نمایندگان می‌توانند بنا به صلاحدید شخصی خود و بدون مشورت گرفتن با نهادهای اجرایی و پژوهشی اقدام به ارائه طرح به مجلس کنند، در مجلس آمریکا – گرچه راه انجام این کار را به‌صورت قانونی نبسته‌اند – نمایندگان بدون مشورت گرفتن از نهادهای پژوهشی کنگره، کتابخانه کنگره، برگزاری جلسات استماع و دعوت از کارشناسان برای بررسی مشکل موردنظر لایحه‌ای را به مجلس ارائه نمی‌دهند؛ چراکه می‌دانند درصورتی‌که این مراحل انجام‌نشده باشد و نظر تعداد دیگری از نمایندگان و احزاب و گروه‌های ذی‌نفع در لایحه لحاظ نشده باشد، این لایحه نمی‌تواند به نتیجه نهایی برسد.

به همین ترتیب مراکز پژوهشی نقش مهمی در فرآیند ارائه لایحه تا تدوین قانون ایفا می‌کنند. این مراکز نه‌تنها در خصوص ارائه قوانین موردنیاز بلکه در فرآیند اقناع نمایندگان به رأی دادن به لایحه موردنظر نیز به‌شدت فعال هستند. یکی دیگر از مراکزی که نقش بسیار مهمی در تدوین قوانین دارد و نمونه داخلی آن در مجلس شورای اسلامی مشاهده نمی‌شود، دفتر «خدمات مشاوره قانون‌گذاری» در مجلس نمایندگان آمریکا و مجلس سنا است که کار مشاوره و در برخی موارد، نوشتن متن لوایح برای نمایندگان را بر عهده دارد. این دفتر اطمینان حاصل می‌کند که لایحه نوشته‌شده توسط نمایندگان با زبان قانونی موجود در کنگره همخوانی داشته و درعین‌حال با قوانین قبلی در این زمینه نیز ناهمخوان نیست.

لابی‌گری و نقش احزاب در قانون‌گذاری

احزاب نهادهای نوپایی در کشورمان هستند. بااین‌حال در ساختار سیاسی ایالات‌متحده این احزاب و گروه‌های سیاسی هستند که نقش اصلی در سیستم سیاسی را ایفا می‌کنند. نقش گروه‌های سیاسی و یا حتی گروه‌های غیرسیاسی ذی‌نفوذ، در تدوین قوانین به‌شدت پیچیده است. از یک‌سو احزاب دفاتر ثابت خود را در پارلمان داشته و درصورتی‌که نماینده‌ای که برخلاف خواست حزب متبوعش عمل کند، او را تنبیه می‌کنند، در مراکز دولتی و اجرایی نیز کارمندان حزبی نقش پررنگی در اجرای قوانین دارند. به همین دلیل احزاب نقش بسیار قدرتمندی در سازمان‌ها و همچنین مراکز تصمیم‌گیری دارند. یکی از این سازمان‌ها که توسط سیستم برای تأثیرگذاری بر رأی نمایندگان به وجود آمده، شورای تبادلات قانونی ایالات‌متحده است که در تمام ایالت‌های آمریکا دفاتری برای رصد قوانین موردنیاز و تصویب آن‌ها در کنگره دارد.


منتشر شده در خبرگزاری نماینده در تاریخ ۲۷  اسفند ۱۳۹۶

گزارش حکمرانی در عمل ۴۴: آسیب‌شناسی پارلمان ایران؛ چرا وظایف مجلس شورای اسلامی بر زمین می‌ماند؟

آسیب‌شناسی پارلمان ایران با عنوان فرعی “چرا وظایف مجلس شورای اسلامی بر زمین می‌ماند؟”، عنوان چهل و چهارمین نشست حکمرانی در عمل در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری دانشگاه شریف بود. در این نشست، دکتر غلامحسین الهام، عضو هیئت‌علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران و عضو سابق شورای نگهبان به آسیب‌شناسی نهاد پارلمان در ایران از منظر ساختاری، قانونی و نهادی پرداختند و راه‌حل‌هایی برای اصلاح و بهبود کارکرد این موارد ارائه دادند.

حکمرانی در عمل ۴۴: آسیب‌شناسی پارلمان ایران؛ چرا وظایف مجلس شورای اسلامی بر زمین می‌ماند؟

در متن قانون اساسی وظایفی بر عهدهٔ مجلس شورای اسلامی گذاشته‌شده است که مهم‌ترین آن‌ها قانون‌گذاری و نظارت بر عملکرد دولت و سایر نهادهای کشور است. با مرور ادبیات این حوزه مشخص می‌شود که وظایف دیگری ازجمله نمایندگی و بودجه‌ریزی و… نیز بر عهدهٔ مجلس قرار دارد. اما متأسفانه با بررسی عملکرد سالیان گذشتهٔ پارلمان در ایران و مصاحبه با افراد خبره در این حوزه مشخص می‌شود که هیچ‌کدام از وظایف اصلی مجلس نه‌تنها به نحو احسن انجام نمی‌شود بلکه با مشکلاتی نیز روبرو است. لذا به نظر می‌رسد کارایی مجلس شورای اسلامی در ابعاد مختلف نیاز به مطالعه و بررسی جهت بهبود دارد.

این نشست چهل و چهارمین نشست تخصصی حکمرانی در عمل است که توسط کارگروه پارلمان اندیشکده و با حضور دکتر غلامحسین الهام، عضو هیئت‌علمی دانشکده حقوق دانشگاه تهران، برگزار می‌گردد.

نکات درباره نشست:

  • نشست به‌صورت کاملاً تخصصی برگزارشده و ظرفیت آن محدود است. لذا جهت حضور در نشست حتماً ثبت‌نام نمایید.
  • جلسه رأس ساعت مقرر آغاز خواهد شد.

gptt-de-gip44posterrr

 

ارائه موضوع تنظیم‌گری در کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملّی و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی با حضور وزیر صمت

 جلسه کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملّی و نظارت بر اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در روز دوشنبه ششم شهریور در مجلس شورای اسلامی به ریاست دکتر حمیدرضا فولادگر برگزار گردید. در این جلسه همچنین آقای محمد شریعتمداری وزیر صنعت، معدن و تجارت حضور داشت و موضوع تنظیم‌گری در این جلسه توسط دکتر امامیان ارائه گردید. در این ارائه ضمن تبیین ضرورت توجه به موضوع تنظیم‌گری چالش‌های موجود درزمینهٔ حکمرانی و ظرفیتی که تنظیم‌گری در رفع مشکلات می‌تواند داشته باشد موردبحث قرار گرفت. در ادامه نیز برخی راهکارهای پیشنهادی در این زمینه مورداشاره قرار گرفت. پس از ارائه وزیر و نمایندگان حاضر در جلسه نکاتی را پیرامون مطالب ارائه‌شده بیان کردند و مباحثی در این زمینه صورت گرفت.

بودجه ۹۶ و نقض اصل ۵۲ قانون اساسی؟

یکی از مبانی فرایند تهیه بودجه و ارائه لایحه آن به مجلس آن است که دولت برای کسب هرگونه درآمد و هزینه کرد آن درآمدها، نیازمند اجازه مردم (نمایندگان مردم) است. این فلسفه که در همه کشورها موردتوجه قرارگرفته در کشور ما نیز در قالب اصل ۵۲ قانون اساسی بیان‌شده است.

طبق این اصل “بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.”

بودجه که شامل ارقام و اقلام درآمدی و نحوه مصارف دولت است از طرف دولت مشخص‌شده و به مجلس ارائه می‌شود و مجلس پس از بررسی، آن‌ها را تصویب می‌کند تا بدین ترتیب دولت اجازه استفاده از آن منابع را داشته باشد. برای این منظور هرساله در لایحه بودجه و جداول آن، ردیف‌های درآمدی (منابع) و هزینه‌ای (مصارف) دولت به‌تفصیل ارائه می‌شود. طبیعتاً بررسی لایحه بودجه در مجلس، هم شامل ردیف‌های مختلف شده و هم شامل سرجمع منابع و مصارف بودجه دولت می‌باشد.

اما اتفاقی که در چند سال اخیر باب شده، آن است که دولت برخی ردیف‌های درآمدی را در بودجه ارائه می‌دهد ولی در آن مشخص نمی‌کند که چه مقدار منبع از آن ردیف قرار است وصول شود. بدین ترتیب که مثلاً در لایحه بودجه سال ۱۳۹۶ در ردیف ۲۱۰۱۱۱ دولت برای خود یک ردیف درآمدی در نظر گرفته که در صورت عدم تکاپوی سایر منابع، بتواند از حساب ذخیره ارزی برداشت کند. نکته مهم آن است که دولت مشخص نکرده که چه مقدار از حساب ذخیره ارزی قرار است برداشت کند و مجلس نیز از آن مطلع نیست. به‌طوری‌که در ردیف مذکور عدد (۱) درج می‌شود تا در طول سال هرچقدر محقق شد، از محل آن ردیف استفاده نمایند.

این اتفاق در لایحه بودجه ۱۳۹۶ در دو ردیف درآمدی دیگر نیز افتاده است. یکی ردیف ۳۱۰۱۰۷ که مختص انتشار اوراق جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده است و دیگری ردیف ۳۱۰۴۰۷ برای تسویه‌حساب یک وام دریافتی از بانک مرکزی. این اتفاق عملاً به معنی آن است که دولت از مجلس اجازه خواسته تا بدون تصویب وی، دولت در طول سال از محل آن ردیف‌ها هرچقدر منابع محقق کرد استفاده نماید. بدون اینکه مبلغ این ردیف‌ها را به مجلس ارائه کرده باشد و بدون اینکه حتی این اقلام در سرجمع بودجه منعکس‌شده باشند. این امر عملاً بدین معنی است که دولت بخشی از بودجه خود را برخلاف اصل ۵۲ قانون اساسی بدون ارائه و بررسی و تصویب مجلس ببندد.

اقتصاد سیاسی مجلس

در خصوص اقتصاد سیاسی مجلس مفصل می‌توان نوشت، اما اجمالاً اتفاقات روزهای اخیر تا حد خوبی موضوع را روشن می‌نمایند:

نمایندگان مجلس کلیات طرح شفافیت دریافتی مدیران کشور و استرداد دریافتی‌های مازاد را به تصویب نرساندند.

مجلس نهم در فروردین‌ماه رأی مخالف به حذف کارت هوشمند سوخت داد، اما دولت با شروع مجلس دهم در لایحه اصلاحی قانون بودجه ۹۵ خواستار حذف شد و مجلس تصویب کرد. با گذشته دو ماه، دوباره مجلس رأی به ماندگاری کارت سوخت داد.

نمایندگان در نشست علنی روز یکشنبه ۲۳ آبان ماه در جریان بررسی لایحه موافقت‌نامه پاریس کلیات این لایحه را با ۱۴۲ رأی موافق، ۹ رأی مخالف و ۵ رأی ممتنع از مجموع ۲۰۴ نماینده حاضر در جلسه مورد تصویب قرار دادند. سرعت تصویب این توافقنامه که به اعتقاد برخی می‌تواند تبعاتی ناگوار (در آینده‌ای نزدیک) برای کشور داشته باشد، حیرت‌انگیز بود!

تأملی بر نقایص و اشکالات طرح بانکی مجلس شورای اسلامی

مقدمه

نارسایی و ناکارآمدی نظام بانکی کشور در تغذیه فعالیت‌های اقتصادی، مدت مدیدی است که اعتراض فعالین اقتصادی را برانگیخته است و بخش مهمی از دغدغه مسئولین و سیاست‌گذاران اقتصادی کشور را تشکیل داده است. از طرف دیگر، وضعیت بحرانی بانک‌ها از حیث تراز دارایی‌ها و بدهی‌ها و حجم مطالبات معوق و دارایی‌های سمی زنگ خطر فروپاشی اقتصاد را به صدا درآورده است. ازنظر فقهی نیز برداشت اکثریت علما و مردم بر این است که شبهه ربوی بودن عملیات بانکی را نمی‌توان به‌راحتی رد نمود. این‌ها دلایلی هستند که عده‌ای از نمایندگان مجلس را به ارائه طرحی برای اصلاح قوانین نظام بانکی که پیش‌شرط لازم اصلاح خود نظام بانکی است، ترغیب نمود. طرحی که در سال آخر مجلس قبلی ارائه شد اما پس از کش‌وقوس‌های فراوان به عمر آن مجلس نرسید. این طرح در مجلس یازدهم مجدداً به جریان افتاده است. در مطلب قبلی که اواخر عمر مجلس قبلی توسط نگارنده نگاشته شد، برخی از نقاط قوت طرح تبیین شد. در این مطلب، با توجه به فرصت مجدد طراحان برای اصلاح و بازبینی محتوایی طرح، برخی از مهم‌ترین ایرادات وارد بر طرح به‌اجمال ارائه‌شده و پیشنهاداتی مبنی بر رفع آن‌ها مطرح خواهد شد.

مجهول بودن نسبت طرح با بحران فعلی در نظام بانکی

یکی از ایرادات وارد بر طرح را می‌توان عدم تعیین صریح نسبت آن با بحران فعلی نظام بانکی دانست. این امر علاوه بر آنکه منجر به عدم همراهی و همدلی بخش قابل‌توجهی از کارشناسان و مسئولین بانکی با طرح‌شده است، ضمانت اجرای آن در صورت تصویب را کاهش خواهد داد. البته اگر بخواهیم منصفانه‌تر در این مورد سخن بگوییم، می‌توان فصول ورشکستگی و صندوق ضمانت سپرده‌ها را حلال بخشی از مشکلات موجود دانست. ضمن اینکه، بخش دیگری از مشکلات وابسته به سیاست‌های اقتصادی دولت هستند و در صورت عدم عزم جدی دولت جهت غلبه بر ابعاد اقتصاد سیاسی مسائل، همچنان پابرجا خواهند ماند. بااین‌وجود، به نظر می‌رسد که می‌توان از ظرفیت فصول مذکور در طرح به نحو مناسب‌تری برای حل‌وفصل بحران جاری مدد جست. ضمن اینکه در صورت طراحی مناسب، می‌توان بخش قابل‌توجهی از ابعاد اقتصاد سیاسی قضیه را از این مجرا مدیریت نمود.

غفلت طرح از مباحث خلق پول

یکی دیگر از مشکلات طرح را می‌توان عدم توجه آن به بحث خلق پول دانست. به‌عبارت‌دیگر، طرح بانکی مجلس کماکان اتکای به بانکداری مبتنی بر نظام ذخیره جزئی را مفروض انگاشته است. هرچند از حیث عملیاتی، اتخاذ این موضع در شرایط فعلی قابل‌درک است، اما توجه به فهم تئوری‌های مدرن از بحث خلق پول دلالت‌های مهمی برای طرح خواهد داشت. در حالت حداقلی، نگارش طرح در بعضی مواد دچار تحول جدی خواهد شد. در حالت حداکثری، می‌توان ردپایی برای پیگیری حرکت به سمت نظام‌های پولی-مالی جایگزین در برخی مواد طرح بر جا گذاشت.

ساکت بودن طرح نسبت به بازار بین‌بانکی

یکی از ارکان اصلی نظام بانکی مبتنی بر ذخیره جزئی، بازار بین‌بانکی است. تنظیم‌گری این بازار علاوه بر ملاحظات اقتصادی جدی، ابعاد شرعی قابل‌تأملی را نیز در بر می‌گیرد. در شرایط فعلی، متأسفانه بازار بین‌بانکی به نحو مؤثر و مطلوبی توسط تنظیم‌گر نظام بانکی تنظیم نمی‌شود. چه‌بسا بتوان یکی از علل این امر را به خلأهای قانونی نسبت داد. طرح بانکی مجلس، در مورد این موضوع ساکت است.

عدم توجه به تنظیم‌گری تنظیم‌گر

عده‌ای از صاحب‌نظران پولی و بانکی یکی از ریشه‌های اصلی بحران جاری در نظام بانکی و سوء عملکرد بانک‌ها در تأمین مالی فعالیت‌های اقتصادی را عملکرد نامناسب بانک مرکزی می‌دانند. درواقع، بانک مرکزی با برخوردار بودن از ابزارهای قدرتمندی همچون امکان اعطا/لغو مجوز شعبه، محدود کردن عملیات بین‌بانکی یک بانک، محدود کردن امکان ارائه برخی خدمات بانکی توسط یک بانک و … می‌تواند حتی باوجود خلأ قانونی، رفتار بانک‌ها را تا حد زیادی اصلاح نماید. بااین‌وجود، بانک مرکزی تنها در برخی موارد تجربه استفاده از ابزار قهریه خود را دارد. شاید بتوان یکی از علل عدم جدیت بانک مرکزی در تنظیم‌گری مناسب نظام بانکی را در رواج پدیده درب‌های گردان در سایه خلأ قانونی در نظام بانکی دانست. بر این اساس، لازم است که طرح بانکی مجلس ضمن چاره‌اندیشی برای این پدیده، سازوکارهای انگیزشی مناسب برای تضمین حداکثری حسن عملکرد بانک مرکزی طراحی نماید.

خلأها و ایرادات بخش نظارت

در سال‌های اخیر بعضی از بانک‌ها با تأسیس شرکت‌های سرمایه‌گذاری، صرافی، لیزینگ و … عملاً تبدیل به شرکت‌های هلدینگ مالی شده‌اند. به‌عبارت‌دیگر، بانک‌های تجاری به حوزه فعالیت بانک‌های سرمایه‌گذاری ورود کرده و در برخی موارد حتی وارد فعالیت مستقیم اقتصادی همچون ساختمان‌سازی شده‌اند. این اتفاقات در وضعیتی رخ‌داده است که قانون نفیاً یا اثباتاً حرفی برای گفتن ندارد. بر این اساس، لازم است که طرح بانکی با تعیین موضع خود در برابر این وضعیت، مواد قانونی مناسب را ارائه نماید.

علاوه بر این، پس از بحران مالی اخیر در دنیا و وقوف سیاست‌گذاران به اهمیت ریسک سیستمی، توصیه‌های جدیدی در قالب بازل ۳ برای تنظیم‌گری این ریسک اندیشیده شد. طرح بانکی مجلس می‌تواند از این تجربه نیز برای تکمیل مواد قانونی فصل نظارت بهره جوید.

تاملی بر نقاط قوت طرح بانکی مجلس

مقدمه

ضرورت اصلاح قانون بانکداری بدون ربا به دلایل متعددی چون وجود مشکلات عدیده در نظام بانکی کشور با منشأ قانونی، وجود شبهاتی جدی در عملکرد ربوی بانک‌ها، اجرای صوری بخش عمده‌ای از عقود بانکی، عدم پوشش کامل نیازهای تأمین مالی، تحول بانکداری اسلامی در دنیا و… بر کسی پوشیده نیست. بر این اساس، در روزهای اخیر شاهد تصویب اصل ۸۵ شدن طرح بانکی مجلس بودیم. در این نگاشته برآنیم که برخی از نقاط قوت این طرح را مورد توجه قرار دهیم. برخی از نقاط قوت طرح مذکور را می‌توان به‌صورت زیر برشمرد.

الف-  تفکیک تجهیز و تخصیص منابع در انواع مختلف عقود بانکی

وضعیت فعلی اجرای عقود بانکی (در بهترین حالت و در صورت عدم اجرای صوری عقود) به‌گونه‌ای است که بانک‌ها در تجهیز سپرده‌ها از مردم وکالت عام داشته و بنا به صلاحدید خودشان منابع تجهیز شده را در عقود مختلف تخصیص می‌دهند. این امر گر چه انعطاف‌پذیری بانک‌ها در تخصیص منابع را افزایش داده است اما در عمل منجر به ناکارایی در تخصیص منابع بانکی، غیر شفاف نمودن و عدم امکان عملی رصد جریان منابع، افزایش امکان صوری شدن اجرای عقود، حسابداری پیچیده عملیات بانکی مبتنی بر عقود و ایجاد زمینه برای سوءاستفاده بانک‌ها و مرتبطین آن‌ها را فراهم آورده است.

در طرح پیشنهادی امکان ارائه تسهیلات مقید به عقدی شده است که طی آن سپرده گیری انجام می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، در این طرح به سپرده‌گذار این امکان داده‌شده است که به صلاحدید خودش انتخاب نماید که سپرده وی صرف چه نوع تسهیلاتی (قرض‌الحسنه، جاری، سرمایه‌گذاری عام، سرمایه‌گذاری خاص یا خرید اوراق بهادار اسلامی) گردد. بر این اساس، بانک‌ها می‌توانند استخر سپرده‌های قرض‌الحسنه، استخر سپرده‌های جاری و استخر سرمایه‌گذاری عام را تشکیل دهند که طبق آن منابع هر استخر باید صرف تسهیلاتی از همان نوع گردد. بانک‌ها از ارائه تسهیلات کلان از محل استخر سرمایه‌گذاری عام منع شده‌اند تا بتوانند از این محل تعداد بیشتری از متقاضیان من‌جمله خانوارها و بنگاه‌های کوچک و متوسط را تأمین مالی کنند. بانک‌ها می‌توانند به‌منظور تأمین مالی شرکت‌ها و سازمان‌های بزرگ بنا به درخواست آن‌ها از اوراق با بازدهی معین (صکوک) استفاده نمایند.

ب- محدود کردن اجرای صوری عقود

متأسفانه یکی از مشکلات جدی نظام بانکی رواج استفاده صوری از عقود مختلف است. این امر به حدی رایج است که تلقی عمومی مبنی بر ربوی بودن نظام بانکی با پوشش اسلامی را ایجاد نموده است. در طرح مجلس برای مقابله با این معضل، ضمن تفکیک فرایند تجهیز و تخصیص در هر یک از انواع عقود، راهکارهای متعدد و مکملی اندیشیده شده است:

۱- گسترش ابزارهای مالی اسلامی به‌منظور پوشش نیازهای مختلف فعالین اقتصادی

یکی از دلایل رواج اجرای صوری عقود، محدودیت ابزارها و عقود مصرح در قانون بوده به‌طوری‌که در صورت تکیه‌بر اجرای واقعی عقود، شرایط متفاوت و نیازهای متعدد مشتریان بانکی در موارد گسترده‌ای بدون پاسخ خواهند ماند. متعاقباً، کارکنان بانک‌ها برای اجابت نیاز مشتریان ناگزیر به استفاده صوری از عقود شده و به‌مرور این امر تبدیل به رویه شده و قبح آن از بین رفته است. بر این اساس، یکی از ملزومات جلوگیری از اجرای صوری عقود، تعبیه ابزارهای مالی اسلامی کافی در قانون می‌باشد.

۲- مشروط کردن استفاده از عقود پیچیده (مانند مشارکتی) به استفاده از سازوکارهای اجرایی مناسب

یکی از عقودی که به‌شدت مورداستفاده صوری قرارگرفته است، عقد مشارکت می‌باشد. درواقع، اجرای صحیح و واقعی این عقد مستلزم توانایی کافی بانک و همچنین انگیزه وی برای استفاده از این عقد است. به‌منظور اطمینان از توانایی کافی بانک، در طرح پیشنهادی بانک‌ها تنها هنگامی مجاز به استفاده از عقود مشارکت در تخصیص منابع هستند که سازوکار اجرای آن را تهیه نموده و تأییدیه شورای فقهی بانک مرکزی را دریافت نمایند. یکی از معیارهای شورای فقهی برای تأیید سازوکار دریافت شده، امکان راستی آزمایی اجرای عقد خواهد بود. به‌منظور انگیزه دهی به بانک‌ها برای طراحی چنین سازوکارهایی، فعال بودن آن‌ها در عقود با بازدهی نامعین به‌عنوان یکی از معیارهای رتبه‌بندی بانک‌ها پیشنهادشده است.

۳- استفاده از برخی سازوکارهای ضمانت کننده جعل ناپذیری در حد امکان

به‌منظور اطمینان نسبی از اجرای واقعی عقود با بازدهی معین، سازوکارهای جعل ناپذیر واریز پول به‌حساب شخص ثالث، مورداستفاده قرارگرفته است.

ج- تمهید راه‌های تنفس بالقوه برای تأمین مالی فعالیت‌های تولیدی و علی‌الخصوص تأمین مالی بنگاه‌های کوچک و متوسط

چالش مهمی که اکثر بنگاه‌های تولیدی و علی‌الخصوص بنگاه‌های کوچک و متوسط را در اقتصاد کشور از پا درآورده است، تنگنای تأمین مالی می‌باشد. درواقع، به دلیل وضعیت بحران‌زده بانک‌ها (که تبیین آن مجالی دیگر می‌طلبد) بخش عمده سپرده‌گذاری مردم در بانک‌ها صرف تسویه سود یا اصل و سود سپرده‌گذاران دوره‌های قبلی و اعطای تسهیلات به مرتبطین (ولو کسانی که بدهی‌های معوق دارند) می‌گردد. در این شرایط اخذ تسهیلات از نظام بانکی تنها از طریق دلالان (و پرداخت حق‌العمل‌های دلالی قابل‌توجه) یا با قبول نرخ‌های خیلی بالا ممکن است. برای مقابله با چنین چالشی در میان‌مدت و بلندمدت نیاز به اصلاحات قانونی و ساختاری داریم که کلیت طرح (و خصوصاً فصول مربوط به عملیات بانکی و شفافیت) تعبیه‌شده است اما در کوتاه‌مدت نیز برای ایجاد اشتغال و تحریک مؤثر تولید باید راهکارهای جداگانه‌ای در نظر گرفت. طرح پیشنهادی مجلس برای این منظور بانک‌ها را مکلف می‌نماید که رسوبات حساب‌های جاری خود را (که با نرخ صفر از مردم تجهیز نموده‌اند) با سپرده‌های مردم در سرمایه‌گذاری عام، به‌منظور تأمین مالی تسهیلات خرد ترکیب نموده و نرخ اعطای تسهیلات به بنگاه‌های کوچک و متوسط را کاهش دهند. این امر می‌تواند منبعی برای توسعه بنگاه‌های کوچک و متوسط و متعاقب آن ایجاد اشتغال در کوتاه‌مدت تلقی گردد.

د- تعیین دقیق وظایف بانک مرکزی به‌عنوان تنظیم‌گر نظام بانکی

یکی از مشکلات موجود نظام بانکی عدم تبیین وظایف بانک مرکزی متناسب با کارکردهای تنظیم‌گری مناسب بانکداری اسلامی است. طرح پیشنهادی مجلس در هر یک از زیر بخش‌های فصل پنجم که مربوط به عملیات بانکی است، وظایف و کارکردهای بانک مرکزی را نیز به‌دقت تبیین نموده است.

۱- حفظ شأن آمریت قانون و تغییر ماهیت توصیه‌ای بودن آن

یکی از دلایل عدم توجه شایسته به قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب سال ۱۳۶۲ ماهیت توصیه‌نامه‌ای اکثر مواد مطرح در آن است. درواقع، عمده مواد مطرح‌شده در این قانون با عبارت “بانک‌ها می‌توانند …” شروع‌شده است که نشان‌دهنده حسن ظن بیش‌ازحد نگارندگان قانون به بانک‌ها و مسئولین عالی‌رتبه آن‌ها است حسن ظنی که متأثر از فضای اول انقلاب امری طبیعی بوده است. به‌این‌ترتیب، قانون فوق‌الذکر ساختاری توصیه‌ای پیداکرده و در عمل قانون پولی و بانکی مصوب سال ۱۳۵۱ که منافاتی با یک نظام بانکی ربوی نداشته و تا حد زیادی مقوم آن است، راهنمای عمل شده است. در طرح مجلس این ایراد بابیان دقیق بایدها و نبایدها برطرف شده است.

۲- کاهش دخالت در تعیین نرخ‌های سود بانکی

با توجه به اینکه تسعیر و قیمت‌گذاری در شرایط عادی مورد تأیید فقه نیست در طرح پیشنهادی در مواردی که تسهیلات گیرنده فعالین بزرگ اقتصادی هستند، قیمت‌گذاری در ارتباط با نرخ سود حذف‌شده است و به توافق طرفین واگذارشده است. همچنین به بانک مرکزی نیز تکلیف شده است که در نرخ‌گذاری در سایر حوزه‌ها نرخ بر خواسته از توافق آحاد اقتصادی را مورد ملاحظه قرار دهد.

۳- تشکیل صندوق‌های سرمایه‌گذاری خطرپذیر جهت تأمین مالی فعالیت‌های نوآورانه و دانش‌بنیان

به‌منظور تحقق اقتصاد دانش‌بنیان و توسعه فعالیت‌های نوآورانه و پیشران اقتصاد کشور، در طرح پیشنهادی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری می‌توانند صندوق‌های سرمایه‌گذاری خطرپذیر باهدف تأمین مالی فعالیت‌های نوآورانه پر ریسک به‌صورت مشارکت واقعی در سود و زیان ایجاد نمایند.

ذ- تسهیل و ایجاد انعطاف در وثایق بانکی تأمین مالی خرد

یکی از مهم‌ترین موانع تأمین مالی خانوارها و بنگاه‌های کوچک و متوسط مشکل نداشتن وثیقه موردنیاز بانک‌هاست. در این طرح وثیقه‌های موردقبول بانک‌ها توسعه پیداکرده است و انواع اموال منقول و غیرمنقول، سپرده‌های بانکی مدت‌دار، اوراق گواهی سپرده سرمایه‌گذاری، سهام شرکت‌ها، اموال و دارائی‌های فکری، سفته، ضمانت اشخاص ثالث، بیمه‌نامه اعتباری شرکت‌های بیمه و… قابل‌قبول شمرده‌شده است و ثانیاً مقدمات تشکیل مؤسسات تضمین تعهدات که بر اساس تجربیات جهانی دسترسی بنگاه‌های کوچک و نیز نوآور را به اعتبار تسهیل می‌کند در طرح پیشنهادی فراهم‌شده است.

ر- شفافیت و پاسخگویی نظام بانکی

یکی از وجوه مهم طرح مجلس گنجاندن فصلی تحت عنوان شفافیت و پاسخگویی نظام بانکی به‌منظور افزایش کارایی و کارآمدی نظام بانکی می‌باشد. از کارکردهای این فصل می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:

۱-حذف زمینه‌های فساد و ناکارایی

در این فصل سعی شده است که سازوکارها و تمهیدات قانونی لازم برای شفاف‌سازی، ثبت و یکپارچه‌سازی اطلاعات جامع موردنیاز به‌منظور ارزیابی عملکرد، رتبه‌بندی و رصد فعالیت‌های مختلف نظام بانکی فراهم گردد. متعاقباً احتمال کشف فساد، تبانی و کم‌کاری در سیستم افزایش‌یافته و فعالین مختلف اقتصادی، کارکنان بانک‌ها و مسئولین مؤثر نظام بانکی به دلیل اجتناب از تبعات منفی آن، تا حد امکان از ارتکاب خلاف و فساد خودداری خواهند نمود.

۲-افزایش انگیزه‌های بازیگران مختلف نظام بانکی در راستای ارتقای عملکرد این نظام

این فصل سازوکارها و بسترهای قانونی لازم و کافی برای رتبه‌بندی و امتیازدهی به بازیگران مؤثر نظام بانکی مشتمل بر بانک‌ها، مشتریان حقیقی و حقوقی و مسئولین مؤثر بانک‌ها و بانک مرکزی را مبتنی بر عملکرد آن‌ها را تدارک دیده است. بر این اساس، هر یک از این بازیگران در راستای حسن عملکرد در خصوص وظایف و کارکردهای متصوره برای وی انگیزه‌مند شده و بنابراین ملزومات انگیزشی لازم برای ارتقای عملکرد کل نظام فراهم می‌آید.

۳-افزایش اعتماد عمومی به‌نظام بانکی

یکی از زیر بخش‌های مهم فصل شفافیت و پاسخگویی، چاره‌اندیشی حقوقی لازم و کافی جهت ارائه عمومی شاخص‌های عملکردی و رتبه‌بندی بازیگران مؤثر نظام بانکی است. این امر ضمن نجات مشتریان بانک‌ها از حالت ابهام و سردرگمی در فرایندهای سپرده‌گذاری و اخذ تسهیلات، به‌مرور منجر به افزایش اعتماد عمومی به‌نظام بانکی شده و می‌تواند منابع مالی مردم را از فعالیت‌های سفته بازانه و غیرمولد به سمت نظام بانکی سوق دهد.

طرح بانکی مجلس خوان اول در اصل ۸۵ شدن را با موفقیت طی کرد.

در جلسه امروز، دوشنبه ۲۰اردیبهشت ۹۵، مجلس شورای اسلامی تصویب طرح بانکداری را در قالب اصل ۸۵ قانون اساسی به کمیسیون اقتصادی واگذار کرد. این طرح در صورت جلب موافقت حداقل دو سوم اعضای کمیسیون، برای تعیین مدت زمان اعتبار قانون به صحن علنی بازخواهد گشت و بعد از آن برای تایید شورای نگهبان رهسپار این شورا خواهد شد.

لازم به ذکر است آقایان دکتر مروی، دکتر زمانیان و دکتر ذوالفقاری از اعضای اندیشکده در تهیه نسخه نهایی این طرح همکاری فعالی با طراحان طرح داشته‌اند.

تاملی بر نرخ بالای تغییر در ترکیب مجلس

  • پیش در آمد:

تغییر مجالس در ایران با یک خانه تکانی گسترده همراه است. خانه تکانی که شاید دامنه و گستردگی بسیار بیشتر از مجالس مشابه داشته باشد و اینکه این سطح از تغییرات برای نهاد تقنینی کشور چه مواهب و کدام آسیب ها را به همراه دارد، محل تامل جدی است.

از یک سو تغییر در ترکیب اعضای پارلمان می تواند به نوعی فرآیند گردش نخبگان در کشور را جریان بخشد و فضای بهره گیری از ظرفیت های مختلف فکری و نخبگانی را فراهم سازد و از سوی دیگر تحول بنیادین پارلمانتاریست ها در دوره های پیاپی می تواند نشانی از سلب اعتماد سریع مردم از نمایندگانشان و ناکارآمدی نمایندگان مجلس در عمل به وظایفشان باشد. مروری بر این تغییرات طی سال های گذشته و مقایسه آن با سایر پارلمان ها در کنار مزایا و نعایب این وضعیت می تواند دریچه ای برای تحلیل بیشتر و دقیق تر این موضوع بدست دهد.

  • مجالس ایران در معرض تغییر مداوم:

ایران پس از انقلاب تا به امروز تجربه برگزاری ده انتخابات مجلس را به خود دیده است. بررسی آماری ترکیب نمایندگان مجلس در هر دوره اما از روند دائمی تغییر و تحول گسترده در ترکیب نمایندگان پارلمان جدید حکایت دارد.

میزان تغییرات در ترکیب نمایندگان مجالس در ادوار پس از انقلاب آنچنان که در جدول شماره یک قابل مشاهده است نشان می دهد که حداقل تغییر در ترکیب نمایندگان ۶۱ درصد بوده است که در مجلس دوم و پنجم رخ داده است. نکته قابل توجه اینکه روند تغییرات با شتاب یاد شده در مجالس همسو هم جریان داشته و حتی در مجالسی مثل هفتم و هشتم و نهم که اکثریت مجلس در اختیار یک جناح سیاسی کشور قرار داشته هم همین تحول بالای ۶۰ درصدی مشاهده شده است.

از دوره‌ای به دور بعد تعداد نمایندگان ابقاشده در دور بعد درصد نمایندگان ابقا شده درصد تغییر نمایندگان
از مجلس اول به دوم ۱۰۶ نفر ۳۹ ۶۱
از مجلس دوم به سوم ۱۰۳ نفر ۳۸ ۶۲
از مجلس سوم به چهارم ۸۷ نفر ۳۲ ۶۸
از مجلس چهارم به پنجم ۱۰۴ نفر ۳۹ ۶۱
از مجلس پنجم به ششم ۷۰ نفر ۲۴ ۷۶
از مجلس ششم به هفتم ۷۰ نفر ۲۴ ۷۶
از مجلس هفتم به هشتم ۱۰۷ نفر ۳۷ ۶۳
از مجلس هشتم به نهم ۱۰۱ نفر ۳۵ ۶۵
از مجلس نهم به دهم ۶۹ نفر ۲۴ ۷۶

جدول شماره یک) میزان تغییرات در ترکیب نمایندگان مجالس  در ادوار پس از انقلاب

از همین رو چندان جای تعجب نداشت که در انتخابات اخیر مجلس دهم هم که با تغییرات در وزن نیروهای سیاسی کشور در درون مجلس همراه بود و نیروهای اصلاح طلب و حامی دولت وزن بیشتری در مجلس پیدا کردند، نغییر ۷۶ درصدی در ترکیب نمایندگان مجلس ایجاد شود و به عبارتی تنها یک چهارم نمایندگان مجلس نهم شانس حضور در مجلس دهم را بدست آورند. جدول شماره ۲ نشان می دهد که در ۷ استان کشور ۱۰۰ درصد نمایندگان استان تغییر کرده اند و مردم استان های کردستان، اردبیل، زنجان، چهارمحال و بختیاری، ایلام، بوشهر و گلستان تصمیم گرفته اند که تمامی نمایندگان شهرهای این استان ها تغییر کنند. استان های آذربایجان غربی، البرز، قم و کهگیلویه و بویراحمد در کنار اقلیت های مذهبی کمترین تغییرات را در گزینش نمایندگان جدید خود داشته اند.

استان تعداد نماینده فعلی تعداد نماینده فعلی راه‌یافته به مجلس دهم تعداد کرسی‌های باقی‌مانده درصد تغییرات
آذربایجان شرقی ۱۹ ۱ ۹ ۹۰
آذربایجان غربی ۱۲ ۴ ۶ ۳۳٫۳۴
اردبیل ۷ صفر ۲ ۱۰۰
اصفهان ۱۹ ۵ ۲ ۷۰٫۵۹
البرز ۳ ۲ صفر ۳۳٫۳۴
ایلام ۳ صفر ۳ ۱۰۰
بوشهر ۴ صفر صفر ۱۰۰
تهران ۳۰ ۴ صفر ۸۶٫۶۷
استان تهران ۵ ۱ ۳ ۵۰
چهارمحال و بختیاری ۴ صفر ۲ ۱۰۰
خراسان جنوبی ۴ ۱ صفر ۷۵
خراسان شمالی ۴ ۲ صفر ۵۰
خراسان رضوی ۱۸ ۸ ۱ ۵۲٫۹۴
خوزستان ۱۸ ۷ ۳ ۵۳٫۳۴
زنجان ۵ صفر ۴ ۱۰۰
سمنان ۴ ۱ صفر ۷۵
سیستان و بلوچستان ۸ ۱ صفر ۸۷٫۵
فارس ۱۸ ۵ ۴ ۶۴٫۲۸
قزوین ۴ ۱ صفر ۷۵
قم ۳ ۲ صفر ۳۳٫۳۴
کردستان ۶ صفر ۲ ۱۰۰
کرمان ۱۰ ۴ صفر ۶۰
کرمانشاه ۸ ۱ ۲ ۸۳٫۳۴
کهگیلویه و بویراحمد ۳ ۲ صفر ۳۳٫۳۴
گلستان ۷ صفر ۴ ۱۰۰
گیلان ۱۳ ۴ ۳ ۶۰
لرستان ۹ ۱ ۵ ۷۵
مازندران ۱۲ ۴ ۲ ۶۰
مرکزی ۷ ۲ صفر ۵۰
هرمزگان ۵ ۱ ۱ ۷۵
همدان ۹ ۳ ۲ ۵۷٫۱۴
یزد ۴ ۱ ۱ ۶۶٫۶
اقلیت‌های مذهبی ۵ ۴ صفر ۲۰

 جدول شماره دو) میزان تغییرات در ترکیب نمایندگان مجالس  دهم در استان های مختلف

در یک نمونه قابل توجه می توان روند تغییرات در نمایندگان استان بوشهر در رقابت های مجلس هفتم، هشتم، نهم و دهم را مشاهده کرد و روند تغییرات در این استان را مورد بررسی قرار داد:

حوزه انتخابیه مجلس هفتم مجلس هشتم مجلس نهم مجلس دهم
بوشهر و گناوه و دیلم عطارزاده غلامعلی میگلی نژاد عبدالکریم جمیری عبدالمجید خدری
دشنستان عبدالمجید شجاع ایوب پاپری سید مهدی موسوی‌نژاد محمد باقر سعادت
کنگان و دیر و  جم قیصر صالحی عسگر جلالیان موسی احمدی سکینه الماسی
دشتی و تنگستان سید محمدمهدی پورفاطمی سید محمدمهدی پورفاطمی سید محمدمهدی پورفاطمی سید کمال الدین شهریاری

جدول شماره سه) میزان تغییرات در ترکیب نمایندگان مجالس در حوزه انتخاباتی استان بوشهر

 آنچنان که در جدول فوق قابل مشاهده است به غیر از حوزه انتخاباتی دشتی و تنگستان، در سه حوزه دیگر این استان در هر دوره مجلس از مجلس ششم به این طرف، مردم رای به نماینده جدیدی داده اند. اگر چه باید در نظر داشت در برخی رقابت ها تحت تاثیر مقوله رد صلاحیت ها نماینده سابق شهر فرصت حضور در رقابت را بدست نیاورده است.

 آیا روند تغییرات در همه پارلمان ها اینچنین است؟

تغییر به عنوان کلیدواژه ایام رقابت های انتخاباتی همواره از سوی کاندیداها مورد استفاده قرار گرفته و مردم هم از آن استقبال کرده اند. بنابراین جای تعجب چندانی وجود ندارد که روند تغییرات در ترکیب پارلمان ها در همه نظام های مردمسالاری موجود باشد. با این حال نگاهی به این روند در برخی از پارلمان های مشابه نشان از آن دارد که شیب تغییرات با نرخی به مراتب کمتر دنبال می شود و آنچه در کشور ما در قالب یک خانه تکانی گسترده در پارلمان های جدید اتفاق می افتد در جای خود قابل تامل است.

برای نمونه در ایالات متحده ۷۹ نماینده کنگره برای مدت بیست سال است که بر سر کار خود حاضرند. منتقدان این وضع می گویند جای تعجب چندانی نیست که سیاست های واشنگتن تغییر  زیادی نمی کند و باثبات به راه خود ادامه می دهد چرا که چهره های شناخته شده ای همچون رید، فینشتین، مک کانل، مک مکین، پلوسی، بوهنر، رانگل و بوکسر از زمان ریاست جمهوری بیل کلینتون تا به امروز در کنگره حضور دارند. همچنین از این تعداد ۱۶ نفر هم حضوری سی ساله در کنگره ایالات متحده داشته اند. این درحالیست که اکثر نظرسنجی ها در ایالات متحده نشان می دهند کنگره دارای محبوبیت حدود ۱۵ تا ۲۰ درصدی در افکار عمومی آمریکایی هاست و این روند محبوبیت کمتر از ۲۰ درصد از اواسط سال ۲۰۱۱ تا به امروز حفظ شده است. نکته قابل توجه اینکه در انتخابات ۲۰۱۴ کنگره آمریکا ۹۵ درصد ترکیب نمایندگان مجلس حفظ شده و همان نمایندگان سابق به کار خود ادامه داده اند.

نکته قابل توجه اینکه در بسیاری از مجالس دنیا مکانیزمهایی هم در نظر گرفته شده که به حفظ ثبات سیاستی کمک می کنند. مثلا در انگلستان پارلمان از دو بخش مجلس عوام و لردها تشکیل شده که یکی کاملا غیر انتخابی اما دارای اختیارات کاملا هموزن است. در ایالات متحده آمریکا هم مجلس سنا هرچند انتخابی است، کاملا وزنه ثبات سیاستی را سنگین میکند.

مساله بعدی ساخت یافتگی سیاسی و وجود آرای ثابت قابل پیش بینی در اختیار احزاب اصلی است که چهره های محوری از این حوزه های گارانتی شده در انتخابات شرکت می کنند و به صورتی قابل پیش بینی وارد پارلمان و یا مجلس عوام می شوند.

  • ملاحظات تغییر:

برای این موضوع می توان ملاحظاتی را مترتب دید که پس از بررسی سویه های مثبت و منفی آن جمع بندی سیاستی بهتری را در دسترس قرار دهد.

جنبه های مثبت:

گردش نخبگان و شکستن الیگارشی: تغییر دائمی در ترکیب نمایندگان مجلس می تواند روندگردش نخبگان را در حال جریان دائمی قرار دهد. اینکه همچون کنگره ایالات متحده یک ساختار الیگارشیک شکل نمی گیرد و فرصت برای تمامی نخبگان سیاسی کشور وجود دارد تا با قرار گرفتن در معرض رای مردم شانس حضور در پارلمان را بدست آورند.

جنبه های منفی:

خدشه به ثبات نهادی و سیاسی: عدم تغییر و تحول بنیادین در ساختار های نهادی می تواند نشانی از ثبات سیاسی باشد.  اینکه دستگاه تقنینی با ثبات و بدون قرار گرفتن در معرض تزلزلات ایجاد شده در جریان تغییرات بنیادین به راه خود ادامه می دهد. به همان اندازه که تغییر برای حفظ نشاط و پویایی و ثبات بلندمدت سیستم همیشه امری ممدوح بوده است و تغییر انقلابی و رادیکال می تواند به از پا درآوردن سیستم کمک کند.

غلبه تعلق خاطر ملی بر منطقه ای: می توان به این تحلیل توجه داشت که ثبات نهادی نشانی از تاثیرپذیری آن از روندهای کلان ثبات سیاسی است و فاصله داشتن آن از روندهای خرد و جزئی. به عبارت دقیق تر در سیستم های باثبات رای عمومی همسو با گرایش کلان کشور متوجه نمایندگان می شود و کمتر تکانه های سیاسی معطوف به مطالبات منطقه ای موقعیت نمایندگان را متزلزل می سازد. از همین رو نمایندگان پارلمان می توانند با فاصله گرفتن از مطالبات خرد و منطقه ای آماده تاثیرگذاری و تصمیم گیری در خصوص مسائل کلان ملی باشند.

تقویت پوپولیسم: قرار داشتن در معرض تغییر دائمی از نشانه ها و در عین حال تبعات سیاست پوپولیستی است. جایگزینی سیاست گذاری کوتاه مدت و موقتی بجای تصیمات کلان و بلندمدت از تاثیرات چنین وضعیتی است. نمایندگان وضعیت خود را در مقیاس یک دوره تصمیم گیری در نظر می گیرند و برای همان یک دوره شعار می دهند؛ وعده می دهند و در نهایت پس از چهارسال با کارنامه ای نامشخص جای خود را به فرد دیگری می دهند. می توان انتظار داشت برای تداوم روند چهارساله در تلاش باشند که مضامین پوپولیستی را در برنامه های خود گسترش دهند و راه حضور هر چه طولانی تر خود در پارلمان را هموار سازند.

نشانی از ناکارآمدی یک نهاد: تغییر و تحولات بنیادین را در پیوند با ناکارآمدی یک نهاد هم می توان تحلیل کرد. اینکه مردم خیلی زود از نمایندگان منخب خود خسته شده و در جستجوی شخص جایگزین می گردند شاید نشانی باشد از اینکه نمایندگان در عمل به وظایف خود موفق عمل نکرده اند و یا به هر دلیلی در جلب اعتماد مجدد افکار عمومی باز مانده اند.

تغییر بیش از حد و سلب کارآمدی: این تغییرات از یک سو آنچنان که گفته شد نشان از ناکارآمدی نهادی دارند و از سوی دیگر می توانند به تداوم ناکارآمدی کمک کنند. نمایندگان کم تجربه از اقصی نقاط کشور که بعضا تجربه چندانی از فعالیت در سطح پارلمان نظام را نداشته اند حداقل به چندین ماه زمان برای آشنا شدن به ساز و کارهای تصمیم گیری و تاثیرگذاری در دستگاه مقننه نیاز دارند. تجربه پارلمان نشان میدهد عموما نمایندگان باسابقه مجلس و یا آنها که از سوابق بالای مدیریتی و تصمیم گیری در سطح وزارت و یا سایر سطوح بالای مدیریتی برخوردارند نبض فضای مجلس را در اختیار می گیرند و سایر نمایندگان و به ویژه نمایندگان شهرستانی به مدت ها زمان نیاز دارند تا در قالب پارلمانتاریست های حرفه ای عمل کنند. این در حالیست که تجربه گرانسنگ بدست آمده که برای آن زمان و احتمالا هزینه هایی هم صرف شده خیلی زود و با تغییر زودهنگام نمایندگان به هدر می رود.

  • تحلیل موضوع:

مشاهده شد که تغییر و تحولات نهادی از یک سو می تواند مانع شکل گیری ساختارهای الیگارشیک در درون نهادها شود و  باعث جریان یافتن روند گردش نخبگان شود و از سوی دیگر به آسیب های عمده ای همچون کاهش ناکارآمدی نهادی بینجامد. وضعیت کنونی تغییر و تحولات بنیادین در مجالس ایران ضمن آنکه نیازمند آسیب شناسی دقیق تر و جزئی نگرانه تری برای یافتن ریشه های آن است در عین حال می تواند دلالت های ضمنی را برای تحلیل گران به دنبال داشته باشد.

اینکه بخشی از بی ثباتی در ترکیب نمایندگان مجلس که ریشه در ناکارآمدی نمایندگان و نارضایتی مردم از آنها دارد، به عدم وجود نظام حزبی و حزبی برگزار شدن انتخابات باز می گردد. از همین روست که به ویژه در حوزه های کوچک انتخاباتی در هر دوره انتخاباتی اشخاصی جدید ظهور می کنند و به واسطه زمینه های گوناگون موفق به جلب اعتماد افکار عمومی می شوند و اما از آن رو که از آشنایی کافی با وظایف پارلمانی برخوردار نیستند و یا به هر دلیل در ایفای وظایف خود ناموفقند به زودی جای خود را به شخص دیگری خواهند داد.

این در حالیست که در جوامع برخوردار از نظام حزبی، از کارویژه های اصلی احزاب طی شدن روند آموزش و رشد نخبگان در چهارچوب های حزبی است. در این حالت افراد قبل از ورود به پارلمان در داخل حزب علاوه بر اینکه با چهارچوب های فعالیت سیاسی آشنا می شوند برای در اختیار گرفتن مناصب سیاسی و حضور در نهادهایی همچون پارلمان هم آماده و آب دیده می شوند.

در عین حال از آنجا که مسئولیت ناکارآمدی افراد بر عهده احزاب است عملکرد نمایندگان و رفتار سیاسی و تصمیم گیری های آنها هم با نظارت حزبی مواجه است و هم اشتباهات احتمالی هزینه قابل توجهی برای حزب به دنبال داشت.

در نهایت اینکه اگر چه تغییر و تحول می تواند باعث پویایی و رشد در محیط های سیاسی اجتماعی باشد، اما آنچه در قالب خانه تکانی گسترده در پارلمان های ایران در جریان است خود نشان از مشکلات و ضعف هایی دارد که می توانند باعث سلب کارآمدی و کاهش اعتماد عمومی به نهاد قانون گذاری کشور شوند.

مساله بعدی، عدم وجود نمایندگی سیاسی یا political representation در سیستم انتخاباتی ایران است که وزن سیاسی و موجی انتخابات را بالا میبرد. برای مثال آنچه در مورد پیروزی لیست ٣٠ نفره یک جناح در تهران بدون تقسیم محلی علیرغم تفاوت قابل توجه در ترتیب و اواولویت آرای محلات متفاوت اتفاق افتاد، ناکارآمدی این سیستم را هویدا می کند. حال که صحبت از حوزه انتخاباتی تهران شد بدنست به این نکته هم اشاره شود که تمرکز محوری و وزن نانوشته آرای تهران، شاخص دیگری از توسعه نایافتگی سیاسی- انتخاباتی ایران است. در حالیکه غالب نمایندگان محوری در کشورهای توسعه یافته از مناطق اصیل و حاشیه ای در برابر رأی شهرهای مهاجر پذیر و بی اصالت شهرهای بزرگ به مجلس راه میابند در کشور ما عملا نمایندگان پایتخت نقشی کلیدی در پارلمان ایفا می کنند.

  • پیشنهادات سیاستی:

١ لزوم فرهنگ آموزش مدیریتی و سیاستی برای منتخبین کم تجربه: بخشی از کوتاه بودن عمر نمایندگی نمایندگان مجلس و سلب اعتماد زودهنگام مردم از آنها به ناکارآمدی مدیریتی و عدم آشنایی آنها با وظایف تقنینی و مدیریتیشان باز می گردد. جبران این خصیصه از طریق مکانیسم های نهادی می تواند به تقویت نمایندگان کم تجربه و در نهایت افزایش کارآمدی پارلمان کمک کند.

٢لزوم گسترش نهادهای حمایتی- تصمیم سازی نظیر مراکز پژوهشی و اندیشکده ها جهت پوشش خلا تجربه و ساخت نایافتگی نظام حزبی در ایران: در کشورهای توسعه یافته تلاش می شود از طریق حمایت از نهادهای پژوهشی و اندیشکده ها خلاء های موجود در حوزه های گوناگون پوشش داده شده و یا برای آنها چهارچوب و مکانیسم مشخصی طراحی شود. این مهم در کشور ما هم می تواند بکار گرفته شده در راستای رفع خلاء هایی همچون خلا تجربه و ساخت نایافتگی نظام حزبی در ایران در دستور کار قرار بگیرد.

٣- ضرورت توسعه نهادهایی با هدف حفظ، انباشت و مستندسازی تجارب نمایندگان باسابقه و محوری حتی پس از ترک مجلس: بهره گیری از تجربه انباشته شده نزد مدیران و کارگزاران دولت راه و رسمی مرسوم در نظام های توسعه یافته به شمار می رود. کاربست چنین تجربه موفقی در کشور ما و به طور مشخص در خصوص نمایندگان باسابقه مجلس می تواند به مستندسازی تجارب آنها و زمینه سازی برای بهره گیری از این تجارب کمک کند.

Events

حکمرانی در عمل ۸: نقش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در فرآیند سیاست‌گذاری کشور

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نهادی پژوهشی وابسته به مجلس شورای اسلامی ایران است که به عنوان بازوی مشورتی و پژوهشی مجلس از سال ۱۳۷۴ فعالیت می‌نماید. این مرکز در تلاش است تا به دور از جهت گیری‌های سیاسی و به طور مستقل نظرات کارشناسان حوزه‌های مختلف را به نمایندگان جهت تصمیم گیری دقیق‌تر و تخصصی‌تر عرضه کند. مجالسی که چنین تکیه‌گاه‌های علمی و تحقیقاتی سازمان یافته‌ای در اختیار دارند، با مجالسی که نمایندگان‌شان با اتکا به توان علمی و تجربی خود به کارشناسی و تدوین قوانین مبادرت می‌ورزند، در روش و در نتیجه قابل مقایسه نیستند. مجلس شورای اسلامی با درک این ضرورت، مرکز پژوهش‌های خود را بنا نهاده است. تا تصمیم گیری‌ها و سیاست‌گذاری‌های کلان در مجلس شورای اسلامی به صورت روش مند و بر پایهٔ پژوهش‌های کارشناسی صورت بگیرد.

بررسی عملکرد و تأثیر مرکز پژوهش‌ها در فرآیند تصمیم سازی، جهت دهی و سیاست گذاری در کشور برای شناخت عمیق‌تر ظرفیت‌های این نهاد و استفاده از تجارب آن در فرآیند سیاست پژوهی برای سیاست پژوهان و سیاست گذاران بسیار مغتنم است. لذا در این نشست با حضور دکتر سید احسان خاندوری مدیر دفتر اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس به بررسی عملکرد و نقش این نهاد در فرآیند سیاستگذاری کشور می‌پردازیم.

سایر نکات درباره نشست:
•  نشست به‌صورت کاملاً تخصصی برگزارشده و ظرفیت آن محدود است لذا جهت حضور در نشست در همین صفحه اقدام به ثبت نام نمایید.
•  جلسه رأس ساعت مقرر (ساعت ۱۶) آغاز خواهد شد.

نشست تخصصی «نقش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در فرآیند سیاست‌گذاری کشور» ، هشتمین نشست از سری نشست‌های تخصصی با عنوان «حکمرانی در عمل» است که توسط «اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری» برگزار می‌شود.