نوشته‌ها

کلیات پیشنهادی به‌منظور تأسیس سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

مقدمه

در سال‌های اخیر ناکارآمدی صندوق‌های بازنشستگی در تأمین منافع اعضای آن موجب نگرانی‌های جدی در خصوص پایداری آن‌ها شده است. وضعیت نامناسب اقتصادی، کاهش نیروی کار و پیر شدن هرم جمعیتی، کسری تصاعدی صندوق‌ها، عدم توانایی دولت در پرداخت مطالبات صندوق‌ها، پرداخت بدهی با واگذاری بنگاه‌های ناکارآمد دولتی، بنگاه‌داری با بازدهی پایین صندوق‌ها، تغییر قوانین بدون در نظر گرفتن شرایط صندوق‌ها و … همه از عواملی هستند که زمینه شرایط نامساعد صندوق‌های بازنشستگی به وجود آورده‌اند. در این شرایط سؤال این است که آیا الگوی رایج به کار گرفته‌شده در سایر کشورها که همان تدوین قانون تنظیم‌گری است می‌تواند به‌عنوان یک راه‌حل مؤثر قابل توصیه باشد؟ برای پاسخ به این سؤال ضروری است ابتدا برخی از مشکلات کلیدی این صندوق‌ها اشاره نمود که خارج از حوزه مسائل فنی و تخصصی درون صندوق به شمار می‌رود.

اعمال مداخلات بالادستی در حوزه بازنشستگی: یکی از مسائل کلیدی این بخش اعمال مداخلات توسط نهادهای سیاست‌گذار در بخش تأمین اجتماعی و بازنشستگی است. به‌طور خاص مواردی چون گسترش حوزه مشاغل سخت، کاهش سن بازنشستگی و تغییر پارامترهای حقوق بازنشستگی که بعضاً می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز به کارکنان بخش‌های مختلف اعطا شود، و به‌ظاهر هزینه‌ای هم برای بخش‌های سیاست‌گذار به همراه نداشته باشد، درواقع فشار زیادی را در بلندمدت به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌نماید.

امکان اعمال‌نفوذ در بدنه مدیریتی صندوق‌ها: در برخی موارد ممکن است این نگاه وجود داشته باشد که مدیریت صندوق بازنشستگی یک سازمان خاص می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز در اختیار کارکنان بازنشسته یا باسابقه همان سازمان قرار گیرد. با این نگرش که بعضاً می‌تواند ناشی از رویکردهای رانت‌جویانه نیز باشد عملاً مدیریت صندوق‌ها که نیازمند تخصص جدی در حوزه‌های مالی و اقتصادی است، در دست افرادی قرار گیرد که صلاحیت‌های لازم برای این جایگاه را نداشته باشند.

اثرپذیری بالا از شرایط اقتصادی کشور: با توجه به ماهیت صندوق‌های بازنشستگی و اهمیت بازدهی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها در حفظ پایداری آن‌ها، عدم حضور نمایندگان این صندوق‌ها در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی مؤثر بر آن‌ها عملاً باعث آسیب‌های بسیار جدی به این صندوق‌ها در اثر تحولات اقتصادی کشور خواهد شد.

عدم کنترل واحد بر صندوق‌های بازنشستگی: در بسیار از موارد صندوق‌های بازنشستگی تحت نظر سازمان‌های متبوع خود قرار داشته و به‌هیچ‌وجه تحت استانداردها و الزامات مشخصی فعالیت نمی‌نمایند. این صندوق‌ها عملاً به نهادهای بالادست تصمیم‌گیر در بخش‌های مالی و سرمایه‌گذاری پاسخگو نبوده و از این حیث هیچ ابزاری برای نظارت و جهت‌دهی به آن‌ها وجود ندارد.

اگرچه مشکلات صندوق‌های بازنشستگی محدود به موارد فوق نبوده و ضمناً مشکلات بسیار جدی دیگری در حوزه‌های فنی، محاسبات بیم‌سنجی و افزایش سن میانگین کشور وجود دارد، اما موارد فوق‌الذکر یک ویژگی مشترک داشته و آن‌هم نیاز به وجود یک‌نهاد متمرکز و قدرتمند است که بتواند در دارای اختیارات تقنینی و قضایی بوده و توان مداخله در حوزه اختیارات سازمان‌های مرتبط در بخش بازنشستگی را داشته باشد. از این حیث ایجاد یک سازمان معمول در ساختارها و تحت محدودیت‌های سازمانی مرسوم به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند مشکلات فوق را رفع نماید. همچنین ضروری است در ساختار این نهاد نقش خود صندوق‌ها به‌صورت مشخص تعریف‌شده باشد.

با در نظر گرفتن این ملاحظات می‌توان گفت که آنچه در شرایط کنونی می‌تواند به‌عنوان یکی از اولویت‌های جدی صندوق‌های بازنشستگی موردتوجه قرار گیرد تدوین قانون تنظیم‌گری و تشکیل سازمان تنظیم‌گری در این بخش است. به‌ویژه آنکه صندوق‌های بازنشستگی تبادلات مالی گسترده‌ای با سیار بخش‌های اقتصادی کشور داشته و ضروری است از طریق این سازمان ملاحظات مالی به‌صورت جدی موردتوجه قرار گیرند.

سؤالات اصلی در حوزه ساختار سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

سؤال ۱: الگوی ساختاری سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست (تنظیم‌گری حاکمیتی، خودتنظیم‌گری، تنظیم‌گری خصوصی)؟ در صورت حاکمیتی بودن به کدام بخش‌ها که به حاکمیت اتصال دارد (داخل سازمان، …). آیا تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی توسط یک تنظیم‌گر انجام گیرد یا مجموعه‌ای از تنظیم‌گران؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، سازمان واحد مؤسسه دولتی مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور/وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تشکیل می‌شود (یک سازمان واحد، حاکمیتی مستقل).

سؤال ۲: تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی در کنار سایر بخش‌های نظام مالی، طبق کدام‌یک از الگوهای سه‌گانه (الگوی یکپارچه، الگوی جزئی و الگوی اختصاصی) صورت پذیرد؟ اگر تنظیم‌گر حوزه صندوق‌های بازنشستگی متفاوت از سایر تنظیم‌گران بخش‌های مرتبط باشد هماهنگی این تنظیم‌گران چگونه صورت پذیرد؟

پاسخ: ایجاد شورای ثبات به‌منظور هماهنگی میان تنظیم‌گری نظام بانکی (بانک مرکزی)، بخش بیمه (بیمه مرکزی)، بخش بورس و بخش بازنشستگی (سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی)

سؤال ۳: حدود اختیارات و وظایف سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر جهت انجام مناسب وظایف تنظیم‌گرانه‌اش دو سته اختیارات نیاز دارد:

الف) اختیارات تنظیمی: حوزه‌های اصلی اختیارات تنظیمی در ضمیمه ذکر گردیده است.

ب) اختیارات قضایی: منظور از اختیارات قضایی، اختیارات انجام اموری است که در نظام حقوقی کشور انجام آن‌ها نیازمند حکم دادگاه می‌باشد. به‌عنوان نمونه می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:

  • دستور به توقف هر رویه یا فعالیت خلاف مقررات/منافع عمومی یا عدم تکرار آن؛
  • دستور به فسخ یا توقف هر نوع قرارداد و توافق خلاف مقررات/منافع عمومی؛
  • وضع شاخص‌ها و استانداردهای متضمن حفظ منافع عمومی و حفظ سلامت صندوق‌های بازنشستگی، و ارائه گزارشات دوره‌ای به مقامات ذی‌ربط یا عموم؛
  • دستور به عزل مدیران عامل و یا اعضای هیئت عامل در صندوق‌های بازنشستگی که برخلاف مقررات انتخاب‌شده‌اند؛
  • دستور به واگذاری سهام یا سرمایه بنگاه‌ها یا شرکت‌ها؛
  • دستور به ادغام، الزام به تعلیق یا دستور به ابطال هرگونه ادغام در حال انجام یا انجام‌شده که برخلاف مقررات/منافع عمومی هستند؛
  • دستور استرداد اضافه درآمد و یا توقیف اموالی که از طریق ارتکاب رویه‌های خلاف تحصیل شده است؛
  • دستور جهت عدم فعالیت در یک زمینه خاص یا در منطقه یا مناطق خاص؛
  • دستور به اصلاح اساسنامه، شرکت‌نامه یا صورت‌جلسات مجامع عمومی یا هیئت‌مدیره صندوق‌ها یا ارائه پیشنهاد لازم به دولت در خصوص اصلاح اساسنامه‌ها؛
  • وضع الزامات ویژه در مورد عملکرد برخی صندوق‌ها و یا مستمری‌بگیران؛
  • تعیین جریمه نقدی در صورت نقض ممنوعیت‌های وضع‌شده؛
  • و …

سؤال ۴: چگونه روابط سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی و سایر تنظیم‌گران فرا بخشی یا نهادهای حاکمیتی هماهنگ می‌شود؟ آیا تنظیم‌گر دیگری بر تصمیمات این تنظیم‌گر نظارت دارد (تنظیم‌گری تنظیم‌گر)؟

پاسخ: در حال حاضر مطابق ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شورای رقابت مسئول ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی می‌باشد. همچنین در این ماده ذکرشده که هیچ‌یک از نهادهای تنظیم‌گر بخشی نتواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت درزمینهٔ تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. با عنایت به چنین جایگاهی می‌توان شرایطی را در نظر گرفت که شورای رقابت نقش ابر تنظیم‌گر را ایفاء نماید و مرجع تشخیص و حل‌وفصل مغایرت‌ها با سایر تنظیم‌گران بخشی و فرا بخشی باشد و ترتیبات اجرایی آن در اساسنامه سازمان مشخص گردد.

سؤال ۵: منابع تأمین مالی سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست و محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های تأمین مالی آن چگونه است؟

پاسخ: یکی از الزامات عملکرد مناسب نهاد تنظیم‌گر، استقلال و عدم تأثیرپذیری آن از ذی‌نفعان است. یکی از کانال‌های اصلی اثرگذاری بر عملکرد نهاد تنظیم‌گر موضوع بودجه این نهاد است. به همین جهت بهتر است بودجه تنظیم‌گر از محلی تأمین شود که هم وابستگی برای تنظیم‌گر ایجاد نکند و هم اینکه دچار نوسان نشود. بر همین اساس پیشنهاد می‌گردد بودجه و اعتبارات نهاد تنظیم‌گر از محل درصدی از درآمدهای صندوق‌های بازنشستگی دارای مجوز که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی وصول و به خزانه‌داری کل کشور واریز می‌گردد تأمین می‌شود. میزان این عوارض باید به‌صورت سالانه در لایحه بودجه پیشنهاد شود. حداقل و حداکثر میزان عوارض مذکور در هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر تعیین شود.

دریافت سایر وجوه مالی در قالب کمک از صندوق‌های بازنشستگی نیز محدود به شرایط خاص مندرج در اساسنامه خواهد بود.

سؤال ۶: تصمیم‌گیران کلیدی در سازمان تنظیم‌گر چه افرادی هستند؟ (ازلحاظ تعداد، تخصص و جایگاه حقوقی)

پاسخ: هرچند سؤالاتی مانند ترکیب دقیق اعضا، و اینکه آیا همه ذی‌نفعان و بازیگران کلیدی بخش در تصمیم‌گیری مشارکت دارند؟ آیا حضور ذی‌نفعان مختلف در نهاد تنظیم‌گر به‌عنوان نماینده یک صنف یا گروه بوده و یا به‌عنوان نماینده کل ذی‌نفعان حضور دارند؟ نیازمند بحث و بررسی بیش‌تر است، اما در این مرحله موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

الف) به‌منظور تفویض تمام یا بخشی از اختیارات قضایی، دو نفر از قضات به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه در ترکیب اعضای سازمان تنظیم‌گر عضویت داشته باشند؛

ب) ترتیبات مندرج در مواد ۵۵ و ۵۶ و شرایط مندرج در بند «ب» ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴ برای اعضاء شورای رقابت به شرح زیر:

دوره تصدی عضو قاضی دو سال و سایر اعضاء شش سال است و انتصاب مجدد آنان برای عضو قاضی دو دوره و برای سایر اعضاء یک دوره دیگر مجاز خواهد بود.

دوره تصدی کسانی که به دلایلی جانشین اعضاء می‌شوند، به میزان بقیه دوره تصدی عضو قبلی خواهد بود.

اعطاء مأموریت به کارمندان دولت و قوه قضائیه برای عضویت آنان تجدیدنظر الزامی است.

اشتغال رئیس و اعضاء به‌صورت تمام‌وقت است. افراد مذکور نمی‌توانند هم‌زمان شغل و یا مسؤولیت دیگری در بخش عمومی، خصوصی یا تعاونی داشته باشند (به‌جز اعضای هیئت‌علمی بر اساس مفاد بند الف ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴).

ج) تضمین موقعیت شغلی اعضاء و نحوه استقلال آن به شرح زیر:

۱- هیچ‌یک از اعضاء را نمی‌توان برخلاف میل او از عضویت در شورا برکنار کرد مگر در موارد زیر:

۱-۱٫ ناتوانی در انجام وظایف محوله به تشخیص دو سوم اعضاء شورا.

۱-۲٫ محکومیت‌های مذکور در جزءهای «۳» و «۵» بند «ب» ماده (۵۳) قانون سیاست‌های اجرایی.

۱-۳٫ محکومیت قطعی به دلیل سوءاستفاده از مقررات مواد (۷۵) و (۷۶) این قانون.

۱-۴٫ از دست دادن اهلیت استیفاء.

۱-۵٫ غیبت غیرموجه بیش از دو ماه متوالی و سه ماه غیر متوالی در هرسال از حضور در شورا، با تشخیص اکثریت اعضاء.

۱-۶٫ نقض تکالیف و محدودیت‌های موضوع ماده (۶۸) قانون و تخطی از مقررات موضوع مواد (۷۵) و (۷۶) به تشخیص اکثریت اعضاء.

۲- در صورت کناره‌گیری داوطلبانه یا فوت هر یک از اعضاء و همچنین در صورت بروز موجبات عزل به نحو مذکور در فوق، مراتب همراه با دلایل و مدارک و مستندات مربوط حسب مورد توسط رئیس سازمان یا نایب‌رئیس وی به مرجع انتصاب کننده عضو، جهت انتصاب عضو جانشین اعلام می‌شود. مرجع مزبور مکلف است حداکثر ظرف یک ماه از تاریخ وصول تقاضا، در چهارچوب ماده (۵۳) قانون، عضو جانشین را انتخاب و به شورای رقابت معرفی کند.

۳-اعضاء سازمان را نمی‌توان به دلیل اتخاذ تصمیمات در چهارچوب وظایف قانونی و یا اظهاراتی که به استناد قانون می‌کنند، تحت تعقیب قرار داد.

۴-این سازمان در رسیدگی و تصمیم‌گیری مطابق مقررات این فصل از استقلال کامل برخوردار است.

د) شرایط انتخاب اعضاء:

۱-تابعیت جمهوری اسلامی ایران،

۲-دارا بودن حداقل چهل سال سن،

۳-دارا بودن مدرک دکترای معتبر برای اعضاء صاحب‌نظر اقتصادی و مالی، حقوقدان و نمایندگان اصناف

۴-نداشتن محکومیت‌های موضوع ماده (۶۲) مکرر قانون مجازات اسلامی و یا محکومیت قطعی به ورشکستگی به تقصیر یا به تقلب،

۵-دارا بودن حداقل ده سال سابقه کار مفید و مرتبط،

۶-نداشتن محکومیت قطعی انتظامی از بند «د» به بالا موضوع ماده (۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری (مصوب ۷/۹/۱۳۷۲)

تبصره: به‌استثناء قاضی، بازنشسته بودن افراد مانع انتخاب نخواهد بود.

سؤال ۷: انتصاب و عزل اعضای کلیدی تنظیم‌گر چگونه صورت می‌پذیرد؟

(در دست بررسی)

سؤال ۸: میزان شفافیت در تصمیم‌گیری‌های تنظیم‌گر (ان) چگونه است؟ سازکارهای تحقق این شفافیت چیست (مثلاً انتشار متن مذاکرات و …)؟

پاسخ: آراء و احکام صادره از سوی سازمان باید جامع استدلال‌های اعضاء مخالف و موافق رأی و حاوی مستندات دلایل ارائه‌شده باشد و به‌جز مواردی که انتشار آن‌ها خلاف اصول و خط‌مشی سازمان به شمار می‌رود (مانند نقض جزء حریم شخصی و ملاحظات امنیتی)، می‌باید برای عموم قابل‌دسترس باشد.

سؤال ۹: آیا قابلیت دادخواهی و تجدیدنظرطلبی در مورد تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد؟

پاسخ: کلیه تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، ظرف بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذی‌نفع قابل تجدیدنظر در هیئت تجدیدنظر [موضوع ماده (۶۴) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شامل سه قاضی دیوان عالی کشور به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه] است. این مدت برای اشخاص مقیم خارج دو ماه خواهد بود. در صورت عدم تجدیدنظرخواهی در مدت یادشده و همچنین در صورت تأیید تصمیمات سازمان تنظیم‌گر در هیئت تجدیدنظر، این تصمیمات قطعی هستند. آراء هیئت تجدیدنظر در مورد تصمیمات قضایی قابل‌نقض توسط دیوان عدالت اداری نمی‌باشند.

میزگرد بررسی راه مواجهه با ابر چالش صندوق‌های بازنشستگی

فاطمه شیرزادی: تعادل ورودی و خروجی در بیشتر صندوق‌های بازنشستگی کشور به‌شدت به‌هم‌خورده و مسئله کسری صندوق‌های بازنشستگی به یکی از شش ابر چالش اقتصاد ایران تبدیل شده است. در این میزگرد ریشه‌ها و ابعاد این ابر چالش را بررسی کرده‌ایم و کوشیده‌ایم راهکارهایی برای مواجهه با آن ارائه کنیم. محمدرضا واعظ مهدوی، مدیرعامل صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، معتقد است چون وضعیت رشد اقتصادی و اشتغال در سرنوشت بیمه‌های اجتماعی و ورودی‌های آن مؤثر است، با توسعه اشتغال و تولید ملی نظام بیمه‌های اجتماعی نیز ثبات و گسترش پیدا می‌کنند. علی مروی، مدیر گروه اقتصاد سیاسی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری و مشاور وزارت رفاه، معتقد است در مواجهه با ابر چالش صندوق‌های بازنشستگی، یک بسته نجات لازم است که با بسته‌های نجات سایر ابر چالش‌ها سازگار باشد و قابلیت حل معضلات اقتصاد سیاسی اصلاحات را نیز داشته باشد. حجت میرزایی، معاون شهردار تهران و معاون اقتصادی پیشین وزیر کار، تعاون و رفاه اجتماعی، اولین گام فوری برای اصلاح وضعیت موجود را ایجاد یک دایره آتش اطراف صندوق‌های تأمین اجتماعی می‌داند تا دولت و مجلس از هر نوع مداخله آسیب‌رسان یا ایجاد شوک‌های سیاستی یا قیمتی یا بی‌ثباتی مدیریتی در صندوق‌های بازنشستگی منع شوند.

به نظر شما ریشه اصلی شکل‌گیری بحران مالی در صندوق‌های بازنشستگی چیست؟

محمدرضا واعظ مهدوی: بیمه‌های بازنشستگی ارتباط تنگاتنگی با اشتغال دارند. شکل‌گیری نظام‌های بیمه‌ای اصولاً در ساختار صنعتی شدن جهان نوین رخ داده و ساختار بیسمارکی که مبدع پیدایش بیمه‌ها بوده بر اطمینان‌بخشی نسبت به آینده به نیروی کار مبتنی است. فرآیند شکل‌گیری بیمه‌ها به لحاظ تاریخی قابل‌تحلیل است و حتی زمینه‌های پیدایش سوسیالیسم در اروپا را می‌توان در همین راستا دید، اما درواقع در جهان سرمایه‌داری به سر عقل آمده این اقدام را این‌گونه تبیین کردند که برای اینکه درآمدها و منافع حاصل از جریان صنعتی و تولید صنعتی تا حدودی عادلانه توزیع شود، نظام‌های بیمه اجتماعی شکل بگیرد. درواقع نظام‌های بیمه اجتماعی به‌صورت بخشی از نظام‌های باز توزیع اجتماعی تبیین شد. در ضمن بیسمارک سعی می‌کرد به تولیدکنندگان و کارخانه‌دارها این را القا و برای آن‌ها تبیین کند که اگر نیروی کار نسبت به آینده و دوران بیماری و پیری خود اطمینان داشته باشد، در دوره کار با بازدهی بیشتری کار می‌کند و تولید بیشتری خواهد داشت. ازاین‌رو در آنجا هم هدف معطوف به بخش تولید بود. بنابراین لازم است ما نیز به تولید بیشتر توجه کنیم و از چالش تاریخی تجارت در خدمت واردات به تجارت در خدمت تولید و توسعه بازارهای ملی و بازارهای جهانی برسیم. به اعتقاد من نظام‌های بیمه‌های اجتماعی در ذات خود دچار بحران هستند و بحران در آن‌ها ذاتی است. البته این بحران ذاتی ناشی از موفقیت‌های جامعه بشری است و منفی نیست. امید به زندگی بشر در ۱۵۰ سال اخیر بر اثر بهبود سطح زندگی و پیشرفت پزشکی در همه جهان به‌شدت افزایش پیدا کرده است. در ایران نیز در سال‌های بعد از انقلاب امید به زندگی از حدود ۵۴ سال به حدود ۷۴ سال افزایش پیدا کرده است. اگر فرض کنیم افراد در ۲۰ سالگی کار را آغاز کنند، ۳۰ سال کار کنند و در ۵۰ سالگی بازنشسته شوند، از ۵۰ سالگی تا سن امید به زندگی به‌طور میانگین باید از صندوق‌های بازنشستگی حقوق بگیرند. صندوق‌های بازنشستگی مستمری بازنشستگان را از محل حق بیمه‌ای که افراد در دوره اشتغال خود پرداخت کرده‌اند تأمین می‌کنند. درواقع بازنشستگی نوعی پس‌انداز افراد هنگام جوانی برای دوره پیری است. حق بیمه بازنشستگی در ایران به‌صورت تقریبی حدود ۲۱ درصد از حقوق افراد است که اگر آن را فرضاً حدود ۲۰ درصد در نظر بگیریم، با این پس‌انداز در بهترین حالت، اگر تورمی نباشد و قیمت‌ها را ثابت فرض کنیم، به ازای هر پنج سالی که فرد حق بیمه بپردازد، می‌تواند یک سال حقوق دریافت کند. درنتیجه وقتی فردی ۳۰ سال حق بیمه می‌پردازد، به‌اندازه مستمری بازنشستگی شش سال پس‌انداز دارد. پس هرقدر از زمان بازنشستگی تا فوت فرد بیشتر از شش سال طول بکشد، صندوق بازنشستگی متضرر می‌شود. برای جلوگیری از ضرر یک‌راه این است که حقوق بازنشستگی فرد به همین نسبت کمتر از دوران اشتغال او باشد که در شرایط کنونی ایران ممکن نیست. البته طبق مطالعه بانک جهانی، ایران تنها کشوری است که میزان حقوق بازنشستگی در آن حدود ۸۰ درصد حقوق دوره اشتغال است و در اغلب کشورهای اروپایی این عدد حدود ۴۰، ۵۰ یا ۶۰ درصد است. در گزارش‌های بانک جهانی اغلب درباره نظام بازنشستگی ایران لغت «سخاوتمندانه» را به کار برده‌اند، درحالی‌که این ناشی از سخاوت نیست،‌ بلکه ناشی از این است که اصل حقوق و دستمزد در ایران ناچیز است. راه دیگر این است که سود سرمایه‌گذاری به حدی باشد که ضرر را جبران کند، ولی در ایران نه‌تنها سرمایه‌گذاری‌ها نتوانسته ضرر صندوق‌های بازنشستگی را جبران کند، بلکه در مقاطعی که ارزش پول ملی کاهش پیدا کرده، ارزش ذخایر نظام‌های بیمه اجتماعی نیز کاهش یافته است. امروز کسانی دارند بازنشسته می‌شوند که در سال ۱۳۶۶ استخدام شده‌اند. در سال ۱۳۶۶ کل میزان حقوق آقای نخست‌وزیر حدود ۱۴ یا ۱۵ هزار تومان و حقوق ماهانه من در نخست‌وزیری حدود هفت هزار و ۵۰۰ تومان بود. با احتساب حق بیمه ۲۰ درصدی، فقط ۱۴۰۰ تومان از حقوق من برای بیمه پس‌انداز شده است، ولی امروز حداقل حقوق بازنشستگی یک فرد ۹۵۰ هزار تومان است. چه تجارتی می‌توانسته ارزش آن پس‌انداز را تا امروز حفظ کند؟ درواقع تورم و کاهش ارزش پول در مقاطع مختلف از عوامل مهم ایجاد بحران ذخایر صندوق‌های بازنشستگی است.

چرا بحران صندوق‌های بازنشستگی در کشور ما به یک ابر چالش تبدیل شده است؟

حجت میرزایی: صندوق‌های بازنشستگی پیچیده‌ترین نهادهای مالی دنیای امروز محسوب می‌شوند که هم از بیمه‌های تجاری و هم از بانک‌ها بسیار پیچیده‌تر هستند. یک علت مهم این است که متغیرهایی که بر وضعیت سطح صندوق‌ها و تغییرات متغیرهای صندوق‌ها تأثیرگذارند بسیار زیاد و چندبعدی هستند. متغیرهای جمعیتی مثل نرخ رشد جمعیت و ساختار جمعیت، متغیرهای اقتصادی، ساختار اقتصاد کشور، ساختار اشتغالِ بخشی، نرخ رشد اقتصادی، نرخ رشد اشتغال و سطح اشتغال، نرخ تورم، نرخ‌های برابری ارز و بسیاری از متغیرهای دیگر عملاً بر عملکرد صندوق‌ها به‌شدت تأثیر می‌گذارند. از طرف دیگر، صندوق‌ها بنگاه‌هایی چند کسب‌وکاره هستند که یکی از آن‌ها کسب‌وکار بیمه‌ای است؛‌ یعنی صندوق‌ها از کسانی حق بیمه دریافت می‌کنند برای اینکه در دوره بازنشستگی، مستمری بپردازند که این به تخصص بسیار پیچیده اکچوئری و آشنایی با مدیریت بنگاه‌های بیمه‌ای نیاز دارد. یکی از کسب‌وکارهای صندوق‌ها کسب‌وکار سرمایه‌گذاری است. تقریباًهمه صندوق‌های بازنشستگی در همه جای دنیا با استفاده از منابعی که به‌عنوان حق بیمه دریافت می‌کنند، سرمایه‌گذاری می‌کنند. یکی از کسب‌وکارهای دیگر، کسب‌وکار خدمات اجتماعی است؛ کسب‌وکار به معنای عام آن چون بسیاری از صندوق‌ها مثل صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق تأمین اجتماعی خدمات متعدد دیگری را به اعضای تحت پوشش خود ارائه می‌دهند که لازم است از دانش خدمات اجتماعی برخوردار باشند. در بعضی از صندوق‌ها مثل صندوق تأمین اجتماعی که اتفاقاً بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی ماست، یک کسب‌وکار چهارم به نام خدمات درمان هم وجود دارد که خود نیازمند تخصص در خدمات درمان یا مدیریت خدمات درمان است نه الزاماً تخصص پزشکی. بر این اساس می‌توان گفت پیچیده‌ترین نظام‌های مدیریتی را باید در این صندوق‌ها شناسایی کنیم، درحالی‌که ما در گذشته و به‌خصوص در سال‌های بعد از انقلاب به‌شدت به این لوازم بی‌توجه بوده‌ایم و نه‌تنها الزامات مدیریتی این صندوق‌ها را رعایت نکرده‌ایم، بلکه در بسیاری از موارد کسانی را به‌عنوان مدیران این صندوق‌ها گسیل یا منصوب کرده‌ایم که از متوسط سطح مدیریت کشور هم خیلی پایین‌تر بوده‌اند. در دوره‌هایی که دولت‌ها صندوق‌ها را از مدیران توانمند و نظام‌های مدیریتی بهنگام برخوردار کرده‌اند، این صندوق‌ها به‌طور مقایسه‌ای و نسبی وضعیت بهتری داشته‌اند. به‌طور مثال صندوق‌های بیمه‌ای ما بیشترین آسیب را در دولت‌های نهم و دهم دیده‌اند. اولین عامل آسیب دیدن صندوق‌های بازنشستگی بی‌ثباتی مدیریت است. به‌طورکلی در دوره‌های کوتاه‌مدت مدیریتی امکان تصمیم‌گیری وجود ندارد. علاوه بر این، صندوق‌های بازنشستگی اساساً نهادهای مالی بلندمدت بین‌نسلی هستند و به ثبات مدیریتی برای برنامه‌ریزی بلندمدت نیاز دارند. عامل بعدی بهره‌برداری‌های غیرمتعارفی است که دولت‌ها در سپهر سیاست از صندوق‌ها داشته‌اند. یکی از عواملی که به‌شدت به صندوق‌ها آسیب زده‌اند این است که در گذشته هم دولت‌ها و هم نمایندگان مجلس بخش بزرگی از منافع سیاسی خود را از طریق هزینه‌های مالی صندوق‌ها به دست آورده‌اند. کم‌وبیش در همه دولت‌های پس از انقلاب، پوپولیسم سیاسی با افزایش هزینه‌ها یا مصارف صندوق‌ها و تعهدات بلندمدت آن‌ها تقویت شده است. بخش بزرگی از آسیبی که صندوق‌ها دیده‌اند ناشی از شوک‌های سیاسی بوده که دولت یا مجلس به آن‌ها تحمیل کرده‌اند؛ ازجمله تصویب بازنشستگی‌های پیش از موعد که دوره بیمه پردازی را کوتاه و دوره مستمری‌بگیری را طولانی کرده و به‌شدت به منابع آسیب رسانده است یا تحمیل گروه‌های جدید به صندوق‌ها بدون اینکه دولت هزینه آن‌ها را پرداخت کند. می‌توان بین ۲۵ تا ۳۰ سیاست مختلف را برشمرد که در ۴۰ سال گذشته دولت‌ها یا مجلس در حوزه بیمه‌ای تصویب کرده‌اند و به‌شدت به صندوق‌ها آسیب رسانده است و متأسفانه این روند همچنان ادامه دارد. مسئله بعدی که به صندوق‌ها آسیب رسانده، کنترل مدیریتی غیرمتعارف توسط دولت‌هاست. واقعیت این است که صندوق‌ها دارای منافع سه‌جانبه و مالکان سه‌جانبه هستند. اگرچه دولت‌ها معمولاً در شرایط بحرانی کار بیشتری را بر عهده می‌گیرند، ولی در گذشته عموماً مدیریت صندوق‌ها توسط دولتی انجام می‌شده که سهمش در تأمین مالی صندوق‌ها بسیار اندک یعنی در بهترین شرایط سه درصد از ۳۰ درصدی بوده که باید تأمین می‌شده و متأسفانه در غالب موارد این سه درصد را هم پرداخت نکرده‌اند؛ یعنی متأسفانه دولت‌ها در یک دوره بلندمدت تعهدات خود را به صندوق‌ها انجام نداده‌اند و درنتیجه صندوق‌ها نتوانسته‌اند به‌موقع منابع خود را سرمایه‌گذاری کنند و از عواید آن برخوردار شوند. در چنین شرایطی عملاً کنترل مدیریتی صندوق‌ها در طول ۴۰ سال گذشته توسط دولت بوده، درحالی‌که انتظار می‌رفت کنترل صندوق‌های بازنشستگی در قالب نظام مدیریت سه‌جانبه توسط همه ذی‌نفعان یعنی کارگران، کارفرمایان و دولت‌ها اداره شود. آسیب دیگری که صندوق‌ها از جانب سیاست‌های دولت پذیرفته‌اند، از طریق شوک‌های اقتصادی است. آقای دکتر واعظ مهدوی به‌خوبی به شوک‌های اقتصادی ازجمله نرخ‌های تورم طولانی‌مدت اشاره کردند. تورم یکی از آسیب‌زاترین متغیرها برای صندوق‌های بازنشستگی است. در طول ۴۰ سال گذشته به‌طور متوسط نرخ تورم بالای ۱۵ درصد بوده و به‌طور استثنا در بعضی سال‌ها نرخ تورم تک‌رقمی داشته‌ایم. شوک دیگر تغییرات نرخ برابری ارز است که هم آثار تورمی داشته و هم افق برنامه‌ریزی را از بین برده است. فراموش نکنیم که در ۴۰ سال گذشته به‌عنوان‌مثال نرخ ارز در ایران به‌شدت افزایش یافته است. به‌طورکلی در این دهه‌ها در اقتصاد ما بی‌ثباتی‌های بسیاری وجود داشته است. فراموش نکنیم که در طول ۴۰ سال گذشته نرخ رشد بلندمدت ما حدود دو درصد بوده است و این یکی از پایین‌ترین نرخ‌های رشد اقتصادی هم در منطقه و هم در دنیاست. حال‌آنکه نرخ رشد اقتصادی یک مؤلفه بسیار مهم و تعیین‌کننده در وضعیت صندوق‌های بازنشستگی است. عامل دیگر آثاری است که فساد و ناکارآمدی‌ها یا سطح پایین کیفیت نهادی بر صندوق‌ها داشته است. این عامل آسیب بسیار بزرگی به صندوق‌ها وارد کرده است. فساد باعث شده در همه متغیرهای اصلی صندوق‌ها چه متغیرهای بیمه‌ای و چه متغیرهای مالی، آسیب‌های بسیار بزرگی ایجاد شود. عامل بعدی نظام ضعیف مدیریتی در صندوق‌ها بوده است. یعنی بنگاه‌هایی با این پیچیدگی چندبعدی که اشاره کردم، متأسفانه عقب‌مانده‌ترین سیستم‌های مدیریتی را تجربه کرده‌اند؛ چه از حیث مدیریت منابع انسانی و چه از حیث برخورداری از فناوری‌های نوین مدیریتی، چه ازنظر نظام‌های حسابداری و مالی که باید می‌داشتند، به‌هیچ‌وجه حتی در حد سایر سازمان‌های مشابه ملی هم توسعه پیدا نکرده‌اند. همه این عوامل به صندوق‌ها آسیب رسانده‌اند و امروز این صندوق‌ها به چنین وضعیتی دچار شده‌اند. به‌هرحال من حتی در مورد عامل چهارم که مسئله درون صندوق‌هاست، بیش از همه عرصه سیاست را مسئول می‌دانم و معتقدم عامل اصلی بحران امروز صندوق‌ها یا به تعبیری که رایج شده ابر چالش صندوق‌ها عرصه سیاست است و سهم سایر عوامل بسیار کمتر به نظر می‌رسد. نکته مهم‌تر این است که این مداخله‌ها هنوز تمام نشده است؛ یعنی همین امسال در بودجه سال ۱۳۹۷ به‌عنوان‌مثال برای بازنشستگی پیش از موعد در صندوق بیمه اجتماعی روستاییان مصوباتی مطرح‌شده که به این صندوق جوان و به‌ظاهر دارای شاخص‌های بهتر به‌شدت آسیب می‌رساند.

اگر فکری به حال کسری صندوق‌های بازنشستگی نکنیم، چه عواقبی در انتظارمان خواهد بود؟

میرزایی: در حال حاضر همچنان مداخله‌های دولت آن‌هم مداخله‌های مبتنی بر ارزیابی‌های غلط ادامه دارد. الآن دولت همه تمرکز خود را بر این گذاشته که بنگاه‌هایی که عمدتاً در سال ۱۳۹۲ و آن حدود، خود دولت به‌اجبار به این صندوق‌ها داده و الآن جزو دارایی صندوق‌ها هستند، با اجبار، فشار و شتاب تحت عنوان واگذاری بنگاه‌ها از صندوق‌ها گرفته شود. اگر این بنگاه‌ها قابلیت واگذاری در بازار را داشته باشند و واگذار شوند، یک آسیب بزرگ‌تر ایجاد می‌شود. اتفاقی که با این واگذاری‌ها می‌افتد این است که بخشی از دارایی‌های حداقلی هم که صندوق‌ها دارند، از بین می‌روند. درحالی‌که در حال حاضر سهم بنگاه‌های اقتصادی در تأمین مالی صندوق‌ها بین یکی‌دو درصد و در بهترین شرایط ۱۵ درصد است. دولت به‌هیچ‌وجه شجاعت مواجهه با مسائل صندوق‌ها را ندارد. به‌درستی اشاره کردند که امروز اصلاح امور صندوق‌های بازنشستگی نیازمند اصلاحات چندگانه پارامتریک، ساختاری و سیستمی است. البته برای چنین اقداماتی به شجاعت نیاز داریم و این آن چیزی است که در بلندمدت وضعیت صندوق‌ها را بهبود خواهد داد. ولی ما این را رها کرده‌ایم. دولت شجاعت کوچک‌ترین اصلاحی را ندارد و حتی حاضر نیست یکی از پارامترهای کوچک صندوق‌ها مثل سن بازنشستگی را آن‌هم به‌صورت تدریجی، اصلاح کند، ولی دائماً مداخله‌هایی در کار صندوق‌ها می‌کند مثل فشاری که برای تأمین بخشی از هزینه‌های طرح تحول نظام سلامت گذاشته یا واگذاری شتاب‌زده بنگاه‌ها. پیش‌بینی من این است که متأسفانه نسل‌های آینده ما چیزی به نام صندوق‌های بازنشستگی نخواهند داشت و علاوه بر این، دولت‌ها مجبورند بخش عمده‌ای از منابعی را که به هر شیوه‌ای تأمین می‌کنند بابت بازپرداخت تعهدات این صندوق‌ها بپردازند، همان‌طور که در سال‌های گذشته کمکی که دولت به صندوق‌ها کرده به‌طور متوسط بین ۱۵ تا ۲۰ درصد افزایش یافته است. در سال ۹۵ میزان کمک ۴۰ هزار میلیارد تومان بود یعنی از پرداخت یارانه‌ای پیشی گرفت و در آینده نزدیک این کمک دست‌کم به یک‌سوم تا یک‌دوم کل بودجه عمومی دولت خواهد رسید و عملاً دولت با یک تعهد بزرگ مواجه می‌شود بدون اینکه قابلیت تأمین آن را داشته باشد.

چرا وضعیت کنونی صندوق‌های بازنشستگی ما نگران‌کننده است؟

علی مروی: وقتی از بحران صندوق‌های بازنشستگی صحبت می‌کنیم باید ابتدا این موضوع را روشن کنیم که شاخص‌های این بحران چیست. در ارزیابی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی باید حداقل سه بعد پایداری مالی صندوق‌ها، کفایت مزایا و انصاف در اعطای مزایا را در نظر بگیریم. پایداری مالی صندوق‌ها معمولاً بیشتر موردتوجه دولت‌هاست چون همان‌طور که آقای دکتر میرزایی اشاره کردند، عاقبت مخارج صندوق‌ها روی دوش خود دولت‌ها می‌افتد.

بعد دیگر کفایت مزایاست؛ شاید ما چندان متوجه این مسئله نباشیم، اما مزایایی که به بازنشستگان می‌دهیم آن‌چنان‌که باید با تورم تعدیل نشده است و کفایت مخارج اساسی آن‌ها را نمی‌دهد. برای توضیح بعد انصاف در اعطای مزایای بازنشستگی لازم است اشاره‌کنم که ساختار صندوق‌ها در کشور ما i(Defined Benefit) DBi است و هر صندوق بازنشستگی وقتی حق عضویت و ورودی از اعضا می‌گیرد، مکلف است مستمری بازنشستگی آن‌ها را طبق فرمول تعهد شده به آن‌ها بدهد فارغ از اینکه در دوره عضویت اعضا رکود یا رونق داشته‌ایم یا سیکل‌های تجاری چه وضعیتی داشته‌اند. به عبارتی تمام ریسک سرمایه‌گذاری برای دوران بازنشستگی بر عهده صندوق قرار می‌گیرد. ازآنجاکه اکثر عاملان اقتصادی ریسک گریز هستند، مثل این است که این صندوق‌ها در حال اعطای نوعی یارانه پنهان به اعضای خود هستند. به همین علت معمولاً در صندوق‌های DB سقف تعیین می‌کنند و می‌گویند تا این سقف از حقوق را پوشش می‌دهیم ولی در صندوق‌های ما برخی مشاغل مثل اعضای هیئت‌علمی و قضات مستثنی شده‌اند. این یک نمونه از عدم رعایت انصاف در صندوق‌هاست. نکته دیگر این است که ماهیت صندوق‌ها به‌گونه‌ای است که تبعات تصمیم‌های سیاستی در آن‌ها خود را در بلندمدت نشان می‌دهد. ازآنجاکه معمولاً چرخه‌های انتخاباتی کوتاه‌مدت است، این امر باعث می‌شود که مسئله اقتصاد سیاسی صندوق‌ها بغرنج‌تر از حوزه‌های دیگر شود. درزمینهٔ کفایت مزایا ما از مدت‌ها پیش بحران داشته‌ایم،‌ درزمینهٔ انصاف در اعطای مزایا نیز زمزمه‌هایی از مدت‌ها پیش وجود داشت، اگرچه در رسانه‌ها چندان مطرح نشده است. اما الآن چون درزمینهٔ پایداری مالی با مشکل مواجه شده‌ایم و به دولت فشار بودجه‌ای واردشده،‌ مسئله صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان یکی از ابر چالش‌های ما موردتوجه واقع شده است. از حیث عدم پایداری مالی می‌توان عوامل این بحران را در سه محور اصلی ساختار نظام بازنشستگی، ورودی صندوق‌ها و مخارج صندوق‌ها موردتوجه قرار داد. ساختار نظام بازنشستگی ما علاوه بر اتکای صرف به روش DB، از ضعف تنظیم‌گری، عدم شفافیت و فقدان رقابت رنج می‌برد. از منظر ورودی صندوق‌ها تغییرات جمعیتی، وضعیت نامساعد بازار کار و نامطلوب بودن سرمایه‌گذاری به کاهش ورودی صندوق‌ها منجر شده است. در سمت خروجی صندوق‌ها نیز برنامه‌های بیش‌ازحد سخاوتمندانه داشته‌ایم خصوصاً از حیث سن بازنشستگی و نرخ انباشت. درزمینهٔ سن بازنشستگی چون دولت‌ها و نمایندگان می‌دانند تبعات سیاست‌هایشان در بلندمدت مشخص می‌شود و در کوتاه‌مدت به آرای مردم نیاز دارند، امتیازهای مختلفی می‌دهند مانند بازنشستگی زودهنگام یا گسترش دایره شمول مشاغل سخت و زیان‌آور که بار مالی این تصمیمات بر گرده صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌شود. حتی همین اواخر باوجود آشکار بودن مسئله صندوق‌ها، مجلس تصویب و شورای نگهبان تأیید کرد که دبیران آموزش‌وپرورش اگر خواستند پنج سال زودتر بازنشسته شوند. همه این عوامل باعث افزایش مخارج صندوق‌ها می‌شود. در مخارج صندوق‌ها یکی از پارامترهای مهم شکاف بین سن امید به زندگی و سن بازنشستگی افراد است. در حال حاضر متوسط سن امید به زندگی به ۷۴ سال رسیده، ولی در دهه‌های گذشته سن مؤثر بازنشستگی به‌طور مستمر کاهش یافته است؛ یعنی طول دوره دریافت مستمری توسط یک عضو به‌طور متوسط افزایش یافته است. نتیجه این‌ها در بعد پایداری مالی این است که الآن مخارج صندوق‌ها بسیار بیشتر از منابعی است که وارد صندوق‌ها می‌شود و صندوق‌ها ناگزیرند ذخایر خود را خرج کنند. اما در برخی صندوق‌ها حتی اگر کلیه ذخایر نقد شوند، بازهم کسری وجود دارد. به همین دلیل دولت در حال کمک به آن‌هاست. درباره صندوقی مانند صندوق تأمین اجتماعی پیش‌بینی می‌شود طی یک دهه آتی کسری ایجاد شود. الآن ما متوجه بحرانی شدن صندوق‌ها شده‌ایم چون فشار بودجه‌ای به دولت وارد کرده است، ولی واقعیت این است که این روند فزاینده است و در سال‌های بعد وضعیت از امسال بدتر می‌شود.

آقای دکتر واعظ، به نظر شما راه برقرار کردن تعادل بین ورودی و خروجی صندوق‌ها چیست؟

واعظ مهدوی: همه مسائلی که دوستان درباره وضعیت صندوق‌های بازنشستگی گفتند درست است، ولی حال صندوق‌های بیمه اجتماعی ما مانند حال مریضی است که زخم معده و خونریزی معده دارد، اما در این حال دستش هم زخم شده، گریپ هم دارد و به حساسیت پوستی هم دچار شده است. ما باید همه این‌ها را درمان کنیم،‌ ولی آیا اگر گریپ این مریض را مداوا کنیم، حالش خوب می‌شود؟ این بسیار مهم است که سیاست‌گذاران به این نتیجه برسند که بین ده‌ها چالشی که نظام تأمین اجتماعی با آن‌ها مواجه است،‌ کدام‌یک چالش اصلی است و باید در اولویت باشد. پرداختن به پوست مریض لازم است، ولی نباید ما را از زخم معده خونریزی دهنده غافل کند. مشکل اصلی در نظام تأمین اجتماعی این است که در دل ماهیت این نظام بحران وجود دارد. بنابراین باید به‌تدریج به سمت تحول نظام تأمین اجتماعی و ایجاد نظام تأمین اجتماعی چندلایه برویم. در نظام لایه‌بندی بیمه‌های اجتماعی، سه لایه مساعدت اجتماعی، بیمه پایه و بیمه‌های تکمیلی تعریف‌شده که جمعیت هدف،‌ نحوه تأمین منابع و نحوه پرداخت در هرکدام از این لایه‌ها متفاوت است. لایه مساعدت اجتماعی عبارت است از کسانی که قدرت کار ندارند و باید از محل مالیات موردحمایت دولت قرار بگیرند مانند یتیمان، سالمندان، زندانیان، آسیب‌دیدگان اجتماعی و معلولانی که توان کار کردن ندارند. لایه بیمه‌های پایه مربوط به نیروی کار است، حق بیمه در آن حداقلی است و حداقل دستمزد برای دوره بازنشستگی تضمین می‌شود. در لایه بیمه‌های تکمیلی افرادی که مایل به درآمدی بیش از حداقل دستمزد هستند، قرار می‌گیرند. با مدیریت سپرده‌ها در این لایه، افراد می‌توانند حسب مقداری که سرمایه‌گذاری کرده‌اند چند برابر حداقل دستمزد را دریافت کنند.

باید اصلاح را از همین امروز شروع کنیم. برای کسانی که ۳۰ سال پیش استخدام شده‌اند و در همین نظام‌های فعلی تحت پوشش قرار گرفته‌اند کار زیادی نمی‌توانیم بکنیم و باید با همین شرایط موجود و روزمره آن‌ها را اداره کنیم،‌ ولی برای کسانی که از امروز وارد می‌شوند، تغییر را شروع کنیم و دیگر حق بیمه این افراد را برای پرداخت مستمری بازنشستگان فعلی هزینه نکنیم و سعی کنیم لایه بیمه‌های تکمیلی را شکل دهیم. اشکال نظام تأمین اجتماعی ما تاکنون این بوده که نه خدمات نظام حمایتی به‌خوبی شکل‌گرفته و نه لایه بیمه‌های تکمیلی. درواقع هم وظایف حمایتی و هم وظایف و انتظارات تکمیلی وارد بیمه‌های پایه شده است. باید این‌ها را از هم تفکیک کنیم تا وظایف، انتظارات و جمعیت هدف هر لایه مشخص شود. اگر الآن این اصلاح را شروع کنیم، ۳۰ سال بعد می‌توانیم به شرایط باثبات برسیم.

آیا نظام تأمین اجتماعی چندلایه می‌تواند بخشی از ابعاد بحران را کاهش دهد؟

میرزایی: البته در بلندمدت باید به یک نظام چندلایه تأمین اجتماعی برسیم. ولی ما چند گام فوری‌تر در پیش داریم و اساساً باید تغییر مسیر بدهیم. گام فوری اول این است که همین امروز یک دایره آتش اطراف صندوق‌های تأمین اجتماعی ایجاد شود و دولت و مجلس از هر نوع مداخله آسیب‌رسان یا ایجاد شوک‌های سیاستی یا قیمتی یا بی‌ثباتی مدیریتی در صندوق‌های بازنشستگی منع شوند. یعنی وضع ازآنچه هست بدتر نشود. گام بعدی تعیین مسیر است و آن مسیر از یک گفت‌وگوی اجماع‌ساز یا وفاق‌برانگیز اجتماعی می‌گذرد. اصلاح صندوق‌ها به‌عنوان نهادهایی که بخش بزرگی از جمعیت کشور ما درگیر آن هستند و یک اقتصاد سیاسی بسیار پیچیده دارد، به‌راحتی و با گفتن و نوشتن انجام‌پذیر نیست. به‌هرحال صندوق‌های بازنشستگی برای گروه بزرگی از جامعه منافع مستمری ایجاد کرده‌اند و به‌راحتی از این منافع نمی‌توانند بگذرند. اجرای هر سیاست اصلاحی نیازمند یک گفت‌وگوی قدرتمند ملی است که به یک وفاق اجتماعی منجر شود و همه ذی‌نفعان را وارد این برنامه سیاستی کند. الآن نه در سطح رسانه‌ها و نه در سطح سیاستمداران صحبت و اراده‌ای برای حل بحران صندوق‌ها دیده نمی‌شود. فکر می‌کنم الآن دولت هیچ برنامه‌ای برای ایجاد زمینه‌های سیاست‌های اصلاحی ندارد چراکه آن گفت‌وگوی فراگیر اجتماعی غایب است.

راه‌های گذار از ابر چالش صندوق‌های بازنشستگی چیست؟ چگونه می‌توانیم بحران کسری صندوق‌های بازنشستگی را به‌سلامت پشت سر بگذاریم؟

مروی: در مواجهه با ابر چالش صندوق‌های بازنشستگی نیازمند بسته نجاتی با ویژگی‌های مشخص هستیم. این ویژگی‌ها عبارت‌اند از قابلیت حل مسئله و نه به تعویق انداختن میان‌مدت یا بلندمدت آن، قابلیت حل معضلات اقتصاد سیاسی اصلاحات، قابلیت حل معضل سرمایه‌گذاری صندوق‌ها، قابلیت حل مسئله تشخیص (identification)، سازگاری انگیزشی (Incentive compatible)، سازگاری با نظام رفاهی و سازگاری با بسته‌های نجات سایر ابر چالش‌ها.

معمولاً اصلاحاتی که در نظام بازنشستگی برمی‌شمارند به دودسته اصلاحات پارامتریک و اصلاحات ساختاری تقسیم می‌شوند. اصلاحات پارامتریک تغییراتی مانند افزایش سن بازنشستگی را دربر می‌گیرد و اصلاحات ساختاری عمدتاً به تغییر الگوی حکمرانی مربوط است. اصلاحات پارامتریک روشن و ساده به نظر می‌رسد، ولی در اجرا به دلیل معضل اقتصاد سیاسی به‌شدت پیچیده است. به دلیل درگیر بودن منافع بخش قابل‌توجهی از جامعه با صندوق‌های بازنشستگی، در برابر اصلاحات پارامتریک مقاومت اجتماعی شدیدی وجود دارد و طبیعتاً دولت و مجلس هم تمایل ندارند در دوره آن‌ها اصلاحات انجام شود. اما اصلاحات ساختاری چون ناظر به تغییر الگوی حکمرانی و تغییر یکسری ساختارهاست، اگر به‌خوبی طراحی شود، می‌تواند بسیاری از اصلاحات پارامتریک را هم در خود برونی‌سازی کند و به‌صورت غیرمستقیم مقاومت در برابر اصلاحات را کاهش دهد. از سوی دیگر اصلاحات پارامتریک مشکل را به تعویق می‌اندازد ولی حل نمی‌کند، درحالی‌که یک بسته نجات مؤثر باید بسیار فراتر از اصلاحات پارامتریک صرف باشد و مسئله را به‌طور کامل حل کند. چنین بسته‌ای باید برای حل معضلات اقتصاد سیاسی اصلاحات چاره‌اندیشی کند. نمی‌توان گفت در طراحی کارشناسی کار ما درست بود ولی در اجرا با موانع سیاسی مواجه شد. اتفاقاً در نظر گرفتن ملاحظات اقتصاد سیاسی به این معناست که اگر روی کاغذ راهکار بهینه اول (First Best) را پیدا کنیم ولی بدانیم که نمی‌شود اقتصاد سیاسی آن را مدیریت کرد، باید همان‌جا آن راهکار را رها کنیم و به سراغ راهکار بهینه بعدی (Second Best) برویم که می‌توانیم برای اقتصاد سیاسی آن چاره‌اندیشی کنیم. نکته دیگر به موضوع سرمایه‌گذاری مربوط می‌شود. متأسفانه سود سرمایه‌گذاری دو صندوق اصلی کشور در دهه گذشته بر اساس تخمین‌های IMF، به‌صورت میانگین منفی بوده است و گفته می‌شود صندوق‌ها نباید بنگاه‌داری کنند، ولی واگذاری آن‌ها چگونه باید اتفاق بیفتد؟ حجم دارایی‌های این صندوق‌ها بسیار بالاست. اگر قرار است این‌ها سرمایه‌گذاری کنند، یا باید خودشان بنگاه داشته باشند یا در بورس سرمایه‌گذاری کنند. بورس ما نه عمق و نه بازدهی کافی دارد که بتواند وضعیت سرمایه‌گذاری صندوق‌ها را ارتقا بدهد. همین حالا بخش قابل‌توجهی از شرکت‌هایی که در بورس وجود دارند، متعلق به همین صندوق‌ها هستند. سرمایه‌گذاری در بورس خارجی هم به دلیل مشکلاتی که هست امکان‌پذیر نیست. واگذاری دارایی‌ها به بخش خصوصی هم امکان‌پذیر نیست چون ما چنین بخش خصوصی قدرتمندی نداریم که بتواند بنگاه‌های این‌ها را بخرد. درنتیجه باید راه چاره دیگری برای سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها اندیشیده شود. ویژگی دیگر حل مسئله تشخیص (identification) است. افراد در جامعه بر اساس سطح درآمدشان ناهمگن هستند. بسته پیشنهادی که متضمن یک ساختار جدید است باید تضمین کند افرادی که درآمد بالا دارند، درآمد خود را پایین گزارش نمی‌کنند. ویژگی بعدی سازگاری انگیزشی (Incentive compatible) است. یعنی اعضای صندوق‌ها خودکنترلی داشته باشند. اگر منافع اعضا در درست گزارش دادن درآمدها باشد، خودبه‌خود مسئله تشخیص هم حل شده است. در اصلاحات ساختاری و حتی اصلاحات پارامتریک یک بحث حقوقی این است که این را فقط برای اعضای جدید صندوق‌ها می‌توانید اعمال کنید نه برای افراد قبلی، چون شما تعهد حقوقی در ساختار قبلی و با قواعد قبلی داده‌اید و به لحاظ حقوقی نمی‌توانید آن‌ها را مجبور کنید به ساختار جدید بیایند. اما اگر قرار باشد این اصلاحات فقط برای اعضای جدید اعمال شود، بسیاری از مسائل پایداری مالی تا میان‌مدت همراه صندوق‌ها خواهد بود، اما اگر سیستم جدید طوری طراحی شود که اعضای سابق هم که به آن‌ها حق انتخاب می‌دهیم تمایل به تغییر نوع بازنشستگی و مهاجرت به سیستم جدید داشته باشند، می‌توان امیدوار بود که این معضلات را حتی زودتر از میان‌مدت حل کرد. ویژگی دیگر این بسته نجات سازگاری با نظام رفاهی است. دولت دارد منابع زیادی برای نظام رفاهی صرف می‌کند از یارانه‌های نقدی تا نهادهایی مثل کمیته امداد و سازمان بهزیستی. چون این‌ها دارند به‌صورت جزیره‌های پراکنده عمل می‌کنند، بخش قابل‌توجهی از منابع هدر می‌رود. اگر نظام بازنشستگی با نظام رفاهی سازگار باشد یا این دو باهم یکپارچه باشند، می‌توان منابع هدررفته را احیا و برای بهبود عملکرد سیستم خرج کرد. ویژگی بعدی این است که بسته نجات صندوق‌های بازنشستگی باید با بسته‌های نجات سایر ابر چالش‌ها هم سازگاری داشته باشد. ما در معاونت رفاهی وزارت رفاه بیش از یک سال است که روی طراحی یک بسته نجات نظام بازنشستگی متمرکز شده‌ایم. برای این کار به‌طور مفصل مشاوره بانک جهانی را داشتیم و از مشاوره صندوق بین‌المللی پول هم در سفری که به ایران داشتند استفاده کردیم و با تلاش خود تیم، یک بسته نجات طراحی شد. سعی کردیم بسته‌ای که ارائه می‌کنیم شرایطی را که ذکر کردم داشته باشد و استفاده از رقابت برای ارتقای کارآمدی صندوق‌ها خصوصاً در لایه سرمایه‌گذاری و حل معضلات اقتصاد سیاسی اصلاحات با هزینه‌زا کردن مداخلات سیاسی از ویژگی‌های آن است. این بسته در آینده‌ای نزدیک رونمایی خواهد شد.

واعظ مهدوی: به‌عنوان نکته پایانی مجدداً بر ارتباط بین نظام بازنشستگی و سیاست‌های اشتغال و تولید ملی تاکید می‌کنم. در نظام بازنشستگی درواقع پس‌انداز نیروی کار هنگام جوانی و اشتغال برای دوران پیری‌اش سرمایه‌گذاری می‌شود. یعنی بقا و استمرار نظام بازنشستگی به نیروی کار وابسته است. در این شرایط ایجاد اشتغال نوعی مزیت است چون صندوق‌های بازنشستگی از شاغلان حق بیمه دریافت می‌کنند و گسترش نظام بیمه‌های اجتماعی خود را تحقق می‌بخشند. بنابراین وضعیت رشد اقتصادی و اشتغال نیز در سرنوشت بیمه‌های اجتماعی و ورودی‌های آن مؤثر و لازم است از اشتغال و تولید ملی حمایت شود. گاهی ممکن است معنای حمایت از تولید ملی این باشد که مردم مصرف کالاهای داخلی را باوجود کیفیت اندکی پایین‌تر بر مصرف کالاهای خارجی ترجیح بدهند تا هم‌وطنانشان شغل و درآمد پیدا کنند و بیمه شوند. به‌این‌ترتیب نظام بیمه‌های اجتماعی نیز ثبات و گسترش پیدا می‌کنند.


تجارت فردا،  ۲۱ اسفند ۹۶

تأملی بر طرح «کارآمد سازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی» (بخش چهارم و پایانی)

خامسا: مواد ۵ و ۶ این طرح با مواد ۳ و ۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه مغایر است چراکه در مواد مزبور سازوکارهای لازم برای راه‌اندازی صندوق‌های بیمه مکمل و نیز حساب‌های انفرادی در قالب نظام چندلایه رفاهی پیش‌بینی‌شده است. در مواد ۳ و ۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه آمده است:

«ماده ۳- به‌منظور فراهم نمودن شرایط رقابتی و افزایش کارآمدی بیمه‌های بازنشستگی و جلوگیری از ایجاد هرگونه انحصار یا امتیاز ویژه برای صندوق‌های بازنشستگی اعم از خصوصی، تعاونی یا دولتی اجازه داده می‌شود صندوق‌های بازنشستگی غیردولتی با تضمین پوشش تعهدات آتی بیمه‌شدگان بازنشسته بر اساس آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه‌وبودجه کشور به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد، ایجاد گردد.

تبصره- فعالیت این‌گونه صندوق‌ها در لایه بیمه‌های مکمل و در قالب نظام تأمین اجتماعی چندلایه است.

ماده ۵- به‌منظور برقراری بیمه تکمیلی بازنشستگی، صندوق‌های بیمه اجتماعی مجازند نسبت به افتتاح حساب‌های انفرادی شخصی جهت بیمه‌شدگان با مشارکت فرد بیمه‌شده اقدام نمایند».

به‌عبارت‌دیگر، احکام قانونی متناظر با طرح در حال حاضر وجود دارد و یا می‌تواند در قانون شرح وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی گنجانده شود و یا می‌تواند در ذیل شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی در قالب شوراهای راهبردی و تخصصی زیرمجموعه آن (موضوع تبصره ماده ۱۶ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی) و یا در وظایف دبیرخانه شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی، ملحوظ نظر قرار گیرد چراکه دربند ” ه “ماده”۱۵” قانون مزبور و در تعیین شرح وظایف شورای عالی یادشده، آمده است:

«هـ – پیشنهاد ضوابط کلی نحوه مدیریت وجوه، ذخایر و سرمایه‌گذاری‌های دستگاه‌های اجرایی، دولتی و عمومی، سازمان‌ها، مؤسسات و صندوق‌های فعال در قلمروهای مختلف نظام تأمین اجتماعی با تصویب هیئت‌وزیران.»

و در شکل پیشرفته‌تر و جامع‌تر آن می‌توان با ایجاد سازمان و یا سازوکار “رگولاتوری بیمه‌های اجتماعی”

(تنظیم گری مقررات) در ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به این اهداف دست‌یافت، چراکه هیئت نظارت پیشنهادی در طرح بدون سازمان و سازوکار اجرایی عملاً نمی‌تواند اهداف طراحان محترم را محقق سازد. به‌بیان‌دیگر اگر اراده‌ای برای اجرای قانون و یا نظارت وجود داشته باشد، احکام قانونی مربوطه وجود دارد.

سادساً: در ماده ۵ پیشنهاد راه‌اندازی بیمه‌های مکمل توسط سازمان بورس ارائه‌شده است. سؤال اولی که در این خصوص به ذهن متبادر می‌شود این است که چرا متولی چنین بیمه‌هایی، سازمان بورس قرار داده‌شده است و ناهماهنگی‌های متعاقب آن با وزارت کار، رفاه و تعاون اجتماعی چگونه قابل‌رفع است. ثانیاً، چگونه می‌توان بار مالی چنین پیشنهادی برای صندوق‌های ورشکسته فعلی را به حداقل رساند؟

سابعاً: در ماده ۶ پیشنهاد راه‌اندازی حساب‌های انفرادی بازنشستگی ارائه‌شده است. ایراد اول این پیشنهاد این است که مجدداً نسبت آن با نظام جامع چندلایه رفاهی تبیین نشده است. ثانیاً، متولی اعمال حکمرانی و تنظیم‌گری بر این حساب‌ها و سازمان‌ها/شرکت‌هایی که این حساب‌ها توسط آن‌ها مدیریت خواهد شد، نیز معلوم نیست. نهایتاً، قواعد اعمال حاکمیت و تنظیم‌گری بر این سازمان‌ها/شرکت‌ها و حساب‌ها نیز مسکوت گذاشته‌شده است.

تأملی بر طرح «کارآمد سازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی» (بخش سوم)

ثانیاً: در ماده ۲ به مقوله مدیریت منابع صندوق‌های بازنشستگی پرداخته‌شده است. این ماده به این نکته توجه نکرده است، وضعیت مالکیت و ماهیت این صندوق‌ها متفاوت بوده و نمی‌توان احکام ناظر به اصل ۴۴ قانون اساسی را به آن‌ها تعمیم داد. علاوه بر این، وضعیت مالی صندوق‌ها نیز یکسان نبوده و درحالی‌که برخی از آن‌ها ورشکسته هستند و دولت ماهانه و سالانه به آن‌ها کمک می‌کند، برخی دیگر از این صندوق‌ها نسبتاً جوان بوده و باید نوعی از سرمایه‌گذاری را انتخاب نمایند که به حفظ و ارتقاء ارزش ذخایر آن‌ها جهت پوشش تعهدات آتی منجر گردد. ضمن اینکه برخی دیگر از صندوق‌ها گر چه ممکن است ورشکسته نباشند اما به این دلیل که به سن بلوغ رسیده‌اند در حال حاضر نیاز به نقدینگی دارند. علاوه بر این، در این ماده به ماهیت بدهی‌های عمده صندوق‌های بزرگ کشور (تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری) توجه نشده است چراکه بیش از ۷۰ درصد دارایی‌های آن‌ها عملاً طلب آن‌ها از دولت است که بر روی رقم آن اختلاف وجود دارد. نهایتاً، به این نکته نیز توجه نشده است که عمق مالی بازار بورس به حدی نیست که بتواند دارایی‌های صندوق‌ها را جذب نماید.

ثالثاً: در ماده ۳ طرح به تعیین تکلیف و پرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌ها با استفاده از محاسبات بیمه‌ای پرداخته است. به‌عبارت‌دیگر، طبق برداشت طراحان طرح، اختلاف دولت و صندوق‌ها در رقم بدهی‌ها بحثی فنی است که با محاسبات بیمه‌ای قابل‌رفع است، درصورتی‌که که ماهیت اصلی این اختلاف ریشه حقوقی دارد و ارتباط چندانی با محاسبات بیمه‌ای ندارد. ضمن اینکه، عدم پرداخت مطالبات بیمه‌ها توسط دولت یا تهاتر بدهی‌ها با شرکت‌های نامرغوب دولتی، ریشه در مناسبات سیاسی و مباحث اقتصاد سیاسی دارد. در این ماده همچنین اشاره‌شده است که دولت با تهاتر چندجانبه به پرداخت بدهی‌های خود به صندوق‌ها مبادرت ورزد. این در حالی است که یکی از علل مهم وضعیت نامناسب منابع صندوق‌ها و عملکرد سرمایه‌گذاری آن‌ها را به تهاتر بدهی‌های دولت با واگذاری شرکت‌های نامرغوب دولتی در سال‌های گذشته نسبت می‌دهند. بر این اساس، لازم است که ملزومات و قواعد حاکم بر تهاتر چندجانبه پیشنهادی در طرح را به‌وضوح تبیین نمود تا از وقوع مجدد چنین رخدادی جلوگیری گردد.

رابعاً: در ماده ۴ طرح تجدید ساختار، امکان ادغام و اداره متحدالشکل صندوق‌های بازنشستگی مطرح‌شده است. در این ماده نیز از این نکته غفلت شده است که اساساً نوع مالکیت (دولتی و غیردولتی)، نوع شرکا (دوجانبه و یا سه‌جانبه)، بسته خدمات و مزایای بیمه‌ای و … این صندوق‌ها با یکدیگر متفاوت است و حقوق مکتسبه مشاع و بین‌النسلی شرکای قبلی و فعلی این صندوق‌ها را نمی‌توان نادیده گرفت.

در بخش بعدی به ادامه این نقد و بررسی پرداخته خواهد شد…

تأملی بر طرح «کارآمد سازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی» – بخش دوم

اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی باید در سه حوزه پارامتریک، قانونی و ساختاری-سیستمی انجام شود.

در خصوص محورهای فوق، نکات زیر قابل‌توجه هستند:

۱- مشکل صندوق‌های بازنشستگی را باید در قالب نظام بالاتری دید که عموماً از آن با نام نظام جامع رفاهی کشور یاد می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، آنچه در نظر مسئولین ارشد، سیاست‌گذاران و عامه مردم اهمیت دارد، نحوه عملکرد نظام جامع رفاهی کشور است. در مورد ارزیابی عملکرد نظام جامع رفاهی کشور در حوزه بازنشستگی نیز توجه هم‌زمان به سه شاخص سطح پوشش صندوق‌ها، میزان کفایت حقوق و مزایای بازنشستگی (در سطح فردی برای بازنشستگان) و پایداری مالی صندوق‌ها باید موردتوجه قرار گیرد. علاوه بر این، با توجه به فقدان پیاده‌سازی نظام جامع رفاهی کشور، عملاً منابع زیادی به‌صورت جزیره‌ای و غیر هماهنگ در قالب برنامه‌های توانمندسازی و افزایش رفاه مردم صرف شده است. عدم هماهنگی طرح هدفمندسازی یارانه‌ها با سایر برنامه‌های رفاهی و احکام تکلیفی دولت برای صندوق‌های بازنشستگی از نمونه‌های بارز این معضل است. طرح مذکور از فقدان چنین رویکردی رنج می‌برد و عمدتاً نگاه خود را به پایداری مالی صندوق‌ها محدود کرده است.

 ۲-اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی را می‌توان به سه نوع اصلاحات: پارامتریک، قانونی و ساختاری-سیستمی دسته‌بندی نمود. وضعیت صندوق‌های بازنشستگی به‌گونه‌ای است که باید به‌طور هم‌زمان از این سه نوع اصلاحات در قالب بسته جامع اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی به نحوی منسجم و هماهنگ بهره برد. برای تهیه بسته جامع اصلاحات نیز لازم است که نظام جامع چندلایه رفاهی مبنا قرار گیرد. طرح مذکور علاوه بر بی‌توجهی به‌نظام جامع چندلایه و انواع مختلف اصلاحات، صرفاً بر وجهی ناقص از اصلاحات ساختاری-سیستمی توجه نموده است. به دلیل عدم توجه به سایر انواع اصلاحات، تضمینی نیست که اصلاحات پیشنهادی در طرح با بسته اصلاحات جامع در تضاد و تنافر قرار نگیرد.

۳-حتی اگر موارد (۱) و (۲) را نیز نادیده بگیریم، نکات زیر درباره مواد طرح قابل‌توجه است:

اولاً: در مورد نظارت بر صندوق‌ها هیئت نظارت پیشنهادی در طرح، به‌طور جامع‌تر در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی کشور (مصوب سال ۱۳۸۳) آمده است و این هیئت نسخه‌ای ضعیف‌تر از شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی است که در قانون فوق آمده است، با این تفاوت که هیئت مزبور به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور است ولی شورای عالی به ریاست رئیس‌جمهور است.

مضافاً به اینکه علاوه بر تبصره ۱ ماده ۱۱ قانون مزبور که به امر نظارت پرداخته است، در بند «ح» ماده ۱۶ قانون یادشده که به وظایف وزارت رفاه و تأمین اجتماعی (وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) می‌پردازد و صراحتاً آمده است:

«ح – نظارت بر هر دو بخش دولتی و غیردولتی مرتبط با نظام جامع تأمین اجتماعی: این نظارت بر اساس مفاد این قانون، معیارهای مندرج در اساسنامه آن‌ها، قراردادها و توافقنامه‌های مبادله شده صورت می‌گیرد.»

و مجلس محترم می‌تواند با تصویب لایحه قانون شرح وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که از سال ۱۳۹۱ به مجلس ارسال‌شده است، عملاً نقطه نظرات خود برای نحوه نظارت بر صندوق‌های بازنشستگی را در قالب وظایف وزارتخانه مزبور بگنجاند.

ثانیاً: در ماده ۲ به مقوله مدیریت منابع صندوق‌های بازنشستگی پرداخته‌شده است. این ماده به این نکته توجه نکرده است، وضعیت مالکیت و ماهیت این صندوق‌ها متفاوت بوده و نمی‌توان احکام ناظر به اصل ۴۴ قانون اساسی را به آن‌ها تعمیم داد. علاوه بر این، وضعیت مالی صندوق‌ها نیز یکسان نبوده و درحالی‌که برخی از آن‌ها ورشکسته هستند و دولت ماهانه و سالانه به آن‌ها کمک می‌کند، برخی دیگر از این صندوق‌ها نسبتاً جوان بوده و باید نوعی از سرمایه‌گذاری را انتخاب نمایند که به حفظ و ارتقاء ارزش ذخایر آن‌ها جهت پوشش تعهدات آتی منجر گردد. ضمن اینکه برخی دیگر از صندوق‌ها گر چه ممکن است ورشکسته نباشند اما به این دلیل که به سن بلوغ رسیده‌اند در حال حاضر نیاز به نقدینگی دارند. علاوه بر این، در این ماده به ماهیت بدهی‌های عمده صندوق‌های بزرگ کشور (تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری) توجه نشده است چراکه بیش از ۷۰ درصد دارایی‌های آن‌ها عملاً طلب آن‌ها از دولت است که بر روی رقم آن اختلاف وجود دارد. نهایتاً، به این نکته نیز توجه نشده است که عمق مالی بازار بورس به حدی نیست که بتواند دارایی‌های صندوق‌ها را جذب نماید.

ثالثاً: در ماده ۳ طرح به تعیین تکلیف و پرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌ها با استفاده از محاسبات بیمه‌ای پرداخته است. به‌عبارت‌دیگر، طبق برداشت طراحان طرح، اختلاف دولت و صندوق‌ها در رقم بدهی‌ها بحثی فنی است که با محاسبات بیمه‌ای قابل‌رفع است، درصورتی‌که که ماهیت اصلی این اختلاف ریشه حقوقی دارد و ارتباط چندانی با محاسبات بیمه‌ای ندارد. ضمن اینکه، عدم پرداخت مطالبات بیمه‌ها توسط دولت یا تهاتر بدهی‌ها با شرکت‌های نامرغوب دولتی، ریشه در مناسبات سیاسی و مباحث اقتصاد سیاسی دارد. در این ماده همچنین اشاره‌شده است که دولت با تهاتر چندجانبه به پرداخت بدهی‌های خود به صندوق‌ها مبادرت ورزد. این در حالی است که یکی از علل مهم وضعیت نامناسب منابع صندوق‌ها و عملکرد سرمایه‌گذاری آن‌ها را به تهاتر بدهی‌های دولت با واگذاری شرکت‌های نامرغوب دولتی در سال‌های گذشته نسبت می‌دهند. بر این اساس، لازم است که ملزومات و قواعد حاکم بر تهاتر چندجانبه پیشنهادی در طرح را به‌وضوح تبیین نمود تا از وقوع مجدد چنین رخدادی جلوگیری گردد.

رابعاً: در ماده ۴ طرح تجدید ساختار، امکان ادغام و اداره متحدالشکل صندوق‌های بازنشستگی مطرح‌شده است. در این ماده نیز از این نکته غفلت شده است که اساساً نوع مالکیت (دولتی و غیردولتی)، نوع شرکا (دوجانبه و یا سه‌جانبه)، بسته خدمات و مزایای بیمه‌ای و … این صندوق‌ها با یکدیگر متفاوت است و حقوق مکتسبه مشاع و بین‌النسلی شرکای قبلی و فعلی این صندوق‌ها را نمی‌توان نادیده گرفت.

 در بخش بعدی به ادامه این نقد و بررسی پرداخته خواهد شد.


منتشر شده در خبرگزاری مهر در تاریخ ۱۵ آذر ۱۳۹۶.

تأملی بر طرح «کارآمد سازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی» (بخش دوم)

نقد و بررسی اجمالی طرح

در خصوص محورهای فوق، نکات زیر قابل‌توجه هستند:

مشکل صندوق‌های بازنشستگی را باید در قالب نظام بالاتری دید که عموماً از آن بانام نظام جامع رفاهی کشور یاد می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، آنچه در نظر مسئولین ارشد، سیاست‌گذاران و عامه مردم اهمیت دارد، نحوه عملکرد نظام جامع رفاهی کشور است. در مورد ارزیابی عملکرد نظام جامع رفاهی کشور در حوزه بازنشستگی نیز توجه هم‌زمان به سه شاخص سطح پوشش صندوق‌ها، میزان کفایت حقوق و مزایای بازنشستگی (در سطح فردی برای بازنشستگان) و پایداری مالی صندوق‌ها باید موردتوجه قرار گیرد. علاوه بر این، با توجه به فقدان پیاده‌سازی نظام جامع رفاهی کشور، عملاً منابع زیادی به‌صورت جزیره‌ای و غیر هماهنگ در قالب برنامه‌های توانمندسازی و افزایش رفاه مردم صرف شده است. عدم هماهنگی طرح هدفمندسازی یارانه‌ها با سایر برنامه‌های رفاهی و احکام تکلیفی دولت برای صندوق‌های بازنشستگی از نمونه‌های بارز این معضل است. طرح مذکور از فقدان چنین رویکردی رنج می‌برد و عمدتاً نگاه خود را به پایداری مالی صندوق‌ها محدود کرده است.

اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی را می‌توان به سه نوع اصلاحات: پارامتریک، قانونی و ساختاری-سیستمی دسته‌بندی نمود. وضعیت صندوق‌های بازنشستگی به‌گونه‌ای است که باید به‌طور هم‌زمان از این سه نوع اصلاحات در قالب بسته جامع اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی به نحوی منسجم و هماهنگ بهره برد. برای تهیه بسته جامع اصلاحات نیز لازم است که نظام جامع چندلایه رفاهی مبنا قرار گیرد. طرح مذکور علاوه بر بی‌توجهی به‌نظام جامع چندلایه و انواع مختلف اصلاحات، صرفاً بر وجهی ناقص از اصلاحات ساختاری-سیستمی توجه نموده است. به دلیل عدم توجه به سایر انواع اصلاحات، تضمینی نیست که اصلاحات پیشنهادی در طرح با بسته اصلاحات جامع در تضاد و تنافر قرار نگیرد.

حتی اگر موارد (۱) و (۲) را نیز نادیده بگیریم، نکات زیر درباره مواد طرح قابل‌توجه است:

اولاً: در مورد نظارت بر صندوق‌ها هیئت نظارت پیشنهادی در طرح، به‌طور جامع‌تر در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی کشور (مصوب سال ۱۳۸۳) آمده است و این هیئت نسخه‌ای ضعیف‌تر از شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی است که در قانون فوق آمده است، با این تفاوت که هیئت مزبور به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور است ولی شورای عالی به ریاست رئیس‌جمهور است.

مضافاً به اینکه علاوه بر تبصره ۱ ماده ۱۱ قانون مزبور که به امر نظارت پرداخته است، در بند «ح» ماده ۱۶ قانون یادشده که به وظایف وزارت رفاه و تأمین اجتماعی (وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) می‌پردازد و صراحتاً آمده است:

“ح – نظارت بر هر دو بخش دولتی و غیردولتی مرتبط با نظام جامع تأمین اجتماعی: این نظارت بر اساس مفاد این قانون، معیارهای مندرج در اساسنامه آن‌ها، قراردادها و توافقنامه‌های مبادله شده صورت می‌گیرد. “

و مجلس محترم می‌تواند با تصویب لایحه قانون شرح وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که از سال ۱۳۹۱ به مجلس ارسال‌شده است، عملاً نقطه نظرات خود برای نحوه نظارت بر صندوق‌های بازنشستگی را در قالب وظایف وزارتخانه مزبور بگنجاند.

در بخش بعدی به ادامه این نقد و بررسی پرداخته خواهد شد…

تأملی بر طرح «کارآمد سازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی» – بخش اول

به گزارش خبرنگار مهر، علی مروی، کارشناس ارشد اقتصادی و عضو اندیشکده سیاست‌گذاری و مطالعات حاکمیت، طی یادداشتی به ابعاد طرح کارآمد سازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی پرداخته است که بخش اول آن ازنظرتان می‌گذرد:

اخیراً طرحی با عنوان «طرح کارآمد سازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی» توسط جمعی از نمایندگان محترم به مجلس ارائه‌شده است که به دنبال حل مشکل صندوق‌های بازنشستگی است. این طرح مشتمل بر ۷ ماده بوده و محورهای زیر را پوشش می‌دهد:

  1. بهبود نظارت بر صندوق‌ها (ماده ۱): این ماده که تشکیل هیئت عالی نظارت را مطرح نموده است، به دنبال ساماندهی «سازوکارهای تدوین گزارش‌های مالی صندوق‌های بازنشستگی، ضوابط و دستورالعمل‌های ناظر بر فعالیت‌های عملیاتی سرمایه‌گذاری، کیفیت دارایی‌ها، تجهیز و تخصیص منابع، شرایط احراز، نحوه اعتراض و رسیدگی به آن در خصوص اعضای هیئت‌مدیره و مدیرعامل صندوق بازنشستگی، مقررات احتیاطی، شرایط تأسیس، توقف، ورشکستگی، انحلال و ادغام» از طریق واگذاری آن‌ها به این هیئت است. علاوه بر این طبق بند (ج) این ماده، باید نظارت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بر صندوق‌ها باید به‌صورت یکپارچه بوده و بر اساس مقرراتی باشد که به تصویب هیئت نظارت می‌رسد. نهایتاً بند (د) این ماده مقرر می‌دارد که: «کلیه صندوق‌های بازنشستگی موظف هستند اطلاعات و مستنداتی را که مبین عملکرد واقعی و وضعیت مالی آن‌ها است به‌صورت گزارش‌های انفرادی، تلفیقی و اداری و موردی در قالب فرم‌ها و جداول ابلاغی وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی به آن وزارتخانه ارائه نمایند و زمینه دسترسی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را به‌صورت الکترونیک و فیزیکی فراهم سازند.»
  2. بهبود مدیریت منابع توسط صندوق‌ها (ماده ۲): طبق این ماده باید صندوق‌های بازنشستگی منابع خود را به یکی از دو شکل سپرده‌های بانکی یا اوراق بهادار مدیریت نمایند. علاوه بر این، صندوق‌ها موظف‌اند که دارایی‌های خود را طی بازه زمانی ده‌ساله و با نرخ سالانه ده درصد به دارایی‌های مالی تبدیل نمایند. به‌عبارت‌دیگر، باید صندوق‌ها متناسب با نیاز نقدینگی خود به سپرده‌گذاری در بانک‌ها اقدام نمایند و مدیریت بقیه دارایی‌ها را از طریق مدیریت سبد دارایی‌های مالی انجام دهند.
  3. تعیین تکلیف و پرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌ها (ماده ۳): طبق این ماده «دولت باید با تعیین گروه کارشناسی باتجربه بلافاصله با محاسبات بیمه سنجی (Actuary)، حساب‌های فی‌مابین خود و صندوق‌های بازنشستگی را روشن کرده و نسبت به پرداخت مطالبات آن‌ها اقدام کند و دولت می‌تواند از محل دارایی‌های خود (و یا دارایی‌های واگذار نشده) با تهاتر چندجانبه بدهی خود به صندوق‌های بازنشستگی را به بپردازد.»
  4. تجدید ساختار و ادغام صندوق‌ها در صورت لزوم (ماده ۴): طبق این ماده ضمن فراهم شدن امکان ادغام صندوق‌ها، مدیریت آن‌ها باید به‌صورت یکپارچه و متحدالشکل توسط متخصصان کاردان و مجرب سرمایه‌گذاری صورت پذیرد.
  5. تشکیل صندوق‌های بازنشستگی مکمل ذیل سازمان بورس (ماده ۵): این ماده از یکسو سازمان بورس و اوراق بهادار را موظف نموده که امکان تشکیل صندوق‌های بازنشستگی مکمل را فراهم نماید و از دیگر سو خواستار هماهنگی آن‌ها با صندوق‌های بازنشستگی اصلی شده است.
  6. فراهم آوردن امکان تشکیل حساب‌های انفرادی پس‌انداز آتیه (بازنشستگی) (ماده ۶)
  7. مستثنی کردن کلیه صندوق‌های بازنشستگی لشکری و وزارت اطلاعات از شمول این قانون (ماده ۷)

در بخش‌های بعدی به نقد و بررسی این طرح اشاره خواهد شد.


منتشر شده در خبرگزاری مهر در تاریخ ۱۱ آذر ۱۳۹۶

تأملی بر طرح «کارآمد سازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی» (بخش اول)

اخیراً طرحی با عنوان «طرح کارآمد سازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی» توسط جمعی از نمایندگان محترم به مجلس ارائه‌شده است که به دنبال حل مشکل صندوق‌های بازنشستگی است. این طرح مشتمل بر ۷ ماده بوده و محورهای زیر را پوشش می‌دهد:

  1. بهبود نظارت بر صندوق‌ها (ماده ۱): این ماده که تشکیل هیئت عالی نظارت را مطرح نموده است، به دنبال ساماندهی «سازوکارهای تدوین گزارش‌های مالی صندوق‌های بازنشستگی، ضوابط و دستورالعمل‌های ناظر بر فعالیت‌های عملیاتی سرمایه‌گذاری، کیفیت دارایی‌ها، تجهیز و تخصیص منابع، شرایط احراز، نحوه اعتراض و رسیدگی به آن در خصوص اعضای هیئت‌مدیره و مدیرعامل صندوق بازنشستگی، مقررات احتیاطی، شرایط تأسیس، توقف، ورشکستگی، انحلال و ادغام» از طریق واگذاری آن‌ها به این هیئت است. علاوه بر این طبق بند (ج) این ماده، باید نظارت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بر صندوق‌ها باید به‌صورت یکپارچه بوده و بر اساس مقرراتی باشد که به تصویب هیئت نظارت می‌رسد. نهایتاً بند (د) این ماده مقرر می‌دارد که: «کلیه صندوق‌های بازنشستگی موظف هستند اطلاعات و مستنداتی را که مبین عملکرد واقعی و وضعیت مالی آن‌ها است به‌صورت گزارش‌های انفرادی، تلفیقی و اداری و موردی در قالب فرم‌ها و جداول ابلاغی وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی به آن وزارتخانه ارائه نمایند و زمینه دسترسی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را به‌صورت الکترونیک و فیزیکی فراهم سازند.»
  2. بهبود مدیریت منابع توسط صندوق‌ها (ماده ۲): طبق این ماده باید صندوق‌های بازنشستگی منابع خود را به یکی از دو شکل سپرده‌های بانکی یا اوراق بهادار مدیریت نمایند. علاوه بر این، صندوق‌ها موظف‌اند که دارایی‌های خود را طی بازه زمانی ده‌ساله و با نرخ سالانه ده درصد به دارایی‌های مالی تبدیل نمایند. به‌عبارت‌دیگر، باید صندوق‌ها متناسب با نیاز نقدینگی خود به سپرده‌گذاری در بانک‌ها اقدام نمایند و مدیریت بقیه دارایی‌ها را از طریق مدیریت سبد دارایی‌های مالی انجام دهند.
  3. تعیین تکلیف و پرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌ها (ماده ۳): طبق این ماده «دولت باید با تعیین گروه کارشناسی باتجربه بلافاصله با محاسبات بیمه سنجی (Actuary)، حساب‌های فی‌مابین خود و صندوق‌های بازنشستگی را روشن کرده و نسبت به پرداخت مطالبات آن‌ها اقدام کند و دولت می‌تواند از محل دارایی‌های خود (و یا دارایی‌های واگذار نشده) با تهاتر چندجانبه بدهی خود به صندوق‌های بازنشستگی را به بپردازد.»
  4. تجدید ساختار و ادغام صندوق‌ها در صورت لزوم (ماده ۴): طبق این ماده ضمن فراهم شدن امکان ادغام صندوق‌ها، مدیریت آن‌ها باید به‌صورت یکپارچه و متحدالشکل توسط متخصصان کاردان و مجرب سرمایه‌گذاری صورت پذیرد.
  5. تشکیل صندوق‌های بازنشستگی مکمل ذیل سازمان بورس (ماده ۵): این ماده از یکسو سازمان بورس و اوراق بهادار را موظف نموده که امکان تشکیل صندوق‌های بازنشستگی مکمل را فراهم نماید و از دیگر سو خواستار هماهنگی آن‌ها با صندوق‌های بازنشستگی اصلی شده است.
  6. فراهم آوردن امکان تشکیل حساب‌های انفرادی پس‌انداز آتیه (بازنشستگی) (ماده ۶)
  7. مستثنی کردن کلیه صندوق‌های بازنشستگی لشکری و وزارت اطلاعات از شمول این قانون (ماده ۷)

در بخش‌های بعدی به‌ نقد و بررسی این طرح اشاره خواهد شد….


منتشرشده در خبرگزاری مهر در تاریخ ۱۱ آذر ۱۳۹۶

نگاهی گذرا بر وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در برخی از کشورها

حال صندوق‌های بازنشستگی اصلاً خوب نیست و صندوق‌های مهم تاکنون با مسکن کمک‌های دولت سرپا نگه داشته شده‌اند. بودجه اختصاص‌یافته توسط دولت به صندوق‌ها روندی روزافزون را در سال‌های اخیر تجربه کرده است و ادامه آن چشم‌اندازی تیره را پیش روی اقتصاد ایران قرار خواهد داد. برای فهم وضعیت فعلی صندوق‌های بازنشستگی کشور بد نیست با یک مقدمه ساده شروع نماییم. منطق کلی حاکم بر یک صندوق بازنشستگی غیرتجاری، اخذ درصدی از حقوق اعضاء در دوره پرداخت حق بیمه و پرداخت مقرری در دوران بازنشستگی است. صندوقی را در نظر بگیرید که در حال حاضر هم دارای اعضای بازنشسته و هم دارای اعضای غیر بازنشسته (که باید حق بیمه بپردازند) است. مهم‌ترین ورودی این صندوق، حق بیمه کارمندان عضو صندوق است. مهم‌ترین خروجی صندوق هم مقرری بازنشستگی اعضای بازنشسته می‌باشد. با توجه به اینکه همواره سرانه پرداختی حق بیمه کارمندان از سرانه مقرری بازنشستگی کمتر است، باید تعداد کسانی که حق بیمه می‌پردازند از کسانی که مقرری بازنشستگی دریافت می‌کنند بیشتر باشد. به عبارت دقیق‌تر، برای اینکه منابع صندوق کفاف مصارفش در کوتاه‌مدت را بدهد، باید نسبت تعداد پرداخت‌کنندگان حق بیمه به تعداد دریافت‌کنندگان حقوق بیشتر از نسبت سرانه دریافتی بازنشسته‌ها به سرانه پرداختی حق بیمه باشد. به‌عنوان‌مثال، اگر ۲۵ درصد حقوق یک کارمند به حق بیمه اختصاص یابد و دریافتی یک بازنشسته ۷۵ درصد حقوق یک کارمند باشد، باید به ازای هر بازنشسته بیش از سه نفر حق بیمه بپردازند تا بتوان پس از کسر دستمزد کارکنان صندوق، مقرری وی را پرداخت نمود. به‌عبارت‌دیگر، باید «نسبت پشتیبانی» بیشتر از ۳ باشد تا صندوق نیازمند منابع خارجی (مانند بودجه دولت) برای حفظ تعادل در منابع و مصارف نگردد. برخی عنوان می‌کنند که برای اینکه این تعادل در میان‌مدت نیز برقرار باشد، نسبت پشتیبانی یک صندوق باید حداقل ۶ به ۱ باشد.

به‌عنوان‌مثال بر اساس آمار منتشرشده برای آمریکا توسط اکونومیست در آوریل ۲۰۱۱، از سال ۱۹۶۰ تا سال ۲۰۰۹ این نسبت کاهش‌یافته است و پیش‌بینی می‌شود که مقدار آن در سال ۲۰۳۰ به عدد ۲٫۲ برسد. شکل ۱، نمایی شماتیک از این تغییر را به تصویر کشیده است.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-1

شکل ۱ – روند تغییر نسبت پشتیبانی در آمریکا

البته این کاهش در نسبت پشتیبانی محدود به آمریکا نبوده و سایر کشورها نیز چنین روندی را تجربه کرده و خواهند کرد. جدول ۱ مقدار این شاخص برای دو سال مختلف ۱۹۷۰ و ۲۰۱۰ و پیش‌بینی مقدار آن برای سال ۲۰۵۰ را ارائه داده است. اعداد این جدول نیز از گزارش آوریل ۲۰۱۱ اکونومیست استفاده‌شده‌اند.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-2

جدول ۱- نسبت پشتیبانی در برخی از کشورهای منتخب

طبیعی است که هر چه نسبت پشتیبانی کمتر باشد میزان کسری منابع صندوق بیشتر خواهد بود و این دولت است که باید مقداری از بودجه خود را برای پرداختی حقوق بازنشستگان اختصاص دهد. با توجه به اینکه روند اشتغال در اکثر کشورها ثابت است و در برخی مناطق حتی کاهشی است (شکل ۲)، پیش‌بینی می‌شود که نسبت مذکور در سال‌های آتی کاهش بیشتری یابد (همان‌گونه که جدول ۲ نیز نشان داده است) و به‌عبارت‌دیگر نسبت بیشتری از بدهی‌های صندوق‌ها بر گرده دولت سوار شود.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-3

شکل ۲- روند اشتغال در دنیا (منبع: ILO)

آنچه ماجرا را غمگین‌تر می‌کند این است که اولاً معمولاً منابع لازم برای پوشش کسری صندوق‌ها به‌قدری زیاد است که عملاً دست دولت‌ها را در مدیریت بهینه نظام اقتصادی می‌بندد و در ثانی این مخارج به دلیل افزایش در میانگین طول عمر افراد (به دلیل پیشرفت‌های بخش سلامت) روندی افزایش دارند. شکل ۳، روند افزایش این متغیر در سال‌های گذشته را به تصویر کشیده است.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-4

شکل ۳- افزایش امید به زندگی در طول زمان

جدول ۲ مخارج صندوق‌های بازنشستگی برای کشورهای عضو OECD را برحسب GDP (به‌عنوان درصدی از GDP) نشان داده است. همان‌گونه که مشخص است، میزان این مخارج برای عموم کشورها بالاست. به‌عنوان‌مثال میانگین آن برای کل کشورهای OECD بالاتر از ۹ درصد GDP است و پیش‌بینی می‌شود که در سال ۲۰۵۰ به بالای ۱۱٫۵ درصد GDP برسد. از تبعات سهمگین افزایش این مخارج می‌توان سرنوشت تلخ کشورهایی همچون یونان را پیش چشم آورد که برای تأمین هزینه‌ها، دولت مجبور به فروش برخی از جزایر این کشور شد. یا کشوری مانند فرانسه که رئیس‌جمهور این کشور را به این جمع‌بندی رسانده است که گریزی از اعمال اصلاحات نیست هرچند که بزرگ‌ترین اعتصاب تاریخ این کشور با بیش از ۵ میلیون تظاهرات کننده رقم بخورد.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-5

جدول ۲- مخارج صندوق‌های بازنشستگی به‌صورت درصدی از GDP

جدول ۳ نسبت مخارج صندوق‌ها به بودجه دولت را در برخی از کشورهای OECD نشان می‌دهد. همان‌گونه که از این جدول مشخص است، نسبت مخارج صندوق‌ها به بودجه دولت خیلی بالاست و پیش‌بینی می‌شود که در برخی کشورها اگر روند موجود ادامه یابد، حتی بودجه دولت نیز کفاف هزینه‌های صندوق‌ها را نخواهد داد.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-6

جدول ۳: نسبت مخارج صندوق‌ها به بودجه دولت را در برخی از کشورهای OECD

(منبع: محاسبات نگارنده بر اساس داده‌های بانک جهانی و جدول ۲)

در این شرایط گریزی از اصلاحات نیست. کشورهای زیادی نیز دست به چنین اصلاحاتی زده‌اند. افزایش سن بازنشستگی و تغییر فرمول بازنشستگی به‌نحوی‌که انگیزش منفی برای بازنشستگی زودهنگام فراهم نماید، ازجمله این موارد بوده‌اند. شکل ۴ نشان می‌دهد که چگونه برخی کشورها سن بازنشستگی را افزایش داده‌اند (فرانسه، اتریش، بلژیک، فنلاند، هلند، آلمان، دانمارک و …) و برخی دیگر فرمول‌های بازنشستگی را به نحوی تعیین کرده‌اند که افراد انگیزه داشته باشند که حتی دیرتر از موعد سن بازنشستگی، خود را بازنشسته نمایند.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-7

شکل ۴- سن بازنشستگی نرمال و سن بازنشستگی مؤثر در کشورهای عضو OECD

منبع: به‌روز شده

تأملی بر طرح «کارآمد سازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی»

مرور کلی طرح

اخیراً طرحی با عنوان «طرح کارآمد سازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی» توسط جمعی از نمایندگان محترم به مجلس ارائه‌شده است که به دنبال حل مشکل صندوق‌های بازنشستگی است. این طرح مشتمل بر ۷ ماده بوده و محورهای زیر را پوشش می‌دهد:

  1. بهبود نظارت بر صندوق‌ها (ماده ۱): این ماده که تشکیل هیئت عالی نظارت را مطرح نموده است، به دنبال ساماندهی «سازوکارهای تدوین گزارش‌های مالی صندوق‌های بازنشستگی، ضوابط و دستورالعمل‌های ناظر بر فعالیت‌های عملیاتی سرمایه‌گذاری، کیفیت دارایی‌ها، تجهیز و تخصیص منابع، شرایط احراز، نحوه اعتراض و رسیدگی به آن در خصوص اعضای هیئت‌مدیره و مدیرعامل صندوق بازنشستگی، مقررات احتیاطی، شرایط تأسیس، توقف، ورشکستگی، انحلال و ادغام» از طریق واگذاری آن‌ها به این هیئت است. علاوه بر این طبق بند (ج) این ماده، باید نظارت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بر صندوق‌ها باید به‌صورت یکپارچه بوده و بر اساس مقرراتی باشد که به تصویب هیئت نظارت می‌رسد. نهایتاً بند (د) این ماده مقرر می‌دارد که: «کلیه صندوق‌های بازنشستگی موظف هستند اطلاعات و مستنداتی را که مبین عملکرد واقعی و وضعیت مالی آن‌ها است به‌صورت گزارش‌های انفرادی، تلفیقی و اداری و موردی در قالب فرم‌ها و جداول ابلاغی وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی به آن وزارتخانه ارائه نمایند و زمینه دسترسی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را به‌صورت الکترونیک و فیزیکی فراهم سازند.»
  2. بهبود مدیریت منابع توسط صندوق‌ها (ماده ۲): طبق این ماده باید صندوق‌های بازنشستگی منابع خود را به یکی از دو شکل سپرده‌های بانکی یا اوراق بهادار مدیریت نمایند. علاوه بر این، صندوق‌ها موظف‌اند که دارایی‌های خود را طی بازه زمانی ده‌ساله و با نرخ سالانه ده درصد به دارایی‌های مالی تبدیل نمایند. به‌عبارت‌دیگر، باید صندوق‌ها متناسب با نیاز نقدینگی خود به سپرده‌گذاری در بانک‌ها اقدام نمایند و مدیریت بقیه داراییها را از طریق مدیریت سبد دارایی‌های مالی انجام دهند.
  3. تعیین تکلیف و پرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌ها (ماده ۳): طبق این ماده «دولت باید با تعیین گروه کارشناسی باتجربه بلافاصله با محاسبات بیمه سنجی (Actuary)، حساب‌های فی‌مابین خود و صندوق‌های بازنشستگی را روشن کرده و نسبت به پرداخت مطالبات آن‌ها اقدام کند و دولت می‌تواند از محل دارایی‌های خود (و یا دارایی‌های واگذار نشده) با تهاتر چندجانبه بدهی خود به صندوق‌های بازنشستگی را به بپردازد.»
  4. تجدید ساختار و ادغام صندوق‌ها در صورت لزوم (ماده ۴): طبق این ماده ضمن فراهم شدن امکان ادغام صندوق‌ها، مدیریت آن‌ها باید به‌صورت یکپارچه و متحدالشکل توسط متخصصان کاردان و مجرب سرمایه‌گذاری صورت پذیرد.
  5. تشکیل صندوق‌های بازنشستگی مکمل ذیل سازمان بورس (ماده ۵): این ماده از یکسو سازمان بورس و اوراق بهادار را موظف نموده که امکان تشکیل صندوق‌های بازنشستگی مکمل را فراهم نماید و از دیگر سو خواستار هماهنگی آن‌ها با صندوق‌های بازنشستگی اصلی شده است.
  6. فراهم آوردن امکان تشکیل حساب‌های انفرادی پس‌انداز آتیه (بازنشستگی) (ماده ۶)
  7. مستثنی کردن کلیه صندوق‌های بازنشستگی لشکری و وزارت اطلاعات از شمول این قانون (ماده ۷)

نقد و بررسی اجمالی طرح

در خصوص محورهای فوق، نکات زیر قابل‌توجه هستند:

  1. مشکل صندوق‌های بازنشستگی را باید در قالب نظام بالاتری دید که عموماً از آن بانام نظام جامع رفاهی کشور یاد می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، آنچه در نظر مسئولین ارشد، سیاست‌گذاران و عامه مردم اهمیت دارد، نحوه عملکرد نظام جامع رفاهی کشور است. در مورد ارزیابی عملکرد نظام جامع رفاهی کشور در حوزه بازنشستگی نیز توجه هم‌زمان به سه شاخص سطح پوشش صندوق‌ها، میزان کفایت حقوق و مزایای بازنشستگی (در سطح فردی برای بازنشستگان) و پایداری مالی صندوق‌ها باید موردتوجه قرار گیرد. علاوه بر این، با توجه به فقدان پیاده‌سازی نظام جامع رفاهی کشور، عملاً منابع زیادی به‌صورت جزیره‌ای و غیر هماهنگ در قالب برنامه‌های توانمندسازی و افزایش رفاه مردم صرف شده است. عدم هماهنگی طرح هدفمندسازی یارانه‌ها با سایر برنامه‌های رفاهی و احکام تکلیفی دولت برای صندوق‌های بازنشستگی از نمونه‌های بارز این معضل است. طرح مذکور از فقدان چنین رویکردی رنج می‌برد و عمدتاً نگاه خود را به پایداری مالی صندوق‌ها محدود کرده است.
  2. اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی را می‌توان به سه نوع اصلاحات: پارامتریک، قانونی و ساختاری-سیستمی دسته‌بندی نمود. وضعیت صندوق‌های بازنشستگی به‌گونه‌ای است که باید به‌طور هم‌زمان از این سه نوع اصلاحات در قالب بسته جامع اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی به نحوی منسجم و هماهنگ بهره برد. برای تهیه بسته جامع اصلاحات نیز لازم است که نظام جامع چندلایه رفاهی مبنا قرار گیرد. طرح مذکور علاوه بر بی‌توجهی به‌نظام جامع چندلایه و انواع مختلف اصلاحات، صرفاً بر وجهی ناقص از اصلاحات ساختاری-سیستمی توجه نموده است. به دلیل عدم توجه به سایر انواع اصلاحات، تضمینی نیست که اصلاحات پیشنهادی در طرح با بسته اصلاحات جامع در تضاد و تنافر قرار نگیرد.
  3. حتی اگر موارد (۱) و (۲) را نیز نادیده بگیریم، نکات زیر درباره مواد طرح قابل‌توجه است:

اولاً: در مورد نظارت بر صندوق‌ها هیئت نظارت پیشنهادی در طرح، به‌طور جامع‌تر در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی کشور (مصوب سال ۱۳۸۳) آمده است و این هیئت نسخه‌ای ضعیف‌تر از شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی است که در قانون فوق آمده است، با این تفاوت که هیئت مزبور به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور است ولی شورای عالی به ریاست رئیس‌جمهور است.

مضافاً به اینکه علاوه بر تبصره ۱ ماده ۱۱ قانون مزبور که به امر نظارت پرداخته است، در بند «ح» ماده ۱۶ قانون یادشده که به وظایف وزارت رفاه و تأمین اجتماعی (وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) می‌پردازد و صراحتاً آمده است:

“ح – نظارت بر هر دو بخش دولتی و غیردولتی مرتبط با نظام جامع تأمین اجتماعی: این نظارت بر اساس مفاد این قانون، معیارهای مندرج در اساسنامه آن‌ها، قراردادها و توافقنامه‌های مبادله شده صورت می‌گیرد. “

و مجلس محترم می‌تواند با تصویب لایحه قانون شرح وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که از سال ۱۳۹۱ به مجلس ارسال شده است، عملاً نقطه نظرات خود برای نحوه نظارت بر صندوق‌های بازنشستگی را در قالب وظایف وزارتخانه مزبور بگنجاند.

ثانیاً: در ماده ۲ به مقوله مدیریت منابع صندوق‌های بازنشستگی پرداخته شده است. این ماده به این نکته توجه نکرده است، وضعیت مالکیت و ماهیت این صندوق‌ها متفاوت بوده و نمی‌توان احکام ناظر به اصل ۴۴ قانون اساسی را به آن‌ها تعمیم داد. علاوه بر این، وضعیت مالی صندوق‌ها نیز یکسان نبوده و درحالی‌که برخی از آن‌ها ورشکسته هستند و دولت ماهانه و سالانه به آن‌ها کمک می‌کند، برخی دیگر از این صندوق‌ها نسبتاً جوان بوده و باید نوعی از سرمایه‌گذاری را انتخاب نمایند که به حفظ و ارتقاء ارزش ذخایر آن‌ها جهت پوشش تعهدات آتی منجر گردد. ضمن اینکه برخی دیگر از صندوق‌ها گر چه ممکن است ورشکسته نباشند اما به این دلیل که به سن بلوغ رسیده‌اند در حال حاضر نیاز به نقدینگی دارند. علاوه بر این، در این ماده به ماهیت بدهی‌های عمده صندوق‌های بزرگ کشور (تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری) توجه نشده است چراکه بیش از ۷۰ درصد دارایی‌های آن‌ها عملاً طلب آن‌ها از دولت است که بر روی رقم آن اختلاف وجود دارد. نهایتاً، به این نکته نیز توجه نشده است که عمق مالی بازار بورس به حدی نیست که بتواند دارایی‌های صندوق‌ها را جذب نماید.

ثالثاً: در ماده ۳ طرح به تعیین تکلیف و پرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌ها با استفاده از محاسبات بیمه‌ای پرداخته است. به‌عبارت‌دیگر، طبق برداشت طراحان طرح، اختلاف دولت و صندوق‌ها در رقم بدهی‌ها بحثی فنی است که با محاسبات بیمه‌ای قابل‌رفع است، درصورتی‌که که ماهیت اصلی این اختلاف ریشه حقوقی دارد و ارتباط چندانی با محاسبات بیمه‌ای ندارد. ضمن اینکه، عدم پرداخت مطالبات بیمه‌ها توسط دولت یا تهاتر بدهی‌ها با شرکت‌های نامرغوب دولتی، ریشه در مناسبات سیاسی و مباحث اقتصاد سیاسی دارد. در این ماده همچنین اشاره‌شده است که دولت با تهاتر چندجانبه به پرداخت بدهی‌های خود به صندوق‌ها مبادرت ورزد. این در حالی است که یکی از علل مهم وضعیت نامناسب منابع صندوق‌ها و عملکرد سرمایه‌گذاری آن‌ها را به تهاتر بدهی‌های دولت با واگذاری شرکت‌های نامرغوب دولتی در سال‌های گذشته نسبت می‌دهند. بر این اساس، لازم است که ملزومات و قواعد حاکم بر تهاتر چندجانبه پیشنهادی در طرح را به‌وضوح تبیین نمود تا از وقوع مجدد چنین رخدادی جلوگیری گردد.

رابعاً: در ماده ۴ طرح تجدید ساختار، امکان ادغام و اداره متحدالشکل صندوق‌های بازنشستگی مطرح‌شده است. در این ماده نیز از این نکته غفلت شده است که اساساً نوع مالکیت (دولتی و غیردولتی)، نوع شرکا (دوجانبه و یا سه‌جانبه)، بسته خدمات و مزایای بیمه‌ای و … این صندوق‌ها با یکدیگر متفاوت است و حقوق مکتسبه مشاع و بین النسلی شرکای قبلی و فعلی این صندوق‌ها را نمی‌توان نادیده گرفت.

خامسا: مواد ۵ و ۶ این طرح با مواد ۳ و ۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه مغایر است چراکه در مواد مزبور سازوکارهای لازم برای راه‌اندازی صندوق‌های بیمه مکمل و نیز حساب‌های انفرادی در قالب نظام چندلایه رفاهی پیش‌بینی‌شده است. در مواد ۳ و ۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه آمده است:

«ماده ۳- به‌منظور فراهم نمودن شرایط رقابتی و افزایش کارآمدی بیمه‌های بازنشستگی و جلوگیری از ایجاد هرگونه انحصار یا امتیاز ویژه برای صندوق‌های بازنشستگی اعم از خصوصی، تعاونی یا دولتی اجازه داده می‌شود صندوق‌های بازنشستگی غیردولتی با تضمین پوشش تعهدات آتی بیمه‌شدگان بازنشسته بر اساس آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه‌وبودجه کشور به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد، ایجاد گردد.

تبصره- فعالیت این‌گونه صندوق‌ها در لایه بیمه‌های مکمل و در قالب نظام تأمین اجتماعی چندلایه است.

ماده ۵- به‌منظور برقراری بیمه تکمیلی بازنشستگی، صندوق‌های بیمه اجتماعی مجازند نسبت به افتتاح حساب‌های انفرادی شخصی جهت بیمه‌شدگان با مشارکت فرد بیمه‌شده اقدام نمایند.»

به‌عبارت‌دیگر، احکام قانونی متناظر با طرح در حال حاضر وجود دارد و یا می‌تواند در قانون شرح وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی گنجانده شود و یا می‌تواند در ذیل شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی در قالب شوراهای راهبردی و تخصصی زیرمجموعه آن (موضوع تبصره ماده ۱۶ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی) و یا در وظایف دبیرخانه شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی، ملحوظ نظر قرار گیرد چراکه دربند” ه “ماده”۱۵” قانون مزبور و در تعیین شرح وظایف شورای عالی یادشده، آمده است:

«هـ – پیشنهاد ضوابط کلی نحوه مدیریت وجوه، ذخایر و سرمایه‌گذاری‌های دستگاه‌های اجرایی، دولتی و عمومی، سازمان‌ها، مؤسسات و صندوق‌های فعال در قلمروهای مختلف نظام تأمین اجتماعی با تصویب هیئت‌وزیران.»

و در شکل پیشرفته‌تر و جامع‌تر آن می‌توان با ایجاد سازمان و یا سازوکار “رگولاتوری بیمه‌های اجتماعی”

(تنظیم گری مقررات) در ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به این اهداف دست‌یافت، چراکه هیئت نظارت پیشنهادی در طرح بدون سازمان و سازوکار اجرایی عملاً نمی‌تواند اهداف طراحان محترم را محقق سازد. به‌بیان‌دیگر اگر اراده‌ای برای اجرای قانون و یا نظارت وجود داشته باشد، احکام قانونی مربوطه وجود دارد.

سادساً: در ماده ۵ پیشنهاد راه‌اندازی بیمه‌های مکمل توسط سازمان بورس ارائه‌شده است. سؤال اولی که در این خصوص به ذهن متبادر می‌شود این است که چرا متولی چنین بیمه‌هایی، سازمان بورس قرار داده‌شده است و ناهماهنگی‌های متعاقب آن با وزرات کار، رفاه و تعاون اجتماعی چگونه قابل‌رفع است. ثانیاً، چگونه می‌توان بار مالی چنین پیشنهادی برای صندوق‌های ورشکسته فعلی را به حداقل رساند؟

سابعاً: در ماده ۶ پیشنهاد راه‌اندازی حساب‌های انفرادی بازنشستگی ارائه‌شده است. ایراد اول این پیشنهاد این است که مجدداً نسبت آن با نظام جامع چندلایه رفاهی تبیین نشده است. ثانیاً، متولی اعمال حکمرانی و تنظیم‌گری بر این حساب‌ها و سازمان‌ها/شرکت‌هایی که این حساب‌ها توسط آن‌ها مدیریت خواهد شد، نیز معلوم نیست. نهایتاً، قواعد اعمال حاکمیت و تنظیم‌گری بر این سازمان‌ها/شرکت‌ها و حساب‌ها نیز مسکوت گذاشته‌شده است.

پیشنهاد تدوین اساسنامه سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

این جلسه در تاریخ ۱۰ خرداد ۱۳۹۶ در اتاق جلسات معاونت رفاه تشکیل گردید. در این جلسه گزارشی تحت عنوان پیشنهاد تدوین اساسنامه سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی توسط دکتر زمانیان ارائه گردید که اهم موضوعات جلسه عبارت‌اند از:

 ایشان در خصوص ضرورت تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی و تعریف تنظیم‌گر و همچنین در خصوص تعیین چارچوب‌های تنظیم‌گری، اجرای آن و پایش و ارزیابی بیاناتی داشتند. سپس در خصوص این موضوع که نظام حکمرانی تنظیم‌گر خوب به چه صورت باشد، گفتند یک نظام تنظیم‌گر خوب بایستی از حداقل مداخله و عدم پیچیدگی برخوردار بوده و بی‌طرف باشد، مقتدر و پاسخگو بوده و درعین‌حال که در دسترس می‌باشد و دارای شفافیت لازم است از کارایی و اثربخشی لازم نیز برخوردار باشد. همچنین یک نظام تنظیم‌گری خوب می‌بایست از خصوصیات رقابت محوری، نظارت محوری و انگیزش محوری برخوردار بوده و مشروعیت تخصصی و اجتماعی داشته باشد. تولیت نهاد تنظیم‌گر از دیگر مباحثی بود که آقای دکتر زمانیان به آن پرداختند و به ساختار سه‌گانه ۱- تنظیم‌گری حاکمیتی، ۲- خودتنظیم‌گری و ۳- تنظیم‌گری خصوصی اشاره داشتند ایشان در ادامه به چالش‌های اصلی تنظیم‌گری پرداخته و به موارد مختلفی شامل انحرافات اهداف (اهداف گروه‌های ذینفع)، تسخیر تنظیم‌گری (توسط دولت یا بخش خصوصی) و تنظیم‌گری باوجود اطلاعات نامتقارن پرداختند.

در خاتمه مقرر شد مبحث نظام تنظیم‌گری به‌صورت یک هفته در میان به بحث گذاشته‌شده و دکتر زمانیان توضیحات تکمیلی را در این زمینه ارائه فرمایند.

اولویت‌های اقتصادی دولت دوازدهم (بخش دوم)

اجرای پیمان‌های پولی دوجانبه

یکی از کارکردهای پیمان‌های پولی دوجانبه، حذف ارز واسط در مبادلات تجاری دو کشور است. بنابراین، می‌توان از این پیمان‌ها به‌عنوان ابزاری برای خنثی‌سازی تحریم مبادلات دلاری و یورو استفاده نمود. با توجه به اینکه بخش عمده تجارت کشور با شرکای محدودی انجام می‌شود، این ابزار می‌تواند بخش قابل‌توجهی از معضل تحریم را حل نماید. برای فهم بهتر، مروری بر آمار تجارت کشور در سال گذشته خالی از لطف نیست. عمده صادرات غیرنفتی کشور در سال گذشته به کشورهای چین (۱۹.۰۷ درصد و به ارزش ۸٫۳۷۷ میلیون دلار)، امارات متحده عربی (۱۶.۹۳ درصد و به ارزش ۷٫۴۳۶ میلیون دلار)، عراق (۱۳٫۹۱ درصد و به ارزش ۶٫۱۱۱ میلیون دلار)، ترکیه (۷٫۳۹ درصد و به ارزش ۳٫۲۴۴ میلیون دلار) و جمهوری کره (۶٫۵۵ درصد و به ارزش ۲٫۸۷۷ میلیون دلار) بوده است. به‌عبارت‌دیگر حدود ۶۴ درصد صادرات غیرنفتی کشور در سال گذشته به مقصد این پنج کشور ارسال‌شده است. پنج کشور عمده طرف معامله در واردات بر اساس ارزش در سال ۱۳۹۵ به ترتیب عبارت‌اند از: چین (۲۴٫۶۲ درصد و به ارزش ۱۰٫۷۵۳ میلیون دلار)، امارات متحده عربی (۱۴٫۶۷ درصد و به ارزش ۶٫۴۰۷ میلیون دلار)، جمهوری کره (۷٫۹۲ درصد و به ارزش ۳٫۴۶۰ میلیون دلار)، ترکیه (۶٫۲۷ درصد و به ارزش ۲٫۷۳۸ میلیون دلار) و آلمان (۵٫۸۱ درصد و به ارزش ۲٫۵۳۷ میلیون دلار). با توجه به اینکه کشورهای چین، امارات، کره و ترکیه هم جزء ۵ کشور اول صادرکننده به ایران و هم جزء ۵ کشور اول واردکننده محصولات غیرنفتی از ایران هستند، حداقل ۲۳ میلیارد دلار از مبادلات تجاری کشور (بیش از ۵۰ درصد تجارت غیرنفتی کشور) را می‌شد با استفاده از پیمان‌های پولی دوجانبه پوشش داد.

اصلاح یا توقف طرح تحول سلامت

شاید بتوان گفت که طرح تحول سلامت یکی از معدود برنامه‌های دولت بود که موردانتقاد بخش قابل‌توجهی از صاحب‌نظران اقتصادی و حتی بخشی از اعضای کابینه قرار گرفت. بالا بودن هزینه‌های این طرح، بیمه‌ها را با بدهی‌های سرسام‌آوری مواجه کرده است به‌نحوی‌که بودجه دولت توان پوشش این بدهی‌ها را ندارد. از سوی دیگر، دولت نمی‌تواند درآمد افزایش‌یافته پزشکان طی اجرای این طرح را کاهش دهد و تلاش می‌کند که از گزینه‌های دیگری برای جبران این کسری استفاده کند. تاکنون، انتشار اوراق بدهی یا همان استقراض از مردم راه‌حل اصلی دولت برای حل این مشکل بوده است. به‌طوری‌که دولت در اصلاحیه قانون بودجه اجازه انتشار پنج هزار میلیارد تومان اوراق را برای تأمین بدهی سازمان‌های بیمه‌ای گرفته تا بتواند با انتشار این اوراق منابعی را موقتاً جهت تأمین مالی طرح تحول سلامت از مردم قرض کند. با تداوم این روند و افزایش فروش این‌گونه اوراق، دولت در سال‌های آینده با انبوهی از اوراق بدهی سررسید شده مواجه خواهد شد.

اولویت‌های اقتصادی دولت دوازدهم (بخش اول)

انتخابات تمام شد و حسن روحانی مجدداً باید بار مسئولیت ریاست جمهوری را بر دوش بکشد. قاعدتاً یکی از مهم‌ترین مخاطرات وی در دوره دوم، وضعیت شکننده اقتصاد است. دولت با دوگان‌هایی بغرنج در این عرصه روبه‌روست: باید ازیک‌طرف به دنبال حفظ تورم باشد و از دیگر سو به دنبال برون‌رفت از رکود. باید ازیک‌طرف هزینه‌های دولت را کاهش دهد و از طرف دیگر بخش قابل‌توجهی از مردم که آسیب جدی از شرایط رکودی دیده‌اند را تحت حمایت قرار دهد. باید هم به حال بحران بانکی فکری نماید و هم به دنبال خنثی‌سازی بمب نقدینگی باشد. به باور نگارنده، اولویت‌دهی به اقدامات زیر کمک زیادی به دولت برای مدیریت این دوگان‌ها خواهد کرد.

هدفمندسازی واقعی یارانه‌ها

رقم پرداختی سالانه برای یارانه‌های نقدی بین ۳ تا ۵ درصد GDP تخمین زده می‌شود. اگر پرداخت یارانه نقدی مثلاً به سه دهک پایین درآمدی محدود شود، این رقم به حدود ۱ تا ۲ درصد کاهش می‌یابد. ضمن اینکه افزایش مستمر در سطح عمومی قیمت‌ها پس از اجرای شوک قیمتی حامل‌های انرژی عملاً باعث شده است که به‌نوعی این کالاها مجدداً مشمول یارانه شوند. بنابراین اثرات هدفمندسازی واقعی فراتر از این خواهد بود. حذف یارانه این حامل‌ها متناسب با سطح مصرف و به‌صورت پله‌ای می‌تواند بخش قابل‌توجهی از بار مالی دولت را کاهش دهد. هم‌زمان دولت می‌تواند جهت کاهش فشار اقتصادی بر اقشار مستضعف به کالاهایی که اصابت آن‌ها به گروه هدف بالاست (مانند نان)، سوبسید اختصاص دهد.

استفاده از ظرفیت پروژه‌های ملی برای خنثی کردن بمب نقدینگی

دولت باید با اتکا به سازوکارها، فرآیندها و ابزارهای مناسب، نقدینگی موجود در اقتصاد را جذب پروژه‌های ملی و زیربنایی واجد روابط پیشینی و پسینی بالا کند (مانند اجرای مدل بومی‌شده صندوق سرمایه‌گذاری پروژه در تأمین مالی توسعه میادین مشترک گازی و نفتی). استفاده مناسب از این ابزارها می‌تواند هم‌زمان با ایجاد تولید و اشتغال، به خنثی‌سازی بمب نقدینگی نیز کمک شایانی کند.

اصلاح نظام بانکی و کاهش غیردستوری نرخ بهره بانکی

نرخ بهره حقیقی رسمی برای اولین بار بعد از انقلاب به بالاترین سطح خود (بیش از ۱۰ درصد) رسیده است. پیشرو بودن بانک‌ها و مؤسسات بد نقش اصلی را در تحقق این معضل ایفا می‌کنند. به‌عبارت‌دیگر بانک‌ها و مؤسسات بد به دلیل عطش بیشتر به سپرده‌ها، حاضرند نرخ بهره بالاتری به آن‌ها بپردازند و با توجه به رقابت قیمتی شکل‌گرفته در جذب سپرده‌ها عملاً نرخ‌گذار اصلی در این بازار باشند. سپرده‌های جدید جذب‌شده توسط آن‌ها نه در فعالیت‌های تولیدی که در تسویه بدهی‌های سررسید شده آنان به کار خواهد رفت و درواقع ورشکستگی آن‌ها را به تعویق خواهد انداخت. بر این اساس، لازم است که دولت هر چه سریع‌تر اجرای طرح نجات بانکی که شامل برخورد با بانک‌ها و مؤسسات بد است را در اولویت قرار دهد.

حل بحران صندوق‌های بازنشستگی

بنا به اعلام معاون اقتصادی وزیر رفاه، مجموع بدهی دولت به صندوق‌های تحت پوشش این وزارتخانه حدود ۱۷۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. ضمن اینکه در سال گذشته، دولت به این صندوق‌ها حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان کمک کرده است یعنی حدود سه درصد از تولید ناخالص داخلی کشور. برای اینکه فهم بهتری از این عدد داشته باشیم، کافی است بدانیم رقم تخصیص داده‌شده به پروژه‌های عمرانی در پنج‌ماهه نخست ۹۵ پنج هزار میلیارد تومان بوده است. متأسفانه این کمک روندی افزایشی دارد و برای امکان ایفای تعهدات این صندوق‌ها در قبال بازنشستگان، برآورد می‌شود که دولت باید در سال جاری رقمی حدود ۶۰ هزار میلیارد تومان به آن‌ها کمک کند. وضعیت هرم جمعیتی کشور، شکاف بالا و فزاینده بین میانگین سن بازنشستگی و سن امید به زندگی، وضعیت نامناسب سرمایه‌گذاری صندوق‌ها و سهم روزافزون بدهی‌های دولت در دارایی‌های صندوق‌ها، اصلاح آن‌ها را ناگزیر ساخته است. درواقع، یکی از علل تعمیق رکود را می‌توان کاهش قابل‌توجه بودجه عمرانی دولت دانست و یکی از دلایل اصلی کاهش بودجه عمرانی را هم‌حجم قابل‌توجه کمک دولت به این صندوق‌ها.

گزارش حکمرانی در عمل ۲۸:‌ نقش قوانین و مقررات در بحران صندوق‌های بازنشستگی

بیست و هشتمین جلسه از سلسله نشست‌های حکمرانی در عمل اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری با ارائه دکتر مجتبی قاسمی برگزار شد.

دکتر مجتبی قاسمی هم‌اکنون استادیار حقوق و اقتصاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی می‌باشد. او همچنین با موسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی همکاری نزدیک داشته و از نزدیک با مسائل صندوق‌های بازنشستگی آشنا است. او در این نشست نتایج تحقیقات خود بر روی قوانین صندوق‌های بازنشستگی را شرح داد. ایشان سه عامل بحران‌زا در صندوق‌ها را به‌صورت زیر برشمرد:

  • عواملی که در جهت افزایش تعهدات مستمری
  • عواملی که در جهت کاهش صندوق‌های مستمری
  • عوامل جمعیتی

او نقش قوانین را در سطح عواملی که در جهت افزایش تعهدات مستمری هستند تحلیل نمود و بر اینکه نکته تأکید که بسیاری از بندهای قوانین با افزایش غیرمنطقی تعهدات به بحرانی که امروزه گریبان گیر صندوق‌های بازنشستگی شده دامن زده است. در این جلسه دکتر قاسمی قوانین مربوط به سن بازنشستگی، حداقل سابقه پرداخت حق بیمه، بازنشستگی پیش از موعد، نحوه محاسبه مستمری و همچنین قوانین مربوط به بازماندگان قانونی را از منظر اقتصادی تحلیل نمود.

در جمع‌بندی استفاده از ظرفیت‌های قانونی برای پیشگیری از وقوع بحران در صندوق‌ها شرح داده شد و همچنین لزوم ایجاد یک‌نهاد تنظیم‌گر برای جلوگیری از وضع قوانین سلیقه‌ای و بهبود مدیریت صندوق‌ها مورد تأکید قرار گرفت.

اولویت‌های کاری دولت برای خروج از رکود

اولویت‌های کاری دولت برای خروج از رکود

چرخ معیشت کماکان نمی‌چرخد. آمار بیکاری بهبود نیافته است و رشد اقتصادی چشم‌انداز خوبی پیش رو ندارد. دستاورد کاهش تورم نیز با توجه به بمب نقدینگی در معرض تهدید قرار دارد. این وضعیت نشان می‌دهد که انتظارات دولت از توافق هسته‌ای در رفع مشکلات اقتصادی غیرواقعی بوده و تحمیل چنین باری بر گرده سیاست خارجی، کار درستی نبوده است. به‌عبارت‌دیگر، دولت می‌بایست به این نتیجه رسیده باشد که مسائل اقتصاد کشور را باید با استفاده از توانمندی‌های داخلی و با اتکا به راهکارهای کارشناسانه اقتصادی حل کرد. با توجه به تعدد مسائل و معضلات، گریزی از اولویت‌بندی مسائل و تمرکز دولت بر اولویت‌های اصلی نیست. در مقام مشورت به دولت، محورهای زیر را می‌توان به‌عنوان اولویت‌های اصلی که حل آن‌ها شرط لازم برای خروج از رکود بوده یا کمک شایانی به خروج از رکود خواهد کرد، پیشنهاد نمود.

خروج از تنگنای مالی و اعتباری

نقش برجسته بحران بانکی در پیدایش و تعمیق رکود به نقطه توافق اکثر قریب به‌اتفاق اقتصاددانان و صاحب‌نظران اقتصادی تبدیل‌شده است. با توجه به بانک محور بودن نظام اقتصادی ایران، بحران بانکی عملاً به تنگنای مالی و اعتباری فعالیت‌های مولد اقتصادی منجر شده است. نرخ بالای بهره بانکی و کمبود منابع برای اعطای تسهیلات که از عطش شدید بانک‌ها به ذخایر و رقابت آن‌ها برای جذب سپرده ناشی شده است، یکی از کانال‌های اثرگذاری بحران بانکی بر اقتصاد است. در این شرایط، طبیعی است که صاحبان سرمایه ترجیح بدهند که منابع مالی خود را به‌جای صرف در پروژه‌های اقتصادی و کارآفرینانه به بانک‌ها بسپارند. سپردن منابع به بانک‌ها نیز در شرایط فعلی تقریباً معادل عقیم شدن این منابع خواهد بود، چراکه بانک‌ها باید آن‌ها را برای بازپرداخت بدهی‌های سررسید شده خود به‌کارگیرند.

حل بحران صندوق‌های بازنشستگی

بنا به اعلام معاون اقتصادی وزیر رفاه، مجموع بدهی دولت به صندوق‌های تحت پوشش این وزارتخانه حدود ۱۷۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده است که بیش از ۱۰ درصد تولید ناخالص داخلی کشور در سال جاری می‌باشد. ضمن اینکه در سال جاری، کمک دولت به این صندوق‌ها حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان بوده است یعنی حدود ۳ درصد از تولید ناخالص داخلی کشور. برای اینکه فهم بهتری از این عدد در سال جاری داشته باشیم، کافی است که بدانیم رقم تخصیص داده‌شده به پروژه‌های عمرانی در پنج‌ماهه نخست امسال ۵ هزار میلیارد تومان بوده است. متأسفانه، این کمک روندی افزایشی دارد و برای امکان ایفای تعهدات این صندوق‌ها در قبال بازنشستگان، دولت باید در سال آتی رقمی در حدود ۶۰ هزار میلیارد تومان به آن‌ها کمک نماید. وضعیت هرم جمعیتی کشور، شکاف بالا و فزاینده بین میانگین سن بازنشستگی و سن امید به زندگی، وضعیت نامناسب سرمایه‌گذاری صندوق‌ها و سهم روزافزون بدهی‌های دولت در دارایی‌های صندوق‌ها، اصلاح آن‌ها را ناگزیر ساخته است. درواقع، یکی از علل تعمیق رکود را می‌توان کاهش قابل‌توجه بودجه عمرانی دولت دانست و یکی از دلایل اصلی کاهش بودجه عمرانی را هم‌حجم قابل‌توجه کمک دولت به این صندوق‌ها.

هدفمندسازی واقعی یارانه‌ها

باوجود فشار شدید بر بودجه دولت، کماکان پرداخت نقدی یارانه‌ها به صورتی غیر هدفمند و مشتمل بر دهک‌های غیر نیازمند ادامه دارد. با فرض اینکه تعداد یارانه بگیران در سال جاری ۶۰ میلیون نفر باشند، فقط همین قلم از یارانه‌ها حدود ۲٫۵ درصد از تولید ناخالص داخلی در سال جاری را مصروف خودساخته است. به‌عبارت‌دیگر، دولت حدود ۳۲ هزار میلیارد تومان تا آخر سال یارانه نقدی به مردم پرداخت کرده است. درصورتی‌که اگر پرداخت یارانه نقدی مثلاً به سه دهک پایین درآمدی محدود می‌شد، این رقم به حدود ۱۳ هزار میلیارد تومان کاهش‌یافته و حدود ۱۹ هزار میلیارد تومان صرفه‌جویی حاصل می‌شد. مجدداً یادآور می‌شود که رقم تخصیص داده‌شده به پروژه‌های عمرانی در پنج‌ماهه نخست امسال ۵ هزار میلیارد تومان بوده است. ضمن اینکه افزایش مستمر در سطح عمومی قیمت‌ها پس از اجرای شوک قیمتی حامل‌های انرژی عملاً باعث شده است که به‌نوعی این کالاها مجدداً مشمول سوبسید قرار گیرند. بنابراین، اثرات هدفمندسازی واقعی فراتر از این خواهد بود.

ساماندهی پروژه‌های نیمه‌تمام و کارآمد سازی بودجه عمرانی

بنا به گفته رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، بیش از ۴۰۰ هزار میلیارد تومان منابع مالی برای تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام لازم است. این امر باعث شده است که عمده بودجه عمرانی دولت صرف تکمیل این نوع از پروژه‌ها گردد. تأخیر زیاد در تکمیل این پروژه‌ها باعث شده است که هزینه استهلاک آن‌ها افزایش‌یافته و سودآوری انتظاری از پروژه‌های مرغوب به تأخیر بیفتد. علاوه بر این، بسیاری از پروژه‌ها که باانگیزه‌های سیاسی کلنگ خورده‌اند، ادامه آن‌ها نیز محل تأمل جدی است. حجم قابل‌توجه این پروژه‌ها به‌سان چاه ویلی است که بودجه نحیف شده عمرانی دولت در برابر آن هیچ حرفی برای گفتن ندارد. ضمن اینکه، برخی از این پروژه‌ها همچون توسعه زیرساخت‌ها برای ایجاد تحرک و شادابی در اقتصاد لازم و ضروری هستند اما به دلیل عدم هوشمندی در تخصیص و مدیریت منابع در درصدهای بالای تکمیل کماکان ناتمام مانده‌اند. تجربه نشان داده است که دولت بدون استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی توانمندی و کارایی مناسب برای ساماندهی این پروژه‌ها و انجام پروژه‌های جدید را ندارد. از سوی دیگر، نظام نامناسب روابط کارفرمایی دولت-پیمانکاران و فقدان تنظیم‌گری مناسب در این حوزه، استفاده از روش‌های مختلف مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) را ناممکن کرده است. به نظر می‌رسد که اگر دولت عزم کافی برای اصلاح در این محور را داشته باشد، می‌تواند بخش قابل‌توجهی از نقدینگی مردم را به سمت پروژه‌های زیربنایی و زیرساختی سوق داده و از آن‌ها اهرمی برای ایجاد رشد در بقیه فعالیت‌های مولد اقتصادی بسازد.

افزایش بهره‌وری بخش عمومی و کاهش بودجه جاری دولت

از قدیم گفته‌اند که: چو دخلت نیست خرج آهسته‌تر کن. توصیه‌ای که دولت عکس آن را در سال‌های اخیر عملی کرده است. متأسفانه در سال‌های اخیر فشار بودجه‌ای دولت تنها بر سر بودجه عمرانی خالی‌شده است و گر چه بودجه عمرانی (محقق شده) روند کاهشی محسوسی داشته است اما بودجه جاری پیوسته در حال افزایش بوده است. علاوه بر این، سهم بودجه عمرانی در سبد بودجه عمومی کشور چشم‌انداز مناسبی را پیش روی کشور در شرایط رکودی فعلی قرار نمی‌دهد. درواقع، ازآنجاکه بخش قابل‌توجهی از رکود فعلی را می‌توان به عوامل سمت عرضه اقتصاد نسبت داد، بودجه عمرانی اثر معنادارتر و بیشتری برافزایش تولید ناخالص داخلی کشور خواهد داشت. این در حالی است که نزدیک به ۷۰ درصد از بودجه عمومی حدوداً ۳۰۰ هزار میلیارد تومانی مصوب در سال جاری به هزینه‌های جاری اختصاص دارد. گر چه، بخشی از افزایش بودجه جاری دولت به دلیل تعدیل دستمزد کارکنان دولت با تورم اجتناب‌ناپذیر است اما امکان صرفه‌جویی در هزینه‌های جاری با افزایش بهره‌وری در بخش عمومی قابل‌انکار نیست. برای فهم بهتر موضوع، اگر فرض کنیم که میزان تحقق بودجه جاری در سال ۹۵ شصت درصد و سطح بهره‌وری فعلی دولت پنجاه‌درصد باشد، هر یک درصد افزایش در بهره‌وری بخش عمومی حدود ۱۸۰۰ میلیارد تومان صرفه‌جویی در هزینه‌های جاری دولت به دنبال خواهد داشت. به‌عبارت‌دیگر، افزایش ۲۰ درصدی در کارایی دولت، صرفه‌جویی تقریبی ۳۶ هزار میلیارد تومانی در هزینه‌های جاری را ثمر خواهد داد.

اصلاح طرح تحول سلامت

طراحان این طرح با ایده جلوگیری از گرفتن زیرمیزی و تشویق پزشکان جهت فعالیت در بخش دولتی، منابع قابل‌توجهی از بودجه دولت را به این طرح اختصاص دادند تا افزایش دریافتی پزشکان ممکن شود. اکنون با توجه به بالا بودن هزینه‌های این طرح و عدم لحاظ کردن جوانب مختلف موضوع، بیمه‌ها با بدهی‌های سرسام‌آوری مواجه شده‌اند و بودجه دولت توان پوشش این بدهی را ندارد. از سوی دیگر، دولت نمی‌تواند درآمد افزایش‌یافته پزشکان را کاهش دهد و تلاش می‌کند که از گزینه‌های دیگری برای جبران این کسری استفاده نماید. انتشار اوراق بدهی یا همان استقراض از مردم راه‌حل اصلی دولت برای حل این مشکل است. به‌طوری‌که دولت در اصلاحیه قانون بودجه اجازه انتشار ۵ هزار میلیارد تومان اوراق را برای تأمین بدهی سازمان‌های بیمه‌ای گرفته تا بتواند با انتشار این اوراق منابعی را موقتاً جهت تأمین مالی طرح تحول سلامت از مردم قرض کند. اما دو نکته در این رابطه قابل‌توجه است: نکته اول آنکه با تداوم روند موجود و افزایش فروش این‌گونه اوراق در سال‌های آینده، دولت بعدی با انبوهی از اوراق مواجه می‌شود که سررسید شده و بابت طرح تحول سلامت بدهی بزرگی بر گرده وی بار کرده‌اند. نکته دیگر آنکه این هزینه دولت در طرح تحول سلامت به‌راحتی قابل‌حذف نیست. زیرا وقتی درآمد جامعه پزشکی این‌گونه افزایش‌یافته، سطح توقعات آن‌ها در کنار قدرت نفوذشان به‌هیچ‌وجه اجازه کاهش مصارف طرح تحول را در آینده نخواهد داد. لذا دولت‌های بعدی هیچ راهی جز تن دادن به این هزینه نداشته و باید فکری برای کسری بودجه این طرح بکنند. خوش‌بینانه‌ترین حالت آن است که درآمدهای دولت به‌طوری افزایش پیدا کند که بتواند این هزینه‌های را جبران کند وگرنه احتمالاً دولت با اتکا به منابع نظام بانکی و بانک مرکزی این هزینه‌ها را جبران می‌کند که طبیعتاً پیامدهای تورم‌زای آن اجتناب‌ناپذیر خواهد بود.


برای مطالعه این مقاله می‌توانید به لینک زیر مراجعه نمایید:

روزنامه جهان صنعت

اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری