نوشته‌ها

Gptt-Me-Rprt-Baznegari-Khalili-970309-IRIB

مروری بر موارد مطرح‌شده در شورای بازنگری قانون اساسی پیرامون مدیریت متمرکز در صداوسیما

خلاصه اجرایی

  • یکی از مواردی که در تدوین قانون برای اداره هر نهادی می‌بایست موردتوجه قرار گیرد، تجارب تاریخی در شیوه مدیریت و اداره آن نهاد است. بر همین اساس برای تدوین قانون اداره صداوسیما می‌بایست تجربه اداره این سازمان از اول انقلاب تاکنون همواره موردتوجه قرار گیرد.
  • پیش از بازنگری قانون اساس در سال ۱۳۶۸، سازمان صداوسیما به صورتی شورایی مدیریت می‌شده که این مسئله موجب بروز اختلافات جدی میان “شورای سرپرستی” و “مدیرعامل” گردیده بر همین اساس حضرت امام خمینی در فرمان بازنگری قانون اساسی در سال ۶۸ مسئله “تمرکز در مدیریت صداوسیما به صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند” را ذکر می‌کنند. و در مذاکرات میان اعضای شورای بازنگری قانون اساسی، موارد زیر به‌عنوان آسیب‌های مدیریت شورایی تحت نظر سه قوه در دهه اول انقلاب بیان شده است:
  • غیرمتمرکز بودن مدیریت: در قانون سال ۶۲ به‌واسطه وجود شورای سرپرستی برای سازمان، مدیریت در سازمان بیش‌ازاندازه تجزیه گردیده بود که به‌موجب این مسئله مرجع پاسخگویی در سازمان وجود نداشته، علاوه بر آن مرجعی برای اطلاع از سیاست‌ها وجود نداشته و عدم امکان اجماع در سطوح عالی مدیریتی بر سر مسائل گوناگون موجب فرسایشی شدن فرآیند تصمیم‌گیری در سازمان می‌شده است.
  • موازی بودن مسئولیت‌ها: در قانون سال ۶۲ به‌واسطه وجود شورای سرپرستی و مدیرعامل که به هردو اختیارات سیاست‌گذاری و مدیریتی اعطا شده بود، تداخل وظایف و کارکردها در سطوح عالی مدیریتی و تصمیم‌گیری پدید آمده بوده و همچنین نقش رهبری در قانون اصل ۱۷۵ پیش از بازنگری به‌درستی دیده نشده بوده است
  • ضعف در فرآیندهای نظارت: به‌واسطه وجود شورای سرپرستی درون سازمان و عدم وجود نهاد نظارتی خارجی در قانون سال ۶۲، فرآیندهای نظارتی در سازمان با مشکل مواجه بوده است.

مقدمه

یکی از محورهای اصلی موردبحث در شورای بازنگری قانون اساسی (تشکیل‌شده مورخ اردیبهشت‌ماه ۱۳۶۸) طبق فرمان مستقیم حضرت امام (ره) مسئلهٔ ((تمرکز در مدیریت صداوسیما به صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند)) بود. اهمیت این مسئله ناشی از بروز اشکالات متعدد در ساختار ((شورای سرپرستی)) مدیریت سازمان صداوسیما بود که به‌موجب تجربهٔ ۱۰ سالهٔ این نوع از مدیریت، در عملکرد سازمان صداوسیما به وجود آمد. بخشی از مذاکرات جلسات شورای بازنگری به گفت‌وگو پیرامون اشکالات موجود در سازمان اختصاص دارد. این بخش تصویر نسبتاً روشنی از دو موضوع در اختیار ما قرار می‌دهد:

  • وضعیت و اشکالات مدیریتی سازمان در بازه زمانی ۱۳۵۸-۱۳۶۸
  • ایرادات احتمالی وارد بر شیوهٔ مدیریت شورایی در صورت ادامهٔ این سازوکار

این بخش از گفت‌وگوها در محورهای زیر خلاصه می‌شود:

  1. غیرمتمرکز بودن مدیریت: به‌تبع این مورد، مسئلهٔ عدم‌تشخیص مرجع مناسب برای رجوع هنگام اتخاذ سیاست‌ها و مشخص نبودن مسئول پاسخگو نیز پررنگ جلوه می‌نماید.
  2. موازی بودن مسئولیت‌ها
  3. ضعف در فرآیندهای نظارت

در ادامه نقل‌قول مستقیم گفت‌وگوهای شورای بازنگری قانون اساسی پیرامون اشکالات و ایرادات موجود ارائه می‌شود؛

دسته‌بندی مشروح مذاکرات
محورهای گفت‌وگوموضوعات مورداشارهنقل‌قول‌ها
غیرمتمرکز بودن مدیریت– تجزیه بیش‌ازحد مدیریت – ناکافی بودن طول دورهٔ مدیریتی – مشخص نبودن مسئول پاسخگو – مشخص نبودن مرجعی برای اطلاع از سیاست‌ها ((در مورد صداوسیما، این اشکالی که الآن وجود دارد شاید عمدتاً ناشی از قانون مجلس است و نه قانون اساسی، (احتمالاً یک مقدارش) یعنی چون در قانون مجلس آمده گفته که سه قوه انتخاب بکنند. اولاً این‌ها دوره‌شان ۲ سال است، دو سال برای یک برنامه‌ریزی اساسی فرهنگی در کشور، کافی نیست، این یک اشکال دارد. و ثانیاً در آن قانون مدیریت را حسابی تجزیه کرده، معاونین را این‌ها باید تصویب بکنند و مدیران نمی‌دانم کجا را باید این‌ها تصویب بکند و طرح‌ها را این‌ها باید تصویب بکنند سیاست‌ها را این‌ها تصویب بکنند و واقعاً در صداوسیما اگر الآن مشکلی پیش بیاید و مسؤولین بخواهند بازخواست بکنند، یک جای جواب‌گویی نیست آنجا هم هرروز مسئله هست. کارهای انجام‌نشده اشکالش خیلی بیشتر از کارهایی است که انجام‌شده و اشکال دارد صداوسیما یک قدرت عظیم فرهنگی است و خیلی کارهای زیادی می‌تواند بکند. ما الآن ممکن است بگوییم شاید فلان برنامه این عیب را دارد، اما این‌که چرا این‌گونه برنامه نیست. این سؤال اصلی است و ممکن است مدیر بگوید که خوب بالاخره ما این‌ها را محدودیت داریم، شورا باید چه بکند و کی بگوید چه‌کار باید بکند بنابراین باید این مدیریت متمرکز بشود حالا نوع تمرکزش چیست؟ من خیال می‌کنم که هنوز برای ما مسئله روشنی نیست ما هم که در کمیسیون بحث کردیم هنوز چیز روشنی نداریم بعضی‌ها پیشنهادشان این است که باید قانون مجلس اصلاح بشود، اصلاً نیازی به اینجا نیست بعضی‌ها می‌گویند که مثلاً به رهبری تعلق بگیرد و بعضی‌ها می‌گویند به سه قوه تعلق بگیرد و به‌عنوان رؤسای سه قوه یک مشکلی که الآن صداوسیما دارد این است که بعضی از سیاست‌ها را آن‌ها فوراً نمی‌دانند از کی بپرسند؟ آیا از نخست‌وزیر بپرسند خوب ایشان یک نفر است که می‌تواند جواب بدهد، از رئیس مجلس بپرسند؟ از کجا بروند بپرسند؟ خود آن شورا هم نمی‌دانند بنابراین باید به یکجایی مربوط باشد که سیاست‌ها آن به آن روشن باشد این اصلاً لحظه‌ای است وسط اخبار یک مسئله مهم کشوری پیش می‌آید که می‌خواهند سیاستش را تصمیم بگیرند باید یک مرجعی داشته باشند که مرجع اگر همان باشد که مدیرعامل را نصب می‌کند، خیلی زود می‌تواند جوابگو باشد و باید در این قانون فکری بشود که این مشکل حل بشود ما باید بهای زیادی به صداوسیما بدهیم، این برای ما ابزار مهمی است.))
تجزیه بیش‌ازحد مدیریت– مشخص نبودن مسئول برای مؤاخذه – عدم امکان اجماع میان افراد منتخب سه قوه((بسم‌الله الرحمن الرحیم. بنده با پیشنهاد کمیسیون مخالفم به خاطر این‌که این پیشنهاد به‌هیچ‌وجه متضمن رفع اشکالی که تاکنون وجود داشته و تجدیدنظر به خاطر آن اشکالات بوده به‌هیچ‌وجه این اشکالات را رفع نمی‌کند. اشکال صداوسیما در این بود که مسئول مشخصی نبود که دستگاه حالا دستگاه که می‌گوییم یا قوه قضائیه یا مجلس یا حتی رهبر بتواند از او مؤاخذه کند به خاطر مسائل صداوسیما و صداوسیما دستگاه به این عظمت، با این شمول، با این حساسیت مسئول نداشت. چون از طرف سه قوه سه نفر معین می‌شدند. حالا ترتیب تعیین آن سه نفر هم خودش یک داستانی دارد که واقعاً مشکلات فراوانی داشت و هیچ نمی‌تواند مسؤولیت را بر گردن افراد سه قوه یا رؤسای سه قوه بگذارد و آن‌ها می‌رفتند آنجا و هر مشکلی پخش می‌شد در سطح سه قوه، دستگاه نمی‌توانست از کسی مؤاخذه کند از حضرت امام درخواست شد که روی این مسئله تجدیدنظر بشود ایشان هم پذیرفتند آن مطلبی هم که آقای هاشمی از قول امام نقل کردند بله بنده هم همان وقت با حضرت امام ملاقات کردم در همان سالی که ایشان می‌گویند راجع به مسئله مدیریت ایشان که فرمودند رؤسا امام فرمودند رؤسای سه قوه به نظر من باشد لکن در مقام تفسیر آنچه در قانون اساسی هست می‌فرمودند نه این‌که نظرشان این باشد که باید رؤسای سه قوه باشند که متأسفانه در مجلس رأی نیاورد.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– مدیریت‌های موازی و لوث مسئولیت‌ها – ابهام در متن قانون و اصطکاک در مسئولیت‌ها به‌تبع آن((بسم‌الله الرحمن الرحیم. سرّ این‌که تمرکز در مدیریت صداوسیما این مسئله شده و حضرت امام (دام‌ظله) این کار را به شورای بازنگری ارجاع داده‌اند که بررسی بکنند این است که مجلس شورای اسلامی با توجه به اصل ۱۷۵ قانون اساسی قانونی به تصویب رسانده که طبق این قانون در صداوسیما دو خط موازی یکدیگر حرکت می‌کنند و اگر هرکدام از این‌ها بخواهند دقیقاً از اختیارات قانونی خودشان استفاده کنند به همان لوث مسؤولیت‌ها و اصطکاک منجر می‌شود. در قانون عادی، شورای سرپرستی تعیین‌شده و شورای سرپرستی وظایف و اختیاراتی دارد و مدیرعامل هم اختیاراتی دارد و این‌ها باهم اصطکاک پیدا می‌کنند و معلوم نمی‌شود که بالاخره یقه چه کسی را باید گرفت و گفت مسئول کیست؟ سرّش این است که در اصل ۱۷۵ قانون اساسی می‌گوید ((صداوسیما زیر نظر سه قوه اداره می‌شود)) این جمله مجلس را بر این وادار کرد که مستقیماً از سه قوه نماینده بفرستد و آن‌ها که به‌عنوان نماینده سه قوه در آنجا کار می‌کنند خوب مدیرعامل هم معین بکنند و با آن اختیاراتی که در قانون مشخص است و به مدیرعامل داده‌اند ازنظر قانونی اختلالاتی در صداوسیما پیش می‌آید، گرچه دخالت‌های حضرت امام نگذاشته آن اختلالات به وجود بیاید ولی درعین‌حال ازنظر قانونی اگر بخواهند هرکدام از این‌ها (شورای سه‌نفره و مدیرعامل) از حق قانونی‌شان استفاده بکنند این اصطکاک وجود دارد.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– مدیریت‌های موازی به سبب وجود مدیر و شورای سرپرستی در کنار یکدیگر، – کوتاه بودن طول دوره مسئولیت مدیر سازمان و نمایندگان، – کم‌رنگ دیده شدن نقش رهبری در قانون اساسی، – عدم پیش‌بینی ((نظارت)) به‌طور دقیق در متن قانون – وجه قانونی نداشتن عبارت ((سران سه قوه)) ((بسم‌الله الرحمن الرحیم. من صحبتم نه برای این است که مثلاً رأی نیاورد شاید زمینه طوری است که سروران رأی ندهند. اما دو سه تا نکته هست که باید توجه بشود اگر قانون اداره صداوسیما را مخصوصاً جناب آقای هاشمی ریاست محترم کمیسیون چهارم (کمیسیون مسئول بررسی مسئله صداوسیما) توضیح می‌دادند معلوم می‌شد که گیر قضیه در طول این هفت، هشت سال در کجا بوده؟ و این مصوبه آیا هماهنگی با آن قضیه دارد یا نه؟ واقع قضیه این است که چون خود حاج‌آقا بیشتر از من در صداوسیما، در شورای سرپرستی بوده‌اند و خود من هم دو سال بودم، مشکل قضیه ازاینجا پیدا شد که طبق قانون اداره صداوسیما و اساس‌نامه سازمان صداوسیما وضعیت طوری است که سه نفر به‌عنوان نمایند اصلی و سه نفر به‌عنوان نمایند علی‌البدل از طرف قوای سه‌گانه انتخاب می‌شود و این‌ها دقیقاً در رابطه با مسائل گوناگونی که در آنجا مطرح‌شده است حتی راجع به خط‌مشی، حدود وظایف و مسائل گوناگونی که دارد، در بعضی از این مواقع حالت قانون‌گذاری هم داشتند. مدیرعامل را انتخاب می‌کردند، نه‌تنها مدیرعامل را انتخاب می‌کردند بلکه معاونین چندگانه که دارد، معاون طرح و برنامه، معاون آموزشی، معاون فنی و دو تا معاون دیگر، پنج‌تا معاون دارد. این‌ها را همین شورای سرپرستی تعیین می‌کرد، تنها این نبود مدیران مراکز را همین شورا انتخاب می‌کردند، علاوه بر این‌ها زیر نظر شورای سرپرستی ما هفت‌تا واحد داشتیم موازی واحدهایی که زیر نظر مدیرعامل صداوسیما بود. نوع تنظیم در آنجا در حقیقت دو نوع مدیریت موازی را به وجود آورده بود و عملاً مشکل درست کرده بود و مدت انتخاب مدیرعامل هم دو سال بود و نمایندگان هم به‌طور طبیعی دو سال انتخاب می‌شدند و مدیرعامل وقتی‌که نمایندگان این سه قوه عوض می‌شدند مدیرعامل، معاونین مدیرعامل، مدیران مراکز همه این‌ها باز یک چنین حالتی را به وجود می‌آورد و به‌طور طبیعی بدترین شیوه مدیریت این بود که در قانون مدیریت صداوسیما و اساس‌نامه سازمان صداوسیما پیش‌بینی‌شده بود… در تنظیم قانون اساسی قبلی رهبری )) کالحجر فی جنب الانسان)) دیده‌شده است. رهبری امروز حضرت امام با توجه به خصوصیات ایشان که در متن جامعه هست، غیرازآن رهبری است که در قانون اساسی پیش‌بینی‌شده و شاهد قضیه این است که ما در هر قانون عادی می‌آمدیم یک نماینده رهبری پیش‌بینی بکنیم این شورای معظم و محترم نگهبان می‌آمدند می‌گفتند آقا خلاف قانون اساسی است حق هم داشتند برای این‌که در اصل ۱۱۰ قانون اساسی حصر بوده و نمی‌شود چنین چیزی را شما در اینجا منظور بکنید معنای این حرف این است که اساساً در قانون اساسی رهبری آن طوری که باید دیده بشود دیده نشده بود. بنابراین اعتقاد ما این است که رهبری در بدن نظام است در متن نظام است… بنابراین من معتقدم که این اشکالاتی که حضرت‌عالی فرمودید در کمیسیون مطرح بوده، اشکالات جدی و اساسی به نظر من نبود. علاوه بر هم این‌ها واقع قضیه این است که من قانون اساسی قبلی را درست مطالعه کرده‌ام دو سه بار، خیلی عبارت قوی‌تر از این تعبیراتی است که شما در اینجا به‌کاربرده‌اید. در مقدمه قانون اساسی اگرچه قانون نیست اما عبارت بسیار زیبا، عبارت بسیار جامع دقیقاً این عبارات تناسب دارد با همان مقام ولایت امر در اصل ۱۷۵ هم که این عبارت آمده شما این‌جوری تصور فرمودید: ((در صداوسیما جمهوری اسلامی ایران آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مسائل کشور باید تأمین گردد. نصب و عزل مدیرعامل به‌اتفاق سران سه قوه و با حکم رئیس‌جمهور انجام می‌گیرد.)) ببینید اصلاً این عبارت بالا با این عبارت پایینی که دو تا اصل باید بشود اصلاً خیلی تناسب ندارد یعنی انسجام لازم که جناب آقای آذری هم اشاره فرمودند وجود ندارد. بعد هم فرمودید شورایی متشکل از هفت نفر من حدسم این است که در ذهن مخصوصاً جناب آقای هاشمی که در شورا تشریف داشتند این بوده که هرکدام از آن قوای سه‌گانه دو نفر، یکی اصلی، یکی علی‌البدل و با همین دید هم نماینده رهبری را یک نفر پیش‌بینی کردند. من در ذهنم این است از باب حمل بر صحت اگرچه عبارت این‌طور نیست اما ظاهراً مراد این‌ها این است اگر مراد این بشود اشکال حاج‌آقا عمید وارد نیست برای این‌که آن نفر، سه نفر علی‌البدل و سه نفر هم عضو اصلی است یقیناً هرکدام از این‌ها یک قوه دارد، مسئله رهبری در کنار این است. اما مسئله نظارت درست نیست یعنی نظارتی که در اینجا مطرح‌شده چرا؟ برای این‌که عبارتی است که در کتاب طهارت و این‌ها فقها دارند. این شبیه همان ناظر محترم است یعنی از دور فقط، مثلاً فرض کنید که با دستگاه و وسایل ببیند این فیلم، این سریال مثلاً پخش‌شده یا نشده؟ بعد چه‌کار می‌تواند بکند؟ اگر وزیر مشاور با همان پیشنهاد جناب آقای توسلی اصلاً سازمان بشود و مدیرعامل بشود اما رأی اعتماد مجلس را داشته باشد دستگاه قضائی هم همه را می‌توانند بگیرند حق‌دارند قانونا حتی رئیس‌جمهور را و افراد دیگر را، خوب الحمدالله اصلاً خدادادی دستگاه قضائی دستش باز است. شما چه اختیار و بسط عمل و آزادیت مبسوط الید بودن را به آن‌ها بدهید یا ندهید دستگاه قضائی این بسطید را دارد. آخرین اشکالی هم که من دارم ((آیین‌نامه‌های اجرائی به تصویب سران سه قوه می‌رسد)) من یک خواهشی از عزیزان دارم مخصوصاً این جمله را به سروران شورا می‌گویم. سران سه قوه یک جایگاه قانونی ندارد، سران یعنی چه؟ قوه سر و غیر سر که ندارد. من می‌گویم این عنوان، عنوان قانونی نیست، مع الاسف در طول این مدت به خاطر مشکلات، حضرت امام برای این‌که ولی نظام است ولی این انقلاب و هم ما هست (روحی له الفداء) آمدند بعضی از مشاکل را حل بکنند، معضلات را حل بکنند به سران سه قوه احاله فرمودند این شد یک عنوان حقوقی. به نظر من اگر قانون است قانون باید بیاید به مجلس اگر آیین‌نامه است این هم باز نشان می‌دهد که آن برنامه‌ای که در بالا تنظیم کرده‌اند برای نظارت بسیار ضعیف و سست است.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– به وجود آمدن دو مدیریت در کنار یکدیگر به دلیل متن قانون اداره صداوسیما ((بسم‌الله الرحمن الرحیم، اتفاقاً در مجلس الآن ما در قانون یعنی عملاً در اجرا دو قانون برای صداوسیما داریم: یکی اساسنامه آن است، یکی قانون نحوه اداره صداوسیما. در اساسنامه خط‌مشی‌ها، اهداف و مسائل کلی که در آنجا هست، قانون بسیار محکم است و کمیسیون ویژه هم در مجلس بررسی کرده، شورای نگهبان هم تأیید کرده و الآن عمل می‌شود و آن قانون هیچ اشکالی هم ندارد. مشکلی هم ما از آن قانون در اجرا ندیده‌ایم. منتها در قانون نحوه اداره صداوسیما آمده بود برای شورا نوعی دخالت داده بود درنتیجه دو مدیریتی در صداوسیما به وجود آمده بود و اساسنامه فلسفه وجودی این‌که حضرت امام رضوان‌الله تعالی علیه مطرح کردند، در رابطه با تمرکز مدیریت صداوسیما، در ارتباط با قانون نحوه اداره صداوسیما است. روی این حساب، حاج‌آقا امینی که می‌فرمایند که یک کار تشریفاتی است، خیر، عزل و نصب و حکم مدیرعامل همه مربوط به ایشان هست و دقیقاً کسی که عزل و نصبش با اوست طبیعی است که همه‌چیزش با اوست، در آن حرفی نیست و حتی شاید ما به ظهور فرمان امام هم، البته ظهور من ادعا نمی‌کنم چون اگر ظهور بود، یقیناً سروران … نمی‌کردند.))
ضعف در فرآیندهای نظارت– شیوهٔ ناقص نظارت – عدم نظارت دقیق به دلیل عدم رسیدگی قوای سه‌گانه به عملکرد نمایندگان ناظر خود – اتصال ناقص قوای سه‌گانه با صداوسیما ((بسم‌الله الرحمن الرحیم،… در مورد نظارت باید گفت که شیوه نظارت فعلی یک شیوه ناقصی است. یعنی برادرانی که در صداوسیما هستند می‌توانند این شهادت را بدهند و عملاً بهترین راه نظارت شاید این نباشد که ما از سوی سه قوه، یک تعداد افرادی را معین بکنیم، بعد این‌ها بروند در صداوسیما بنشینند، وارد یک جزئیاتی بشوند، کارهایی بشوند، بدون این‌که خود سه قوه وقت و فرصت مناسب را داشته باشد که به عملکرد این چندنفری که فرستاده رسیدگی بکند یا گزارش‌های آن‌ها را بشنود. تجربه این هفت، هشت سال به‌این‌ترتیب بوده یعنی برادرانی از مجلس، برادرانی از قوه قضائیه و دولت انتخاب‌شده‌اند، رفته‌اند آنجا و یک کارهایی کرده‌اند، نظارت‌هایی کرده‌اند و طبیعتاً کارهای خوبی هم ان‌شاءالله بوده ولی عملاً به آن ترتیب که نظارت بشود که فرضاً سیاست‌های رسمی دولت یا نظام در صداوسیما پی گیری شده یا نه و نحوه نظارت به‌هیچ‌وجه به‌این‌ترتیب نبوده و اتصال قوا با صداوسیما بسیار ضعیف و ناقص بوده. ازیک‌طرف دیگر یک مسئله‌ای هست که من فکر می‌کنم توجه به آن در سرنوشت صداوسیما بسیار مهم است و ضمن این‌که صداوسیما ازنظر بالا بردن فرهنگ اسلامی برای ما اهمیت دارد، صداوسیما ابزار اصلی نظام و دولت برای توسعه است. یعنی شما صداوسیما را نداشته باشید ازنظر اقتصادی شکست خواهید خورد ازنظر اجتماعی شکست خواهید خورد و ازنظر سیاسی. رسانه‌ها از قبیل صداوسیما عملاً در تحرک یک ملت یا رکود یک ملت در امر حل مسائل و معضلات سیاسی و اجتماعی و اقتصادی خودشان مؤثرند. برای همین یادمان نرود که وقتی می‌گوییم نظارت سه قوه، این مسئله از یادمان برود که درعین‌حال صداوسیما در ضمن این‌که باید نظارت بشود که به خودکامگی کمک نکند، یک حالت طرفدارانه نگیرد نسبت به یک قوه‌ای که این قوه یا آن قوه را تضعیف بکند. درعین‌حال یک ابزار مهمی برای دولت جهت پیشرفت آن سیاست‌هایی است که جنبه قانونی دارد، یعنی باید قید بکنیم. آن سیاست‌هایی که موردقبول نظام هست. شما صداوسیما را بگیرید، رکود حاصل خواهد شد برای همین این هم باید در نظر گرفته بشود.))

نویسندگان: محمد حسین خلیلی – آرین ابراهیمی نژاد

 

تجارت فردا

تلاش بی‌نتیجه برای مدیریت انتظارات

بررسی مالیات‌ستانی از خریداران ارز و سکه در گفت‌وگو با علی مروی

آنچه در گفت‌وگو با علی مروی، استاد دانشگاه علامه طباطبایی و مدیر گروه اقتصاد سیاسی اندیشکده مطالعات حاکمیت مطرح می‌کنیم این سؤال است که آیا دولت می‌تواند از خریداران بازار ارز و سکه مالیات بگیرد؟ پاسخ کوتاه مروی به این سؤال این است که بر اساس قوانین موجود، مالیات‌ستانی مستقیم از ارز و سکه طلا تنها بر اساس قانون مالیات بر ارزش‌افزوده ممکن است. البته این نوع مالیات هم تنها در مبادلات بازار رسمی قابل‌شناسایی و تشخیص است نه مبادلات بازار غیررسمی. اما اگر ابزار مالیات در این مورد کارآمدی ندارد، پس چرا مقامات چنین موضوعی را طرح کرده‌اند و آیا می‌توان با وضع قوانین جدید مانع فعالیت‌های سوداگرانه شد؟ مروی در پاسخ می‌گوید: قانون از قبل باید طراحی شود و هدفش ممانعت از رواج فعالیت‌های سفته‌گرایانه و دلالی باشد. نه آنکه بعد از رواج فعالیت‌های دلالی و سوداگرانه. مالیات‌ستانی به این شیوه حتی اگر شدنی هم باشد- که نیست- بر چه قاعده‌ای می‌خواهد انجام شود و هدف مالیات گیرندگان چیست؟ اگر تنظیم‌گری بازار است که باید گفت دیر اقدام کرده‌اند. اگر هم تهدید است، که باید گفت تهدید با کمک مالیات کار درستی نیست. این اقتصاددان می‌گوید گویا هدف دولت از اعلان مالیات‌ستانی ارزی تنها تهدید خریداران است. خریدارانی که حالا به سودجویی محکوم شده‌اند. مروی تأکید می‌کند حتی اگر همه تقاضاهای بازار را سفته‌بازانه بدانیم -که نیست- نمی‌توان خریداران را تخطئه کرد. بلکه باید پرسید این تقاضاها چرا و چگونه شکل‌گرفته و مسئول شکل‌گیری آن کیست؟ به عقیده او مسئول دولت است، دولتی که بازار غیررسمی را شکل داده و مالیات‌ها را به ابزار تهدید تبدیل کرده. آن‌هم ابزاری که به گفته این اقتصاددان‌ هم خود دولت می‌داند و هم دیگران که مبنای قانونی ندارد و احتمالاً یک واکنش عصبی به تحولات بازار است.


رئیس‌جمهوری اخیراً در نشست ویژه ساماندهی بازار هشدار داده «سودجویان اقتصادی آماده برخورد قاطع مالیاتی باشند». پس‌ازآن رئیس سازمان امور مالیاتی هم خبر داده «برای خریداران سکه پرونده مالیاتی تشکیل می‌شود». باوجوداین هشدارها و تهدیدها، آیا مسئله دریافت مالیات از سکه و ارز و مانند آن قانونی است؟
برای پاسخ دادن به این سؤال باید مروری بر قوانین موجود داشته باشیم و ببینیم آیا قوانین ما اصلاً اجازه دریافت مالیات از سکه و ارز را به ما می‌دهد یا نه؟ در شرایط فعلی، به‌جز مالیات بر ارزش‌افزوده، هیچ قانونی مبنی بر اخذ مالیات از سکه و ارز و مانند این نه در مجلس تصویب‌شده و نه در نهادهای بالادست مانند شورای عالی امنیت ملی. قانون مالیات بر ارزش‌افزوده در مورد سکه که عملاً بی‌خاصیت است چراکه فقط بانک مرکزی موظف است که مالیات بر ارزش‌افزوده را هنگام عرضه به بازار به سازمان امور مالیاتی بپردازد و مبادلات بعدی سکه معاف از این نوع مالیات است. در خصوص مبادلات ارزی هم این قانون عملاً عقیم شده است چراکه عمده این مبادلات به دلیل سیاست‌های اشتباه ارزی دولت در بازار غیررسمی انجام شده است. طبق اصل پنجاه و یکم قانون اساسی «هیچ نوع مالیات وضع نمی‌شود مگر به‌موجب قانون. موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی به‌موجب قانون مشخص می‌شود». بر این اساس اگر دولت بخواهد از افرادی که از خریدوفروش در این بازارها منتفع شده‌اند، مالیات بگیرد، اقدامش مغایر اصل ۵۱ قانون اساسی است. چون بر اساس این قانون هرگونه مالیات جدید یا معافیت جدیدی که قرار است وضع شود، باید به‌موجب قانون باشد و دستگاه‌هایی که قانون به آن‌ها شأن قانون‌گذاری داده قوانین لازم یا همان قانون «مالیات بر عایدی سرمایه» را پیش‌ازاین تصویب نکرده‌اند. پس تاکنون قانونی مبنی بر اخذ مالیات از ارز و سکه، به‌جز قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، وجود نداشته است. مگر آنکه قانون جدیدی وضع شود. هرچند که این حجم از مبادلات سکه و ارز در بازار پیش از وضع این قانون انجام شده و قانون جدید آن‌ها را دربر نخواهد گرفت. پس دولت نمی‌تواند از افرادی که پیش از وضع این قانون ارز و سکه خریده‌اند، مالیات بگیرد. درنتیجه باید گفت هیاهوی دولت در رسانه‌ها مبنی بر اخذ مالیات از فعالان این دو بازار را در حالت خوش‌بینانه می‌توان نوعی تلاش بی‌نتیجه برای مدیریت انتظارات دانست. و در حالت بدبینانه آن را واکنش عصبی مسئولان و مدیران به تحرکات بازار عنوان کرد.
این فعالیت‌ها شامل مالیات بر درآمد یا مانند آن نمی‌شود؟
فصل چهارم قانون مالیات‌های مستقیم مربوط به مالیات بر درآمد مشاغل است. در ماده ۹۳ این قانون عنوان شده است درآمدی که شخص حقیقی از طریق اشتغال به مشاغل یا به عناوین دیگر غیر از مـوارد مـذکور در سـایر فصل‌های این قانون در ایران تحصیل کند، پس از کسر معافیت‌های مقرر در قانون مذکور مشمول مالیات بر درآمـد مشـاغل است. این مالیات که به‌صورت پلکانی وضع‌شده است، ظرفیت مالیات‌ستانی حداکثر تا سقف ۲۵ درصد از افرادی را که درآمدهای بالا از بازارهای رسمی داشته‌اند فراهم می‌کند. اخباری از خریداران بازار سکه و ارز منتشر می‌شود که نشان می‌دهد در ماه‌های اخیر مبادلات کلان و گسترده‌ای انجام شده است. بر اساس یکی از آمارها تنها دو نفر چند ده هزار سکه خریده‌اند. البته این مالیات‌ستانی مستلزم ثبت اطلاعات تراکنش‌هاست.
درباره ثبت تراکنش‌ها چند سؤال وجود دارد. اول اینکه آیا تراکنش‌ها ثبت‌شده است و از طرف دیگر اینکه شاید همه خریدها از طرف خریدار اصلی ثبت‌نشده باشد و خریداران خرده‌پا خرید را انجام داده باشند. در این مورد امکان مالیات‌ستانی وجود دارد؟
نکته همین است. بخشی از مبادلات به‌خصوص در مورد فروش و پیش‌فروش سکه در بانک مرکزی ثبت‌شده و می‌توان اطلاعات خریداران را دریافت کرد. اما مسئله این است که بخش عمده خریدها به‌خصوص در مورد ارز، در بازار غیررسمی انجام شده و تراکنش آن قطعاً در هیچ کجا ثبت‌نشده است. از طرفی کسانی که اخیراً اقدام به خرید کرده‌اند درآمد مازادی نداشته‌اند که بخواهند درصدی از مابه‌التفاوت آن را به‌عنوان مالیات بپردازند. افرادی هم که قبلاً ارز خریده‌اند و با افزایش قیمت‌ها آن را فروخته‌اند، حتماً از طریق بازار غیررسمی اقدام کرده‌اند. اطلاعات بازار غیررسمی هم در دسترس نیست. اگر هم بخواهند از مبادلات ثبت‌شده، مالیات بگیرند، کسی انگیزه نداشته که دلارش را در بازار رسمی بفروشد! چون وقتی در بازار آزاد ارز بالای هفت هزار تومان مبادله می‌شود افراد انگیزه‌ای ندارند که دلارشان را با نرخ ۴۲۰۰ تومان بفروشند.
با این اوصاف، مالیات‌ستانی از سکه و ارز تقریباً اثربخشی کافی ندارد و احتمالاً هم رئیس سازمان امور مالیاتی به‌عنوان متخصص این حوزه و با توجه به آشنایی با قوانین مالیاتی این مسئله را می‌داند و هم امید می‌رود که اگر آقای روحانی این مسئله را نداند، مشاورانش به او قوانین را گوشزد کنند. اما چرا رئیس‌جمهور و رئیس سازمان امور مالیاتی از مالیات به‌عنوان ابزار تهدید استفاده می‌کنند؟
به نظر من این اقدام درستی نیست. مالیات یک ابزار بسیار مهم و مؤثر در تنظیم‌گری فعالیت‌های اقتصادی و هدایت آن‌هاست و نه وسیله تهدید. ابزار مالیات معمولاً نقش بازدارنده دارد تا انگیزه فعالان یک بازار برای سفته‌بازی را کاهش دهد و از آن‌طرف اعمال معافیت مالیاتی می‌تواند انگیزه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری را افزایش دهد. قانون از قبل باید با این هدف طراحی شود و هدفش ممانعت از رواج فعالیت‌های سفته‌گرایانه و دلالی باشد. نه آنکه بعدازآنکه فعالیت‌های دلالی و سوداگرانه رواج یافت و عده‌ای که نگران کاهش سرمایه‌های خود هستند، وارد بازاری شدند، ما بعداً به این فکر بیفتیم که از آنان مالیات بگیریم. مالیات‌ستانی به این شیوه حتی اگر شدنی هم باشد -که نیست- بر چه قاعده‌ای می‌خواهد انجام شود و هدف مالیات گیرندگان چیست؟ اگر تنظیم‌گری بازار است که باید گفت دیر اقدام کرده‌اند. اگر هم تهدید است، که باید گفت تهدید با کمک مالیات کار درستی نیست.
در کشورهای دیگر مالیات بر ارزش‌افزوده و مالیات بر عایدی سرمایه در بازارهای ارز و طلا به‌گونه‌ای وضع‌شده است که عملاً انگیزه زیادی برای این‌گونه فعالیت‌های سوداگرانه باقی نمی‌گذارد. به‌عنوان‌مثال، در دیگر کشورها سود ناشی از خریدوفروش ارز شامل مالیات بر ارزش‌افزوده می‌شود. مالیات بر ارزش‌افزوده هم در کشورهای دنیا از ۲۵ درصد شروع می‌شود و در برخی از کشورها به ۴۰ درصد می‌رسد. اثر این مالیات کاهش فعالیت‌های سوداگرانه در اقتصاد است. چون هر فعال اقتصادی محاسبه می‌کند که اگر مثلاً قرار باشد بین ۲۵ تا ۴۰ درصد سود ناشی از مبادلات را به‌عنوان مالیات از دست بدهد، انگیزه‌ای برای این کار نخواهد داشت. اما بخشی از هوشمندی سیاست‌گذار باید این باشد که هزینه معامله در بازار رسمی را چنان بالا نبرد که فعالیت در بازار غیررسمی توجیه اقتصادی پیدا کند. حال چه از منظر تنظیم قوانین پیشگیرانه مالیاتی در بازار رسمی به این ماجرا نگاه کنیم و چه از منظر توجیه فعالیت در بازارهای غیررسمی، باید بگویم که در هر دو مورد سیاست‌های اقتصادی دولت به‌شدت محل نقد است.
یعنی مالیات بر ارزش‌افزوده هم که هرسال جنجال بسیاری در مورد آن وجود دارد مؤثر نیست؟
ما هم مالیات بر ارزش‌افزوده بر سود خریدوفروش ارز را داریم. اما اولاً این رقم تنها ۹ درصد است و نرخ آن‌چنان نیست که بازدارنده باشد در ثانی به دلیل سیاست‌های اشتباه ارزی دولت‌ها عملاً اکثر قریب به‌اتفاق مبادلات به سمت بازار غیررسمی سوق داده شده است و این مبادلات جایی ثبت نمی‌شود که بخواهیم مالیات بر ارزش‌افزوده از آن بگیریم. ما از ابزار مالیات بر ارزش‌افزوده که نمی‌توانیم استفاده کنیم. می‌ماند مالیات بر درآمد که آن‌هم چون فعالان اقتصادی از آن مطلع نبودند، نقش بازدارندگی را در مورد مبادلات ثبت‌شده نداشت.
اگر دولت واقعاً می‌خواهد با سفته‌بازان برخورد کند، به عقیده من باید فکری به حال خریدوفروش غیرقانونی شمش طلا کند. بخش قابل‌توجه خریدوفروش طلا، در قالب شمش است و یکی از نگرانی‌های اصلی قاچاق آن است. ۱۰۰ درصد خریدوفروش شمش در بازار غیررسمی اتفاق می‌افتد و هم واردات آن قاچاق است و هم صادرات آن. این مبادلات درجایی ثبت نمی‌شود و ابزار مالیات را نمی‌توان درباره آن به کار گرفت. بخش قابل‌توجهی از خروج سرمایه هم از طریق این بازار در حال وقوع است. پس دولت اگر نگران است، باید در این حوزه هم نگران باشد.
اصولاً می‌گویند مالیات راهی برای باز توزیع درآمد در کشورهاست. اما در کشور ما صرفاً از آن به‌عنوان تأمین‌کننده بودجه استفاده می‌شود. اما الآن به نظر می‌رسد مالیات از این نقش هم فاصله گرفته و به ابزاری برای کنترل سایر بازارها تبدیل شده است یعنی وقتی سود بانکی، پیش‌فروش سکه و… جواب نداد، دولت از مالیات به‌عنوان ابزار تهدید استفاده کرده است.
در همه دنیا مالیات یکی از اصلی‌ترین ابزارهای تنظیم‌گری بازار و هدایت و شکل‌دهی رفتارهای اقتصادی است. منتها از این ابزار نباید به‌گونه‌ای استفاده شود که محیط کسب‌وکار را خراب کند یا به اعتبار بازار خدشه وارد کند. دولت الآن از مالیات به‌عنوان یک هشداردهنده استفاده کرده نه وسیله تنظیم‌گری بازار. دولت بدون اتکا به ضوابط قانونی لازم هشدار مالیاتی داده و به نظر می‌رسد این اقدام بیشتر یک کار تبلیغاتی است. اینکه مثلاً انتظارات را جهت دهد. اما من معتقدم موفق نخواهد بود. چون بخش عمده‌ای از مبادلات در بازار غیررسمی است. شکل‌گیری یک بازار غیررسمی و بزرگ هم از دیگر انتقاداتی است که به دولت وارد است. چون بازار رسمی (البته اگر بتوان اسم بازار بر آن گذاشت!) صرفاً به محلی برای توزیع رانت تبدیل شده است. ازاین‌جهت طبیعی است که وقتی شما کاری انجام دهید که محمل قانونی کافی ندارد و صرفاً به‌عنوان هشدار و تنبیه استفاده شود، مخل کسب‌وکار است چون رفتارهای دولت را در نظر فعالان اقتصادی غیرقابل‌پیش‌بینی می‌کند و بسیاری می‌گویند با این دولت نمی‌توان کار کرد و خود این مسئله تشدیدکننده فرار سرمایه می‌شود و باعث می‌شود وضعیت کشور بدتر شود.
بسیاری از افرادی که رئیس دولت آن‌ها را سودجو نامیده و تهدید مالیاتی کرده، خریداران حقیقی هستند که نگرانی از آینده اقتصادی ایران و ترس از بین رفتن ارزش دارایی آن‌ها سبب شده که به سمت بازار ارز و سکه بروند یعنی بسیاری از افراد تنها برای حفظ ارزش دارایی‌های خود به این سمت رفته‌اند نه برای دلالی و سودجویی. اما چرا رئیس‌جمهوری که در همه جلسات و سخنرانی‌ها و شعارهای تبلیغاتی، خود را مدافع اقتصاد آزاد معرفی کرده بود و می‌کند، حالا «سودجویی اقتصادی» را رذیلت می‌خواند؟
به نظر من تقاضاهایی که در بازار ارز وجود دارد، همگن نیست و کاملاً ناهمگن است. بخشی از تقاضاها صرفاً به‌واسطه حفظ ارزش پول ایجاد شده، بخشی برای واردات است، بخشی از تقاضاها برای تأمین هزینه‌های تحصیل در خارج از کشور و بخشی هم قطعاً سفته‌بازانه است. اینکه ما همه تقاضاها را به انگیزه‌های سفته‌بازانه یا تقاضاهایی برای حفظ ارزش دارایی‌ها تقلیل دهیم، کار نادرستی است.
آقای رئیس‌جمهور اگر به تقاضای سفته‌بازانه نقد دارد، نباید همه تقاضاها را با یک چوب براند. نکته دیگر اینکه حتی آن تقاضای سفته‌بازانه را هم نمی‌شود تخطئه کرد بلکه باید پرسید این تقاضاها چرا و چگونه شکل‌گرفته و مسئول شکل‌گیری آن کیست؟ این تقاضاهای سفته‌بازانه یا سودجویانه ناشی از سیاست‌های ارزی نادرستی است که دولت وضع کرده است. وقتی ما یک‌شبه دلار را تک‌نرخی آن‌هم با رقم ۴۲۰۰ تومان می‌کنیم و مبادله خارج از این نرخ را قاچاق اعلام می‌کنیم، اولاً بازار غیررسمی شکل می‌گیرد در ثانی خیلی‌ها متوجه می‌شوند که می‌توانند دلار بگیرند، آن را تبدیل به یورو یا ارز دیگری کنند و آن را با نرخ آزاد بفروشند و از اختلاف بالای نرخ دولتی و آزاد ارز بهره ببرند. ما به‌جای این بهتر بود ارز را واقعاً تک‌نرخی کنیم و اگر می‌خواهیم از کالا و خدمتی حمایت کنیم، به آن یارانه ریالی بدهیم نه ارزی! که نتیجه این نشود که افراد به اسم دارو ارز بگیرند اما کالاهای دیگری مانند اتومبیل وارد کنند. از طرفی در همه دولت‌ها ما یک اشتباه واحد را تکرار کرده‌ایم. آن‌هم اینکه سعی کرده‌ایم با رانت و با چوب حراج زدن به دلارهای نفتی، نرخ ارز را پایین نگه داریم یعنی منابعی را که می‌شد صرف زیرساخت‌ها کرد، ما صرف پایین نگه‌داشتن مصنوعی نرخ ارز کرده‌ایم. اقدامی که باعث شده فنر ارز مدام فشرده و فشرده‌تر شود و هزینه کنترل آن بالاتر رود و بعد از چند سال که کنترل آن امکان‌پذیر نیست، شوک ارزی رخ دهد. شوک ارزی هم به تقاضاهایی دامن می‌زند که پیش‌ازاین اصلاً وجود نداشته است مانند تقاضا برای خرید دلار به‌منظور حفظ ارزش دارایی یا سفته‌بازی. بیشتر از آنکه افرادی که این تقاضاها را دارند قابل تخطئه باشند، سیاست‌گذار محل نقد است. این نقد صرفاً به دولت حاضر وارد نیست بلکه همه دولت‌ها این شیوه را تکرار کرده‌اند.
در این شرایط چه کنیم که هم مالیات‌ستانی معقولی داشته باشیم و هم اینکه اصول اقتصادی را زیر پا نگذاریم و حقوق مردم را رعایت کنیم.
اگر مسئله مالیات‌ستانی از خریداران ارز و سکه است، باید بگویم دولت نمی‌تواند از مبادلات بازار غیررسمی هیچ مالیاتی دریافت کند. مبادلات رسمی و ثبت‌شده هم اگر از سقف مصوب مجلس بالاتر باشد می‌تواند مشمول مالیات بر درآمد شود که آن‌هم جای تردید است. جدای از این هر اقدام دیگری برای مالیات‌ستانی از خریداران ارز، حتی اگر سوداگر و دلال هم باشند، مغایر اصل ۵۱ قانون اساسی و با بدیهیات یک حکمرانی عقلانی در تضاد است.
پس‌ازاین دولت می‌تواند ابزارهای مالیاتی را تدوین و تصویب کند تا بتواند از آن استفاده کند. اما اگر می‌خواهیم پس‌ازاین اثربخشی ابزارهای مالیاتی را افزایش دهیم، راهکارش این است که سیاست‌های ارزی را به نحوی اصلاح کنیم که بازار غیررسمی کوچک‌تر شود تا بتوانیم مبادلات را ثبت کنیم. وضع مالیات بر عایدی سرمایه اقدام دیگری است که می‌توانیم قانونش را سریعاً در شورای عالی امنیت ملی به تصویب برسانیم. این قانون بعد از وضع شدن، قابل‌اجرا خواهد بود و می‌تواند اثر بازدارندگی و تنظیم‌گرانه داشته باشد.


منتشر شده در هفته‌نامه تجارت فردا در تاریخ ۹ تیر ۱۳۹۷

Gptt-me-rprt-DevelopmentCommunication-EbrahimiNejad-960824

ارتباطات توسعه؛ نظریات و وضعیت آن در ایران

ارتباطات توسعه حوزه‌ای بین‌رشته‌ای است که امروزه بدل به گرایشی پررنگ در مطالعات ارتباطی و رسانه‌ای شده است. به‌صورت کلی ارتباطات توسعه به معنای به‌کارگیری فرآیندهای ارتباطی و رسانه‌ای در راستای ترویج اهداف سودمند برای جامعه است. این فرآیند مسائلی چون بهداشت، کشاورزی، حکمرانی، جمعیت و تنظیم خانواده و… را دربر می‌گیرد.

نظریات حوزه ارتباطات توسعه در طول زمان تغییرات گسترده‌ای را از سر گذرانده است. در این میان ملکات به‌صورت کلی ارتباطات برای توسعه را به دو پارادایم نوسازی و ارتباطات مشارکتی تقسیم می‌کند.

رهیافت ارتباطات توسعه به‌صورت کلی به‌عنوان برنامه‌ای در جهت اصلاح مسائل سیاستی به کار گرفته شده است. ایلات متحده آمریکا در دهه ۱۹۶۰ راهبرد ارتباطی را کنترل بارداری به کار گرفت که در مراحل ابتدایی انتقاداتی به آن وارد شد که به‌مرورزمان اصلاح گردید. همچنین هندوستان نیز در سال ۲۰۰۰ میلادی برنامه ارتباطی را در راستای ترویج فناوری اطلاعات و ارتباطات در روستاهای خود آغاز کرد. در ایران پیش از انقلاب ارتباطات توسعه در قالب سه جریان عمده پیگیری می‌شد که این سه جریان شامل پژوهشکده علوم ارتباطی و توسعه ایران، دانشکده علوم ارتباطات اجتماعی و برنامه‌های دستگاه‌های دولتی می‌شود.

در وضعیت کنونی کشور و با توجه به مسائل متعدد کشور، طراحی و اجرای روشمند برنامه‌های ارتباطات توسعه عنصری مهم در نظام ارتباطی و رسانه‌ای کشور تلقی می‌شود که این مسئله می‌بایست در سه سطح عملیاتی شود. درگاه نخست احیا پژوهشکده علوم ارتباطی و توسعه ایران متناسب با نیازهای روز در اولویت است. پس‌ازآن نقش رهیافت‌های ارتباطی در برنامه‌های توسعه می‌بایست پررنگ‌تر شوند و درنهایت در سطح سازمان‌های تولیدکننده محتوا نیز اهتمام به رهیافت ارتباطات توسعه موردتوجه قرار گیرد.


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده، در صورت تمایل به مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش، لطفاً فرم درخواست را تکمیل کرده، پس از بررسی و اعلام در زمان مقرر به اندیشکده مراجعه نمایید.

Gptt-me-rprt-LawAnalysis-EbrahimiNejad-961124-v02

تحلیل الگوی هنجاری، سیاست‌های کلی و قوانین نظام رسانه‌ای کشور از منظر حکمرانی

نهاد رسانه همچون هر نهاد دیگری در جامعه تحت تأثیر سایر نظام‌ها در جامعه قرار دارد. به‌صورت کلی نهادها در جامعه تحت تأثیر فرا متغیرهایی شکل می‌گیرند و بر اساس همین فرا متغیرها است که نقش و کارکرد نهادها تعیین می‌شود به‌عنوان نمونه سازمان‌های بین‌المللی و همچنین مناسبات جهانی میان کشورها نقش مهمی را در شکل‌گیری نهاد اقتصاد در هر جامعه‌ای دارند. اگر چنانچه از منظر نهادی رسانه‌ها را مورد مطالعه قرار دهیم، بلاشک می‌بایست نقش سایر نهادها و بازیگران اجتماعی را که بر نهاد رسانه در هر کشوری اثرگذارند را شناسایی کنیم. در این میان دیمیک و کیت (۱۹۸۲) نه سطح نهادی را که بر نهاد رسانه اثرگذار است را شناسایی کرده‌اند که این سطوح نهادی شامل سطح فراملی (سازمان‌های بین‌المللی تجاری و حقوقی)، ملی (دولت)، صنعت (بنگاه‌های رسانه‌ای رقیب و روابط آن‌ها با مؤسسات تبلیغاتی)، فرا سازمانی (مثل زنجیره‌ها و مجموعه‌هایی از شرکت‌ها)، محلی (مثلاً در سطح یک شهر، یک اجتماع و یا یک بازار محلی) گروه‌های رسمی و غیررسمی درون‌سازمانی (همچون دوایر داخل سازمانی) و سطح فردی می‌شوند.

در سطح فراملی و ملی قوانین تعین‌بخش نهاد رسانه‌اند. به این صورت که نهادهای فراملی و ملی از طریق وضع قوانین خاص نهاد رسانه را شکل می‌بخشند. درعین‌حال در سطوح پایین‌تر نهادی، یعنی در سطح محلی و سازمانی این ارزش‌ها و هنجارها هستند که نهاد رسانه را شکل می‌بخشند. بنابراین در راستای درک نهادی از رسانه‌ها تحلیل قوانین می‌تواند نقش مهمی را ایفا نماید.

در تحلیل نهادی رسانه‌ها در سطح نخست می‌بایست الگوی هنجاری رسانه‌ها را موردمطالعه قرار داد بدین‌جهت که به‌صورت کلی نظام رسانه‌ای در هر کشوری بر اساس مجموعه ایده‌ها و هنجارهایی که از زمینه تاریخی آن کشور برگرفته شده ساخته می‌شوند. در سطح دوم و در راستای الگوی هنجاری نظام رسانه‌ای در هر کشور و یا منطقه‌ای، نهادها بر اساس مجموعه قوانین کنار یکدیگر صورت‌بندی می‌شوند. درواقع قوانین نهادهای رسانه‌ای را بر اساس کارکردهای حکمرانی آن شکل می‌دهند.

فلذا در این گزارش در ابتدا پس از مرور ادبیات نظری مربوط به حوزه الگوهای هنجاری رسانه و تحلیل الگوی هنجاری کشور و درنهایت به بررسی قوانین رسانه‌ای موجود در جمهوری اسلامی ایران از منظر حکمرانی که نهادهای رسانه‌ای کشور بر اساس آن چینش می‌شوند می‌پردازیم.


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده، در صورت تمایل به مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش، لطفاً فرم درخواست را تکمیل کرده، پس از بررسی و اعلام در زمان مقرر به اندیشکده مراجعه نمایید.

dsc_0141

شفافیت و رسانه

دکتر احمد توکلی، عضو هیئت‌علمی دانشگاه شهید بهشتی و نماینده سابق مجلس شورای اسلامی، در نشست «شفافیت، مبارزه با فساد، و کارآمدی» مباحثی پیرامون شفافیت و رسانه‌ها ارائه کردند. در ابتدای بحث ضمن تأکید برافزایش سعه‌صدر و تحمل مسئولان کشور به‌ویژه قوه قضائیه در مواجهه با رسانه‌ها، نکاتی در خصوص نحوه فعالیت رسانه‌ها در جهت افزایش شفافیت در کشور و مبارزه با فساد بیان شد. از منظر دکتر توکلی، اتحاد رسانه‌ها و تأسیس انجمن خبرنگاران ضد فساد در کنار افزایش صداقت در تولید و پخش اخبار شفافیت سیاسی را افزایش می‌دهد و این امر به بهبود تصمیم‌گیری‌ها در سطوح مختلف می‌انجامد.