gptt-es-plbr-CompetitionCouncil-Zolfaghari-961115-v01

پیشنهاد اصلاح سازوکار تأسیس تنظیم‌گران بخشی توسط شورای رقابت در قانون

پیشنهاد اصلاح سازوکار تأسیس تنظیم‌گران بخشی توسط شورای رقابت در قانون

طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی ۴۴ قانون اساسی در تاریخ ۸/۹/۹۶ اعلام وصول گردید و در دستور کار کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملّی و نظارت بر اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. این طرح شامل پنج ماده است که ماده پنجم آن به اصلاح ماده ۵۹ قانون اختصاص دارد و به موضوع ایجاد تنظیم‌گران بخشی می‌پردازد.

قانون اجرای سیاست‌های کلی ۴۴ شامل نه فصل بوده که در تاریخ ۲۵/۳/۱۳۸۷ به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است و فصل نهم این قانون به موضوع تسهیل رقابت و منع انحصار اختصاص دارد و به‌موجب ماده ۵۳ آن، شورای رقابت جهت رسیدگی و رفع رویه‌های ضد رقابتی و تنظیم بازار تأسیس شده است. به‌موجب ماده ۵۹ این قانون شورای رقابت می‌تواند در حوزه‌هایی که مصداق انحصار طبیعی است، اقدام به ارائه پیشنهاد تأسیس نهاد تنظیم‌کننده بخشی به هیئت‌وزیران نموده و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی خود در حوزه مزبور را به این نهاد واگذار نماید.

بااین‌وجود پس از گذشت حدود ۹ سال از ایجاد این شورا به نظر می‌رسد این مجموعه نتوانسته است در برخی از حوزه‌ها اقدامات لازم برای دستیابی به اهداف رقابتی موردنظر قانون‌گذار را اجرایی نماید. به‌طور خاص شورای رقابت در راستای استفاده از اختیارات ماده ۵۹ این قانون از سال ۱۳۹۴ تأسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی را در دستور کار قرار داد که درنهایت به دلیل عدم حصول نتیجه آن را از دستور کار خود خارج کرد[۱]. با توجه به اینکه پس از گذشت مدتی طولانی از تأسیس شورای رقابت، این مجموعه کماکان در ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی به نتیجه نرسیده و به دلیل اهمیت بالای حضور نهادهای تنظیم‌گر بخشی، این موضوع در دستور کار کمیسیون قرار گرفت. جهت بررسی دقیق این موضوع مرکز پژوهش‌ها پس از برگزاری جلسات مختلف با صاحب‌نظران و دستگاه‌های ذی‌ربط، ضمن تبیین ابعاد مختلف اشکالات مطرح در خصوص قانون موجود، پیشنهادات خود را در قالب گزارش حاضر ارائه نموده است[۲].

در این نوشتار، اصلاحات لازم برای ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی به همراه توضیحات لازم در قالب جدول زیر جمع‌بندی شده‌اند. در ستون سمت راست متن طرح آمده، در ستون وسط ماده جایگزین پیشنهادی و در ستون سمت چپ دلایل تغییرات ایجادشده ذکر گردیده‌اند.

 

  • متن طرح
  • ماده ۵۹: شورای رقابت می‌‌تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخشی را برای تصویب به هیئت وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی‌خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم‌کننده بخشی واگذار نماید. ترکیب اعضاء نهادهای تنظیم‌کننده بخشی به پیشنهاد شورای رقابت با تصویب هیئت وزیران تعیین می‌‌شود. شرایط انتخاب اعضاء این نهادها، مطابق بند «ب» ماده (۵۳) این قانون است و اعضاء آنها در حیطه وظایف و اختیارات تفویض شده، مسؤولیتهای پیش‌بینی شده در این قانون برای اعضاء شورای رقابت را برعهده دارند. در هرحال هیچ نهاد تنظیم‌کننده بخشی نمی‌‌تواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت در زمینه تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند.
  • ماده پیشنهادی
  • ماده۵۹: شورای رقابت مکلف است در حوزه کالاها و خدماتی که بازار آنها به تشخیص این شورا مصداق انحصار بوده و نیازمند تأسیس نهاد تنظیم‌گر مستقل هستند، پیشنهاد تأسیس و پیش‌نویس اساسنامه نهاد تنظیم‌گر را به هیئت وزیران ارائه کند. هیئت وزیران مکلف است نهایتا ظرف مدت شش ماه از دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اقدامات قانونی لازم جهت تأسیس نهاد تنظیم‌گر مربوطه انجام دهد. تبصره۱: نهادهای تنظیم‌گر موضوع این ماده، به موجب قانون ایجاد خواهند شد. تبصره۲: اساسنامه نهادهای تنظیم‌گر موضوع این ماده باید موارد زیر را در بر بگیرد: الف. حیطه اختیارات نهاد تنظیم‌گر به گونه‌ای که: ۱- آن دسته از وظایف و اختیارات شورای رقابت که به نهاد تنظیم‌گر واگذار می‌شود مشخص گردد. ۲- هیچ یک از نهادهای تنظیم‌گر نتواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت در زمینه تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. مرجع تشخیص و حل و فصل مغایرت‌ها شورای رقابت خواهد بود و ترتیبات اجرایی آن با توجه به ملاحظات هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر مشخص خواهد شد. ب. ترکیب اعضاء نهاد تنظیم‌گر و شرایط انتخاب آنها به گونه‌ای که: ۱- به منظور تفویض تمام یا بخشی از اختیارات موضوع ماده۶۱ این قانون، دو نفر از قضات به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه در ترکیب اعضای نهاد تنظیم‌گر بخشی عضویت داشته باشند؛ ۲- ترتیبات مندرج در مواد ۵۵ و ۵۶ این قانون برای اعضاء شورای رقابت برای اعضای نهادهای تنظیم‌گر نیز برقرار باشد. ۳- شرایط مندرج در بند «ب» ماده۵۳ این قانون برای اعضاء لحاظ گردد. ج. بودجه و اعتبارات نهاد تنظیم‌گر به گونه‌ای که: ۱- دولت از اشخاص حقوقی تحت تنظیم عوارضی را دریافت و با رعایت قوانین مربوطه به عنوان درآمد اختصاصی هریک از نهادهای تنظیم‌گر اختصاص دهد. میزان این عوارض باید به صورت سالانه در لایحه بودجه پیشنهاد شود. ۲- حداقل و حداکثر میزان عوارض مذکور در هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر آن بخش تعیین شود.
  • دلایل توجیهی و ملاحظات
  • این بند ناظر به تأسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی است. از آنجائیکه در ماده۵۹ قانون اختیار تأسیس این نهادها به دولت داده شده اما تکلیفی برای دولت تعیین نشده است، تأسیس این نهادها به مشکل خورده و تا کنون اتفاقی در عمل نیفتاده است. از همین رو این بند جهت الزام دولت به انجام این کار ذکر گردیده است. اما نکته قابل توجه این است که در ماده ۵۹ علاوه بر عدم الزام دولت، اشکالات دیگری هم وجود دارد که لازم است در اصلاحیه مورد توجه قرار گیرد. از همین رو در ماده پیشنهادی تغییرات عمده‌ای داده شده است. جهت تبیین این تغییرات در اینجا اشکالات موجود در ماده ۵۹ قانون مورد بررسی قرار می‌گیرند و بر اساس آنها موارد ذکر شده در ماده پیشهادی توضیح داده می‌شود. ۱٫ در رابطه با نحوه تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی با توجه به مشکلاتی که تاکنون وجود داشت و همچنین نیاز اعطاء برخی اختیارات به تنظیم‌گران نیاز به قانون وجود دارد، تأسیس نهادهای تنظیم‌گر به موجب قانون پیش‌بینی شده است. البته با عنایت به ضرورت هماهنگی با دولت، پیش‌بینی شده که پیش‌نویس اساسنامه این نهادها از سوی شورای رقابت به دولت ارائه گردد تا دولت نسبت به انجام مراحل قانونی اقدام نماید. در ماده پیشنهادی برای دولت سقف زمانی شش ماهه دیده شده است. طبیعی است که در صورت گذشت بیش از شش ماه از پیشنهاد شورای رقابت مجلس امکان ورود به موضوع و تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخشی را خواهد داشت. ۲٫ تأسیس نهادهای تنظیم‌گر با تصویب اساسنامه آنها محقق می‌شود که ضروریست ملاحظات کلی و ویژگی‌های محوری این نهادها که شکل دهنده اساسنامه هستند مشخص گردد که درتبصره۲ به این موضوع پرداخته شده است. ۳٫ در بند الف این تبصره حیطه اختیارات این نهادها مشخص شده است با این ملاحظه که واگذاری اختیارات باعث عملکرد ناهماهنگ و خارج از چارچوب تنظیم‌گران بخشی نشود. ۴٫ در بند ب تبصره۲ ملاحظات مربوط به ترکیب اعضاء ذکر گردیده که اولا برای ایجاد اختیار صدور حکم قضایی برای نهاد تنظیم‌گر با حضور قاضی منصوب رئیس قوه قضائیه، قانون نیاز است. از همین رو ردیف ۱ پیشنهاد گردیده است. از سوی دیگر ملاحظات مربوط به استقلال اعضاء این نهادها مد نظر قرار گرفته است. ۵٫ در بند ج تبصره۲ نیز ملاحظات مربوط به منابع مالی این نهادها مورد توجه قرار گرفته است که جهت انجام مناسب وظایف نهادهای تنظیم‌گر بخشی و جلوگیری از تسخیر آنها لازم است این نهادها از منابع مالی پایدار، کافی و مستقل برخوردار باشند و محل درآمدی آنها تثبیت شود.


[۱]. در همین راستا شورای رقابت ذیل نامه ۱۴۱۹/۹۶/۱۲ به تاریخ ۰۲/۰۵/۹۶ پیشنهادات خود را به اصلاح برخی مواد این قانون به مرکز پژوهش‌های مجلس ارسال نموده است.

[۲]. لازم به ذکر است که با توجه به مطالعاتی که تاکنون در موضوع تنظیم‌گری در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با همکاری اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری دانشگاه شریف صورت گرفته است، به نظر می‌رسد جهت پیاده‌سازی مناسب نظام تنظیم‌گری در کشور اصلاحات جامعی در سایر مواد و فصول این قانون و نیز برخی دیگر از قوانین موردنیاز است. این موضوع در حال حاضر در دستور کار مرکز قرار گرفته و پس از تکمیل مطالعات و بررسی‌های موردنیاز، پیشنهادات لازم در این موضوع ارائه خواهد شد.

gptt-es-plbr-RegulatoryOfPensionFunds-Zamanian-961116-v01

کلیات پیشنهادی به‌منظور تأسیس سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

مقدمه

در سال‌های اخیر ناکارآمدی صندوق‌های بازنشستگی در تأمین منافع اعضای آن موجب نگرانی‌های جدی در خصوص پایداری آن‌ها شده است. وضعیت نامناسب اقتصادی، کاهش نیروی کار و پیر شدن هرم جمعیتی، کسری تصاعدی صندوق‌ها، عدم توانایی دولت در پرداخت مطالبات صندوق‌ها، پرداخت بدهی با واگذاری بنگاه‌های ناکارآمد دولتی، بنگاه‌داری با بازدهی پایین صندوق‌ها، تغییر قوانین بدون در نظر گرفتن شرایط صندوق‌ها و … همه از عواملی هستند که زمینه شرایط نامساعد صندوق‌های بازنشستگی به وجود آورده‌اند. در این شرایط سؤال این است که آیا الگوی رایج به کار گرفته‌شده در سایر کشورها که همان تدوین قانون تنظیم‌گری است می‌تواند به‌عنوان یک راه‌حل مؤثر قابل توصیه باشد؟ برای پاسخ به این سؤال ضروری است ابتدا برخی از مشکلات کلیدی این صندوق‌ها اشاره نمود که خارج از حوزه مسائل فنی و تخصصی درون صندوق به شمار می‌رود.

اعمال مداخلات بالادستی در حوزه بازنشستگی: یکی از مسائل کلیدی این بخش اعمال مداخلات توسط نهادهای سیاست‌گذار در بخش تأمین اجتماعی و بازنشستگی است. به‌طور خاص مواردی چون گسترش حوزه مشاغل سخت، کاهش سن بازنشستگی و تغییر پارامترهای حقوق بازنشستگی که بعضاً می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز به کارکنان بخش‌های مختلف اعطا شود، و به‌ظاهر هزینه‌ای هم برای بخش‌های سیاست‌گذار به همراه نداشته باشد، درواقع فشار زیادی را در بلندمدت به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌نماید.

امکان اعمال‌نفوذ در بدنه مدیریتی صندوق‌ها: در برخی موارد ممکن است این نگاه وجود داشته باشد که مدیریت صندوق بازنشستگی یک سازمان خاص می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز در اختیار کارکنان بازنشسته یا باسابقه همان سازمان قرار گیرد. با این نگرش که بعضاً می‌تواند ناشی از رویکردهای رانت‌جویانه نیز باشد عملاً مدیریت صندوق‌ها که نیازمند تخصص جدی در حوزه‌های مالی و اقتصادی است، در دست افرادی قرار گیرد که صلاحیت‌های لازم برای این جایگاه را نداشته باشند.

اثرپذیری بالا از شرایط اقتصادی کشور: با توجه به ماهیت صندوق‌های بازنشستگی و اهمیت بازدهی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها در حفظ پایداری آن‌ها، عدم حضور نمایندگان این صندوق‌ها در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی مؤثر بر آن‌ها عملاً باعث آسیب‌های بسیار جدی به این صندوق‌ها در اثر تحولات اقتصادی کشور خواهد شد.

عدم کنترل واحد بر صندوق‌های بازنشستگی: در بسیار از موارد صندوق‌های بازنشستگی تحت نظر سازمان‌های متبوع خود قرار داشته و به‌هیچ‌وجه تحت استانداردها و الزامات مشخصی فعالیت نمی‌نمایند. این صندوق‌ها عملاً به نهادهای بالادست تصمیم‌گیر در بخش‌های مالی و سرمایه‌گذاری پاسخگو نبوده و از این حیث هیچ ابزاری برای نظارت و جهت‌دهی به آن‌ها وجود ندارد.

اگرچه مشکلات صندوق‌های بازنشستگی محدود به موارد فوق نبوده و ضمناً مشکلات بسیار جدی دیگری در حوزه‌های فنی، محاسبات بیم‌سنجی و افزایش سن میانگین کشور وجود دارد، اما موارد فوق‌الذکر یک ویژگی مشترک داشته و آن‌هم نیاز به وجود یک‌نهاد متمرکز و قدرتمند است که بتواند در دارای اختیارات تقنینی و قضایی بوده و توان مداخله در حوزه اختیارات سازمان‌های مرتبط در بخش بازنشستگی را داشته باشد. از این حیث ایجاد یک سازمان معمول در ساختارها و تحت محدودیت‌های سازمانی مرسوم به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند مشکلات فوق را رفع نماید. همچنین ضروری است در ساختار این نهاد نقش خود صندوق‌ها به‌صورت مشخص تعریف‌شده باشد.

با در نظر گرفتن این ملاحظات می‌توان گفت که آنچه در شرایط کنونی می‌تواند به‌عنوان یکی از اولویت‌های جدی صندوق‌های بازنشستگی موردتوجه قرار گیرد تدوین قانون تنظیم‌گری و تشکیل سازمان تنظیم‌گری در این بخش است. به‌ویژه آنکه صندوق‌های بازنشستگی تبادلات مالی گسترده‌ای با سیار بخش‌های اقتصادی کشور داشته و ضروری است از طریق این سازمان ملاحظات مالی به‌صورت جدی موردتوجه قرار گیرند.

سؤالات اصلی در حوزه ساختار سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

سؤال ۱: الگوی ساختاری سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست (تنظیم‌گری حاکمیتی، خودتنظیم‌گری، تنظیم‌گری خصوصی)؟ در صورت حاکمیتی بودن به کدام بخش‌ها که به حاکمیت اتصال دارد (داخل سازمان، …). آیا تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی توسط یک تنظیم‌گر انجام گیرد یا مجموعه‌ای از تنظیم‌گران؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، سازمان واحد مؤسسه دولتی مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور/وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تشکیل می‌شود (یک سازمان واحد، حاکمیتی مستقل).

سؤال ۲: تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی در کنار سایر بخش‌های نظام مالی، طبق کدام‌یک از الگوهای سه‌گانه (الگوی یکپارچه، الگوی جزئی و الگوی اختصاصی) صورت پذیرد؟ اگر تنظیم‌گر حوزه صندوق‌های بازنشستگی متفاوت از سایر تنظیم‌گران بخش‌های مرتبط باشد هماهنگی این تنظیم‌گران چگونه صورت پذیرد؟

پاسخ: ایجاد شورای ثبات به‌منظور هماهنگی میان تنظیم‌گری نظام بانکی (بانک مرکزی)، بخش بیمه (بیمه مرکزی)، بخش بورس و بخش بازنشستگی (سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی)

سؤال ۳: حدود اختیارات و وظایف سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر جهت انجام مناسب وظایف تنظیم‌گرانه‌اش دو سته اختیارات نیاز دارد:

الف) اختیارات تنظیمی: حوزه‌های اصلی اختیارات تنظیمی در ضمیمه ذکر گردیده است.

ب) اختیارات قضایی: منظور از اختیارات قضایی، اختیارات انجام اموری است که در نظام حقوقی کشور انجام آن‌ها نیازمند حکم دادگاه می‌باشد. به‌عنوان نمونه می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:

  • دستور به توقف هر رویه یا فعالیت خلاف مقررات/منافع عمومی یا عدم تکرار آن؛
  • دستور به فسخ یا توقف هر نوع قرارداد و توافق خلاف مقررات/منافع عمومی؛
  • وضع شاخص‌ها و استانداردهای متضمن حفظ منافع عمومی و حفظ سلامت صندوق‌های بازنشستگی، و ارائه گزارشات دوره‌ای به مقامات ذی‌ربط یا عموم؛
  • دستور به عزل مدیران عامل و یا اعضای هیئت عامل در صندوق‌های بازنشستگی که برخلاف مقررات انتخاب‌شده‌اند؛
  • دستور به واگذاری سهام یا سرمایه بنگاه‌ها یا شرکت‌ها؛
  • دستور به ادغام، الزام به تعلیق یا دستور به ابطال هرگونه ادغام در حال انجام یا انجام‌شده که برخلاف مقررات/منافع عمومی هستند؛
  • دستور استرداد اضافه درآمد و یا توقیف اموالی که از طریق ارتکاب رویه‌های خلاف تحصیل شده است؛
  • دستور جهت عدم فعالیت در یک زمینه خاص یا در منطقه یا مناطق خاص؛
  • دستور به اصلاح اساسنامه، شرکت‌نامه یا صورت‌جلسات مجامع عمومی یا هیئت‌مدیره صندوق‌ها یا ارائه پیشنهاد لازم به دولت در خصوص اصلاح اساسنامه‌ها؛
  • وضع الزامات ویژه در مورد عملکرد برخی صندوق‌ها و یا مستمری‌بگیران؛
  • تعیین جریمه نقدی در صورت نقض ممنوعیت‌های وضع‌شده؛
  • و …

سؤال ۴: چگونه روابط سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی و سایر تنظیم‌گران فرا بخشی یا نهادهای حاکمیتی هماهنگ می‌شود؟ آیا تنظیم‌گر دیگری بر تصمیمات این تنظیم‌گر نظارت دارد (تنظیم‌گری تنظیم‌گر)؟

پاسخ: در حال حاضر مطابق ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شورای رقابت مسئول ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی می‌باشد. همچنین در این ماده ذکرشده که هیچ‌یک از نهادهای تنظیم‌گر بخشی نتواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت درزمینهٔ تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. با عنایت به چنین جایگاهی می‌توان شرایطی را در نظر گرفت که شورای رقابت نقش ابر تنظیم‌گر را ایفاء نماید و مرجع تشخیص و حل‌وفصل مغایرت‌ها با سایر تنظیم‌گران بخشی و فرا بخشی باشد و ترتیبات اجرایی آن در اساسنامه سازمان مشخص گردد.

سؤال ۵: منابع تأمین مالی سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست و محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های تأمین مالی آن چگونه است؟

پاسخ: یکی از الزامات عملکرد مناسب نهاد تنظیم‌گر، استقلال و عدم تأثیرپذیری آن از ذی‌نفعان است. یکی از کانال‌های اصلی اثرگذاری بر عملکرد نهاد تنظیم‌گر موضوع بودجه این نهاد است. به همین جهت بهتر است بودجه تنظیم‌گر از محلی تأمین شود که هم وابستگی برای تنظیم‌گر ایجاد نکند و هم اینکه دچار نوسان نشود. بر همین اساس پیشنهاد می‌گردد بودجه و اعتبارات نهاد تنظیم‌گر از محل درصدی از درآمدهای صندوق‌های بازنشستگی دارای مجوز که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی وصول و به خزانه‌داری کل کشور واریز می‌گردد تأمین می‌شود. میزان این عوارض باید به‌صورت سالانه در لایحه بودجه پیشنهاد شود. حداقل و حداکثر میزان عوارض مذکور در هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر تعیین شود.

دریافت سایر وجوه مالی در قالب کمک از صندوق‌های بازنشستگی نیز محدود به شرایط خاص مندرج در اساسنامه خواهد بود.

سؤال ۶: تصمیم‌گیران کلیدی در سازمان تنظیم‌گر چه افرادی هستند؟ (ازلحاظ تعداد، تخصص و جایگاه حقوقی)

پاسخ: هرچند سؤالاتی مانند ترکیب دقیق اعضا، و اینکه آیا همه ذی‌نفعان و بازیگران کلیدی بخش در تصمیم‌گیری مشارکت دارند؟ آیا حضور ذی‌نفعان مختلف در نهاد تنظیم‌گر به‌عنوان نماینده یک صنف یا گروه بوده و یا به‌عنوان نماینده کل ذی‌نفعان حضور دارند؟ نیازمند بحث و بررسی بیش‌تر است، اما در این مرحله موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

الف) به‌منظور تفویض تمام یا بخشی از اختیارات قضایی، دو نفر از قضات به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه در ترکیب اعضای سازمان تنظیم‌گر عضویت داشته باشند؛

ب) ترتیبات مندرج در مواد ۵۵ و ۵۶ و شرایط مندرج در بند «ب» ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴ برای اعضاء شورای رقابت به شرح زیر:

دوره تصدی عضو قاضی دو سال و سایر اعضاء شش سال است و انتصاب مجدد آنان برای عضو قاضی دو دوره و برای سایر اعضاء یک دوره دیگر مجاز خواهد بود.

دوره تصدی کسانی که به دلایلی جانشین اعضاء می‌شوند، به میزان بقیه دوره تصدی عضو قبلی خواهد بود.

اعطاء مأموریت به کارمندان دولت و قوه قضائیه برای عضویت آنان تجدیدنظر الزامی است.

اشتغال رئیس و اعضاء به‌صورت تمام‌وقت است. افراد مذکور نمی‌توانند هم‌زمان شغل و یا مسؤولیت دیگری در بخش عمومی، خصوصی یا تعاونی داشته باشند (به‌جز اعضای هیئت‌علمی بر اساس مفاد بند الف ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴).

ج) تضمین موقعیت شغلی اعضاء و نحوه استقلال آن به شرح زیر:

۱- هیچ‌یک از اعضاء را نمی‌توان برخلاف میل او از عضویت در شورا برکنار کرد مگر در موارد زیر:

۱-۱٫ ناتوانی در انجام وظایف محوله به تشخیص دو سوم اعضاء شورا.

۱-۲٫ محکومیت‌های مذکور در جزءهای «۳» و «۵» بند «ب» ماده (۵۳) قانون سیاست‌های اجرایی.

۱-۳٫ محکومیت قطعی به دلیل سوءاستفاده از مقررات مواد (۷۵) و (۷۶) این قانون.

۱-۴٫ از دست دادن اهلیت استیفاء.

۱-۵٫ غیبت غیرموجه بیش از دو ماه متوالی و سه ماه غیر متوالی در هرسال از حضور در شورا، با تشخیص اکثریت اعضاء.

۱-۶٫ نقض تکالیف و محدودیت‌های موضوع ماده (۶۸) قانون و تخطی از مقررات موضوع مواد (۷۵) و (۷۶) به تشخیص اکثریت اعضاء.

۲- در صورت کناره‌گیری داوطلبانه یا فوت هر یک از اعضاء و همچنین در صورت بروز موجبات عزل به نحو مذکور در فوق، مراتب همراه با دلایل و مدارک و مستندات مربوط حسب مورد توسط رئیس سازمان یا نایب‌رئیس وی به مرجع انتصاب کننده عضو، جهت انتصاب عضو جانشین اعلام می‌شود. مرجع مزبور مکلف است حداکثر ظرف یک ماه از تاریخ وصول تقاضا، در چهارچوب ماده (۵۳) قانون، عضو جانشین را انتخاب و به شورای رقابت معرفی کند.

۳-اعضاء سازمان را نمی‌توان به دلیل اتخاذ تصمیمات در چهارچوب وظایف قانونی و یا اظهاراتی که به استناد قانون می‌کنند، تحت تعقیب قرار داد.

۴-این سازمان در رسیدگی و تصمیم‌گیری مطابق مقررات این فصل از استقلال کامل برخوردار است.

د) شرایط انتخاب اعضاء:

۱-تابعیت جمهوری اسلامی ایران،

۲-دارا بودن حداقل چهل سال سن،

۳-دارا بودن مدرک دکترای معتبر برای اعضاء صاحب‌نظر اقتصادی و مالی، حقوقدان و نمایندگان اصناف

۴-نداشتن محکومیت‌های موضوع ماده (۶۲) مکرر قانون مجازات اسلامی و یا محکومیت قطعی به ورشکستگی به تقصیر یا به تقلب،

۵-دارا بودن حداقل ده سال سابقه کار مفید و مرتبط،

۶-نداشتن محکومیت قطعی انتظامی از بند «د» به بالا موضوع ماده (۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری (مصوب ۷/۹/۱۳۷۲)

تبصره: به‌استثناء قاضی، بازنشسته بودن افراد مانع انتخاب نخواهد بود.

سؤال ۷: انتصاب و عزل اعضای کلیدی تنظیم‌گر چگونه صورت می‌پذیرد؟

(در دست بررسی)

سؤال ۸: میزان شفافیت در تصمیم‌گیری‌های تنظیم‌گر (ان) چگونه است؟ سازکارهای تحقق این شفافیت چیست (مثلاً انتشار متن مذاکرات و …)؟

پاسخ: آراء و احکام صادره از سوی سازمان باید جامع استدلال‌های اعضاء مخالف و موافق رأی و حاوی مستندات دلایل ارائه‌شده باشد و به‌جز مواردی که انتشار آن‌ها خلاف اصول و خط‌مشی سازمان به شمار می‌رود (مانند نقض جزء حریم شخصی و ملاحظات امنیتی)، می‌باید برای عموم قابل‌دسترس باشد.

سؤال ۹: آیا قابلیت دادخواهی و تجدیدنظرطلبی در مورد تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد؟

پاسخ: کلیه تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، ظرف بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذی‌نفع قابل تجدیدنظر در هیئت تجدیدنظر [موضوع ماده (۶۴) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شامل سه قاضی دیوان عالی کشور به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه] است. این مدت برای اشخاص مقیم خارج دو ماه خواهد بود. در صورت عدم تجدیدنظرخواهی در مدت یادشده و همچنین در صورت تأیید تصمیمات سازمان تنظیم‌گر در هیئت تجدیدنظر، این تصمیمات قطعی هستند. آراء هیئت تجدیدنظر در مورد تصمیمات قضایی قابل‌نقض توسط دیوان عدالت اداری نمی‌باشند.

Gptt-me-plbr-IRIBcontentlaw-Ebrahiminejad-961206

قانون خط‌مشی برنامه‌های صداوسیما (چالش‌ها و پیشنهادات اصلاحی)

قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های صداوسیما پس از بازنگری قانون اساسی با سه چالش ایستایی و غیر پویایی، اجرایی سازی و نظارت مواجه بوده است. بر این اساس در بازنگری مفاد این قانون (که در دستور کار کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی قرارگرفته)، می‌بایست به‌جای تغییر بندهای این قانون به سازوکارهایی در راستای مرتفع کردن این چالش‌ها اندیشید. بر همین اساس مطالعات تطبیقی در حوزه مقررات گذاری محتوای رادیو- تلویزیونی صورت گرفته که بر پایه آن سه مدل تفکیک خط‌مشی‌گذاری و تنظیم‌گری محتوایی، خط‌مشی‌گذاری تنظیم‌گرایانه محتوا و خودتنظیمی مخاطبان شناسایی‌شده‌اند.

درنهایت پیشنهاد می‌شود که متن قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های صداوسیما توسط مجلس شورای اسلامی موردبازنگری قرار نگرفته و در راستای مرتفع کردن چالش‌های سه‌گانه این قانون کمیته خط‌مشی و اصول برنامه‌های صداوسیما با سه وظیفه ارائه راهنمای عملیاتی برنامه‌سازی بر اساس قانون خط‌مشی، توسعه و تفسیر مفاد قانون متناسب با مسائل روز کشور و نظارت و تنظیم‌گری در حوزه محتوا بر اساس قانون یا در ذیل نهادهایی چون شورای نظارت و یا به‌صورت کمیته‌ای مستقل تشکیل گردد.

طرح مسئله

مطابق با اصل ۱۷۵ قانون اساسی خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های سازمان صداوسیما می‌بایست بر اساس قانون تعیین شود بر این اساس در سال ۱۳۶۱ قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های صداوسیما به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. از آن سال تاکنون این قانون تغییر نکرده اما برخی از طرح‌هایی که پیرامون اداره سازمان صداوسیما در مجلس تهیه‌شده به مسئله خط‌مشی برنامه‌ها پرداخته‌اند. در این میان و در سال ۱۳۹۶ کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی در بررسی طرح اداره و نظارت بر سازمان صداوسیما جمهوری اسلامی ایران، بازنگری در قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های سازمان صداوسیما را در دستور کار قرار داده است. بر همین اساس با مرور چالش‌هایی که قانون خط‌مشی مصوب سال ۶۱ با آن مواجه بوده و همچنین مرور برخی از مدل‌های خط‌مشی-گذاری و تنظیم‌گری محتوایی در سایر کشورها پیشنهادهای سیاستی در راستای اصلاح این قانون ارائه می‌شود.

چالش‌های قانون خط‌مشی و اصول حاکم برنامه‌های صداوسیما ۱۳۶۱

قانون خط‌مشی برنامه‌های صداوسیما پس از بازنگری قانون اساسی در سال ۶۸ تاکنون با سه چالش اصلی روبه‌رو بوده که در تدوین قانون اداره و نظارت بر سازمان صداوسیما می‌بایست موردتوجه قرار گیرد. این سه چالش عبارت‌اند از:

ایستایی و غیر پویایی: پیش از بازنگری قانون اساسی، شورای سرپرستی وظیفه اصلاح و تغییر قانون خط‌مشی را بر عهده داشته اما پس از حذف این شورا در نسخه جدید قانون اساسی، علی‌رغم ‌اینکه شرایط کشور در حوزه‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و رسانه‌ای تغییرات عمده‌ای را از سر گذرانده، همچنان بدون تغییر مانده و متناسب با شرایط به‌روزرسانی نشده و در متن قانون نیز فرآیندهایی در راستای به‌روزرسانی قانون با شرایط روز (همچون اقتصاد مقاومتی) پیش‌بینی‌نشده است. به همین جهت در شرایط گوناگون نهادهای سیاست‌گذار نظام اصول محتوایی را خارج از چارچوب این قانون برای سازمان صداوسیما وضع کرده‌اند.

اجرایی سازی: مطابق با قانون اساسنامه سازمان صداوسیما ۱۳۶۲، مدیرعامل موظف بوده تا مصوبات شورای سرپرستی را که در راستای قانون خط‌مشی بوده اجرایی کند اما در متن قانون مصوب سال ۶۱ به دو مسئله ضمانت اجرایی و چگونگی اجرای قانون خط‌مشی پرداخته نشده که درنتیجه آن پس از حذف شورای سرپرستی در مواردی برنامه‌های صداوسیما یا برخلاف مفاد قانون خط‌مشی سال ۶۱ بوده و یا در عمل در برخی از حوزه‌ها اجرایی نشده است.

نظارت: پیش از تغییر قانون اساسی در سال ۶۸ شورای سرپرستی سازمان وظیفه نظارت بر اجرای قانون خط-مشی را داشته اما پس از بازنگری قانون اساسی و مطابق با اصل ۱۷۵ قانون اساسی شورای نظارت وظیفه نظارت بر سازمان صداوسیما را بر عهده دارد و این شورا مطابق قانون نحوه اجرای اصل ۱۷۵ قانون اساسی در بخش نظارت می‌بایست بر حسن اجرای قوانین در سازمان صداوسیما نظارت کند اما بدان جهت که چگونگی نظارت بر اجرای قانون خط‌مشی سال ۶۱ در هاله‌ای از ابهام قرار داشته، فرآیندهای نظارت بر این قانون نیز با اخلال مواجه بوده است.

مدل‌ها و فرآیندهای سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری محتوا در سایر کشورها

مسئله تعیین اصول و خط‌مشی‌های حاکم بر محتوای رادیویی- تلویزیونی همواره در نظام‌های رسانه‌ای در میان کشورهای مختلف موردتوجه بوده است. در این میان پس از مرور کلی بر سیاست‌گذاری و تنظیم محتوا در سایر کشورها به‌صورت کلی سه مدل سیاست‌گذاری و تنظیم محتوایی شناسایی‌شده که به شرح زیرند.

کمسیون استانداردهای ارتباطات کره جنوبی: مدل تفکیک خط‌مشی‌گذاری و تنظیم-گری محتوایی

مطابق با قانون برودکست کره جنوبی، کمیسیون استانداردهای ارتباطات کره جنوبی که در ذیل کمیسیون ارتباطات کره تشکیل‌شده وظیفه دارد تا محتوای ارائه‌شده توسط برودکسترها را بر اساس فرمان ریاست جمهوری کره جنوبی ارزیابی کند. این کمیسیون می‌تواند نظارت پیش از پخش داشته و به وضع جریمه برای برودکستر و یا ممانعت از پخش محتوا خارج از چارچوب اقدام نماید.

در مدل کره جنوبی اصول و خط‌مشی‌های کلی محتوایی در فرمان ریاست جمهوری و قانون برودکست به نگارش درآمده و کمیسیون استانداردهای ارتباطات بر اساس این اصول کلی به ارزیابی و نظارت بر محتوا می‌پردازد. در این مدل اصول و خط‌مشی‌ها ایستا و کلی بوده و ابزارهای نظارت بر اجرا و تنظیم‌گری گسترده و حداکثری بوده است.

آفکام (اداره ارتباطات) بریتانیا: مدل خط‌مشی‌گذاری تنظیم‌گرایانه محتوا

اداره ارتباطات بریتانیا (آفکام) وظیفه دارد تا در حوزه محتوا در نظام برودکست بریتانیا مقررات گذاری کرده و به تنظیم‌گری بپردازد. بر همین اساس آفکام اقدام به تهیه کدهای برودکست کرده که محتوای برودکست می‌بایست بر اساس اصول هشت‌گانه آن تولید و پخش شود. کدهای برودکست آفکام توسط این دفتر که ساختاری عمومی دارد تهیه‌شده و عموم مخاطبان نیز می‌توانند کدهای پیشنهادی خود را به آفکام ارائه دهند.

در مدل بریتانیا در حوزه خط‌مشی و تنظیم محتوا، یک نهاد متولی سیاست‌گذاری و تهیه خط‌مشی‌های محتوایی و نظارت و تنظیم محتوا را بر عهده دارد. در این مدل دو فعالیت تعیین خط‌مشی حاکم بر محتوا و تنظیم‌گری و نظارت توسط یک نهاد عمومی صورت می‌پذیرد.

اف سی سی (کمیسیون فدرال ارتباطات): مدل خودتنظیمی محتوایی مخاطبان

کمیسیون فدرال ارتباطات مطابق قانون ارتباطات ایالات‌متحده آمریکا تأسیس‌شده است و وظیفه تنظیم‌گری در حوزه-های ارتباطات و برودکست را بر عهده دارد. این کمیسیون موظف به برآورده سازی منافع عمومی از طریق ایجاد رقابت، در نظر گرفتن منافع محلی و ایجاد تنوع در برنامه‌ها است اما بر اساس متمم قانون اساسی حق سانسور محتوا برودکست و محدود کردن آزادی بیان را ندارد و تنها در موارد محدودی همچون تبلیغ سیگار ممنوعیت‌هایی را در حوزه محتوا وضع کرده است. عمده فعالیت این کمیسیون در حوزه خط‌مشی و تنظیم محتوایی از طریق رتبه‌بندی محتوا صورت می‌پذیرد. به این صورت که برودکسترها موظف هستند تا پیش از پخش هر محتوا به محدودیت سنی و سایر امور اشاره کنند.

در مدل ایالات‌متحده مقررات گذاری حوزه محتوا حداقلی و بسیار محدود است و مخاطب مسئول دریافت محتوا دانسته می‌شود. بر این اساس برودکسترها تنها موظف هستند تا به رتبه‌بندی محتوای خود بپردازند.

برنامه اقدام حمایت از پیام‌رسان‌های داخلی

ابعاد سیاستی، دولتی و حاکمیتی

۱-می‌توان پیام‌رسان‌ها را به‌عنوان اپراتورهای پیام‌رسانی در نظر گرفت. لذا این اپراتورها نیاز به یک تنظیم‌گر دارند. مرکز ملی فضای مجازی می‌تواند نقش گر پیام‌رسان‌ها را بر عهده بگیرد:

  • این نهاد تنظیم‌گر می‌تواند نسبت به ارائه مجوز به پیام‌رسان‌ها اقدام کند.
  • ارائه مجوز به پیام‌رسان‌ها نباید برای آن‌ها (خصوصاً در ابتدای کار) بار مالی داشته باشد.
  • ارائه مجوز به پیام‌رسان‌ها درواقع باید نقش حمایت‌گرانه و تسهیل‌کننده دریافت خدمات را برای آن‌ها را داشته باشد.

۲-وزارت ارتباطات باید موظف به حمایت از اپراتورهای پیام‌رسان باشد:

  • در بودجه وزارت ارتباطات باید ۱۰۰ میلیارد تومان جهت حمایت از اپراتورهای پیام‌رسان در نظر گرفته شود. این بودجه باید تحت نظارت مرکز ملی فضای مجازی باشد.
  • این حمایت باید بدون تبعیض و بر اساس ضوابط معین باشد
  • این ضوابط می‌تواند پیشنهادات مندرج در بخش ابعاد فنی که در ذیل می‌آید باشد. وزارت ارتباطات باید در صورت احراز هر یک از این مشخصه‌ها، مبالغی را به پیام‌رسان‌ها پرداخت نماید.
  • وزارت ارتباطات باید دسترسی‌های لازم جهت استفاده از سرویس‌های دولت الکترونیک توسط پیام‌رسان‌ها را در اختیار آن‌ها قرار دهد.
  • وزارت ارتباطات باید تخفیف پهنای باند پیام‌رسان‌های داخلی به میزان یک‌سوم را اجرا نماید.
  • وزارت ارتباطات نباید هیچ‌گونه زیرساخت اختصاصی (اعم از پهنای باند، سرور، CDN و …) در اختیار پیام‌رسان‌های خارجی قرار دهد.

۳-دولت (نهادی مورد تأیید دولت باشد) موظف شود الزامات قانونی لازم برای حمایت از حریم خصوصی استفاده‌کنندگان از پیام‌رسان‌ها رو ظرف مدت یک ماه آماده و به تصویب شورای عالی فضای مجازی برساند.

۴-بانک مرکزی موظف است تا ظرف مدت یک ماه الزامات فنی و قانونی لازم جهت استفاده پیام‌رسان‌های داخلی از پرداخت درون برنامه‌ای را به وجود آورد.

۵-دولت (نهادی که مورد تأیید دولت باشد) باید ظرف مدت یک ماه برنامه اقدام در جهت فرهنگ‌سازی استفاده از پیام‌رسان‌ها را تهیه و به تصویب شورای عالی فضای مجازی برساند.

۶-پنجره واحدی برای درخواست‌های امنیتی و قضایی از پیام‌رسان‌ها شکل بگیرد.

ابعاد فنی

ابعاد ذیل می‌تواند درخواست‌ها برای استفاده از پیام‌رسان‌های داخلی را افزایش دهد. لذا حمایت مالی وزارت ارتباطات (طبق بند ۲٫a در قسمت قبل) باید شامل موارد ذیل باشد:

۱-امکان انتقال محتوا از تلگرام به پیام‌رسان خود

۲-امکان انتقال بات (bot) های تلگرام در پیام‌رسان خود

۳-امکان انتقال اعضای یک کانال تلگرام به همان کانال در پیام‌رسان خود

۴-امکان استفاده از پلتفرم‌های مختلف (اندروید، iOS، ویندوز، لینوکس و…)

۵-داشتن ظرفیت برای داشتن ۵۰% ظرفیت مازاد بر ظرفیت فعلی

۶-افزایش امنیت پیام‌رسان‌ها بر اساس استانداردهایی که باید توسط وزارت ارتباطات تهیه شود

رسانه‌ها

در حال حاضر رسانه‌ها اخبار تلگرام و رسانه‌های اجتماعی خارجی را به‌طور کامل پوشش می‌دهند، درحالی‌که این حمایت از پیام‌رسان‌های داخلی وجود ندارد و اخبار آن‌ها خیلی به‌ندرت در رسانه‌های داخلی پوشش می‌یابد. درواقع به نظر می‌رسد که رسانه‌ها، حتی رسانه‌های همراه با نظام نیز سیاست حمایت از پیام‌رسان داخلی را در دستور کار خود قرار ندارند و همه تمرکز آن‌ها بر تلگرام قرار دارد.

لذا پیشنهاد می‌شود:

۱-در جلساتی در سطوح مختلف (مدیران رسانه‌ها، خبرنگاران و بدنه رسانه‌ها و …) مسائل و مشکلات پیام‌رسان‌های خارجی و لزوم حمایت از پیام‌رسان‌های داخلی برای رسانه‌ها و خبرگزاری‌ها تبیین شود و یک‌روند اقناعی برای حمایت از پیام‌رسان‌ها برای رسانه در پیش گرفته شود. رسانه اقناع گردند که نسبت به مشکلاتی که پیام‌رسان‌های خارجی برای کشور ایجاد می‌کنند مطالب مناسبی تولید کنند به‌نحوی‌که فضای رسانه‌ای کشور به سمت بازداشتن مردم در استفاده از شبکه‌های پیام‌رسان خارجی تغییر کند و نه حمایت از آن‌ها. این امر می‌تواند توسط مرکز ملی فضای مجازی که اعتبار لازم برای این کار را دارد صورت پذیرد.

۲-ازآنجاکه خبرخوانی یکی از مهم‌ترین مصارف پیام‌رسان‌ها در ایران هستند، رسانه‌های داخلی مجاب شوند که همان‌طور که در شبکه تلگرام دارای کانال هستند، در پیام‌رسان‌های داخلی نیز شبکه‌ها خود را ایجاد و تبلیغ کنند. بهتر است که ایشان در همه پیام‌رسان‌های داخلی کانال خود را ایجاد کنند تا تبعیضی بین پیام‌رسان‌های داخلی ایجاد نشود و همان‌طور که اقدام به به‌روزرسانی کانال تلگرامی خود می‌کنند، این کانال‌ها را نیز آپدیت کنند. (در حال حاضر بعضی رسانه‌ها در پیام‌رسان‌های داخلی کانال دارند اما یا آن را بروز رسانی نمی‌کنند یا تعداد اخباری که در آن قرار می‌دهند بسیار کمتر از اخباری است که در پیام‌رسان‌های داخلی قرار می‌دهند.)

۳-در مراحل بعد و پس از جذاب شدن پیام‌رسان‌های داخلی، می‌توان از رسانه‌های داخلی خواست (و یا الزام کرد) که ایشان بروز رسانی کانال تلگرامی خود را متوقف و صرفاً در پیام‌رسان‌های داخلی پیام‌های خود را منتشر نمایند.

۴-از شخصیت‌ها و مسئولان و افراد صاحب‌نظر که دارای کانال در تلگرام هستند (دست‌کم افراد همراه با نظام) نیز باید خواست تا مانند رسانه‌ها در بندهای بالا عمل نمایند.

۵-رسانه ملی باید تبلیغ یک‌طرفه برای پیام‌رسان سروش را متوقف کرده و تبلیغ و فضاسازی مناسب برای همه پیام‌رسان‌های داخلی را در دستور کار خود قرار دهد.

gptt-es-plbr-IranLaborMarket-Salavati-951220-v01 (2)

حلقه‌های مفقوده نظام اشتغال کشور: چارچوب جامع سیاست‌گذاری، بازوهای مشورتی و نظارتی حرفه‌ای، سیستم جامع اطلاعات و گزارش‌دهی بازار کار

نرخ بالای بیکاری به‌ویژه در میان جوانان و فارغ‌التحصیلان دانشگاهی را می‌توان عمده‌ترین چالش پیش روی بازار کار ایران و به‌نوعی ویژگی شاخص آن برشمرد. درحالی‌که در طول دهه‌های گذشته، تأکید اصلی بر عوامل خرد و کلان اقتصادی و اجتماعی و سیاسی مؤثر بر بیکاری و ایجاد اشتغال در کشور بوده است، ساختار نهادی و نظام فرآیندی بازار کار ایران کمتر موردتوجه قرارگرفته و درنتیجه فرصت بازسازی و توسعه هدفمند و هماهنگ نیافته است. لذا در حال حاضر ما با یک ساختار نهادی منفعل و ناکارآمد در بازار کار ایران مواجهیم که حتی در شرایط ایده‌آل رشد اقتصادی و ثبات سیاسی اجتماعی، با مشکلات فرآیندی عدیده‌ای روبه‌رو است. در این متن ضمن ارائه تحلیلی اجمالی بر نظام فرآیندی بازار کار ایران، به حلقه‌های مفقوده‌ای اشاره می‌شود که فقدان آن‌ها باعث شده ما شاهد بازاری ناکارآمد و نامتوازن در کشور باشیم.

بازار کار همه کشورها با درجات مختلف توسعه‌یافتگی و با نظام‌های اقتصادی متفاوت جملگی با مسائل و چالش‌هایی از قبیل بیکاری جوانان و فارغ‌التحصیلان دانشگاهی، مهارت‌های بلااستفاده در بازار، تعدیل نیروی گسترده، بیکاری پایدار یا نرخ‌های ناپایدار ایجاد اشتغال در سطوح گوناگون مواجه‌اند و به شکل دائمی با آن‌ها دسته و پنجه نرم می‌کنند. اما آنچه بازار کار برخی کشورها را از دیگران متمایز می‌کند مدیریت کارآمد این چالش‌ها به بهترین شکل و با کمترین هزینه ممکن است. به‌طوری‌که هیچ‌یک از این چالش‌ها و عارضه‌ها به‌واسطه مقطعی بودن به‌عنوان ویژگی بارز این بازارها شناخته‌نشده و در عوض کارآمدی و پایداری از شاخصه‌های مهم آن‌ها به شمار می‌رود. در مقابل، دسته‌ای از بازارهای کار قرار دارند که به‌شدت ناکارآمد، ناپایدار و شکننده هستند و به‌واسطه شدت و دوام چالش‌های فوق‌الذکر، این عارضه‌ها دیگر گذرا نبوده و به‌عنوان ویژگی‌های پایدار این نوع بازارها شناخته می‌شوند.

بر همین اساس، نرخ بالای بیکاری جمعیت فعال کشور به‌ویژه در میان جوانان و فارغ‌التحصیلان دانشگاهی را می‌توان عمده‌ترین چالش پیش روی بازار کار ایران و به‌نوعی ویژگی و شاخصه مهم آن نیز برشمرد. هرچند ممکن است دسته‌ای از کارشناسان بر این باور باشند که عوامل مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی همانند رکود یا رشد پایین اقتصادی، رشد نامتوازن جمعیتی در دهه‌های گذشته و مهاجرت بی‌رویه به شهرها یا بحران‌ها و بی‌ثباتی‌های سیاسی به‌ویژه در دوران تحریم را باید علت و عامل اصلی این نرخ بالای بیکاری دانست و لذا این بحران مقطعی بوده و حالت گذرا دارد. اما بدون دست‌کم گرفتن نقش عوامل فوق، چنانچه حتی ما دوران رشد و رونق اقتصادی و ثبات اجتماعی و سیاسی در دوره‌های پیشین را در نظر بگیریم، باز همچنان می‌توان معضل بیکاری یا به بیانی بهتر چالش ایجاد شغل در کشور را به‌صورت مداوم مشاهده کرد. درواقع در طول چند دهه گذشته، در کمتر دوره‌ای کشور شرایط پایداری را درزمینهٔ ایجاد اشتغال یا کنترل بیکاری تجربه کرده است. این نکته مؤید آن است که در تحلیل وضعیت بحرانی بازار کار ایران، علاوه بر نقش عوامل خرد و کلان اقتصادی، اجتماعی و سیاسی، سایر عوامل ازجمله ساختار نهادی و نظام فرآیندی حاکم بر این بازار باید موردتوجه قرار گیرد. رویکردی که تاکنون متأسفانه کمتر موردمطالعه و موشکافی دقیق قرارگرفته است و در این نوشتار به‌صورت اجمالی جنبه‌هایی از آن موردبحث قرار می‌گیرد.

منظور از ساختار نهادی و نظام فرآیندی بازار کار به زبان ساده، بستر و چارچوبی است که بازیگران اصلی و تأثیرگذار در آن در تعامل با یکدیگر به ایفای نقش می‌پردازند. به‌بیان‌دیگر، بازیگران بازار کار ایران چه در طرفین عرضه یا تقاضا و چه در نقش نهادهای واسط در طول چند دهه گذشته به‌واسطه شرایط حاکم و نیروهای تأثیرگذار و نیز نوع تعامل با یکدیگر به‌گونه‌ای شکل‌گرفته و توسعه‌یافته‌اند که خروجی و بازده کلی عملکرد آنان منجر به شکل‌گیری یک بازار کار ناکارآمد و غیر متوازن شده است. بازاری با چنین کیفیتی در اکثر مواقع دچار حالت‌های بی‌ثباتی، عدم تعادل یا شکست است که حتی با حضور و تداوم نیروهای مداخله‌گر نیز امکان بازگشت ثبات یا تعادل بسیار دور از ذهن است. اما سؤال اساسی این است که مگر چه بر سر فرآیندهای نظام بازار کار ایران آمده است که نه‌تنها در انجام وظایف ذاتی خود درزمینهٔ ایجاد تعادل میان عرضه و تقاضا دچار مشکل شده است بلکه نیروها و نهادهای مداخله‌گر و تنظیم‌گر نیز دیگر به‌درستی قادر به ایفای نقش خود برای برگرداندن ثبات یا برقراری حالت تعادل نیستند. در این نوشتار به دنبال پاسخ‌هایی برای این سؤال از منظر فرآیندی و تأکید بر حلقه‌های مفقوده نظام بازار کار ایران خواهیم بود که در ادامه به تعدادی از آن‌ها اشاره می‌شود.

  • چارچوب جامع سیاست‌گذاری کار و اشتغال

منظور از چنین چارچوبی، وجود ساختار و مکانیسمی منسجم برای ترسیم اهداف و خطوط کلی و درعین‌حال اصول و قواعد عملیاتی کردن نقشه راه یک کشور در مسیر ایجاد اشتغال است. برای داشتن چنین ساختار سیاستی و مکانیسم اجرایی، در وهله اول دولت باید به‌درستی چالش‌ها و فرصت‌های موجود در کشور را در افق‌های مختلف زمانی تعیین و نشانه‌گذاری کند. تعیین این چالش‌ها و فرصت‌ها به‌طورقطع باید در تعامل و هم‌اندیشی با کلیه بازیگران و نقش‌آفرینان بازار کار مشخص شوند تا ضمن اینکه همه عوامل به آن باور کامل داشته و منفعت خود را در آن متبلور ببینند، به آن متعهد نیز بوده و بدین ترتیب دوام و اجرای بی‌کم‌وکاست و کاست این چارچوب سیاستی تضمین شود. چنین چارچوب و ساختار سیاستی را نباید با یک برنامه اجرایی که صرفاً هدفش ایجاد شغل است، اشتباه گرفت. چراکه نه‌تنها دربرگیرنده طیف وسیعی از نهادها و برنامه‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی است، بلکه به‌واسطه این جامعیت، تمام جنبه‌های بازار کار اعم از طرفین عرضه و تقاضا و حتی مکانیسم فرآیندی بازار را تحت تأثیر مستقیم خود قرار می‌دهد. از این منظر، می‌توان آن را به‌نوعی نبض بازار کار و به گردش درآورنده‌ی جریان حیات در میان اجزا و جوارح بازار کار برشمرد. نکته بسیار مهم در مورد به‌کارگیری چنین چارچوبی این است که شاید بتوان آن را با استفاده از یک پلت‌فورم کلی و ابتدایی که دربرگیرنده ساختمان و عناصر کلیدی است و از نهادهایی همچون سازمان بین‌المللی کار یا از تجارب موفق دیگر کشورها کپی یا گرته‌برداری شده، طراحی کرد. ولی باید حتماً با شرایط توسعه‌یافتگی کشور و از همه مهم‌تر با ساختار کلان نهادی آن کشور همخوانی داشته و مطابقت کند. کاری که غالباً با سختی‌ها و دشواری‌های بسیاری همراه است و معمولاً دولت‌ها در برخی کشورها در راستای منافع زودگذر به شکل سطحی با آن برخورد کرده و چارچوب سیاستی حاصله از بنیان و ساختمانی متزلزل و همچنین خاصیت و کارکردی کوتاه‌مدت و در بهترین حالت میان‌مدت برخوردار است و به‌هیچ‌وجه اهداف و برنامه‌های بلندمدت کشور را نمایندگی و راهنمایی نمی‌کند.

در کشور ما به علت فقدان این چارچوب جامع سیاست‌گذاری، متأسفانه مجموعه‌ای متنوع و گاه ناهمگون و ناهماهنگ از برنامه‌های اجرایی اشتغال‌زایی ضربتی و کوتاه‌مدت در بخش‌های مختلف اقتصادی یا در یک سطح بالاتر، اسناد ملی و منطقه‌ای میان‌مدت اشتغال جای چنین ساختاری را به‌اشتباه پرکرده‌اند. مسئولان و تصمیم سازان عرصه کار و اشتغال کشور نیز در نبود چارچوب کلان فوق‌الذکر، با اتکا بر این برنامه‌های اجرایی کوتاه‌مدت و میان‌مدت، در حال سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی و اجرا و اقدام در عرصه بازار کار هستند. لذا اتفاقی نیست که گاه ما شاهد اجرا و پیاده‌سازی برنامه‌های اشتغال‌زایی ناهماهنگ و حتی ناهم‌سو در بخش‌های مختلف اقتصادی در زمان تصدی‌گری یک دولت در کشور هستیم. همچنین ممکن است با اندکی خوش‌بینی فرض کنیم که کلیه سیاست‌ها و برنامه‌های کار و اشتغال یک دولت در دوره زمانی خاص کاملاً همسو و هماهنگ و مؤثر باشند. اما در دولت بعدی، برنامه‌ها و رویه‌هایی متفاوت در بازار کار پی‌ریزی و اجرا می‌شوند که برنامه‌ها و رویه‌های پیشین را بی‌اثر می‌کنند یا از بین می‌برند. بدین ترتیب است که در طول یک بازه زمانی بلندمدت و در شرایط اقتصادی و اجتماعی و سیاسی گوناگون، بازار کار نه‌تنها عملکرد مشخص و روشنی را از خود نمی‌تواند بروز بدهد، بلکه فرصت بازطراحی یا بازسازی آن در مسیر درست هیچ‌گاه فراهم نمی‌شود. این عملکرد فرآیندی ناقص و ناهماهنگ بازار کار، به‌تدریج می‌تواند پیامدهای ناگوار و فاجعه‌آمیزی ازجمله شکاف عمیق میان عرضه و تقاضای نیروی کار و شکل‌گیری یک بازار کار کاملاً نامتوازن را در پی داشته باشد که برای ترمیم آن نیاز به‌صرف هزینه‌های بسیار گزاف اقتصادی و اجتماعی و گذشت زمان بسیار طولانی باشد.

  • بازوهای مشورتی و نظارتی حرفه‌ای حوزه کار و اشتغال

در کنار ضرورت وجود یک چارچوب ملی جامع سیاست‌گذاری کار و نیز عزم و اراده ملی میان سیاست‌گذاران کلان بازار کار برای ایجاد و توسعه چنین زیرساختی، سؤال دیگری پیش روی قرار می‌گیرد. برای طراحی و پیاده‌سازی چنین چارچوبی نیاز به چه جنس افراد متخصص یا نهادهای حرفه‌ای است؟ امروزه با توجه به اهمیت کلیدی بازار کار، در بسیاری از کشورها خصوصاً آن‌هایی که در حوزه مدیریت حوزه کار و اشتغال دارای حسن شهرت و سابقه هستند همانند آلمان، نهادهای تخصصی در بخش‌های دولتی و خصوصی با قدمت نسبتاً طولانی و با استانداردهای بالایی وجود دارند که به‌عنوان بازوهای مشاورتی و نظارتی دولت و دیگر بازیگران بازار کار عمل می‌کنند. وظیفه این نهادها و مؤسسات که معمولاً به شکل کانون‌های مشورتی، اتاق‌های فکر ملی و منطقه‌ای، سازمان‌های آموزشی و تحقیقاتی یا مؤسسات و آژانس‌های خصوصی مشاوره فعالیت می‌کنند، ارائه نظرات و راهکارهای تخصصی مبتنی بر آخرین دستاوردهای علمی و تجربی روز دنیا به برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران و دیگر ذی‌نفعان بازار کار است. این نهادها به کمک کارشناسان حرفه‌ای خود در بازار کار، با نظارت و رهگیری آخرین تحولات بازارهای کار محلی، منطقه‌ای و ملی، نقش کلیدی و تأثیرگذاری در ایجاد و ارائه گزینه‌های سیاستی و برنامه‌ای متنوع هماهنگ با جریان کلی و کلان نظام بازار کار و تصمیم‌سازی همسو با اهداف کوتاه و بلندمدت برای سیاست‌گذاران و نهایتاً تسهیل تعاملات هوشمند و سازنده میان بازیگران بازار ایفا می‌کنند. اما نکته جالب اینجاست که ساختار آموزشی و پژوهشی در این کشورها که گاه خود از مشتریان این نهادهای مشاورتی هستند، با ایجاد رشته‌های دانشگاهی مرتبط با بازار کار و حتی طراحی دوره‌های کارآموزی حرفه‌ای کوتاه‌مدت و میان‌مدت برای دانشجویان و کارورزان در این نهادها و مؤسسات مشاورتی، نقش سازنده‌ای در پرورش کارشناسان حوزه بازار کار ایفا می‌کنند. بدین ترتیب شبکه‌ای از افراد متخصص و نهادهای حرفه‌ای، برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران و بازیگران حوزه کار را پشتیبانی می‌کنند.

کشور ما در این مورد نیز متأسفانه وضعیت مطلوبی ندارد. نه‌تنها نهادهای حرفه‌ای مشورتی و نظارتی در حوزه بازار کار در بخش‌های دولتی و خصوصی شکل نگرفته‌اند، بلکه دانشگاه‌ها و نهادهای پژوهشی کشور نیز در این عرصه فعالیت قابل‌توجهی را تاکنون به انجام نرسانده‌اند. به‌طوری‌که بازار کار ایران از حیث وجود اندیشکده‌ها، مؤسسات تحقیقاتی، کارشناسان و متخصصان حرفه‌ای بازار کار در وضع اسفناکی به سر می‌برد. برای مثال، موسسه کار و تأمین اجتماعی وابسته به وزارت کار که ازجمله معدود نهادهای موجود در این حوزه در کشور محسوب می‌شود و در طول سالیان گذشته مطالعات و تحقیقات، خوبی را در این حوزه به انجام رسانده است، در حال حاضر در رکود فعالیتی به سر می‌برد. در چنین شرایطی و در نبود بازوهای مشورتی حرفه‌ای در کشور، بار سنگین تصمیم‌سازی، برنامه‌ریزی، اجرای برنامه‌های خرد و کلان بازار کار و حتی نظارت بر این برنامه‌ها غالباً بر دوش نیروهای ستادی وزارتخانه‌ها و نهادهای اجرایی ذی‌ربط است. در این حالت نیز معمولاً با توجه به ساختار سازمانی بوروکراتیک و حجم بالای امور جاریه این نهادهای دولتی و سازمان‌های اجرایی، عملاً مجالی برای طرح‌ریزی چارچوب سیاستی جامع و اجرای برنامه‌های هماهنگ و همسو با اهداف کلان و بلندمدت کشور در حوزه بازار کار به‌ندرت فراهم می‌شود.

  • سیستم جامع اطلاعات و گزارش دهی بازار کار

یکی دیگر از پیش‌نیازهای اساسی سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی هماهنگ و هوشمند در بازار کار ایجاد و توسعه یک «سیستم جامع اطلاعات بازار کار» است. در این سیستم اطلاعات کامل و فراگیر همه بخش‌های بازار کار و از جنبه‌های مختلف علی‌الخصوص طرفین عرضه و تقاضا، به شکل منظم گردآوری و پردازش می‌شود و به نحو بهینه اطلاع‌رسانی و در دسترس همه ذی‌نفعان بازار کار به‌ویژه تصمیم‌گیران کلان کشور قرار می‌گیرد. وجود چنین سیستم اطلاعاتی در حالت ایده‌آل اثرات بسیار مفیدی را برای تمام بازیگران می‌تواند در پی داشته باشد. بازیگران طرف عرضه و تقاضا با اتکا بر وجود چنین زیرساخت اطلاعاتی قادر خواهند بود علاوه بر آگاهی از عملکرد خود و دیگر بازیگران فعال در بازار، در جهت برنامه‌ریزی برای نقش‌آفرینی خود در بازار و هماهنگ‌سازی تعاملات خود با دیگر نقش‌آفرینان همراه با تحولات آتی گام بردارند. وجود چنین سیستم اطلاعاتی هم‌زمان می‌تواند مزایای فراوانی نیز برای نهادهای واسط و مداخله‌گر ازجمله سازمان‌های دولتی در امور سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری بازار کار فراهم کند. درواقع نهادهای واسط با بهره‌گیری از اطلاعاتی که این سیستم فراهم می‌آورد قادر خواهند بود با تحلیل عملکرد پیشین بازیگران، روندهای آتی و شوک‌های احتمالی در بازار را پیش‌بینی کنند و راهکارهایی را برای مثال افزایش ناگهانی نرخ ورود متقاضیان اشتغال یا کاهش نیروی کار از سوی کارفرمایان در نظر بگیرند. لذا یکی از ویژگی‌های کلیدی چنین سیستم جامع اطلاعاتی در حالت مطلوب این خواهد بود که علاوه بر شاخص‌های گذشته‌نگر، از نشانگرهای پیش‌نگر نیز برخوردار باشد. ایجاد چنین زیرساخت‌های اطلاعاتی مستلزم عزم و اراده ملی و همچنین سرمایه‌گذاری‌های کلان و بلندمدت است. ازاین‌رو، معمولاً ساماندهی نظام‌های فراگیر اطلاعات بازار کار در زمره وظایف حاکمیتی دولت‌ها به شمار می‌آید.

دراین‌باره طی سالیان گذشته تلاش‌های قابل‌توجهی توسط نهادهای متولی مختلف در دوران زمامداری دولت‌های مختلف ولی به‌صورت ناهماهنگ و غیر منسجم برای ایجاد زیرساخت جمع‌آوری اطلاعات بازار کار صورت پذیرفته است. لذا همچنان نیاز مبرم به یک نظام جامع اطلاعات بازار کار در کشور برآورده نشده است. درواقع هنوز در کشور بستری فراهم نشده است که بتواند تأمین‌کننده اطلاعات قابل‌اتکا و به‌روز و ادواری برای بازیگران فعال در بازار کار ایران در سطوح مختلف تصمیم‌گیری، نظارت و اجرا در بخش‌های دولتی و خصوصی و حتی افراد عادی جامعه همراه با فرآیند دسترسی آسان و شفاف باشد. نبود چنین زیرساختی در کشور، عملاً باعث رشد ناهماهنگ و ناموزون بخش‌های مختلف بازار کار شده است.

به‌ویژه بخش آموزش و توسعه سرمایه انسانی کشور به‌عنوان یکی از مهم‌ترین بازیگران طرف عرضه نیروی کار به علت دسترسی نداشتن به اطلاعات جامع و منظم مربوط به نیازهای واقعی طرف تقاضا، با در نظر گرفتن سایر عوامل دخیل، به شکلی کاملاً نامتوازن رشد و توسعه‌یافته است. این رشد نامتوازن طرف عرضه و عدم آمادگی و هماهنگی طرف تقاضا، علاوه بر مشکلاتی که در کوتاه‌مدت و میان‌مدت به وجود می‌آورد، باعث بروز آسیب‌های فرآیندی بر پیکره نظام بازار کار در بلندمدت اعم از گسترش و تعمیق بازار کار غیررسمی و غیرم ولد می‌شود. لذا فقدان نظام جامع اطلاعات بازار کار یا عدم دسترسی به آن، آسیب‌ها و مشکلات جدی را برای کلیه بازیگران خرد و کلان فعال در بازار کار کشور به وجود آورده است.

در کنار چالش وجودی سیستم اطلاعات بازار کار ایران، خوب است اشاره‌ای هم به مشکلات فنی و ساختاری سیستم کنونی شود. یکی از مشکلات اصلی سیستم‌های اطلاعاتی بازار کار کشور، محدودیت‌های ساختاری و به‌طور مشخص تولید داده و اطلاعات محدود و منحصر شده به بخش‌های خاصی از بازار است. برای مثال، مرکز آمار و اطلاعات راهبردی وزارت کار، یکی از نهادهای گردآورنده و منتشرکننده اطلاعات بازار کار ایران، تعداد شاخص‌های نسبتاً اندک و محدودی (۱۷ شاخص) را که دربرگیرنده اطلاعات کلی بازار ایران است رصد و اندازه‌گیری می‌کند. این تعداد شاخص در مقایسه با نمونه‌های استاندارد بین‌المللی، به لحاظ کمیت شاخص و پوشش بازار کار بسیار اندک است. همچنین به لحاظ کاربردی، بیشتر شاخص‌ها از جنس شاخص‌های پس‌نگر هستند و شاخص‌های پیش‌نگر در صورت وجود بسیار اندک هستند. فقدان شاخص‌های پیش‌نگر، چالشی قابل‌توجه برای سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان حوزه بازار کار به شمار آمده و آن‌ها را در پیش‌بینی جهت و چگونگی روندهای آتی بازار کار و متعاقباً برنامه‌ریزی و اتخاذ راهکارهای متناسب دچار مشکل جدی می‌کند.

مجموعه موارد فوق‌الذکر در کنار سایر عواملی که فرصت پرداختن به آن‌ها در این نوشتار فراهم نشد را می‌توان حلقه‌های مفقوده نظام بازار کار ایران برشمرد که نبود یا توسعه‌نیافتگی آن‌ها باعث شده نظام بازار کار کشورمان به لحاظ فرآیندی از حالت کارآمدی فاصله گرفته و دچار چالش‌ها و مشکلات عدیده‌ای شود. لذا شناخت و ایجاد حلقه‌های مفقوده و برقراری ارتباط سازنده میان آن‌ها با دیگر ارکان نظام بازار کار را می‌توان به‌عنوان توصیه‌های سیاستی اولویت‌دار به برنامه‌ریزان این حوزه پیشنهاد کرد.

gptt-es-plbr-PolicyImplementationMajmaTashkhis-Mohammadzadehh-960723-v02

الزامات اجرای سیاست‌های کلان در کشور

تحولات نظری مفهوم دولت و تجارب متعدد بین‌المللی از دولت‌های رفاه تا دولت‌های نئولیبرالی و یا توسعه‌ای به ظهور و بروز مفهوم نوینی با عنوان «حکمرانی» منتج شده است. حکمرانی در واقعیت امروزی خود، مفهومی به‌مراتب پیچیده و چندوجهی است. عبور از دایره سنتی دولت، افزایش نقش بخش خصوصی و نهادهای مدنی در اجرای سیاست‌های دولتی، توزیع عمومی قدرت در لایه‌های فرا دولتی بین‌المللی و سطوح محلی در کنار توزیع قدرت افقی در انواع سازمان‌های عمومی و شبه‌دولتی، مدلی چندلایه و تعاملی را از اداره امور جوامع مدرن نشان می‌دهد. این تحولات در کنار تجارب سیاست‌های کوچک‌سازی، آزادسازی و خصوصی‌سازی دولت‌ها، نقش نهادهای تنظیم‌گر را در تضمین محیط رقابتی و اجرایی‌سازی سیاست‌های حاکمیتی در بخش خصوصی و عمومی به‌عنوان بخشی جدایی‌ناپذیر از “نظام حکمرانی ملّی” مطرح ساخته است.

به‌طور خلاصه در نظام حکمرانی امروز تنظیم‌گری که در گذشته در یک مفهوم حداقلی به مسئله کنترل بازارهای اقتصادی محدود می‌شد، معنایی بسیار وسیع‌تر یافته و عملاً به‌عنوان ابزار اصلی اعمال حاکمیت به‌منظور پیاده‌سازی سیاست‌ها و ایجاد هماهنگی میان منافع فردی و عمومی تبدیل‌شده است. تنظیم‌گری در معنای امروزی خود شامل مجموعهٔ عموم مداخلات حاکمیتی (با استفاده از ابزار حقوقی، قانونی و اقتصادی) است که باهدف تحقق اهداف اقتصادی یا اجتماعی و تضمین منفعت عمومی اعمال می‌گردد؛ که در مفهوم گسترده خود بخشی از این مداخلات از سوی بخش‌های غیر حاکمیتی (شامل نهادهای خودتنظیم‌گر) انجام می‌پذیرد. ازاین‌رو تنظیم‌گری شامل انواع مداخلات در تمام حوزه‌های عمومی ازجمله بخش‌های اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و رسانه‌ای نیز می‌شود.

در کشور ما نیز یکی از مشکلات مهم مطرح در عرصه حکمرانی کشور عدم تحقق مناسب سیاست‌های تعیین‌شده از سوی نهادهای سیاست‌گذار است. به این معنی که نهادهای بالادستی در کشور مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام، شوراهای عالی و … سیاست‌ها و خط‌مشی‌های کلی را تعیین می‌کنند اما حتی پس از گذشت چندین سال ملاحظه می‌شود که این سیاست‌ها به‌صورت مناسب پیاده نشده‌اند. یکی از مهم‌ترین کارکردهایی که برای تنظیم‌گری ذکر می‌شود این است که تنظیم‌گری می‌تواند زمینه را برای اجرایی شدن سیاست‌های تعیین‌شده از سوی حاکمیت در بین فعالین حوزه‌های مختلف فراهم کند. به‌بیان‌دیگر تنظیم‌گر سیاست‌ها و خط‌مشی‌های کلی را به زبان بازار ترجمه می‌کند و برای انجام این مهم ابزارهایی همچون مقررات‌گذاری، تعرفه گذاری، تعیین مشوق و جریمه، رسیدگی به دعاوی و شکایات و … را در اختیار دارد.

علاوه بر موضوع اجرایی‌سازی سیاست‌های کلان، موضوع ایجاد و صیانت از فضای رقابتی و جبران ناکارایی‌های بازار نیز از جهات دیگری ضرورت موضوع تنظیم‌گری را تأکید می‌کنند. در ایران تجربه ناموفق خصوصی‌سازی ایجاب می‌کند که به تنظیم‌گری توجه شود. توجه به این نکته ضروری است که تنظیم‌گری گاهی به‌غلط مترادف با وضع تشریفات زائد و دست و پاگیری قلمداد می‌شود که همگام با کاهش فعالیت‌های تصدی‌گرایانه دولت، باید محدود گردند. اگرچه باید توجه نمود که زدودن مقررات زائد گام مهمی در تضمین موفقیت خصوصی‌سازی به شمار می‌رود، اما بدون ایجاد یک نظام تنظیم‌گر کارا نیز امکان استفاده از مزایای بازار رقابتی میسر نخواهد شد. در حقیقت تنظیم‌گری بسترهای رقابتی لازم برای فعالیت بخش خصوصی را فراهم می‌کند درحالی‌که بدون وجود تنظیم‌گری مناسب، بخش خصوصی یا امکان ورود به بازار را پیدا نخواهد کرد و یا در صورت ورود، زمینه ایجاد انحصار توسط همان بخش خصوصی فراهم خواهد شد. اگرچه اظهارنظر دقیق در مورد واگذاری‌های انجام‌گرفته تاکنون و میزان کارایی آن نیازمند مداقه بیش‌تر است، اما به‌صورت کلی عدم شکل‌گیری نهادهای تنظیم‌گر را می‌توان حلقه مفقوده فرآیند خصوصی‌سازی در ایران به شمار آورد. تجربه بسیاری از کشورها نیز نشان می‌دهد که پس از چند دهه اعمال سیاست‌های مقررات زدایی و تنظیم‌زدایی، بروز ناکامی‌های بر خواسته از بازار مجدداً نقش تنظیم‌گری را مورد تعریف سیاست‌گذاران قرار داده است.

در این راستا و با توجه به مشکلات کشور درزمینهٔ عدم پیاده‌سازی سیاست‌ها و همچنین ناکارایی بخش‌های اقتصادی به نظر می‌رسد مجمع تشخیص مصلحت نظام بتوان اقدامات زیر را در دستور کار قرار دهد.

اصلاح نظام تنظیم‌گر در ایران به‌عنوان یکی از الزامات اساسی پیاده‌سازی سیاست‌های ابلاغی

همان‌طور که در بالا اشاره شد، عدم وجود یک نظام تنظیم‌گری کارا عملاً امکان پیاده‌سازی سیاست‌ها را از مجمع تشخیص مصلحت نظام سلب نموده است. لازم به ذکر است که حتی سیاست‌های ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی نیز که در نوع خود یکی از موفق‌ترین تجارب مجمع بود که به تصویب قوانین مربوطه در مجلس شورای اسلامی و ایجاد ساختارهای اجرایی در دولت نیز گردید، عملاً در پیچ‌وخم فرایندهای تنظیم‌گری و در چالش‌های شکل‌گرفته پیش‌روی شورای رقابت دچار توقف گردید. از این حیث باید پذیرفت که علت اصلی عدم تحقق سیاست‌ها نه عدم تمین نظام اجرایی کشور، بلکه عدم وجود ساختارهای اجرایی‌سازی سیاست‌ها یا همان نهادهای تنظیم‌گر است. ازاین‌روست که حتی خود دولت به عنان بخش اجرایی کشور هم به دلیل همین ضعف امکان پیاده‌سازی سیاست‌های وضع‌شده توسط خود را نیز ندارد. از این حیث پیشنهاد می‌شود:

الف) مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌صورت اساسی اصلاح نظام تنظیم‌گری در کشور را در بخش‌های اقتصادی و توسعه مفهوم آن به سایر عرصه‌های اداره امور عمومی ازجمله انرژی، سلامت، فرهنگ، جامعه مدنی، آب و محیط‌زیست، رسانه و فضای مجازی را دستور کار خود قرار دهد. این امر نه‌تنها در بهبود فرایند اجرایی‌سازی سیاست‌ها، بلکه در تقویت کیفیت و قیمت تمام‌شده خدمات در بخش‌های اقتصادی و بهبود وضعیت عمومی کشور در بخش‌های غیراقتصادی مؤثر خواهد بود. از ت

ب) به‌طور خاص مجمع تشخیص مصلحت نظام در سطح اجرای تنظیم‌گری در بخش‌های کلیدی کشور که هم‌اکنون نیز در آن‌ها ساختارها و سازمان‌های تنظیم‌گر وجود دارد، ورود نماید. یکی از ابزارهای تحقق این امر وجود لااقل یک نماینده صاحب‌رأی در هیئت تصمیم‌گیرنده اصلی در این سازمان‌ها است. این امر می‌تواند در توجه بیش‌ازپیش به در اجرایی‌سازی سیاست‌های ابلاغی از سوی مجمع در نظام تنظیم‌گری کشور مؤثر واقع گردد.

ج) ورود مستقیم مجمع به شکل‌دهی سازمان‌های تنظیم‌گر در بخش‌هایی که در آن‌ها این الگو ایجاد نشده است و کماکان نظام اجرایی سنتی در آن‌ها تولیت حکمرانی را بر عهده دارد. در این سطح مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌طور خاص می‌تواند به‌صورت اقتضایی وارد فرایند شکل‌دهی به‌نظام تنظیم‌گری شود و همانند خصوصی‌سازی، مجمع به‌عنوان آغازکننده و پیشران ایده سازان‌های تنظیم‌گر لازم را ایجاد نماید. در این راستا می‌تواند در فرایندهای تقنینی و نظارتی ایجاد این نهادها ورود کرده و همان‌طور که در بالا اشاره شد به‌منظور حفظ جایگاه مجمع، اعضای لازم را در هیئت اصلی این نهادها از سوی خود اختصاص دهد.

د) هرچند در برخی بخش‌ها هم‌اکنون تنظیم‌گری به‌صورت مشخص و متمرکز وجود داشته باشد و حتی در آنه جایگاه دولت همچنان به‌عنوان محور مرکزی نظام حکمرانی مورد تأکید قرارگرفته است، درعین‌حال در مفهوم نوین «حکمرانی»، همواره حضور سایر ذی‌نفعان و ذی‌ربطان نظیر بازیگران بخش خصوصی و نهادهای مدنی در سطوح ملی و محلی در نظام حکمرانی به رسمیت شناخته‌شده است. تجربه نشان داده است که این بازیگران حتی ضمن حضور محوری دولت، با استفاده از ابزارهای خاص خود همواره اثرگذاری زیادی در فرایند تنظیم‌گری و پیاده‌سازی سیاست‌ها داشته‌اند. ازاین‌رو به نظر می‌رسد فارغ از حضور یا عدم حضور دولت در جایگاه تنظیم‌گر و حتی سیاست‌گذار، مجمع تشخیص مصلحت نظام باید توجه خاصی به ایجاد و جهت‌دهی به ساختارهایی مبذول دارد که می‌توان از آن‌ها با عنوانی چون ساختارهای خودتنظیم‌گر، تنظیم‌گران اجتماعی و نهادهای غیردولتی تنظیم‌گر یادکرد. نقش کلیدی این نهادها در حکمرانی نوین باید فارغ از وضعیت نظام دولتی کشور موردتوجه خاص نظام قرار گیرد.

سامان حقوقی و مسئله تعدد مراجع مقررات گذار در ایران

یکی از چالش‌های نظام سیاست‌گذاری در کشور عدم مشخص شدن جایگاه دولت و مجلس، به‌طور خاص دولت، در کنار مجمع تشخیص مصلحت نظام است. از یک‌سو تفکیک مشخصی بین لایه‌های مختلف نظام سیاست‌گذاری در کشور بین مجمع و سایر قوا است. از سوی دیگر همان‌طور که پیش‌تر عنوان شد یکی از الزامات پیاده‌سازی سیاست‌های کلان کشور وجود نظام تنظیم‌گری است. تنظیم‌گری با به‌کارگیری مجموعه‌ای از سازوکارها بستر اجرایی‌سازی سیاست‌های بالادستی را فراهم می‌سازد. بااین‌وجود مشخص نیست که آیا سطوح عالی دولت مانند هیئت‌وزیران، شوراهای عالی، و بخش‌های اجرایی ازجمله وزارتخانه‌ها و سایر دستگاه‌های عمومی در چه سطحی وظایف تنظیم‌گری را در قبال سیاست‌های بالادستی مجمع تشخیص مصلحت نظام بر عهده دارند، و در چه سطحی خود اقدام به سیاست‌گذاری می‌نمایند.

این مسئله را می‌توان به‌صورت تعمیم‌یافته، تداخل ساختارهای مختلف حاکمیتی در سیاست‌گذاری و مقررات‌گذاری دانست. درواقع یکی از الزامات اجرایی‌سازی سیاست‌ها این است که سیاست‌گذاری و مقررات‌گذاری در سطوح مختلف شامل سیاست‌های بالادستی، قوانین،‌ مقررات اجرایی و آیین‌نامه‌ها در یک ساختار هرمی بسامان قرار گیرند (و این امر فارغ از خصوصیات مربوط به الزامات مربوط به محتوای سیاست‌ها و مقررات ازجمله تطابق محتوایی آن‌ها باارزش‌های فرهنگی و هنجارهای اجتماعی، و عدم ابهام و تضاد در آن‌ها است).

نکته اخیر ما را متوجه یکی از اشکالات نظام سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری کشور می‌نماید؛ مسئله تعدد مراجع سیاست‌گذار و مقررات گذار. باید گفت که تعدد مراجع سیاست‌گذار و مقررات گذار لازمه اداره کارآمد و تخصصی امور کشور است. اما مسئله این است که این مراجع متعدد در نظام هرمی منسجمی قرار گیرند. لازمه چنین نظامی این است که صلاحیت مراجع مختلف مقررات گذار در سطوح مختلف تعیین، تفکیک، و رعایت شود. فقدان چنین سامانی از موانع حاکمیت قانون است. در نظام حقوقی ایران، مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام،‌ هیئت‌وزیران، وزرا، شوراهای عالی امنیت ملی و انقلاب فرهنگی، شوراهای عالی دیگر، رئیس قوه قضاییه همگی قواعد عام وضع می‌کنند. اما حدود صلاحیت این مراجع بعضاً متمایز و روشن نیست. واقعیت این است که مراجع مختلف قانون‌گذاری گرایش به توسعه حوزه دخالت و اختیارات خود نیز داشته‌اند. همین امر موجب تصویب انبوهی از سیاست‌ها، قوانین و مقررات شده، بدون اینکه نسبت آن‌ها برای مسئولان (اجرا و نظارت) و شهروندان روشن باشد. حتی حقوق‌دانان نیز گاه از یافتن تکلیف قانونی در میان انبوه قواعد و مقررات درمی‌مانند. تلاش‌های موازی که برای تدوین و تنقیح قوانین در کشور انجام‌شده موفق نخواهد بود، مگر اینکه ابتدا ساختار مقررات‌گذاری بسامان شود.

تا اینجا، تأکید بر این بود که تعدد (یا به بیان دقیق‌تر، آشفتگی) مراجع سیاست‌گذار و مقررات گذار یکی از عوامل مخل اجرایی‌سازی سیاست‌ها است. باید گفت که این وضعیت مشکلات دیگری را نیز ایجاد می‌کند، ازجمله وضع قوانین متعارض، تداخل وظایف و لوث شدن مسئولیت در مقررات‌گذاری، بلاتکلیفی شهروندان و مقامات قضایی، افزایش امکان فساد و سوءاستفاده مجریان، موازی کاری و هدر رفتن منابع، اختلال در روابط قوا و سازمان‌ها. اهمیت این خطرات و مشکلات ایجاب می‌کند که پژوهشی آسیب‌شناختی درباره ساختار مقررات‌گذاری در ساختارهای تنظیم‌گر کشور و آسیب‌های ناشی از آن در فرایند اجرایی‌سازی سیاست‌ها انجام شود، با این امید که نتیجه آن قدمی درراه اصلاح ساختار مقررات‌گذاری و در سطح بالاتر قانون‌گذاری باشد.

لزوم رصد بخشی و ارزیابی سیاست‌ها

یکی از عواملی که فرآیند سیاست‌گذاری و به‌تبع آن تنظیم‌گری را با مشکل مواجه می‌کنند، اطلاعات ناقص در سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری است. هر چه فرآیند رصد حوزه‌های مختلف اقتصاد تسهیل شود، اطلاعات نامتقارن میان فعالین حوزه و سیاست‌گذاران کاهش می‌یابد و امکان شناسایی چالش‌های هر بخش فراهم می‌شود. نهادهای تسهیلگر حاکمیتی یا غیر حاکمیتی و هم‌چنین نهادهای تنظیم‌گر می‌توانند این وظیفه را بر عهده بگیرند. این نهاد کافی است چالش‌های اساسی هر حوزه و ویژگی‌های بازیگران (ازجمله تنظیم‌گران و تسهیلگران) را به سیاست‌گذار برساند.

علاوه بر رصد بخشی، ضروری است هر یک از سیاست‌ها در مراحل مختلف (پیش از اجرا، حین اجرا و پس‌ازآن) مورد ارزیابی قرار گیرد. هدف اصلی ارزیابی تأثیر سیاست‌ها که در سال‌های اخیر به‌عنوان یکی از ابزارهای اصلی برنامه‌های «تنظیم گری کارآمد» در ایالات‌متحده آمریکا (از زمان ریگان)،‌ اتحادیه اروپا و انگلستان شناخته می‌شود توجه به تحلیل هزینه- منافع در ارزیابی طرح‌های پیشنهادی سیاستی، ساختاری یا مقرراتی است. توجه به ارزیابی به‌عنوان یکی از مراحل سیاست‌گذاری، از مراحل اولیه شناسایی چالش و تدوین گزینه‌های سیاست‌گذاری ضروری است. این فرایند از رایزنی‌های عمومی و تهیه پی‌نویس‌های قانونی تا پیاده‌سازی قانون و ارزیابی عملکرد ادامه پیدا می‌کند. علاوه بر این، در صورت بروز چالش‌های سیاستی جدید و دریافت مجموعه شواهد جدید، این فرایند از ابتدا آغاز می‌شود.

در این راستا به نظر می‌رسد یکی از حلقه‌های مفقوده در فرایند سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری در ایران عدم وجود نهادهای تخصصی رصد و گردآوری اطلاعات پیش از فرایند سیاست‌گذاری، و پس‌ازآن به‌منظور ارزیابی آثار سیاست‌ها است. این وظیفه البته خود به‌عنوان یکی از شئون تنظیم‌گری و در تکمیل فرایند سیاست‌گذاری به شمار می‌رود. ازاین‌رو پیشنهاد دیگری که در این بخش قابل‌ارائه است ایجاد و تمهید نهادهای تخصصی رصد و گردآوری اطلاعات است که البته از ملزومات کلیدی موفقیت آن، مشروعیت تخصصی این جایگاه برای نهادهای تصمیم‌گیر و بخش‌های تخصصی جامعه است.

gptt-es-rprt-BehaviorPolicyTools-960613-4

معرفی برخی ابزارهای سیاست‌گذاری رفتاری (قسمت اول)

در یادداشت قبلی، اشاره‌ای به برخی از چارچوب‌های معروف در سیاست‌گذاری تغییر رفتار داشتیم. اکنون قصد داریم در چند یادداشت، برخی از ابزارهای مفید و پرکاربرد را به‌طور دقیق‌تر و به همراه نمونه‌های موردی واقعی مورد بررسی قرار دهیم. در این قسمت، به سه ابزار «مشوق‌های درونی و غیرمادی»، «اخذ تعهد» و «ابزارهای زبانی» را معرفی خواهیم کرد.

مشوق‌های درونی و غیرمادی

اعطای پاداش (مانند اعطای یارانه) و تهدید به جریمه و مجازات (مانند اخذ مالیات)، از ابزارهای است که از زمان‌های دور توسط حکومت‌ها برای تغییر رفتار شهروندان مورداستفاده قرارگرفته است. آموزه‌های اقتصاد رفتاری و روانشناسی، استفاده هر چه بیشتر از انگیزه‌های غیرمادی، غیرملموس و درونی را به ما توصیه می‌کنند[۱].

تحقیقات نشان داده است که مشوق‌های درونی و ذاتی عمل، به‌نحو بیشتر و پایدارتری می‌تواند به تغییر رفتارها منجر شود. منظور از این مشوق‌ها آن است که نفسِ انجام عمل، بدون نیاز به افزودن پاداش و تشویق بیرونی، برای فرد، مطلوب و دل‌انگیز تلقی شود. از طرف دیگر، مشوق‌های بیرونی، منجر به وابستگی رفتارهای مثبت فرد به انگیزش‌های خارجی می‌شود و با قطع آن، ممکن است رفتارهای مطلوب، پایدار نماند. به‌طورکلی باید تلاش کرد مشوق‌های درونی فرد، با مشوق‌های ذاتیِ عمل هماهنگ باشد.

همچنین در مورد انگیزه‌های بیرونی نیز می‌توان میان مشوق‌های مادی و غیرمادی تفکیک قائل شد. آموزه‌های علمی نشان می‌دهد که این مشوق‌ها لازم نیست که حتماً «پولی» یا با ارزش پولی باشند؛ بلکه افراد به نظام‌هایی که رفتارهای مطلوب را تشخیص و به آن‌ها ارزش دهد، پاسخ مثبت می‌دهند. به‌عنوان‌مثال بهتر است مشوق‌های غیرمالی، مانند بازخورد مثبت، مقایسه و اعطای رتبه و منزلت، ایجاد رضایت درونی در شخص، ایجاد فرصت سرگرمی و هر چیزی که از قبل برای فرد دارای ارزش است، بیش از مشوق‌های پولی مورد استفاده قرار گیرند.

برای اثربخشی بیشتر مشوق‌ها، خوب است که به چند نکته توجه شود:

  • باید اندازه و زمان آن‌ها مناسب باشد (معمولاً هرچه فوری‌تر، اثربخش‌تر). علاوه بر این، اگر سیاست از نگاه بازیگران دارای دو وجه مثبت و منفی است، بهتر است که حتی‌الامکان وجه مثبت سیاست (مشوق)، ابتدا به جامعه عرضه شود و سپس بُعد هزینه‌دار آن بر جامعه تحمیل شود. مثلاً اگر قرار است در یک برنامه، برای نوسازی تاکسی‌ها، وامی داده شود و در عوض از تردد تاکسی‌های فرسوده جلوگیری شود، می‌توان ابتدا وام را پرداخت کرد و چند ماه بعد، رانندگانی که وام را دریافت کرده‌اند، ملزم به تحویل تاکسی فرسوده شوند. افراد برای گرفتن سریع وام، در برنامه ثبت‌نام می‌کنند و در عین حال، متعهد به تحویل تاکسی قدیمی خود نیز می‌شوند.
  • نوع چارچوب‌بندی آن، بیشتر بیان‌کننده زیان رفتار نامطلوب باشد تا فایده رفتار مطلوب. به‌عنوان مثال، در برنامه‌های بازیافت، سه رویکرد برای ترغیب افراد به بازگرداندن بطری‌های شیشه‌ای به کار گرفته شده است: ۱- پرداخت پاداش برای تحویل دادن بطری خالی، ۲- دادن تخفیف به خریدارانی که بطری‌های خود را برای پر کردنِ مجدد همراه خود می‌آورند و ۳- بالا بردن قیمت کالا هنگام خرید و پس دادن مبلغ اضافی در صورت پس آوردن بطری خالی (ودیعه‌گذاری). بررسی برنامه‌هایی با رویکردهای فوق، نشان می‌دهد که نوع سوم به علت چارچوب‌بندی زیان، از بقیه مؤثرتر است[۲].

به همین دلیل، گفته می‌شود که بهتر است تهدید به «جریمه»، به‌صورت «زیان» چارچوب‌بندی شود، نه «پرداخت هزینه» یک عمل مطلوب («… خب پولشو می‌دم!»)[۳]!

  • نحوه چارچوب‌بندی و برچسب‌زنی در بحث‌های مالی، جهت تعیین مقیاس‌ها و نقاط مرجع[۴]، اهمیت زیادی دارد. مثلاً افراد، وقتی با کارت بانکی خود خرید می‌کنند، دست‌ودل‌بازتر هستند تا وقتی که نقدی خرید می‌کنند. همچنین گاه ما با تغییر برچسب، تمایلات خود را مدیریت می‌کنیم. مثلاً اینکه آیا شهریه دانشگاه را «هزینه» می‌دانیم یا «سرمایه‌گذاری»، در رفتار و انگیزه ما مؤثر است. مثال دیگر، نوع ارائه قیمت کالاهاست؛ اینکه به ما بگویند خدمات طراحی سایت، ۱۵۰ هزار تومان هزینه دارد، احتمالاً برای ما کمتر ترغیب‌کننده است از اینکه بگویند همان خدمات، ۲۰۰ هزار تومان با ۵۰ هزار تومان تخفیف به مناسبت عید فطر، به مدت محدود! در حالت اول، ارزش واقعی خدمات، ۱۵۰هزار تومان دانسته می‌شود، ولی در حالت دوم، برآورد ما از ارزش خدمات، بر اساس اظهار فروشنده، ۲۰۰ هزارتومان می‌شود و مطلوبیت تخفیف ۵۰ هزارتومانی نیز به آن افزوده می‌شود. عبارت «مدت محدود»، نیز ما را وادار به تصمیم سریع‌تر می‌کند که از این شانس، زودتر استفاده کنیم![۵]
  • باید سعی کنیم نتایج مثبت اجرای سیاست، تا حد امکان برای فرد، ملموس و عینی شود. مثلاً فرض کنید بیان شود مالیات هر محله، صرف آسفالت کردن خیابان‌های همان محله و روشنایی معابر آن می‌شود؛ در این حالت میل به پرداخت مالیات بیشتر می‌شود. یا مثلاً برخی مؤسسات خیریه بیان می‌کنند که افراد، خودشان می‌توانند انتخاب کنند که چه فرد یا افرادی را تحت پوشش قرار دهند.[۶]

باید به این نکته توجه کرد که استفاده از مشوق‌های بیرونی، برای رفتارهای مشخص و سرراست و در مواقعی که مردم برای تغییر رفتار خود، فقط به دنبال یک انگیزه اضافی (هرچند کوچک) باشند، کارآمد است. رابطه تلاش و نتیجه باید برای فرد معلوم باشد و ساختار مشوق، پیچیده نباشد. به مثال‌های زیر توجه فرمایید:

۱- انگیزش‌های غیرمادی در شرکت اُپاوِر [۷]

در سال ۲۰۰۷، «دَن یِتس»[۸] و «الکس لاسکی»[۹]، شرکت اُپاوِر[۱۰] را در آمریکا تأسیس کردند. چهار سال بعد، اُپاور به‌عنوان یکی از پیشگامان برجسته فناوری در مجمع جهانیِ اقتصاد[۱۱] معرفی شد. رئیس‌جمهور آمریکا، «باراک اوباما»، اذعان کرد که اُپاور به آمریکا کمک کرده تا «در مسیر انرژی پاک قرار گیرد».

اُپاور، با شرکت‌های توزیع برق کار می‌کند تا اطلاعات مصرفی را ردیابی، جمع‌آوری و تحلیل کند و به شیوه‌ای به اطلاع مصرف‌کنندگان برساند تا بتواند ایشان را به صرفه‌جویی در مصرف انرژی تشویق کند.

برای مثال، گزارش انرژی طراحی‌شده در اُپاور از راه نمایش یک نمودار ساده، مصرف انرژی خانوارها را با خانه‌های مشابه همسایه مقایسه می‌کند. در بخش دیگری، مصرف انرژی‌شان را با بهره‌ورترین مصرف انرژی در میان همسایگان مقایسه می‌کند. آن‌هایی که نتیجه مقایسه‌شان با مصرف خانگی همسایگان خوب باشد، یک شکلک خندان پاداش می‌گیرند و کسانی که در شمار بهره‌ورترین مصرف‌کنندگان انرژی هستند، دو شکلک خندان پاداش می‌گیرند. ارائه دو دسته اطلاعات مقایسه‌ای و نمادی که با عواطف انسانی گره خورده است، ترکیبی است که به ایجاد انگیزش‌هایی برای تغییر رفتار کمک می‌کند.

گزارش‌های اُپاور همچنین به مصرف‌کنندگان، اطلاعاتی درباره چگونگی مصرف انرژی برای اهدافی خاص می‌دهد. مثلاً مصرف انرژیِ وسایل سرمایشی آن‌ها را با مصرف همسایگان مقایسه کرده و پیشنهادهای مناسبی برای کاهش مصرف آن‌ها ارائه می‌کند. در برخی گزارش‌ها، این مقایسه، مرحله افزون‌تری نیز دارد که به مصرف‌کنندگان اعلام می‌کند که هزینه سالانه مصرف اضافی آن‌ها چقدر است.

یکی از نتیجه‌های این انگیزش‌های ساده و غیر پولی این است که ابتکار اُپاور بر اساس نُه ارزیابی مستقل که توسط بیش از ۲۵ مشتری خدماتش در آمریکا انجام گرفت، منجر به میانگین صرفه‌جویی انرژی ۲٫۴ درصدی در این کشور شده است. اخیراً اُپاور با راه یافتن به بازار بریتانیا با شرکت «خدمات اول»[۱۲]، تأمین‌کننده مستقل انرژی خانگی، همکاری می‌کند. مشتریان می‌توانند از خدمات «انرژی من»[۱۳] برای مقایسه مصرف انرژی‌شان با همسایگان استفاده کنند و پیشنهادهای مناسبی درباره کاهش مصرف دریافت کنند و در آینده نیز هرگاه مصرف آن‌ها بالاتر از معمول شد، هشدارهای پیامکی دریافت کنند.

اُپاور بر روی ارائه انگیزش‌های غیرمالیِ بیشتر، برای صرفه‌جویی انرژی برنامه‌ریزی می‌کند. اُپاور هم‌اکنون با فیس‌بوک همکاری می‌کند تا یک برنامه اجتماعی در موضوع انرژی ایجاد کند. هدف آن این است که «دوستان بتوانند برای مصرف کمتر انرژی با یکدیگر رقابت کنند و یکدیگر را در برابر اهداف کاهش مصرف انرژی پاسخگو کنند». در برنامه اُپاور، مشخصه‌ای که «رتبه دوستی» نامیده می‌شود، به مصرف‌کنندگان اجازه می‌دهد تا در شبکه‌های اجتماعی با دیگران بر سر کمترین مصرف انرژی رقابت کنند. همچنین این برنامه امکان دیگری به کاربران می‌دهد که بتوانند خودشان را با دیگرانی که خانه‌هایی هم‌اندازه دارند، مقایسه کنند و راهنماها و پیشنهادهایی درباره صرفه‌جویی انرژی بیابند و به اشتراک بگذارند.

پرسش‌هایی برای بحث:

۱- اُپاور از چه انگیزش‌های غیر پولی برای کاهش مصرف انرژی شهروندان استفاده می‌کند؟

۲- چگونه روش‌های بازخورد سریع و آگاهی‌بخشی، به کمک ابزارهای انگیزشی آمده‌اند؟

۳- به نظر شما، چه چیزی بیش از همه، این برنامه را کارآمد نموده است؟

 

۲- تشویق استفاده بیشتر از باشگاه‌های ورزشی[۱۴]

پرداخت پول برای عضویت در باشگاه ورزشی، حساب‌های بانکی بسیاری از افراد را خالی می‌کند، بدون اینکه حتی یک قدم روی تردمیل راه بروند. برخی باشگاه‌ها، برای تحریک افراد به حضور بیشتر، حق اشتراک‌های سالانه دریافت می‌کنند. این کار موجب می‌شود که افراد حق اشتراک پرداخت‌شده را جزء «هزینه‌های هدررفته»[۱۵] به شمار آورند و تلاش می‌کنند هر چه بیشتر در باشگاه ورزشی حضور یابند.

اما مجموعه‌ای از باشگاه‌های ورزشی دانمارک راه اثربخش‌تری برای تشویق اعضا برای رفتن مرتب به باشگاه درپیش‌گرفته‌اند. این باشگاه‌ها، برنامه‌ای مجانی پیشنهاد می‌کنند، منتها با این شرط که اگر نتوانید یک‌بار در هفته در باشگاه حاضر شوید، باید حق عضویت ماهانه را بپردازید. احتمال موفقیت طرح دانمارکی بیشتر است (ازنظر افزایش حضور در باشگاه، نه لزوماً افزایش سود باشگاه)، چراکه نرفتن به باشگاه موجب ایجاد احساس مستمر زیان‌گریزی[۱۶] می‌شود.

لذا بهتر است برنامه‌های عمومی، به جای پرداخت یارانه‌های دولتی برای دسترسی رایگان یا ارزان افراد به تسهیلات ورزشی، از الگوی دانمارکی بهره گیرند که هم ترغیب‌کننده‌تر باشد و هم عادلانه‌تر (یارانه عمومی برای افرادی صرف می‌شود که بتوانند به اهداف ورزشی‌شان وفادار بمانند).

پرسش‌هایی برای بحث:

۱- راجع به مفهوم «زیان‌گریزی» تحقیق کنید و بگویید با توجه به نمونه فوق، چگونه می‌توان مشوق‌های کارآمدتری ساخت؟

۲- آیا می‌توانید استفاده از مفهوم «زیان‌گریزی» را در نمونه Opower نشان دهید؟

اخذ تعهد

از ابزارهای سیاستی که می‌توان به‌خوبی در سیاست‌های تغییر رفتار در کشور از آن استفاده نمود، اخذ تعهد از شهروندان است. همان‌طور که قبلاً اشاره شد، افراد در تصمیمات روزمره خود، معمولاً دارای افقی کوتاه‌مدت هستند و همچنین تصمیمات آن‌ها در بعضی زمینه‌ها، ممکن است در شرایط مختلف تغییر کند. در شرایطی که فرد عزم به تغییر یا بهبود در رفتارهای خود دارد، می‌توان با اخذ تعهداتی، آن تصمیمات را پایدارتر و بلندمدت‌تر کرد. در این روش، فرد به‌صورت داوطلبانه، تعهد به رفتاری خاص برای مدت مشخصی می‌دهد و برای تخطّی از آن نیز ممکن است عواقبی را بپذیرد. این تعهد می‌تواند به شکل بسیار غیررسمی (مثل گفتن یا قول دادن به انجام کاری نزد دوستان) یا به نحوی بسیار رسمی (حقوقی با ضمانت اجرای مشخص) باشد. تحقیقات نشان داده است که حتی اینکه در نزد دوستانمان بگوییم که کاری را خواهیم کرد، در احتمال انجام آن کار، بسیار مؤثر است. داوطلبانه بودن تعهد و مشخص بودن دقیق هدف و دوره زمانی آن (و در دسترس به نظر آمدن آن)، از اصول استفاده از این ابزار است.

پایبندی ما به تعهداتمان، نشأت‌گرفته از یک اصل اساسی به نام اصل «سازگاری»[۱۷] است. بر اساس این اصل، افراد، بیشتر به‌گونه‌ای تصمیم‌گیری می‌کنند که با آنچه تاکنون انجام داده‌اند، سازگار باشد؛ لذا حتی بر تصمیمات و بیانات غلط خود پافشاری می‌کنند. اگر اخذ تعهدات، به‌صورت مکتوب و علنی باشد، به خاطر نمودِ رفتاری بیشتر آن، مؤثرتر خواهد بود. همچنین مطالعات نشان داده که اگر از افراد خواسته شود که در توجیه یک موضوع استدلال کنند، به‌شدت به آن پایبند می‌شوند. علاوه بر این، هر چه دادن تعهد، دشوارتر و پرهزینه‌تر باشد (و فرد برای آن تلاش بیشتری کرده باشد)، تأثیر آن بر رفتار بیشتر خواهد بود.

برای نمونه، به مثال‌های زیر توجه فرمایید:

۱- افزایش فعالیت‌های ورزشی[۱۸]

درزمینه افزایش فعالیت‌های ورزشی، به نظر می‌رسد گرفتن تعهد درباره رسیدن به یک هدف (مثل ۱۰ هزار گام در روز با استفاده از گام‌شمار)، موفقیت را به‌طرز چشم‌گیری افزایش می‌دهد. در یک مطالعه آزمایشی، دو گروه مقایسه شدند: یک گروه توافق‌نامه‌ای را برای رسیدن به اهداف ورزشی امضا کردند و گروه دیگر، گروه کنترلی بودند که برای پیاده‌روی، صرفاً یک برنامه دریافت کردند، بدون اینکه هیچ توافق یا قراردادی امضا کنند.[۱۹] همه شرکت‌کنندگان، فعالیت پیاده‌روی روزانه‌شان را برای ۶ هفته ثبت کردند. گروهی که توافق‌نامه را امضا کرده بودند، در دستیابی به اهداف تمرینی، بسیار بیشتر موفق بودند.

۲- سایت‌های ثبت تعهد[۲۰]

پایگاه اینترنتی www.stickk.com به کاربران این امکان را می‌دهد تا قراردادهای تعهدآوری پُر کنند که به ایشان کمک می‌کند تا به هدف‌های مشخصی همچون کاهش وزن و ترک سیگار دست یابند. هم‌چنین تالار گفت‌وگویی برای افراد آماده کرده است که در آن متعهد به بهبود اجتماع محلی‌شان می‌شوند.

www.pledgebank.com، پایگاهی است که در آن افراد می‌توانند نسبت به انجام دادن کارهایی در اجتماع خود متعهد شوند. کاربران قول‌هایی می‌دهند و افراد دیگر تشویق می‌شوند تا به ایشان بپیوندند. اگر این قول‌ها افراد کافی را جذب کند، آنگاه گروه تشویق می‌شود تا این ایده را انجام دهد. نمونه‌های جاری عبارت‌اند از: «بازیافت‌کردن را شروع خواهم کرد، اگر ۱۰۰ نفر دیگر از همشهریانم چنین کاری کنند».

 

۳- قراردادهای خودمحروم‌سازی[۲۱] و [۲۲]

۱ تا ۲ درصد از جمعیت بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته از قماربازی بیمارگونه رنج می‌برند. برای این‌گونه افراد، برخی از قمارخانه‌ها به‌ویژه در آمریکای شمالی، برنامه‌های خودمحروم‌سازی ارائه کرده‌اند که فرصت‌های قماربازی یک فرد را محدود می‌کند. «خودمحروم‌سازی» به قماربازان این فرصت را می‌دهد توافق‌نامه‌ای امضا کنند که از حضور ایشان در مکان‌های بازی جلوگیری می‌کند. این توافق‌نامه را می‌توان برای یک زمان محدود و یا حتی برای زمانی طولانی امضا کرد. ارزیابی افرادی که این قراردادها را در کِبِک[۲۳] امضا کرده بودند، حاکی از تأثیرات مثبت بسیاری بود؛ ازآنجاکه شرکت‌کنندگان کنترل بیشتری بر خود احساس می‌کردند، اصرار به قمار، کاهش چشمگیری یافت.

می‌توان قمارخانه‌ها را تشویق (یا مجبور) کرد که توافق‌نامه‌های خودمحروم‌سازی را بیشتر در دسترس قماربازان قرار دهند. البته با زیادشدن مکان‌های موجود برای قماربازی، شاید لازم باشد سازمان جداگانه‌ای پدید آید که افراد بتوانند توافق‌نامه‌های خودمحروم‌سازی را با آن امضا کنند.

پرسش‌هایی برای بحث:

۱- مثال‌های فوق را از جهت میزان رسمی یا غیررسمی بودن و ضمانت اجرایی تعهدات مقایسه نمایید. به نظر شما در هر مثال، چه تناسبی میان شدت تعهد و موضوع آن وجود دارد؟

۲- در نمونه‌های فوق، از چه ابزارهای دیگر سیاست‌گذاری تغییر رفتار، به‌طور همزمان با ابزار تعهد استفاده‌شده است؟ (هنجارها، انگیزش‌ها و…)

یک روش برای افزایش کارایی تعهدات، ترغیب افراد به نوشتن یک برنامه برای چگونگی رسیدن به هدف است. مثلاً نتایج یک مطالعه نشان داد که پرسیدن چند سوال از فرد پیش از انتخابات، میزان مشارکت افرادی را که به‌تنهایی زندگی می‌کنند، ۹% افزایش می‌دهد: «حدوداً چه زمانی برای رأی دادن می‌روید؟ از کجا می‌آیید؟ فکر می‌کنید قبل از آمدن، به چه کاری مشغولید؟». البته در میان افرادی که در کنار دیگران زندگی می‌کنند، این مداخله، تأثیر چندانی نداشت. (به نظر شما، چرا؟)

یک مکمل دیگر برای تعهدات، استفاده از ابزارهای یادآوری[۲۴] است. یادآورها، افراد را ترغیب می‌کنند که دوباره راجع به یک موضوع فکر کنند و فرصتی دیگر برای انتخاب و یادآوری تعهد فراهم می‌کنند.

ابزارهای زبانی

«ساخت‌گرایی اجتماعی»[۲۵] نظریه‌ای در جامعه‌شناسی و ارتباطات است که فهم همگانی از واقعیت را مبنایی برای شکل‌گیری واقعیت اجتماعی می‌داند. طبق این نظریه، برخلاف واقعیت‌های طبیعی و فیزیکی، فهم و ادراکات جامعه از عالم واقع است که واقعیت اجتماعی را شکل می‌دهد. ازآنجاکه ادراک، فهم و تفکر ما، متکی بر «زبان» است، ابزارهای زبانی، در سیاست‌گذاری اجتماعی از اهمیت فراوانی برخوردار است.

اینکه حکومت، افراد و رفتارها را چگونه به جامعه معرفی می‌کند، در ادراک و قضاوت جامعه از آن‌ها مؤثر است. دولت با ابزارهای مختلف خود همچون رسانه‌های جمعی و نهادهای خدمت‌دهی، می‌تواند به فرد و رفتارهای او، معنایی اجتماعی ببخشد. این معنا، بر ادراک فرد از خودش و جامعه از او، تأثیرگذار است.

به‌عنوان‌مثال، گفته می‌شود افرادی که انتظارات بیشتری از آن‌ها وجود دارد، بهتر عمل می‌کنند؛ بنابراین افرادی که انتظارات مثبتی از آن‌ها می‌رود، برچسب «مثبت»شان را درونی می‌کنند و ازاین‌رو غالباً موفق می‌شوند؛ مانند معلمی که انتظارات بیشتری از یکی از شاگردانش دارد. این در حالی است که اگر از برچسب منفی برای برخی شاگردانش استفاده کند، می‌تواند اثرات زیان‌باری برای آنها داشته باشد. وقتی افراد به شیوه‌ای عمل می‌کنند که با پیش‌بینی دیگران سازگار باشد، پدیده‌ای معروف به «پیشگویی خودکام‌بخش»[۲۶] یا «اثر پیگمالیون»[۲۷] رخ می‌دهد.

ترساندن جوانان از ارتکاب جرم، با بردن آنها به زندان، عمل رایج ولی بسیار ناکارآمدی است که ممکن است بدین دلیل شکست بخورد که با این کار، جوانان به آسانی خودشان را در جایگاه خلاف‌کار می‌بینند و این را به بخشی از هویت خود بدل می‌کنند (خودِ وی و اطرافیان او، برچسب «خلاف‌کار» را به وی می‌چسبانند). شواهد نشان می‌دهد که این امر در عمل، خلافکاری‌های بعدی را افزایش می‌دهد. نگرانی‌های مشابهی وجود دارد که در برخی از گروه‌های اجتماعی، محکوم شدن به برخی احکام مثل زندان، «نشان احترام»[۲۸] انگاشته می‌شود و شاید بیشتر از اینکه از رفتارهای بد جلوگیری کند، افراد را به‌سوی این رفتارها سوق دهد.

علاوه بر این، نام‌گذاری پدیده‌ها، روش مهمی در به‌رسمیت‌شناختن، تشخیص و ارزش‌گذاری آن‌ها در جامعه است. هریک از الفاظ «اقتصاد مقاومتی»، «اقتصاد دانش‌بنیان»، «مدیریت جهادی»، «نفوذ»، «تهاجم فرهنگی»، «بصیرت»، «دلواپس»، «کلید»، «اصولگرایی»، «فتنه»، «تمدن اسلامی» و «نرمش قهرمانانه»، فارغ از معنای لغوی خود، چه معنای گسترده‌ای را در گفتمان سیاسی ایران، در ذهن شما متبادر می‌سازد؟

لذا یک ابزار زبانی و گفتمان‌سازی دیگر دولت که به‌طور گسترده در بازاریابی بخش خصوصی نیز کاربرد دارد، برندسازی است. در برندسازی، مجموعه‌ای از سیاست‌های دولت، تجربه‌های خوب، آگاهی‌های ذهنی و…، به‌طور یکپارچه، تصویر ذهنی سازگاری را در ذهن فرد می‌سازد. سپس می‌توان با ذکر نمادهای آن تصویر، آن کلّ یکپارچه را در ذهن فرد تداعی نمود. سیاستمداران به‌طور فزاینده‌ای از این ابزار در حال استفاده هستند تا بتوانند مجموعه‌ای از مفاهیم و معانی (که حتی ممکن است به‌صورت مشتّت و پراکنده بیان‌شده باشد) را به‌طور همزمان و یکپارچه به مخاطب منتقل کنند و ارتباط آن‌ها را باهم برقرار سازند.

در نمونه‌های سیاستی متعددی که در آن‌ها نیاز به ارتباط مستقیم با مخاطب وجود داشته است، می‌توان ایجاد برندهای خوب و اقدامات لازم برای تقویت آن‌ها را مشاهده نمود. برندسازی می‌تواند در برقراری ارتباط با شهروندان، انتقال مفاهیم به آن‌ها و یادآوری هر چه بهتر این مفاهیم، مؤثر واقع شود.

الف) به چند واژه‌ای که در بالا به‌عنوان برند، در فرهنگ سیاسی ایران نام برده شد، واژگان دیگری نیز بیفزایید. فرض کنید این واژگان در ذهن مردم به‌عنوان یک برند جا نیفتاده بود و کاملاً بی‌معنا یا دارای معنای لغوی خود بود؛ تحلیل کنید به‌لحاظ سیاسی و سیاستی، چه وضعیتی پیش می‌آمد؟

ب) نمونه «کمپین Think!» را مرور کنید و پیرامون پرسش‌های زیر بحث کنید:

۱- فواید برندینگ در این نمونه چه بود؟

۲- چگونه در این مثال، برای بهبود و تقویت برند، تلاش شد؟

۳- به نظر شما، یکپارچه نمودن پیام‌ها تحت یک برند واحد، اثربخشی بیشتری بر تغییر رفتار دارد یا تنوع و تعدد پیام‌ها در شرایط رقابتی بین کمپین‌های مختلف؟

۴- به نظر شما چرا در ایران، به‌راحتی نمی‌توان ذینفعان مختلف را همچون مورد Think! به‌طور مناسب مشارکت داد و بین آن‌ها تقسیم‌کار واقعی ایجاد کرد؟

چگونگی استفاده از ابزار زبان، به‌طور گسترده در علوم ارتباطات و رسانه موردمطالعه قرارگرفته است که در اثرگذاری رسانه و کانال‌های ارتباطاتی حکومت نقش‌آفرین هستند: اینکه رهبران باید دارای چه مهارت‌های ارتباطی باشند (فن بیان، مذاکره، مدیریت تعارض و…)، محتوای پیام چه باشد، قالب و خصوصیات پیام چگونه باشد، کانال‌های مؤثر ارتباطات چگونه انتخاب شوند، بستر و فضای ارتباطات چه خصوصیاتی داشته باشد و رویدادهای معنادار و سمبلیک چگونه خلق شوند و موارد بسیاری ازاین‌دست.

ارائه تصاویر جذاب و الهام‌بخش از آینده، ایجاد حس ضرورت و فوریت برای تغییر، ایجاد حس اعتمادبه‌نفس، عزت‌نفس و تصویر مثبت از خود، از محتواهای مورد توصیه در پیام‌های تغییر است. استفاده از واژگان و قالب‌های برجسته، تولید پیام‌های نو، کوتاه و واضح، استفاده از شعر، موسیقی و فیلم و مواردی ازاین‌دست، از خصوصیات قالب پیام هستند.

آیا شما در مورد مطالب این یادداشت، تجربه سیاستی دیگری (در داخل یا خارج از کشور) را سراغ دارید؟ درصورت تمایل، این تجربه‎ها را در قسمت دیدگاه‎ با ما در میان بگذارید تا با نام خودتان منتشر شود.


[۱] می‌توانید نظریه‌های انگیزشی (motivation) را در کتب روانشناسی اجتماعی و رفتار سازمانی مطالعه نمایید. مثلاً پیشنهاد می‌شود که نظریه خودتعیین‌گری (Self-determination theory) را که متکی بر تمایلات طبیعی و درونی انسان است، جستجو و مطالعه کنید.

[۲] مراجعه کنید به:

Dolan, P., Hallsworth, M., Halpern, D., King, D., & Vlaev, I. (2010). MINDSPACE. Influencing behaviour through public policy. Cabinet Office, Institute for Government, p. 41.

[۳] به عنوان مثال، تبلیغات پرداخت مالیات اتومبیل اداره DVLA را ببینید. این تبلیغ می‌تواند از پرداخت جریمه معادل آن، کاراتر باشد. مثلاً: https://www.youtube.com/watch?v=RQbz8auH4mY

[۴] Reference point

[۵] تأثیر این روش قیمت‌گذاری، مخصوصاً برای حالتی است که خریدار از قبل، برای آن کالا/خدمت، برآورد قیمتی ندارد یا قیمت منصفانه آن در بازار، در دست نیست. اینکه در اینجا «طراحی سایت» مثال زده شد، به همین خاطر است. بر همین اساس است که می‌بینیم برخی مغازه‌ها یا سایت‌ها، همیشه! برای مدت محدود، تخفیف می‌دهند!

[۶] این دو مثال را از کتاب «تأملاتی در طراحی سازوکارهای اقتصادی اجتماعی» نوشته آقایان نریمانی و صابرمیرزایی اقتباس نمودیم.

[۷] منبع:

Deloitte. (2012). From the bottom up Influencing citizen behaviours to achieve policy outcomes. London: Deloitte, p.6.

[۸]– Dan Yates

[۹]– Alex Laskey

[۱۰]– Opower

[۱۱]– World Economic Forum

[۱۲]– First Utility

[۱۳]– MyEnergy

[۱۴] منبع:

Dolan, P., Hallsworth, M., Halpern, D., King, D., & Vlaev, I. (2010). MINDSPACE. Influencing behaviour through public policy. Cabinet Office, Institute for Government, pp.43-44.

[۱۵] sunk cost: در اقتصاد، هزینه‌های هدررفته، هزینه‌هایی است که پیش‌تر به‌وجود آمده و دیگر نمی‌توان آن را بازگرداند.

[۱۶] Loss aversion

[۱۷] Consistency

[۱۸] منبع:

Dolan, P., Hallsworth, M., Halpern, D., King, D., & Vlaev, I. (2010). MINDSPACE. Influencing behaviour through public policy. Cabinet Office, Institute for Government, p.27.

[۱۹] تک‌تک اعضای هر دو گروه، ابتدا در یک جلسه فردی با مربی خود، راجع به اهداف پیاده‌روی خود، موانع آن، استراتژی‌های دستیابی به اهداف، پاداش موفقیت و استراتژی‌های افزایش انگیزه خود، گفتگو می‌کردند. تنها تفاوت این دو گروه، در مکتوب و امضا کردن و امضا نکردن توافق‌نامه بود. لذا حتی می‌توان گفت در گروه کنترل نیز تعهدی شفاهی وجود داشته است. همچنین در مقاله مربوطه، به هیچ ضمانت اجرای مالی یا حقوقی برای توافق‌نامه‌ها اشاره نشده است.

[۲۰] منبع: همان، ص۴۰

[۲۱]– self-exclusion

[۲۲] منبع:

Dolan, P., Hallsworth, M., Halpern, D., King, D., & Vlaev, I. (2010). MINDSPACE. Influencing behaviour through public policy. Cabinet Office, Institute for Government, p.45.

[۲۳] Quebec

[۲۴] Reminders

[۲۵] Social constructionism

[۲۶] Self-fulfilling prophecy؛ پیشگویی‌ای که گفتنش باعث تحققش می‌شود، یعنی خودش را تحقق می‌بخشد.

[۲۷] pygmalion effect

[۲۸]– badge of honor

session05

چارچوب سیاست‌گذاری رفتاری

در دهه‌های اخیر، چارچوب‌ها و ابزارهای سیاستی مفیدی برای تدوین سیاست‌های تغییر رفتار، مبتنی بر آموزه‌های اقتصاد و علوم رفتاری پیشنهادشده است که در اینجا قصد نداریم به‌طور مفصل به آنها بپردازیم. شما می‌توانید در بخش چهارم کتاب «درآمدی بر مدیریت سیاست‌های تغییر رفتار»، برخی از این چارچوب‌ها را ملاحظه فرمایید. یکی از معروف‌ترین آنها، چارچوب MINDSPACE است که در سال ۲۰۱۰ توسط اداره کابینه دولت انگلستان ارائه شده است. MINDSPACE، مخفف ۹ ابزار (اهرم) در سیاست‌گذاری تغییر رفتار است: انتخاب پیام‌رسان مناسب، استفاده از مشوق‌ها، تغییر و بهبود هنجارها، تنظیم گزینه‌های پیش‌فرض[۱]، ایجاد برجستگی در پیام، زمینه‌مندسازی[۲] ذهنی، تحریک هیجانات، اخذ تعهدات داوطلبانه و ایجاد عزت‌نفس[۳].

MINDSPACE

در ادامه، دولت انگلستان «تیم بینش‌های رفتاری»[۴] را با هدف استفاده از آموزه‌های علوم رفتاری در بهبود سیاست‌ها تشکیل داد. این تیم در سال ۲۰۱۴، چارچوبی ساده‌تر پیشنهاد می‌دهد که به EAST[5] مشهور می‌شود؛ طبق این چارچوب، برای طراحی یک سیاست خوب، باید به چهار محور زیر توجه شود:

  • فهم و انتخاب گزینه خوب را برای جامعه «ساده» کنید؛ یعنی:
    • گزینه‌های پیش‌فرض را طوری قرار دهید که «انتخاب نکردن»، خودبه‌خود منجر به تصمیم مناسب شود.
    • «خوب رفتار کردن» را برای افراد، کم زحمت کنید.
    • در ارتباطات، پیام را شفاف و ساده منتقل کنید.
    • نشان دهید یک کار سخت و پیچیده را چطور می‌توان با برداشتن گام‌هایی مشخص به انجام رساند.
  • گزینه خوب را «جذاب» کنید؛ یعنی:
    • با استفاده از شکل، رنگ یا شخصی‌سازی[۶]، توجه فرد را به خود جلب کنید.
    • مشوق‌ها و محدودیت‌های مالی و غیرمالی مؤثر را طراحی نمایید.
  • از سازوکارهای «اجتماعی» برای تسهیل انتخاب خوب بهره بگیرید؛ یعنی:
    • نشان دهید که بیشتر افراد، به نحو مطلوب رفتار می‌کنند (هنجارسازی).
    • از قدرت «شبکه‌سازی» برای تغییر رفتارها استفاده کنید.
    • موقعیت‌هایی برای اخذ تعهدات اجتماعی داوطلبانه از فرد ایجاد کنید.
  • به «زمان و موقعیت» توجه کنید؛ یعنی:
    • موقعیت‌شناس باشید؛ وقتی افراد بیشتر پذیرا هستند، آن‌ها را برانگیزید.
    • در طراحی سیاست، به هزینه‌ها و منافع کوتاه‌مدت آن برای مخاطب توجه کنید.
    • به افراد کمک کنید که موانع عمل خود را شناسایی کرده و برای رفع آن برنامه‌ریزی کنند.[۷]

در این یادداشت قصد داریم به معرفی برخی توصیه‌های عملیاتی و کلیدی مستخرج از این چارچوب‌ها، با توجه به نیازهای سیاست‌گذاری عمومی کشورمان بپردازیم.

برای اینکه ذهنمان نسبت به موضوع آماده‌تر شود، با یک نمونه موردی آغاز می‌کنیم. در این مثال، به استفاده مناسب از ابزارهای سیاستی متنوع توجه کنید:

کمپین !Think برای کاهش تصادفات[۸]

در سال ۲۰۰۰، آمارهای منتشره در انگلستان نشان می‌داد که میزان تصادفات در سال‌های اخیر، افزایش چشم‌گیری داشته است؛ در سال ۱۹۹۹ به‌تنهایی بیش از ۳۴۰۰ مورد فوت و ۳۹۰۰۰ مورد جراحت شدید ناشی از تصادفات اعلام شد که بر اساس برآوردها، این حوادث، هزینه‌ای بالغ‌بر ۱۲ میلیون پوند برای اقتصاد کشور در پی داشت.

دولت در مواجهه با این امر خطیر، بر آن شد تا با اتخاذ راهبردهای سیاستی در سطح ملی، میزان این تلفات را کاهش دهد. در این راستا، اولین استراتژی ‌«ایمنی جاده» (سال‌های ۲۰۰۰-۱۹۸۷) باهدف کاهش ۳۳ درصدی تصادفات منجر به فوت و جراحات شدید (در مقایسه با سال‌های ۱۹۸۵-۱۹۸۱)، تدوین شد. با پیاده‌سازی راهبردهای این سند، میزان این تصادفات به‌ترتیب ۳۹ درصد و ۴۹ درصد کاهش یافت که موفقیت چشمگیری برای دولت به‌شمار می‌آمد.

تحقیقات در آن سال‌ها نشان می‌داد که می‌توان در یک دوره ده‌ساله، این آمار را بیشتر از وضعیت کنونی بهبود داد. بنابراین دولت مبتنی بر نتایج ارزیابی‌های مذکور، راهبردهای جدید خود را سامان داد و آن‌ها را در سال ۲۰۰۰ تحت عنوان سندی با عنوان «جاده‌های فردا: ایمن‌تر برای هرکس»[۹] انتشار داد. در این سند، مقرر شده بود با اختصاص بودجه سالانه بالغ‌بر ۱۴ تا ۱۹ میلیون پوند به این موضوع، تا پایان افق ده‌ساله، تلفات جانی و مصدومیت‌های جدی به میزان ۴۰ الی ۵۰ درصد و تصادفات غیرجانی نیز در حدود ۱۰ درصد (نسبت به میانگین سال‌های ۱۹۹۸-۱۹۹۴) کاهش یابد.

راهبرد سه‌جانبه ۳Es
رویکرد سه جانبه دولت
وزارت حمل‌ونقل (DfT) برای تحقق اهداف خود، راهبردی سه‌جانبه (مهندسی، اجبار و آموزش) را به کار بست. براین‌اساس، رهیافت‌های سنتی مثل «وضع مقررات و اجبار»[۱۰] و «مهندسی و زیرساخت»[۱۱] در ترکیب با رهیافت‌های نوین مبتنی بر «آموزش و اثرگذاری بر رفتارهای رانندگان»[۱۲] مورد توجه قرار گرفتند. در این مثال صرفاً موضوع کمپینِ Think! به‌عنوان یکی از ابزارهای «آموزشی» دولت در این برنامه ده‌ساله مورد بررسی قرارگرفته است.

هدف‌گذاری دولت در طرح Think!، کاهش ۴۰ تا ۵۹ درصدی تلفات جانی و مصدومیت‌های شدید در بزرگ‌سالان و کودکان بود. مطابق برآوردها، یک پوند هزینه در طرح مذکور، ۱۰ پوند صرفه‌جویی را برای اقتصاد کشور به‌دنبال داشت.

ساختار تیمی اجرای برنامه

تیم اصلی این طرح (تیم «بازاریابی»[۱۳] وزارت حمل‌ونقل انگلستان)،‌ شامل دو تیم ایمنی جاده‌ای کودکان و ایمنی جاده‌ای بزرگ‌سالان بود. هر تیم شامل چند مدیر کمپین بود که هر کمپین موضوعات خاصی از ایمنی جاده‌ای را پوشش می‌دادند. دراین‌میان، تیم «بازاریابی» وزارت حمل‌ونقل به‌منظور تطبیق برنامه‌های اجرایی با سیاست‌های بالادستی وزارت و دست‌یابی به حداکثر اثربخشی در برنامه‌های اصلی آن، ارتباط مستقیم و تنگاتنگی با تیم «سیاست‌گذاری» این وزارتخانه مذکور داشت.

چالش‌های تعیین‌کننده

وزارت حمل‌ونقل به این نتیجه رسید که برای تحقق اهداف جدید (کاهش بیش‌ازپیش تصادفات) باید به سه موضوع اساسی زیر توجه جدی داشته باشد:

۱- تکثر و گستردگی مسائل پیش‌رو: ‌ در سال‌های پیش از ۲۰۰۰، اولویت اصلی وزارت بر کاهش تلفات جانی و جراحات شدید ناشی از تصادفات، متمرکز بود و لذا توانست این آمار را تا حدود مناسبی کاهش دهد. این در حالی است که در این سال‌ها آمار تصادفات غیرجانی و جزئی به میزان قابل‌توجهی افزایش‌یافته بود. لذا وزارت حمل‌ونقل در سال ۲۰۰۰ بر آن شد تا علاوه بر تثبیت و بهبود آمار تلفات جانی و جراحات شدید، به کاهش آمار تصادفات غیرجانی و جزئی بپردازد. اما چالش پیشِ روی وزارت در این خصوص، گستردگی دامنه مسائل بود. مطابق شکل فوق، در سال‌های قبل از ۲۰۰۰، مسائل، محدود به مواردی نظیر سرعت، مصرف مشروبات الکلی در رانندگی، کمربند ایمنی و موارد ایمنی کودکان (در راستای کاهش آمار تصادفات منجر به فوت و جرح) بود، درحالی‌که پس از سال ۲۰۰۰ با اتخاذ سیاست‌های جدید، دامنه مسائل گسترده شد و مواردی نظیر خستگی، استفاده از تلفن همراه، موتورسیکلت‌ها، مصرف دارو در رانندگی و موارد ایمنی نوجوانان را نیز (در راستای کاهش کلیه تصادفات) در برگرفت.

۲- لزوم بخش‌بندی[۱۴] جامعه هدف: آمارهای تصادفات نشان می‌داد که چهار گروه در معرض بیشترین خطرات تصادفات جاده‌ای بوده و باید به آن‌ها توجه شود: کودکان، رانندگان جوان، موتورسواران و افرادی که شغل آن‌ها در ارتباط مستقیم با رانندگی است. لذا نیاز به تدوین راهبردهای جامع برای تأثیرگذاری بر همه این گروه‌ها بود.

۳- پیچیدگی رسانه: در سال‌های ابتدایی، رسانه‌های متعددی به انتقال پیام به مخاطبان می‌پرداختند که در این میان، پیامِ اصلی به‌خوبی منتقل نمی‌شد. ازاین‌رو، رسانه‌های فعال در حوزه ایمنی جاده‌ای، ناگزیر به رقابت با طیف وسیعی از پیام‌های تجاری و کانال‌های مختلف رسانه‌ای بودند. افزون‌براین، بسیاری از نهادهای دولتی محلی، کمپین‌های اختصاصی خودشان را ایجاد کرده بودند. درنتیجه کاربران جاده‌ای در مواجهه با پیام‌های متعدد و متنوع تولیدشده توسط کمپین‌های مختلف، دچار سردرگمی می‌شدند. بدین‌منظور نیاز به اتخاذ رویکرد جامعی برای یکپارچه کردن همه پیام‌ها در راستای تمرکز بر مسائل اصلی ایمنی جاده‌ای بود.

توجه به ذینفعان، فرصتی برای تحقق اهداف

ذینفعان با توجه به اثرات انباشته بالقوه‌شان در تحقق اهداف جدید، نقشی تعیین‌کننده در اثربخشی مطلوب برنامه‌ها داشتند. عمده این ذینفعان عبارت بودند از: وزارتخانه‌های دولتی (نظیر وزارت سلامت، وزارت آموزش و وزارت کشور)، سازمان‌های امور بزرگراه‌ها، خیریه‌ها و نهادهای غیردولتی، افسران محلی ایمنی جاده‌ای، پلیس، آتش‌نشانی و امداد، گروه‌ها و اتحادیه‌های صنفی رانندگان جاده‌ای (مثلاً اتحادیه کامیون‌داران، اتحادیه اتوبوس‌ها و تاکسی‌های بین‌شهری)، تولیدکنندگان خودرو و سایر رانندگان جاده‌ای.

بینش‌های کلیدی و تصمیم‌های سیاستی

کارشناسان و متخصصان کمپین، پس از تحلیل نگرش‌ها و رفتارهای هریک از گروه‌های جامعه هدف، بینش‌هایی استخراج کردند که هریک از آن‌ها، مبنای تصمیم‌هایی خاص شد. محوری‌ترین بینش استخراج‌شده چنین بود:

نیاز به ایجاد خودآگاهی[۱۵] در رانندگان (تمام سنین): صدای وجدانِ رانندگان باید به آن‌ها یادآوری کند که در هرلحظه از سفر، به خطر ناشی از رفتارشان فکر کنند.

بدین‌سبب، نیاز بود بسترهایی مهیا شود تا مردم هرچه بیشتر به تصمیمات خود در جاده بیندیشند. ازاین‌رو مقرر شد در قالب اقدامات زیر،‌ خودآگاهی مردم افزایش یابد:

معنادار کردن و شفاف‌سازی برنامه و ایجاد زبان مشترک برای تمامی ذینفعان، همکاران ملی-محلی و کمپین‌های ارتباطی

  • ارتباط با مدارس ابتدایی، پلیس و افسرهای ایمنی جاده‌ای در دولت‌های محلی
  • فراخوان عمومی برای شکل‌دهی یک نماد (برند) واحد به‌منظور معرفی برنامه چندوجهی مذکور
  • در نتیجه، تصمیم استراتژیک کمپین مبتنی بر بینش فوق، بدین‌صورت اتخاذ گردید:

به‌جای راه‌اندازی کمپین‌های مختلف، ایده «یک برند واحد» با این خصوصیات شکل گیرد: ساده، اثربخش و انعطاف‌پذیر باشد؛ دامنه وسیعی از مسائل را پوشش دهد؛ با طیف متنوعی از مخاطبان جامعه هدف، ارتباط برقرار کند؛ و توسط دامنه گسترده‌ای از ذینفعان قابل‌استفاده باشد.

درنتیجه، کمپینی تحت عنوان برند !Thinkشکل گرفت. علت انتخاب این عنوان، بیدار کردن فیزیکی و روانی رانندگان و تشویق همه به فکر کردن بود. همچنین در طراحی لوگو، از خطوط جاده به‌منظور نشان دادن ارتباط تنگاتنگ برند با مسائل جاده‌ای استفاده شد.
مشارکت کمپین !Thinkدر استراتژی ده‌ساله جاده‌ای وزارت حمل‌ونقل

در برنامه ده‌ساله وزارت حمل‌ونقل، کمپین Think! از جایگاه ویژه‌ای برخوردار بود، به‌طوری‌که حدود ۱۵ درصد از بودجه سالانه برنامه به این کمپین اختصاص داشت. مأموریت‌ها و وظایفی که این کمپین در راستای تحقق اهداف استراتژی وزارت برعهده داشت عبارتند از:

  • بالا بردن آگاهی‌های عمومی در این خصوص که تصادفات، اتفاقی رخ نمی‌دهند، بلکه علت و سببی منجر به وقوع آن‌ها می‌شود.
  • ترغیب و تقویت نگرش‌های همه کاربران جاده‌ای (رانندگان خودرو، موتورسواران و پیاده‌روها) به رفتارهای ایمن‌تر و محتاطانه‌تر در رانندگی
  • درگیر ساختن طیف وسیعی از جامعه به‌منظور ترویج سیاست «جاده‌های ایمن برای همه»
  • افزایش پذیرش عمومی در خصوص دو بعد دیگر برنامه ده‌ساله وزارت (فعالیت‌های مهندسی زیرساخت ایمنی و اقدامات اجباری و تنبیهی پلیس)
  • توجه بیشتر به اقدامات محلی باهدف افزایش ایمن‌سازی جاده‌ها و زمینه‌سازی برای انتقال پیام‌های ایمنی جاده‌ای توسط صاحبان کسب‌وکارها.

حوزه‌های تمرکز کمپین !Think:

مقرر شد تا کلیه فعالیت‌های اصلی کمپین با تمرکز بر دو گروه «بزرگ‌سالان» و «کودکان» تبیین شود. در بزرگ‌سالان، فعالیت‌ها برای متقاعد کردن افراد در ترجیح عادت‌های جدید رانندگی به‌جای عادت‌های پیشین تعریف شد.

اما در کودکان، موضوع متفاوت بود. با توجه به اینکه در این گروه سنی هنوز عادت‌های خاصی شکل نگرفته، فعالیت‌ها در جهت تأثیرگذاری بر آن‌ها به‌منظور ایجاد عادت‌های خوب رانندگی شکل گرفت. بدین منظور وزارت حمل‌ونقل به دنبال آن بود تا مطمئن شود از طرفی این گروه، اطلاعات و آموزش درست در هریک از مراحل زندگی را دریافت می‌کند و از طرفی دیگر، افراد مؤثر بر کودکان (نظیر والدین و معلمان) برای آموزش و پرورش صحیح کودکان پشتیبانی مناسبی می‌شوند.

نکاتی مهم در موفقیت کمپین:

  • بر اساس آمار و نتایج سالانه کمپین (همچون داده‌های مصدومان، نتایج تحقیقات اجتماعی، تعداد پذیرش‌های بیمارستانی، حجم ترافیک، اطلاعات پزشکی قانونی، اطلاعات تولیدکنندگان و بیمه‌کنندگان خودرو و…)، استراتژی‌های وزارت حمل‌ونقل مورد بازبینی و اصلاح قرار می‌گرفت.
  • اولویت اصلی کمپین در آموزش و تربیت، افسران ایمنی جاده‌ای بود، زیرا این افراد، عاملان ارتباط مستقیم با مردم محسوب می‌شدند و می‌توانستند نقش قابل‌توجهی در تغییر رفتار رانندگان ایفا کنند.
  • برنامه‌های بازاریابی این کمپین، عبارت بود از آموزش (از طریق رسانه‌های ملی، سینما، مطبوعات و… به‌منظور اثرگذاری بر همه افراد جامعه و نه افراد خاص)، ارائه اطلاعات جزئی (در وب‌سایت‌ها، پوسترها، رسانه‌های هدفمند نظیر مجلات تخصصی تربیت کودک و نوجوان، به‌منظور تأثیرگذاری بر رفتار افراد و گروه‌های خاص)، تبلیغات در محل (نظیر پیام‌های رفع خستگی در پشت کامیون‌ها و علائم جاده‌ای و رادیوهای مربوطه) و بازاریابی مشارکتی (تشکیل کمپین‌هایی باهدف جلب مشارکت آن دسته از کاربران جاده‌ای که بیشتر از همه در معرض خطر و آسیب بوده و نیز بیشترین تخلفات از جانب آن‌ها صورت می‌گیرد؛ نظیر رانندگان جوان، کودکان و نوجوانان، موتورسواران و افرادی که مشاغل مرتبط با رانندگی دارند). در ادامه به دو نمونه از تبلیغات این کمپین اشاره می‌شود:
    • تبلیغات «لوک خوش‌شانس» که به رانندگانی که با سرعتی بیش‌ازحد مجاز ۳۰ مایل بر ساعت در جاده‌های شهری و مسکونی رانندگی می‌کردند، شلیک می‌کرد. بسیاری از این رانندگان فکر نمی‌کردند سرعت ۴۰ مایل بر ساعت خطرناک‌تر از سرعت ۳۰ مایل بر ساعت است و بنابراین خودشان را رانندگانی خوب به‌حساب می‌آوردند. تهدید به زندانی شدن برایشان جدی نبود، زیرا نمی‌توانستند خودشان را تبهکارانی مجرم تصور کنند. اما احساس گناه کشتن یک بچه، آنها را از رانندگی پرخطر بر حذر می‌داشت.
    • نمایش تبلیغات تلویزیونی تأثیرگذار در ساعاتی که بسیاری از افراد جامعه هدف در حال تماشای تلویزیون بودند؛ به‌عنوان مثال کلیپی که در آن، صحنه تصادف یک دختر هشت‌ساله با ماشینی با سرعت ۳۰ مایل بر ساعت (که در آن شانس نجات ۸۰ درصد بوده) و همچنین ماشینی با سرعت ۴۰ مایل بر ساعت (که در آن شانس کشته شدن ۸۰ درصد بوده) نمایش داده می‌شد و میزان جراحت متحمل شده در هر دو حالت، مورد مقایسه قرار می‌گرفت.

پرسش‌هایی برای بحث:۱- در این مثال، شناخت جامعه و بخش‌بندی آن، چگونه در تدوین سیاست‌ها خود را نشان داد؟

۲- کمپین Think! به‌عنوان یکی از ابزارهای مؤلفه «آموزشی»، چگونه توانست دو مؤلفه دیگر وزارت حمل‌ونقل در برنامه کاهش تصادفات (مؤلفه‌های «وضع مقررات و اجبار» و «مهندسی و زیرساخت») را تقویت نماید؟

۳- همان‌طور که در مثال ذکر شد، تنها ۱۵ درصد از بودجه سالانه وزارت حمل‌ونقل در برنامه ده‌ساله به کمپین Think! تعلق گرفت، درحالی‌که بیشترین سهم بودجه به مؤلفه «مهندسی و زیرساخت» تعلق یافت. به نظر شما با توجه به اثربخشی کمپین Think! این توزیع کارآمد خواهد بود؟

۴- به نظر شما، ایجاد خودآگاهی، مهم‌ترین محرک برای تغییر رفتار رانندگان محسوب می‌شود؟ در غیر این صورت، عامل کلیدی چه می‌تواند باشد؟

۵- آیا تفکیک حوزه تمرکز کمپین در قالب دسته‌بندی سنی (بزرگ‌سال و کودک) مطلوب است؟ چه دسته‌بندی‌های دیگری می‌توان در این زمینه برشمرد؟

۶- به نظر شما بازبینی استراتژی هرچندسال‌یکبار (مبتنی بر نتایج دوره‌ای)، منجر به ایجاد تعارض در برنامه‌ها و اهداف بلندمدت نمی‌شود؟

 

در آینده، به‌طور مشخص‌تر، به معرفی برخی از ابزارهای پرکاربرد و مناسب برای سیاست‌گذاری تغییر رفتار در کشورمان اشاره خواهیم نمود.

آیا شما در مورد مطالب این یادداشت، تجربه سیاستی دیگری (در داخل یا خارج از کشور) را سراغ دارید؟ درصورت تمایل، این تجربه‎ها را در قسمت دیدگاه‎ با ما در میان بگذارید تا با نام خودتان منتشر شود.


[۱] Default

[۲] Priming

[۳] ego

[۴] Behavioral Insights Team

[۵] Easy, Attractive, Social, Timely

[۶] Customization

[۷] این چارچوب را به‌صورت مفصل‌تر در سند زیر ملاحظه بفرمایید:

EAST, Four simple ways to apply behavioural insights: https://goo.gl/wL9KcW

[۸] منبع:

NSMC. (2016, March 1). thensmc showcase. Retrieved from THINK! The NSMC – The National Social Marketing Centre: https://goo.gl/B9bX1d

[۹] Tomorrow’s Roads: Safer for Everyone

[۱۰] رویکرد اجبار (Enforcement) نظیر: وضع قوانین و مقررات بیشتر، حضور بیشتر پلیس در جاده‌ها، افزایش تعداد دوربین‌های ایمنی

[۱۱] رویکرد مهندسی و زیرساخت (Engineering) شامل ایمنی‌های پایه‌ای و اولیه (نظیر مهندسی و طراحی اتومبیل) و ایمنی‌های ثانویه (نظیر مهندسی و تعمیرات جاده‌ای) می‌شود. لازم به ذکر است بیشترین بودجه دولت به این رویکرد اختصاص یافت.

[۱۲] رویکرد (Education) نظیر: آموزش رانندگی، آزمون‌های سخت‌گیرانه رانندگی و فعالیت‌های ترویجی و رسانه‌ای

[۱۳] Marketing

[۱۴] Segmenting

[۱۵].self-awareness

Gptt-es-plbr-DecisionOnBankingCrises-HosseiniDolatAbadi-960204-V04

مرجع تشخیص وقوع بحران‌های بانکی

شواهدی همچون سقوط ارزش سهام بانک‌های ملت (۳۶۰۰ میلیارد تومان) و تجارت (۱۶۰۰ میلیارد تومان)، کاهش تسهیلات دهی بانک‌ها، نرخ بهره بالای ۲۰ درصد، و قرار گرفتن برخی از بانک‌ها در شرایط ورشکستگی ترازنامه‌ای یا نزدیک به آن[i]، نشان از وجود مشکلات اساسی در نظام بانکی ایران دارد.

       برخی از کارشناسان اقتصادی و اصحاب سیاست اعتقاد به وقوع بحران بانکی در ایران دارند. در مقابل برخی دیگر و به‌طور مشخص مسئولان بانک مرکزی تأکیددارند که وضعیت نظام بانکی بحرانی نیست. یکی از مصادیق این منازعه، ادعای وجود بحران بانکی در ایران توسط یکی از نامزدهای ریاست جمهوری و پاسخ و تهدید شدن مدعی به اقامه دعوی جهت تشویش اذهان عمومی بود.

اما معنای دقیق بحران بانکی چیست و چه زمان می‌توان گفت که نظام بانکی دچار بحران شده است. در گزارش بانک جهانی آمده است، بحران بانکی سیستمیک شرایطی است که در آن تعداد زیادی از بانک‌های یک کشور به‌طور هم‌زمان دچار اعسار ورشکستگی یا اعسار نقدینگی باشند. به‌طور مشخص بحران بانکی سیستمیک شرایطی است که نکول در بخش‌های مالی و شرکتی به میزان زیادی [تأکید از نویسنده است] باشد و نهادهای مالی و شرکت‌ها در پرداخت قراردادها با مشکل مواجه شوند. درنتیجه وام‌های غیر جاری (NPLs) به‌یک‌باره افزایش خواهد یافت و همه یا بخش اعظم سرمایه کل سیستم بانکی از میان خواهد رفت[ii]. این تعریف نقاط ابهام فراوانی دارد؛ مثلاً چند بانک به‌طور هم‌زمان باید دچار مشکل شوند، یا منظور از میزان زیاد نکول دقیقاً چقدر است. به همین ترتیب سهم وام‌های غیر جاری و یا میزان دقیق سرمایه‌های ازدست‌رفته نظام بانکی برای تشخیص شرایط بحرانی مشخص نیست. تعاریف دیگر بحران بانکی نیز از همین مشکل رنج می‌برند. در همین راستا چادرن و هان (۲۰۱۴) بیان می‌کنند که هیچ تعریف دقیق مورد اجماعی از بحران بانکی وجود ندارد.[iii]

در گزارشی که توسط فدرال رزرو کلیولند منتشرشده است، ضمن اشاره به وجود ابهام در تعریف بحران، بانک مرکزی فصل‌الخطاب در تشخیص بحران دانسته شده است. «بحران بانکی شرایطی است که چندین بانک به‌طور هم‌زمان دچار شکست (fail) می‌شوند و این شکست جمعی منجر می‌شود که سرمایه نظام بانکی به میزانی آسیب ببیند که وقوع اثرات قابل‌توجه اقتصادی محتمل شود و نیاز به مداخله دولت باشد. اما این میزان چقدر است؟ هیچ جواب دقیقی برای این سؤال وجود ندارد. محققان برای طبقه‌بندی یک مشکل بانکی به‌عنوان یک بحران سیستمیک به بیانیه‌ها و فعالیت‌های بانک‌های مرکزی رجوع می‌کنند. به‌بیان‌دیگر هنگامی‌که بانکداران مرکزی فکر می‌کنند یک شوک خاص که به بخش مالی واردشده است می‌تواند منجر به یک مشکل سیستمیک شود، مشکل سیستمیک دانسته می‌شود.»[iv] به عبارت بهتر هنگامی‌که بانک مرکزی بگوید بحران بانکی اتفاق افتاده است، بحران بانکی اتفاق افتاده است.

با توجه ذهنی بودن مفهوم بحران بانکی و عدم وجود شاخص‌های دقیق و مورد اتفاق برای آن، وجود مرجعی برای تشخیص آن ضروری است، اما آیا بانک مرکزی مرجع صالحی برای تشخیص بحران است. آیا بانک مرکزی انگیزه کافی برای اعلام بحران بانکی در زمان مناسب دارد؟ پاسخ به این سؤال ازاین‌جهت مهم است که تعلل و تأخیر بانک مرکزی در تشخیص به‌موقع و انجام اقدامات خاص دوره بحران بانکی هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم کشور را افزایش می‌دهد. به‌طور مشخص در شرایطی که بانک دچار مشکل می‌شود، انگیزه‌های مدیران و سهام‌داران بزرگ برای انجام اقدامات ریسکی و البته در جهت منافع خود افزایش می‌یابد، که این امر وضعیت بانک و به‌طورکلی نظام بانکی را وخیم‌تر می‌کند.

به نظر می‌رسد با توجه به این‌که بانک مرکزی خود مسئول نظارت بر سلامت نظام بانکی است و وظیفه تشخیص شوک‌های وارده به‌نظام بانکی و انجام اقدامات لازم برای جلوگیری از وقوع بحران بانکی را دارد، در تشخیص زمان وقوع بحران دچار تورش خواهد شد. به‌بیان‌دیگر وقوع بحران به معنای سوء مدیریت بانک مرکزی در انجام اقدامات پیشگیرانه بحران بانکی است و بانک مرکزی تا جایی که ممکن باشد، وقوع بحران بانکی را نفی و یا آن را به تأخیر می‌اندازد.

در همین راستا در ایالات‌متحده پس از بحران مالی ۲۰۰۷ به‌واسطه شکست فدرال رزرو (بانک مرکزی آمریکا) در شناسایی به‌موقع وقوع بحران و بالتبع هزینه‌های فراوان آن، در قانون داد-فرانک که در سال ۲۰۱۰ تصویب شد، نهادی تحت عنوان شورای نظارت بر ثبات مالی ([v]FSOC) برای شناسایی ریسک‌ها و پاسخ به وقایع در حال ظهوری که ثبات مالی را تهدید می‌کند [منجر به وقوع بحران خواهد شد]، مستقل از بانک مرکزی و سایر تنظیم‌گران مالی، ذیل وزارت خزانه‌داری طراحی و تشکیل‌شده است.[vi]

بر این اساس با توجه به شرایط نظام بانکی (نرخ بهره بالا، حجم مطالبات غیر جاری، از بین رفتن سرمایه برخی از بانک‌ها و …) در ایران و هزینه‌های تأخیر در شناسایی بحران بانکی، به نظر ضروری است، نهاد یا گروهی متشکل از صاحب‌نظران پولی و بانکی مستقل از بانک مرکزی و بانک‌ها، مأمور به بررسی وضعیت نظام بانکی ایران و نسبت آن با بحران بانکی گردند.


[i] اظهارنظر رئیس بانک مرکزی در خصوص پیشنهاد سودهای بالا از سوی برخی بانک‌ها که در حال ورشکستگی هستند.

[ii] https://www.worldbank.org

[iii] https://www.dnb.nl

[iv]https://www.clevelandfed.org

[v] Financial Stability Oversight Council

[vi] https://www.treasury.gov

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۱

سهم ایران از کیک جهانی مهاجرت؛ نگاهی به نقش و جایگاه کشور ایران در عرصه مهاجرت بین‌الملل

خلاصه:

کشور ایران همواره به‌عنوان یکی از مهم‌ترین کشورهای مهاجرپذیر و مهاجر فرست در دنیا تلقی شده و می‌تواند نقش و جایگاه قابل‌توجهی را در جریان مهاجرت بین‌المللی ایفا نماید. در این گزارش به‌صورت اجمالی سعی بر آن است تا تصویری کلی از جایگاه و وضعیت ایران در عرصه مهاجرت بین‌الملل ارائه شود. به‌طورکلی کشور ایران، با ۵۱ هزار نفر مهاجر جدیدالورود در سال ۲۰۱۴، در رتبه ۳۱ ام در میان پنجاه کشور اصلی مهاجر فرست به حوزه منطقه OECD (به‌عنوان قطب اصلی جذب مهاجران دنیا) قرار دارد که حدود یک درصد از کل مهاجران به این حوزه را تشکیل می‌دهد. همچنین بر اساس آمار، کشورهای آمریکا، کانادا و آلمان به ترتیب اصلی‌ترین مقصد مهاجرت ایرانیان را تشکیل می‌دهند. از مهم‌ترین نکات اهمیت گزارش پیش رو این است که برخلاف باور رایج در داخل کشور که تصور می‌شود کشور ایران بالاترین نرخ خروج افراد ماهر و تحصیل‌کرده را در دنیا داراست، بر اساس آمار و سهم مهاجران تحصیل‌کرده و ماهر از تعداد کل مهاجران در سال‌های ۲۰۱۱-۲۰۱۰، ایران جایگاه چهارم را در میان همه کشورها داراست چراکه حدود نیمی از تعداد کل مهاجران ایرانی را افراد تحصیل‌کرده و یا ماهر تشکیل می‌دهند. اما وضعیت کشور ایران از حیث خروج مهاجران تحصیل‌کرده به‌ویژه ازنظر تعداد مهاجران تحصیل‌کرده در سال ۲۰۰۱ و نیز در سال ۲۰۱۱ در مقایسه با کشورهای حوزه خاورمیانه و شمال آفریقا (MENA)، ایران رتبه نخست را در میان کشورهای این منطقه دارد. همچنین از منظر مهاجران تحصیلی و دانشجویی، بر اساس آمار یونسکو در سال ۲۰۱۲، ۵۲ هزار دانشجوی ایرانی در این سال در خارج از کشور مشغول به تحصیل بوده‌اند که یک و نیم درصد از سهم بازار جهانی دانشجویان را تشکیل داده است. بر این اساس، کشورهای مالزی، آمریکا، بریتانیا، امارات متحده عربی و ایتالیا ۵ مقصد اصلی دانشجویان ایرانی در میان سایر کشورها بوده‌اند. از منظر مهاجران اقتصادی، در سال ۲۰۱۱ حدود ۴۹۳ هزار ایرانی در کشورهای OECD مشغول به کار بوده‌اند که از این تعداد، ۳۰۲ هزار نفر تحصیلات سطح بالا داشته‌اند. به‌طورکلی نرخ اشتغال مهاجران ایرانی در حدود ۶۰ درصد می‌باشد که این نرخ برای افراد تحصیل‌کرده بیش از ۷۰ درصد است. بر اساس داده‌های آماری سال ۲۰۱۱ میلادی، ۵۲ درصد ایرانیان در مشاغل با مهارت‌های بالا حضور دارند و ۴۴ درصد از آن‌ها نیز در مشاغل بامهارت متوسط فعال هستند و تنها ۴ درصد مهاجران ایرانی در مشاغل با سطح مهارت پایین فعال‌اند. با در نظر گرفتن جمعیت مهاجران پناه‌جو، کشور ایران پس از کشورهای اردن، ترکیه، پاکستان و لبنان، میزبان بالاترین جمعیت پناه‌جویی در دنیا -بالغ‌بر یک‌میلیون نفر- می‌باشد که غالباً از کشورهای همسایه به‌ویژه افغانستان و عراق می‌باشند. اما علاوه بر اینکه ایران یکی از کشورهای اصلی پناه‌جو پذیر در دنیا تلقی می‌شود، نرخ نسبتاً بالای درخواست‌های پناه‌جویی از سوی اتباع ایرانی در کشورهای دیگر به‌ویژه در کشورهای غربی باعث شده است که نام ایران در میان چند کشور اصلی پناه‌جوفرست دنیا نیز قرار بگیرد.

مقدمه:

در حال حاضر روند بین‌المللی مهاجرت رشد و اهمیت روزافزونی یافته است به‌طوری‌که از سال ۲۰۱۳ میلادی به بعد نرخ مهاجرت انسان‌ها بر روی کره خاکی از نرخ افزایش جمعیت انسان‌ها پیشی گرفته است. بر اساس آمار سازمان ملل، جمعیت مهاجران در سال ۲۰۱۵ در سراسر دنیا بالغ‌بر ۲۴۴ میلیون گردیده است که معادل ۳٫۳ درصد از کل جمعیت ساکنان زمین است. کشور ایران که هم به لحاظ تاریخی و جایگاه جغرافیایی و هم به لحاظ وضعیت نیروی انسانی، همواره به‌عنوان یکی از مهم‌ترین کشورهای مهاجرپذیر و مهاجر فرست در دنیا تلقی شده است، می‌تواند نقش و جایگاه قابل‌توجهی را در جریان مهاجرت بین‌المللی ایفا نماید. لذا در این بخش به‌صورت اجمالی سعی بر آن است تا تصویری کلی از جایگاه و وضعیت ایران در عرصه مهاجرت بین‌الملل ارائه شود. نکته‌ای که می‌بایست در بدو امر موردتوجه قرار گیرد این است که با توجه به عدم انتشار آمار رسمی ملی به‌ویژه از وضعیت مهاجران ایرانی خارج از کشور توسط نهادهای ذی‌ربط در کشور، ناگزیر منابع آماری این بخش مبتنی بر آخرین گزارش‌های بین‌المللی موجود و قابل‌دسترس بوده است که در آن‌ها وضعیت مهاجران ایرانی در کنار سایر گروه‌های مهاجرتی از منظر کشورهای مهاجرپذیر ثبت و منتشر می‌گردد.

مطالعات و بررسی‌های گذشته و اخیر درزمینهٔ مهاجرت بین‌المللی جملگی حاکی از آن است که جهت و جریان اصلی مهاجرت بیشتر از سوی کشورهای درحال‌توسعه به‌سوی کشورهای توسعه‌یافته و به‌ویژه کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) است. بر همین اساس کشورهای عضو این سازمان را می‌توان مقصد اصلی مهاجران (به‌ویژه مهاجران ماهر و تحصیل‌کرده) در دنیا در نظر گرفت. به‌طوری‌که بر اساس آمار موجود، کشورهای این حوزه به‌طور تقریبی بیش از ۹۰ درصد مهاجران متخصص و تحصیل‌کرده دنیا را میزبانی می‌نمایند. لذا چنانچه بخواهیم تصویری کلی از سهم و جایگاه کشورهای مختلف از کیک جهانی مهاجرت به دست آوریم، بررسی سهم و نقش هر یک از کشورها از جریان کلی مهاجران ورودی به منطقه OECD -به‌عنوان منطقه جذاب و مقصد اصلی مهاجران دنیا – می‌تواند شاخص قابل‌اتکایی درزمینهٔ مقایسه بین کشوری باشد. بر همین اساس در جدول شماره یک، رتبه‌بندی ۵۰ کشور اصلی مهاجر فرست به حوزه OECD بر اساس سهم هر یک از این کشورها از جریان ورودی مهاجران به این منطقه ارائه‌شده است.

طبق جدول شماره یک، درحالی‌که کشور چین با بیش از نیم میلیون نفر مهاجر جدیدالورود به حوزه OECD در سال ۲۰۱۴ در رتبه نخست قرار دارد، کشور ژاپن با ۳۴ هزار در رتبه چهل و نهم قرار دارد. اما کشور ایران، با ۵۱ هزار نفر مهاجر جدیدالورود در سال ۲۰۱۴، در رتبه ۳۱ ام در میان پنجاه کشور اصلی مهاجر فرست به این منطقه قرار دارد که حدود یک درصد از کل مهاجران به این حوزه را تشکیل می‌دهد. نکته قابل‌توجه این است که در طول سالهای ۲۰۰۴ تا ۲۰۱۴ میلادی، به‌طور متوسط سالانه ۳۸ هزار نفر مهاجر ایران را به مقصد کشورهای این حوزه ترک کرده‌اند و در حال حاضر نیز قریب به یک‌میلیون نفر مهاجر ایرانی ساکن کشورهای حوزه OECD می‌باشند (OECD 2016).

جدول ۱: جایگاه ایران در میان ۵۰ کشور اصلی مهاجر فرست به حوزه OECD (بر اساس تعداد مهاجران ورودی در سال ۲۰۱۴)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۲ gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۳

منبع: INTERNATIONAL MIGRATION OUTLOOK 2016

اما از میان کشورهای مهاجرپذیر در منطقه OECD و دیگر کشورهای میزبان، ده کشور اصلی که به‌عنوان مقصد مهاجران ایرانی تا سال ۲۰۱۰ بشمار می‌آیند در نمودار شماره یک نشان داده‌شده‌اند. بر این اساس کشورهای آمریکا، کانادا و آلمان به ترتیب اصلی‌ترین مقصد مهاجرت ایرانیان را تشکیل می‌دهند.

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۴

منبع:    OECD (2015): Connecting with Emigrants: A Global Profile of Diasporas 2015,

 ازآنجایی‌که با توجه به انواع تعاریف و نحوه طبقه‌بندی مهاجران و همچنین اهداف آنان از مهاجرت، دسته‌های مهاجرتی را می‌توان به گروه‌های مختلفی اعم از:

  1. مهاجران ماهر و تحصیل‌کرده
  2. مهاجران تحصیلی و دانشجویی
  3. مهاجران اقتصادی
  4. پناه‌جویان و مهاجران اجباری
  5. مهاجران خانوادگی

تقسیم‌بندی کرد که در ادامه مروری اجمالی بر وضعیت کشور ایران از منظر چهار گروه مهاجرتی اول خواهیم داشت.

مهاجران ماهر/تحصیل‌کرده

این دسته از مهاجران که غالباً دارای تحصیلات و یا مهارت‌های سطح بالا هستند، ازجمله مهم‌ترین و ارزشمندترین دسته مهاجران به شمار می‌روند و لذا در بازار بین‌المللی مهاجرت، رقابت بسیار شدیدی بر سر جذب و نگهداری آن‌ها وجود دارد. بسیار از کشورهای مهاجرپذیر به‌ویژه کشورهای پیشرفته برنامه‌ها و سیاست‌های ویژه‌ای را جهت جذب و نگاهداشت این دسته از مهاجران هرساله اعلام و اجرا می‌کنند. درواقع این کشورها برنامه‌های توسعه‌ای خود را به‌ویژه درزمینهٔ نوآوری و فناوری گاهاً بر اساس همین مهاجران ماهر و تحصیل‌کرده پی‌ریزی می‌کنند. در طرف مقابل، کشورهای مهاجر فرست، که سالیانه درصد قابل‌توجهی از نیروهای ماهر و تحصیل‌کرده خود را از دست می‌دهند، گاهاً دچار خسران‌های اقتصادی و اجتماعی برگشت‌ناپذیری در این زمینه می‌شوند. در حال حاضر، گروهی از کشورهای مهاجر فرست به‌عنوان‌مثال کشور چین، برنامه‌های بسیار گسترده و منسجمی را برای بازگشت این دسته از مهاجران خود به اجرا درآورده‌اند و در همین راستا نیز به توفیقات بسیار ارزنده‌ای نیز دست‌یافته‌اند که اثرات آن‌ها در عرصه‌های اقتصاد نوآوری و فناوری آن‌ها به‌وضوح قابل‌مشاهده است.

جدول شماره دو، جایگاه و رتبه‌بندی بیست کشور اصلی که بر اساس سهم و نرخ مهاجران ماهر و تحصیل‌کرده از کل تعداد مهاجرانی که این کشورها را ترک می‌کنند، نمایش می‌دهد. این جدول بر اساس آمار مهاجرانی که در کشورهای حوزه OECD به ثبت رسیده‌اند تدوین‌شده است. درواقع پایگاه داده‌های مهاجران کشورهای حوزه OECD یکی از مهم‌ترین و قابل‌اتکاترین منابع موجود و در دسترس فعلی در این زمینه بشمار می‌آید. همان‌طور که مشاهده می‌شود، تعداد زیادی از کشورهای درحال‌توسعه و توسعه‌یافته در کنار یکدیگر در این رتبه‌بندی قابل‌ملاحظه هستند. نکته حائز اهمیت این است که برخلاف باور رایج در داخل کشور که تصور می‌شود کشور ایران بالاترین نرخ خروج افراد ماهر و تحصیل‌کرده را در دنیا داراست، عدم درستی این باور غلط و غیردقیق بر اساس معیارهای مختلفی که در این جدول به نمایش درآمده است، به‌وضوح قابل‌مشاهده است. درواقع بر اساس آمار و سهم مهاجران تحصیل‌کرده و ماهر از تعداد کل مهاجران در سالهای ۲۰۱۱-۲۰۱۰، ایران جایگاه چهارم را در میان همه کشورها داراست چراکه حدود نیمی از تعداد کل مهاجران ایرانی را افراد تحصیل‌کرده و یا ماهر تشکیل می‌دهند. چنانچه سایر معیارها (برای مثال سهم مهاجرین تحصیل‌کرده از کل جمعیت و یا از جمعیت تحصیل‌کردگان کشور) در نظر گرفته شود این جایگاه نه‌تنها ارتقاء نخواهد یافت بلکه بشدت نیز تنزل خواهد کرد. نکته شایان توجه دیگر این است که بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته نیز در کنار کشورهای درحال‌توسعه در این فهرست قابل‌مشاهده هستند. درواقع پیام اصلی این هم‌جواری آن است که خروج افراد تحصیل‌کرده و ماهر صرفاً مختص کشورهای درحال‌توسعه نیست و این پدیده‌ای رایج در میان همه کشورهاست. اما نباید فراموش کرد که در عین خروج افراد ماهر و تحصیل‌کرده از کشورهای توسعه‌یافته، این کشورها درصد قابل‌توجهی از مهاجران تحصیل‌کرده و ماهر سایر کشورها را جذب می‌نمایند و لذا نرخ خالص مهاجرت افراد تحصیل‌کرده و ماهر در این کشورها مثبت می‌باشد.

جدول ۲: رتبه‌بندی کشورها بر اساس مهاجرت افراد ماهر/تحصیل‌کرده (سال ۲۰۱۱/۲۰۱۰)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۵

منبع: Database of Immigrants in OECD Countries (DIOC): 2010-2011

اما نمودار شماره ۲ وضعیت ایران را از حیث خروج مهاجران تحصیل‌کرده در مقایسه با کشورهای حوزه خاورمیانه و شمال آفریقا (MENA) نشان داده است. همان‌گونه که در نمودار شماره ۲ مشخص است، ازنظر تعداد مهاجران تحصیل‌کرده در سال ۲۰۰۱ و نیز در سال ۲۰۱۱، ایران رتبه نخست را در میان کشورهای منطقه دارد.

همچنین همان‌گونه که از نمودار پیداست، سطح تحصیلات مهاجران و یا به بیانی دیگر تعداد مهاجران تحصیل‌کرده به‌ویژه در منطقه MENA در حال افزایش است. بر اساس گزارشات (OECD, 2015) 28 درصد از کل مهاجران منطقه MENA به مقصد کشورهای حوزه OECD دارای تحصیلات عالیه بوده‌اند، درحالی‌که این نرخ در سال ۲۰۰۱ معادل ۲۳ درصد بوده است. درواقع تعداد مهاجران تحصیل‌کرده این منطقه از رقم ۱٫۳ میلیون به رقم ۲٫۲ میلیون در بین سالهای ۲۰۰۱ تا ۲۰۱۱ افزایش‌یافته است. این رقم هرچند رشدی بالغ‌بر ۶۷ درصد نشان می‌دهد ولی بااین‌حال هنوز در مقایسه با میانگین رشد جهانی مهاجران تحصیل‌کرده (۷۲ درصد) پایین است. اما نکته جالب‌توجه این است که در میان کشورهای منطقه MENA، ایران خود به‌تنهایی سهم ۲۵ درصدی از کل مهاجران تحصیل‌کرده به حوزه OECD را تشکیل می‌دهد. دیگر کشورهای اصلی مهاجر تحصیل‌کرده فرست شامل مراکش و الجزایر هستند. بااین‌حال مجموع سهم این کشورها از تعداد کل مهاجران تحصیل‌کرده اعزامی از منطقه MENA به حوزه کشورهای OECD کمتر از بیست درصد می‌باشد. از سوی دیگر، بیش از پنجاه‌درصد مهاجران در کشورهای ایران، مصر، عربستان، کویت، بحرین و قطر دارای تحصیلات عالی هستند.

نمودار ۲: تعداد و نرخ مهاجران تحصیل‌کرده در کشورهای منطقه MENA (سالهای ۲۰۰۱ و ۲۰۱۱ میلادی)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۶

منبع: Connecting with Emigrants: A Global Profile of Diasporas 2015, OECD (2015)

مهاجران تحصیلی و دانشجویی

در کنار مهاجران ماهر و تحصیل‌کرده، دسته اصلی و عمده دیگر، دانشجویان و مهاجران تحصیلی می‌باشند. درواقع در بسیاری از کشورها به‌ویژه کشورهای توسعه‌یافته این دسته از دانشجویان را به‌عنوان مهاجران آتی با تحصیلات و یا مهارت‌های سطح بالا در نظر می‌گیرند که دارای یک مزیت مضاعف نسبت به دیگر دسته‌های مهاجرتی هستند. درواقع به‌واسطه اخذ مدرک و آشنایی بافرهنگ و شرایط اجتماعی کشور میزبان پیش‌بینی می‌شود که مشکلات اقتصادی و پیوستگی اجتماعی مربوط به این دسته از مهاجران کمتر باشد و بالتبع مزیت‌های بیشتری را برای کشور میزبان به ارمغان آورند. به همین خاطر بسیاری از کشورهای مهاجرپذیر برنامه‌های مختلفی همراه با مشوق‌های تحصیلی متنوعی را برای جذب دانشجویان بین‌المللی پی‌ریزی کرده و می‌کنند و در حال حاضر یک رقابت جدی در این عرصه در حال شکل‌گیری میان کشورهای میزبان دانشجویان بین‌المللی است.

جدول شماره ۳ رتبه‌بندی کشورهای اصلی مقصد و مبدأ دانشجویان در سال ۲۰۱۲ و نرخ تغییرات آن نسبت به سال ۲۰۰۸ را بر اساس داده‌های آماری مرجع OECD نمایش داده است. همان‌گونه که پیداست کشور چین با بیش از نیم میلیون دانشجوی مهاجر به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین کشورهای دانشجو فرست دنیا بشمار آمده و در برابر آن آمریکا با جذب بیش از هفت‌صد هزار دانشجوی مهاجر، بزرگ‌ترین میزبان دانشجویان خارجی است. از دیگر نکات قابل‌توجه، نقش و سهم عربستان سعودی در بین کشورهای دانشجوفرست به کشورهای OECD است که تعداد دانشجویان اعزامی از این کشور در سال ۲۰۱۲ رشدی بالغ‌بر ۲۱۸ درصدی نسبت به سال ۲۰۰۸ را نشان می‌دهد که این خود می‌تواند مؤید سیاست و برنامه مشخص این کشور برای اعزام دانشجو به خارج باشد.

جدول ۳: رتبه‌بندی کشورهای اصلی دانشجو فرست و پذیر به /در منطقه OECD (سال ۲۰۱۲ میلادی)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۷

منبع : OECD Immigrants Data

در جدول شماره ۴، به پنج مقصد اصلی دانشجویان ایرانی در سرتاسر دنیا اشاره‌شده است. بر اساس آمار یونسکو در سال ۲۰۱۲، کشورهای مالزی، آمریکا، بریتانیا، امارات متحده عربی و ایتالیا ۵ مقصد اصلی دانشجویان ایرانی در میان سایر کشورها بوده‌اند. در این سال حدود ۵۲ هزار دانشجوی ایرانی در خارج از کشور مشغول به تحصیل بوده‌اند که یک و نیم درصد از سهم بازار جهانی دانشجویان را تشکیل داده است.

جدول ۴: مقصد اصلی دانشجویان ایرانی خارج از کشور (سال ۲۰۱۲)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۸

اما نمودار شماره ۳ ، مقاصد اصلی دانشجویان ایرانی در میان کشورهای حوزه OECD به همراه نرخ تغییرات در سالهای ۲۰۰۸، ۲۰۱۰ و ۲۰۱۲ میلادی را نمایش می دهد.  بر همین اساس، علاوه بر آمریکا، انگلیس و ایتالیا که در بالا به آنها اشاره شد، کشورهای آلمان و کانادا هم بعنوان مقصد اصلی دانشجویان ایرانی در میان کشورهای OECD در سالهای مذکور بشمار می آیند. در میان کشورهای فوق الذکر، رشد تعداد دانشجویان در کشورهای آمریکا و ایتالیا حایز توجه است.

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۹

منبع: OECD Immigrants Data

مهاجران اقتصادی

دسته‌ای از مهاجران را شامل می‌شود که به‌طور خاص و مشخص باهدف رسیدن به وضعیت اقتصادی بهتر و انگیزه‌های دستیابی به سطح زندگی و رفاه اجتماعی بالاتر اقدام به مهاجرت از کشور و موطن خود می‌کنند. بر اساس آمار سال ۲۰۱۳ میلادی، از ۲۳۳ میلیون جمعیت مهاجر دنیا، اکثریت دارای انگیزه‌های اقتصادی برای مهاجرت بوده‌اند. علاوه بر انگیزه‌های فردی این دسته از مهاجران، بسیاری از کشورهای مهاجرپذیر برای دستیابی به نیروی کار ماهر و یا ارزان اقدام به ایجاد تسهیلات، مشوق‌ها و کریدورهای مهاجرتی برای مهاجران اقتصادی می‌نمایند. درواقع بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته برای به گردش درآوردن و تحرک چرخ اقتصاد خود نیازمند نیروی کار ارزان مهاجر می‌باشند. مطالعات مهاجرتی حاکی از آن است که مهاجران اقتصادی در بخش‌های مختلف اقتصادی اعم از بخش‌های کشاورزی و ساختمان، همچنین در بخش خدمات شامل رستوران‌داری و هتل‌داری، مراقبت از سالمندان، نظافت و خدمتکاری منازل می‌توانند نیازهای کشورهای میزبان را برآورده سازند. برای مثال، در تعدادی از کشورهای میزبان به‌عنوان نمونه کشور ایتالیا که با معضل کهن‌سالی جمعیتی روبرو هستند، بخش مراقبت از سالمندان و یا خدمتکاری منازل به‌طور کامل وابسته به نیروی کار مهاجر جنوب شرقی آسیا و به‌طور خاص کشور فیلیپین می‌باشد.

با توجه به تنوع مهاجران اقتصادی و نیز دشواری‌های مرتبط با ثبت آمار این دسته از مهاجران به‌ویژه مهاجران اقتصادی فصلی و یا غیررسمی و یا غیرقانونی، استخراج آمارهای منسجم و قابل‌مقایسه میان کشوری به‌طور منظم و پیوسته در این زمینه معمولاً به‌سختی انجام می‌گردد. همچنین عدم ثبت و ضبط نظام‌مند آمارهای رسمی ملی توسط کشورهای مهاجر فرست درحال‌توسعه ازجمله کشور ایران، ارائه آمار دقیق و قابل‌اتکا همانند دیگر گروه مهاجران تاکنون کمتر میسر گردیده است. بااین‌حال، نمودار شماره چهار پروفایل شغلی مهاجران ایرانی را در کشورهای OECD در سال ۲۰۰۰ و ۲۰۱۱ برحسب نرخ کلی اشتغال مهاجرین، نرخ اشتغال تحصیل‌کردگان/افراد ماهر و همچنین نوع و سطح مهارت مشاغل نشان می‌دهد. بر این اساس در سال ۲۰۱۱، حدود ۴۹۳ هزار ایرانی در کشورهای OECD مشغول به کار بوده‌اند که از این تعداد، ۳۰۲ هزار نفر تحصیلات سطح بالا داشته‌اند. به‌طورکلی نرخ اشتغال مهاجران ایرانی در حدود ۶۰ درصد می‌باشد که این نرخ برای افراد تحصیل‌کرده بیش از ۷۰ درصد است. بر اساس داده‌های آماری سال ۲۰۱۱ میلادی، ۵۲ درصد ایرانیان در مشاغل با مهارت‌های بالا حضور دارند و ۴۴ درصد از آن‌ها نیز در مشاغل بامهارت متوسط فعال هستند و تنها ۴ درصد مهاجران ایرانی در مشاغل با سطح مهارت پایین فعال‌اند.gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-10

منبع: OECD (2015): Connecting with Emigrants: A Global Profile of Diasporas 2015,

همچنین بر اساس آمار سال ۲۰۱۵ میلادی در زمینه مهاجرین اقتصادی در حوزه کشورهای خلیج فارس، در حال حاضر ۱۵۰ هزار مهاجر ایرانی در کشور قطر و نیز ۹۸ هزار مهاجر ایرانی در کشور کویت مشغول به فعالیت بعنوان مهاجر اقتصادی می باشند.

اما یکی از مهمترین شاخص های فعالیت و بازده مهاجران اقتصادی، جریان وجوهات ارسالی (Remittances) آنها از کشورهای میزبان به کشورهای مبدا است. بر همین اساس، نمودار شماره پنج، جریان وجوهات ارسالی توسط مهاجران ایرانی به داخل کشور در میان سالهای ۲۰۰۵ تا ۲۰۱۴ میلادی را نمایش می دهد. همانگونه که از نمودار پیداست، در این سالها، بطور متوسط حجم وجوهات ارسالی توسط مهاجران ایرانی چیزی قریب به یک میلیارد دلار بوده است که  در سالهای اخیر با رشد بیست تا چهل درصدی، به عدد یک میلیارد و چهارصد میلیون دلار در سال نزدیک شده است.  با این حال، سهم این وجوهات ارسالی از ۰٫۵ درصد تولید ناخالص داخلی کشور ایران در سال ۲۰۰۵ به زیر ۰٫۴ درصد در سالهای اخیر افت کرده است.

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۱۱

پناه‌جویان و مهاجران اجباری

به‌طورکلی، پناه‌جو و یا پناهنده به آن دسته از مهاجران اطلاق می‌شود که به دلایل مختلفی اعم از عوامل سیاسی و مناقشات داخلی- خارجی، اجتماعی و قومی، دینی و مذهبی، جنگ و ناامنی، و یا سایر عوامل از امکان دسترسی به یک پناهگاه امن در کشور و موطن خود محروم می‌باشد و لذا به‌واسطه ترس از جان و یا پیگیری از کشور خود می‌گریزد و ترجیح می‌دهد که دیگر به آنجا بازنگردد. در حال حاضر به‌واسطه بروز جنگ و ناامنی در مناطق مختلف دنیا به‌ویژه در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا، دنیا در حال تجربه بزرگ‌ترین و عمیق‌ترین بحران پناه‌جویی و مهاجرت اجباری افراد از زمان جنگ جهانی دوم تاکنون می‌باشد. به‌طوری‌که بر اساس گزارش آژانس پناهندگان سازمان ملل تنها در سال ۲۰۱۴ میلادی، بیش از ۵۹٫۵ میلیون انسان به دلایل مختلف فوق‌الذکر مجبور به ترک میهن و کشور خود گشته‌اند.

کشور ایران نیز با توجه به موقعیت خود در خاورمیانه و قرار داشتن در کانون مناقشات سیاسی و منازعات نظامی، همواره به‌عنوان یکی از پنج کشور اصلی پذیرنده پناه‌جویان در دنیا در طول چند دهه گذشته به شمار رفته است. همان‌طور که در جدول شماره پنج نمایش داده‌شده است، کشور ایران پس از کشورهای اردن، ترکیه، پاکستان و لبنان، دارای بالاترین جمعیت پناه‌جویی در دنیا -بالغ‌بر یک‌میلیون نفر- می‌باشد که غالباً از کشورهای همسایه به‌ویژه افغانستان و عراق می‌باشند. نکته حائز توجه این است که این آمار غالباً مربوط به پناه‌جویان رسمی می‌باشد که وضعیت آن‌ها در کشور به شکل قانونی ثبت و ضبط‌شده است. حال‌آنکه با توجه به حجم بالای پناه‌جویان غیررسمی در کشور، لذا نرخ واقعی پناه‌جویان ساکن در ایران می‌تواند بسیار بالاتر از آمار رسمی سازمان ملل و دیگر نهادها باشد.

جدول ۵: رتبه‌بندی کشورها بر اساس جمعیت پناهندگان

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۱۲

منبع: UNHCR 2016

اما علاوه بر اینکه ایران یکی از کشورهای اصلی پناه‌جو پذیر در دنیا تلقی می‌شود، نرخ نسبتاً بالای درخواست‌های پناه‌جویی از سوی اتباع ایرانی در کشورهای دیگر به‌ویژه در کشورهای غربی باعث شده است که نام ایران در میان چند کشور اصلی پناهجوفرست دنیا نیز قرار بگیرد. به‌عنوان نمونه، جدول شماره شش که بر اساس میزان درخواست‌های پناه‌جویی (به‌عنوان اولین ارائه درخواست)از سوی اتباع ایرانی در کشورهای اتحادیه اروپا در سه ماهه دوم سال ۲۰۱۶ میلادی  تهیه شده است، ایران جایگاه پنجم را در میان سایر کشور ها داراست.

جدول ۶: رتبه بندی کشورها بر اساس تعداد پناهجویان  ( اولین درخواست پناهندگی) در اتحادیه اروپاEU28  ( سه ماهه دوم سال ۲۰۱۶)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۱۳

همچنین جدول شماره هفت، تصویری از کشورهای اتحادیه اروپا که بیشترین درخواست پناهندگی از سوی اتباع ایرانی در آن‌ها در طول سه‌ماهه دوم سال ۲۰۱۶ ثبت‌شده است را فراهم می‌آورد. همان‌گونه که مشاهده می‌شود کشورهای آلمان، بریتانیا، مجارستان، اتریش و یونان پنج کشوری هستند که بیشترین ثبت درخواست پناهندگی را داشته‌اند. در این میان، سهم درخواست‌های پناهندگی ایرانیان در کشور آلمان به نسبت سایر کشورها به شکل معناداری بسیار بالاتر می‌باشد. نکته دیگر دراین‌بین آن است که بسیاری از مهاجران اقتصادی ایران از فرصت پیش‌آمده در این برهه زمانی استفاده کرده و از کانال مهاجرت پناه‌جویی برای دستیابی به موقعیت شغلی و یا اقتصادی در بازارهای اتحادیه اروپا سود جسته‌اند.

جدول ۷: مقصد اصلی پناهندگان ایرانی (اولین درخواست پناهندگی) در اتحادیه اروپا EU28 (سه‌ماهه دوم سال ۲۰۱۶)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۱۴منبع:۲۰۱۶ Eurostat

جمع‌بندی:

با توجه به موارد فوق‌الذکر به‌ویژه سهم و جایگاه آماری مهاجران ایرانی از کیک جهانی مهاجرت به‌ویژه در حوزه مهاجران تحصیل‌کرده و همچنین درزمینهٔ پناه‌جویان و پناهندگان، کشور ایران را می‌توان یکی از بازیگران عمده جهانی در این عرصه‌ها بخصوص در منطقه MENA بشمار آورد. بااین‌حال با توجه به فقدان اطلاعات آماری منسجم در این زمینه و یا عدم انتشار گزارشات رسمی از سوی مراجع ایرانی و اتکای صرف بر مراجع اطلاعاتی خارجی، نیاز فوری به تغییر سیاست موجود در این زمینه بیش‌ازپیش احساس می‌شود. درواقع تهیه و انتشار گزارش جامع ملی توسط نهادها و سازمان‌های محلی و ملی متولی امور مهاجرت پیرامون وضعیت و نرخ ورود و خروج انواع مهاجران می‌تواند کمک شایانی به کشور درزمینهٔ تنظیم سیاست‌ها و برنامه‌های مهاجرتی نماید. درواقع کشور با اتکا بر این گزارش‌های منسجم و مرتبط و نیز تهیه و تدوین آمارهای ملی می‌تواند ضمن تلاش جهت کسب بهترین موقعیت و جایگاه در بازار جهانی نیروی انسانی مهاجر، هم‌زمان بهینه‌ترین سیاست‌های مهاجرتی را اتخاذ و یا تنظیم نماند. همچنین لزوم تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های مدون پیوستگی اقتصادی و اجتماعی مهاجران ساکن در ایران به همراه برنامه‌های اطلاع‌رسانی و کمکی به مهاجران ایرانی خارج از کشور در جهت انتخاب درست کشورهای میزبان و یا برنامه‌های تسهیلی بازگشت ایرانیان به کشور ازجمله اولویت‌های سیاستی پیش روی تصمیم سازان و مجریان این حوزه می‌باشد.

Gptt-ps-plbr-assessment of charity-ayani, kazemzadeh-951215-V01-2

نظام حکمرانی خیریه در ایران: تحلیل و پیشنهادات اصلاحی

مقدمه

هرچند سازمان‌های خیریه در چند دهه اخیر توانسته‌اند در کشور ایران در بسیاری از مسائل اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی نقشی بر عهده گیرد اما همچنان نظام حکمرانی مناسبی برای ایفای نقش‌آفرینی درست این سازمان‌ها ترسیم و اجرایی نگردیده است. نظامی که در صورت اجرای درست آن بتواند نه‌تنها تسهیلگر خدمت‌رسانی درست این سازمان‌ها گردد بلکه به نحو مناسبی دغدغه‌های حاکمیت را پاسخ داده و همچون ابزاری کارا در مواجه با مسائل گوناگون ملی و حتی بین‌المللی حامی جامعه باشد.

در این نوشتار تلاش خواهد شد تا با بیان مختصری از نظام حکمرانی خیریه‌ها در ایران در سه سطح سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و تسهیلگری، یکی از مهم‌ترین ارکان مغفول این نظام که می‌تواند آغازی بر ایجاد تحول هوشمندانه در آن باشد، تبیین گردد.

نظام حکمرانی

منظور از حکمرانی خیریه در این نوشتار کارکردها و فعالیت‌هایی است که در آن حاکمیت برای مشخص نمودن نسبت بین فعالیت‌ها و نهادهای خیر با خود تعریف نموده و مبتنی بر این کارکردها خدماتی را ارائه داده و مطلوبیت‌هایی را نیز به دست می‌آورد. بر اساس این تعریف و ادبیات موجود در حوزه حکمرانی، کارکردهای حاکمیت را می‌توان در ۴ سطح سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری، تسهیل گری و ارائه خدمات تقسیم نمود و بر مبنای آن وضعیت نظام حکمرانی خیریه‌ها در ایران را بررسی نمود.

سیاست‌گذاری به‌صورت فرایندی تعریف‌شده است که به‌واسطه آن حاکمیت به‌منظور ارائه تغییرات مطلوب در دنیای واقعی اهداف، جهت‌گیری‌ها و اولویت‌های خود را مشخص نموده و از طریق طراحی نظام مشخص و تعیین نقش بازیگران تلاش می‌نماید تا چشم‌انداز خود را به برنامه و عمل تبدیل نماید و بر آن نظارت داشته باشد. در سطح تنظیم‌گری نیز حاکمیت با ایجاد سازوکارهای رصد و بازرسی، حل دعاوی، تعیین استاندارد و ارائه مجوز و همچنین ساماندهی اطلاعات تلاش دارد تا زمینه اجرایی شدن سیاست‌های مربوط به بهترین شکل را مهیا نماید. تنظیم‌گرانی که حلقه واسط سیاست‌گذاران، تسهیلگران و هم‌چین ارائه‌دهندگان خدمت بوده و در صورت ایفای درست نقش خود می‌توانند جهت و سرعت حرکت را تنظیم نمایند. در این میان تسهیلگران نظام حکمرانی در بخشه‌ای زیرساخت، منابع دانشی، منابع مالی، ترویج و ظرفیت‌سازی، ارزیابی و رتبه‌بندی، شبکه‌سازی و تقویت هماهنگی می‌توانند فعالیت نموده و درنهایت می‌توانند موجب سرعت بخشی و افزایش رضایتمندی ارائه‌دهندگان خدمات باشند.

Gptt-ps-plbr-assessment of charity-ayani, kazemzadeh-951215-V01-1

بازیگران نظام حکمرانی خیریه در ایران

به‌طورکلی می‌توان نهادهای زیر را به‌عنوان نهادهای برجسته رسمی فعال در نظام حکمرانی خیریه معرفی نمود که هرکدام نقش مشخصی را در این نظام ایفا می‌نمایند. نهادهایی همچون سازمان اوقاف و امور خیریه، سازمان بهزیستی، کمیتهٔ امداد امام خمینی (ره)، نیروی انتظامی، وزارت رفاه، کار و تأمین اجتماعی، وزارت کشور و همچنین وزارتخانه‌ها و سازمان‌هایی دیگر از قبیل وزارت ارشاد و فرهنگ اسلامی، وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان حفاظت از محیط‌زیست، سازمان میراث فرهنگی و گردشگری، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت ورزش و جوانان، سازمان تبلیغات اسلامی، وزارت آموزش‌وپرورش، آستان قدس رضوی، شهرداری‌ها، جمعیت هلال‌احمر که هرکدام به نحوی در قسمت‌های مختلف نظام حکمرانی فعال بوده و با توجه به وظایف قانونی خود تلاش نموده‌اند تا اهداف حاکمیت در مواجه با خیریه‌ها را برآورده نمایند.

این در حالی است که گاهی تداخل و یا همپوشانی و گاهی خلأ کارکردی در برخی زیر بخش‌ها موجب گردیده است تا مشکلات فراوانی برای خیریه‌ها به وجود آید. مشکلاتی که به دلیل نبود اطلاعات مناسب از نظام حکمرانی امور خیر سبب شده تا هرکدام از بازیگران این نظام، نهادهای دیگر را از ابعاد گوناگون موردنقد جدی قرار دهند و دراین‌بین نتوان به راه‌حل مناسبی برای حل این مشکلات و کاهش اختلاف بین ذینفعان امید داشت.

به‌طورکلی با ترسیم وضعیت موجود نظام حکمرانی خیریه در کشور ایران که در این نوشتار به دلیل اختصار آورده نشده است می‌توان مسائل زیر را به‌عنوان نمونه‌ای در هر بخش بیان نمود که طراحی نظام مطلوب بدون توجه به این مسائل موجب ناکارآمدی نظام حکمرانی آینده نیز خواهد شد.

مسائل موجود در نظام حکمرانی

با توجه به مطالعات کتابخانه‌ای، مطالعات میدانی و همچنین مصاحبه‌های متعدد با صاحب‌نظران و فعالان حوزه امر خیر تلاش شده تا بخش عمده‌ای از مسائل موجود در نظام خیریه جمع‌آوری گردیده و سپس بر اساس دسته‌بندی آورده شده در نظام حکمرانی در سه سطح سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و تسهیلگری احصا و تحلیل گردیده است. مسائل و مشکلاتی که هرکدام در ابعاد مختلف قابل‌بررسی بوده و برطرف نمودن آن نیازمند توجه به شرایط فعلی ذی‌نفعان، بازیگران و ساختارهای موجود می‌باشد. مسائلی از قبیل:

سطح سیاست‌گذاری: فقدان نهاد هماهنگ‌کننده در راستای اولویت‌بندی نیازهای مرتبط با سازمان‌های مردم‌نهاد در کشور، ناهماهنگی بین بازیگران متعدد نظام موجود، برخورد جزیره‌ای با اصلاح قوانین و آیین‌نامه‌های موجود و بی‌توجهی به خلأهای قانونی، نبود نظارت و ارزیابی کلان در نظام برای جهت‌دهی آینده و یا اصلاح نظام

سطح تنظیم‌گری: تداخل و هم‌پوشانی قانونی در نظارت بر خیریه‌ها، حضور نهادهای متعدد با وظیفه قانونی بازرسی از خیریه‌ها و بی‌توجهی جمعی نسبت به آن، افزایش احتمال بروز فسادهای ساختاریافته و غیر ساختاریافته در خیریه‌ها، سردرگمی خیریه‌ها نسبت به پاسخ‌دهی به چند سازمان مختلف در صورت توجه به بازرسی بدون تغییر قوانین و آیین‌نامه‌ها، تمرکز و سخت‌گیری بیش‌ازحد بر ارزیابی اولیه در زمان صدور مجوز و بی‌توجهی به ارزیابی مستمر، حضور چندین نهاد تنظیم‌گر در ایجاد استانداردهای شکلی مشخص در سطح ملی و بخشی و همچنین بی‌توجهی به استانداردهای محتوایی، نبود اطلاعات یکپارچه و به‌روز از خیریه‌ها، حضور سازمان‌های متعدد در زمان ارائه مجوز و ایجاد موانع فراوان در زمان ثبت و تأسیس خیریه‌ها

سطح تسهیلگری: مشکلات زیرساخت‌های اطلاعاتی، سیستمی و …برای استفاده خیریه‌ها، ضعف منابع دانشی حوزه امر خیر و نبود حمایت‌های مشخص در راستای توسعه آن، نبود ساختار مناسب در جهت حمایت مالی از خیریه‌ها همچون ساختارهای جمع سپاری، استقبال اندک سازمان‌های بزرگ حاکمیتی و دولتی در همکاری با خیریه‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد، عدم شفافیت و ساختار مشخص و منسجم در ارائه معافیت مالیاتی، اعتبار مالیاتی، تخفیف عوارض و …، حضور کم‌رنگ سازمان‌های حاکمیتی، دولتی و خصوصی در جهت ظرفیت‌سازی و ترویج فرهنگ مشارکت عمومی، توجه اندک خیریه‌ها و مؤسسات مرتبط به تدوین کتب، تهیه فیلم، مستند و یا بازی‌های هدفمند در جهت ترویج مشارکت عمومی، نبود نهادهای ارزیاب و ارائه‌دهنده رتبه‌بندی در نظام موجود و درنتیجه بروز مشکلاتی همچون سردرگمی مردم برای مشارکت در خیریه‌ها، سردرگمی سازمان‌های دولتی و حاکمیتی در مواجه با خیریه‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد، نبود انگیزه و رقابت در جهت توسعه و رشد شفاف در بین خیریه‌ها و …، نبود سازوکارهای مناسب در راستای افزایش تعامل بین خیریه‌ها و هم‌افزایی بین آن‌ها (شبکه‌سازی)،که در انبوه مسائل موجود نظام حکمرانی خیریه بیش‌ازپیش موردتوجه ذی‌نفعان این نظام بوده است.

مسائلی که در حضور بازیگران متعدد و در برخی موارد نبود زیرساخت‌های سخت‌افزاری و نرم‌افزاری با پیچیدگی‌های متعددی مواجه گردیده که برای حل آن‌ها نیازمند دسترسی به اطلاعات جامع از وضع موجود و چگونگی عملکرد بازیگران مختلف این نظام می‌باشد. این در حالی است که در سه سطح موردبررسی در نظام حکمرانی به نظر می‌رسد سطح تنظیم‌گری با توجه به ایجاد ابزار قدرت در مجوز دهی به خیریه‌ها بیش از سایر بخش‌ها موردتوجه بازیگران این نظام بوده است و درعین‌حال بیشترین مسائل و ضعف‌های نظام نیز ناشی از توجه سطحی به این بخش و غفلت از کارکردهای اصلی آن می‌باشد.

تنظیم‌گری با کارکردهایی از قبیل ساماندهی اطلاعات و رصد و بازرسی می‌تواند موجب افزایش کارایی و اثربخشی سطح سیاست‌گذاری گردد و درعین‌حال فضای مناسبی را برای نقش‌آفرینی تسهیلگران و همچنین خیریه‌ها ایجاد نماید. این در حالی است که تنظیم‌گران می‌توانند با سپردن بخشی از کارکردهای خود به بخشه‌ای چابک خصوصی فرآیندهای موجود را با سرعت بیشتری به‌پیش برده و علاوه بر ایجاد رضایت بیشتر در ذی‌نفعان نظام خیریه بتوانند بر دیگر بخشه‌ای کلان متمرکز گردند. لازم به ذکر است که برقراری چنین سازوکاری نیز نیازمند ایجاد زیرساخت‌های نظارتی هوشمندانه در بخشه‌ای حکومتی و کنترل سطح بالاتر بر سازمان‌های خصوصی دارای نقش تنظیم‌گر خواهد بود.

لازم به توضیح است که هرکدام از این مسائل به‌صورت دقیق‌تر در گزارش جداگانه‌ای بحث و بررسی گردیده که در صورت نیاز می‌تواند در دسترس قرار گیرد.

عوامل مؤثر بر ایجاد نظام مطلوب حکمرانی خیریه‌ها

همان‌طور که بیان شد حضور بازیگران و قوانین متنوع در نظام خیریه‌ها موجب گردیده است که در طول سالیان حضور خیریه‌ها در کشور ایران، مسائل متعدد و پیچیده‌ای در این نظام ایجاد شود. مسائلی که نمی‌توان انتظار داشت در کوتاه‌مدت با ایجاد راه‌حل‌های ابتدایی همچون قانونی جدید و یا حضور بازیگرانی دیگر برطرف گردد. ازاین‌رو لازم است پیش از ارائه هر راهکاری در ایجاد نظام حکمرانی مطلوب موارد زیر موردتوجه قرار گیرد:

  1. حضور بازیگران دولتی و حاکمیتی متنوع در نظام امر خیر با میزان نفوذ و قدرت سیاسی مختلف؛ با توجه به فعالیت چندین نهاد دولتی و حاکمیتی در حوزه امر خیر لازم است سازوکاری ارائه گردد که علاوه بر استفاده از ظرفیت‌های آن‌ها، بتوان تنوع نظرات و سلایق را نیز مدیریت کرد. لازم به ذکر است که بعد از انقلاب تعدادی از نهادهای حاکمیتی و دولتی با اتکا بر قوانین و اساسنامه خود، فعالیت در حوزه امر خیر را جز وظایف خود دانسته و در حال حاضر بخش قابل‌توجهی از فعالیت‌های خیرخواهانه در این نهادها در حال انجام می‌باشد. نهادهایی که از یکدیگر مستقل بوده و در برخی موارد دارای کارکردهای موازی و یا حتی تداخل عملکردی می‌باشند. ازاین‌رو ارائه هر سازوکاری بدون در نظر گرفتن نقش مؤثر برای این نهادها و یا بدون توجیه آن‌ها موجب خواهد شد که در عمل ضمانت اجرایی برای آن سازوکار وجود نداشته باشد. این در حالی است که بدون در دست داشتن اطلاعات دقیق از وضعیت کارکردی این نهادها و همچنین عدم ترسیم دقیق وضع موجود حوزه امر خیر و آینده پیشرو ارائه هر راهکاری ممکن است با مخالفت و ممانعت این نهادها همراه گردد.
  2. در حال حاضر خیریه‌های فراوانی در نظام‌های بخشی، ملی و بین‌المللی در حال فعالیت بوده که برخی از آن‌ها میزان گردش مالی به‌مراتب بیشتری از برخی نهادهای دولتی و حاکمیتی فعال در امر خیر دارند. حضور این سازمان‌های خیریه کوچک و بزرگ در نظام خیریه کشور و نبود اطلاعات مناسب از آن‌ها باعث گردیده تا رفع مسائل موجود در حوزه امر خیر با مشکلات و پیچیدگی‌های بیشتری مواجه گردد. به‌نحوی‌که هرگونه ارائه راهکار بدون در نظر گرفتن وضعیت موجود خیریه‌های فعال و یا عدم توجه به تفاوت‌های ماهیتی بخشه‌ای مختلف امر خیر، موجب شکست راهکار مطلوب خواهد بود. به عبارتی پیش از انجام هر اقدامی در حوزه امر خیر لازم است تا با وضعیت کمی و کیفی بخشه‌ای مختلف امر خیر آشنا بود و راهکاری ارائه نمود که بتواند به بهترین نحو از ظرفیت‌های موجود در خیریه‌ها استفاده نمود و سیاست‌ها و اقدامات کاربردی متناسب با هر بخش ارائه کرد.
  3. در حال حاضر قوانین و آیین‌نامه‌های متنوعی در حوزه امر خیر تدوین و تصویب گردیده است که برخی از آن‌ها نه‌تنها مشکلی از مشکلات موجود را حل ننموده بلکه خود مانعی شده است در توسعه هر چه بیشتر حوزه امر خیر. قوانین و آیین‌نامه‌هایی که موجب شده تا با ناهماهنگی‌های فراوانی در رسیدگی به مشکلات جامعه و نامشخص بودن وظایف بازیگران این حوزه مواجه باشیم. ازاین‌رو لازم است علاوه بر زمینه‌سازی برای تدوین قانونی یکپارچه در این حوزه، سازوکارهای مناسب برای بروز رسانی این قوانین و ایجاد قوانین جدید در آینده نیز در نظر گرفته شود. سازوکاری که نیازمند کسب اطلاعات مناسب از وضع موجود امر خیر در کشور و پایش مداوم اثربخشی قوانین باشد.

ارائه راهکار

همان‌طور که گفته شد حضور نهادهای متعدد فعال در حوزه امر خیر در سطوح مختلف سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و تسهیلگری نظام حکمرانی خیریه و همچنین خلأهای کارکردی فراوان در این نظام سبب شده تا مشکلات فراوانی پیشروی ایجاد هرگونه تغییر و تحول در این نظام قرار گیرد. به‌نحوی‌که بازیگران و ذی‌نفعان مختلف بر مبنای گزارش‌ها، اطلاعات و تحلیل‌های خود وضعیت‌های متنوعی را از حوزه امر خیر به تصویر کشیده و این سبب گردیده است تا نه‌تنها سیاست‌گذاران نتوانند به‌خوبی وضعیت موجود را درک نموده و برای آن تصمیم‌گیری نمایند، بلکه افراد و سازمان‌های دیگر نیز در ارتباط و تعامل با خیریه‌ها با سردرگمی مواجه شوند. لذا به نظر می‌رسد اولین راهکار برای مدیریت این نظام، کسب اطلاعات هدفمند و ارزیابی سازمان‌ها و نهادهای فعال در این نظام می‌باشد.

ارزیابی و رتبه‌بندی که در سایر کشورهای پیشرفته نیز به‌خوبی به آن پرداخته‌شده است و از این مجرا سیاستمداران، مردم و سایر نهادهای مرتبط با خیریه‌ها توانسته‌اند، با شناخت و درک بهتری تصمیم‌گیری نمایند. اقدامی که نه‌فقط توسط بخش دولتی بلکه در بسیاری از مواقع از طریق نهادهای خصوصی موردتوجه قرارگرفته است. نهادهایی همچون سازمان دولتی کمیسیون خیریه‌ها (charity commission) و سازمان خصوصی گاید استار (GuideStar) در انگلستان، سازمان خیریه خصوصی (Charity Navigator) و سازمان خصوصی (Charity Watch) در آمریکا، سازمان خصوصی intelligence charity در کانادا و سازمان بین‌المللی گیوول (givewell) که توانسته‌اند نظام ارزیابی و رتبه‌بندی معینی ایجاد کرده و در طول زمان علاوه بر جمع‌آوری اطلاعات ارزشمند توانسته‌اند نقش بسزایی در ایجاد تعامل مؤثر بین بازیگران و ذی‌نفعان نظام امر خیر داشته باشند.

این در حالی است که پس از جمع‌آوری اطلاعات، رصد و پایش مناسب حوزه امر خیر می‌توان به تقویت سطح تنظیم‌گری و همچنین به ثمر نشستن سازوکارهایی از قبیل تدوین قانون جامع، ایجاد کارگروه بین دستگاهی و با اختیارات قانونی مناسب، اصلاح و ایجاد نهادهای لازم در نظام حکمرانی و … امید داشت. به‌هرحال به نظر می‌رسد پیش از شروع هر راهکار جامعی برای حل مشکلات نظام حکمرانی خیریه ایجاد بستر مناسب در راستای ارزیابی و جمع‌آوری اطلاعات توسط مجموعه‌های چابک در بخش خصوصی است که با همراهی و حمایت بدنه حاکمیت می‌تواند با سرعت مناسبی زمینه کنترل و مدیریت حوزه امر خیر را تسهیل نماید. به عبارتی می‌توان گفت نقطه آغاز ایجاد تغییر و بازآفرینی نظام حکمرانی خیریه اندازه‌گیری است، به‌نحوی‌که ” هر چیز را که نتوان اندازه گرفت، نمی‌توان کنترل کرد و هر چیز را نتوان کنترل کرد، نمی‌توان مدیریت کرد “(پیتر دراکر)

gptt-plbr-PensionFundRegulation-951124-v01

ملاحظاتی در خصوص تشکیل سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

در سال‌های اخیر ناکارآمدی صندوق‌های بازنشستگی در تأمین منافع اعضای آن موجب نگرانی‌های جدی در خصوص پایداری آن‌ها شده است. وضعیت نامناسب اقتصادی، کاهش نیروی کار و پیر شدن هرم جمعیتی، کسری تصاعدی صندوق‌ها، عدم توانایی دولت در پرداخت مطالبات صندوق‌ها، پرداخت بدهی با واگذاری بنگاه‌های ناکارآمد دولتی، بنگاه‌داری با بازدهی پایین صندوق‌ها، تغییر قوانین بدون در نظر گرفتن شرایط صندوق‌ها و … همه از عواملی هستند که زمینه شرایط نامساعد صندوق‌های بازنشستگی را فراهم کرده‌اند. بر اساس آمارهای اعلام‌شده با توجه به شرایط نامناسب صندوق‌های بازنشستگی کشور که بنا بر آمارهای ارائه‌شده جمع کسری صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌ای از سال ۱۳۸۴ در طی هشت سال از حدود ۴۲۰۰ میلیارد تومان به ۶۰ هزار میلیارد تومان رسیده است و افزایش کسری آن‌ها نیز سیری تصاعدی داشته است. در حال حاضر رقم کسری صندوق‌ها و کمک دولت از بودجه عمومی، از بودجه عمرانی کشور پیشی گرفته است. ایران یکی از بالاترین نرخ‌های جایگزینی در دنیا را دارا است. این نرخ در سازمان تأمین اجتماعی حدود ۸۵ درصد آخرین دستمزد و در صندوق بازنشستگی کشوری برابر ۸۷ درصد در سال ۱۳۹۳ بوده است. در این شرایط قطعاً ادامه روند کنونی در بلندمدت ممکن نیست و اتکای بر بودجه دولتی صرفاً راهکاری برای پیشگیری از یک ورشکستگی بزرگ و بروز تبعات اجتماعی آن است.

البته باید دانست که این مشکلات، صرفاً متعلق به کشور ما نبوده و در بسیاری از کشورهای دیگر هم تجربه‌شده است. در اکثر این کشورها، برای به حداقل رساندن این آسیب‌ها و کاهش ریسک اعضای صندوق و پایدار ساختن آن، ایجاد نهادهای تنظیم‌گر متمرکز بر تمام صندوق‌های بازنشستگی را در دستور کار قرار داده‌اند. مقام یا مقامات تنظیم‌گر از دو بعد بر صندوق‌های بازنشستگی اعمال نظارت می‌نماید. از یکسو تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی ارتقای اعتماد به صندوق‌ها به‌وسیله حفاظت از منافع اعضا، کاهش ریسک قرار گرفتن صندوق‌ها در شرایط ورشکستگی، ترویج اداره خوب صندوق‌های بازنشستگی، نظارت و گزارش دهی در خصوص فعالیت صندوق‌ها را هدف‌گذاری می‌نماید. از سوی دیگر با توجه به حجم بالای دارایی‌های صندوق‌ها و نقش مؤثر آن‌ها در بازارهای مالی، این مؤسسات تحت تنظیم‌گری نهادهای حاکمیتی مالی قرار می‌گیرند.

اما سؤال این است که آیا الگوی رایج به کار گرفته‌شده در سایر کشورها که همان ایجاد یک‌نهاد تنظیم‌گر است می‌تواند به‌عنوان یک راه‌حل مؤثر قابل توصیه باشد؟ برای پاسخ به این سؤال ضروری است ابتدا برخی از مشکلات کلیدی این صندوق‌ها اشاره نمود که خارج از حوزه مسائل فنی و تخصصی درون صندوق به شمار می‌رود..

اعمال مداخلات بالادستی در حوزه بازنشستگی: یکی از مسائل کلیدی این بخش اعمال مداخلات توسط نهادهای سیاست‌گذار در بخش تأمین اجتماعی و بازنشستگی است. به‌طور خاص مواردی چون گسترش حوزه مشاغل سخت، کاهش سن بازنشستگی و تغییر پارامترهای حقوق بازنشستگی که بعضاً می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز به کارکنان بخش‌های مختلف اعطا شود، و به‌ظاهر هزینه‌ای هم برای بخش‌های سیاست‌گذار به همراه نداشته باشد، درواقع فشار زیادی را در بلندمدت به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌نماید.

اعمال‌نفوذ در بدنه مدیریتی صندوق‌ها: در برخی موارد ممکن است این نگاه وجود داشته باشد که مدیریت صندوق بازنشستگی یک سازمان خاص می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز در اختیار کارکنان بازنشسته یا باسابقه همان سازمان قرار گیرد. با این نگرش که بعضاً می‌تواند ناشی از رویکردهای رانت‌ جویانه نیز باشد عملاً مدیریت صندوق‌ها که نیازمند تخصص جدی در حوزه‌های مالی و اقتصادی است، عملاً در دست افرادی قرار گیرد که به‌هیچ‌وجه صلاحیت‌های لازم برای این جایگاه را نداشته باشند.

اثرپذیری بالا از شرایط اقتصادی کشور: با توجه به ماهیت صندوق‌های بازنشستگی و اهمیت بازدهی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها در حفظ پایداری آن‌ها، عدم حضور نمایندگان این صندوق‌ها در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی مؤثر بر آن‌ها عملاً باعث آسیب‌های بسیار جدی به این صندوق‌ها در اثر تحولات اقتصادی کشور خواهد شد.

عدم کنترل واحد بر صندوق‌های بازنشستگی: در بسیار از موارد صندوق‌های بازنشستگی تحت نظر سازمان‌های متبوع خود قرار داشته و به‌هیچ‌وجه تحت استانداردها و الزامات مشخصی فعالیت نمی‌نمایند. این صندوق‌ها عملاً به نهادهای بالادست تصمیم گیر در بخش‌های مالی و سرمایه‌گذاری پاسخگو نبوده و از این حیث هیچ ابزاری برای نظارت و جهت‌دهی به آن‌ها وجود ندارد.

اگرچه مشکلات صندوق‌های بازنشستگی محدود به موارد فوق نبوده و ضمناً مشکلات بسیار جدی دیگری در حوزه‌های فنی، محاسبات بیم ‌سنجی و افزایش سن میانگین کشور وجود دارد، اما موارد فوق‌الذکر یک ویژگی مشترک داشته و آن‌هم نیاز به وجود یک‌نهاد متمرکز و قدرتمند است که بتواند در دارای اختیارات تقنینی و قضایی بوده و توان مداخله در حوزه اختیارات سازمان‌های مرتبط در بخش بازنشستگی را داشته باشد. از این حیث ایجاد یک سازمان معمول در ساختارها و تحت محدودیت‌های سازمانی مرسوم به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند مشکلات فوق را رفع نماید. همچنین ضروری است در ساختار این نهاد نقش خود صندوق‌ها به‌صورت مشخص تعریف‌شده باشد.

با در نظر گرفتن این ملاحظات می‌توان گفت که آنچه در شرایط کنونی می‌تواند به‌عنوان یکی از اولویت‌های جدی صندوق‌های بازنشستگی موردتوجه قرار گیرد ایجاد یک سازمان تنظیم‌گر متمرکز و قدرتمند در این بخش است. به‌ویژه آنکه صندوق‌های بازنشستگی تبادلات مالی گسترده‌ای با سیار بخش‌های اقتصادی کشور داشته و ضروری است از طریق این سازمان ملاحظات مالی به‌صورت جدی موردتوجه قرار گیرند. جالب آنکه تقریباً در تمام کشورهای توسعه‌یافته، صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی زیر نظر مقام ناظر مالی فعالیت می‌کنند. به‌صورت کلی می‌توان حوزه‌های مداخله در تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی را اخذ مجوز (licensing)، قواعد حکمرانی (governance)، تعیین ناظر مستقل (independent custodian)، حسابرس خارجی (external audit)، الزامات افشاگری (disclosure requirement)، قوانین سرمایه‌گذاری (investment regulation)، اخذ ضمانت‌نامه (guarantees)، حداقل سرمایه و اندوخته (minimum capital and reserves) و مقرراتی هزینه‌ها و کارمزدها (regulations on costs and fees) دسته‌بندی نمود.

بااین‌وجود لازم به ذکر است با توجه به دشواری‌های پیش رو نهادهای تنظیم‌گر به‌ویژه در بخش‌هایی که در آن‌ها تعارض منافع به‌صورت جدی وجود دارد، تجارب نشان داده است که در بسیاری از موارد تنظیم‌گری نیز می‌تواند با شکست مواجه شود. از این حیث ضروری است مطالعات مشخصی باهدف تعیین جایگاه ساختاری، طراحی ساختار و فرایندهای پرسنلی و مالی تنظیم‌گر این بخش صورت پذیرد.

بر این اساس پیشنهاد می‌شود با توجه به تجربه جهانی و مشکلات موجود، مطالعات مربوط به تأسیس یک‌نهاد تنظیم‌گر متمرکز، مستقل و قدرتمند که با آموزش، ارزیابی و گزارش دهی در خصوص صندوق‌ها تا حد زیادی به بهبود وضعیت و پایدارسازی صندوق‌ها کمک نماید، موردتوجه نهادهای سیاست‌گذار کشور قرار گیرد.

gptt-es-plbr-sarbaziregulation-zamanian-950817-v01

تنظیم‌گری خدمت وظیفه عمومی

مقدمه

علیرغم اینکه مسئله نظام‌وظیفه اجباری یکی از چالش‌های سالیان اخیر در کشور ایران بوده است، متأسفانه عدم شناخت صحیح ابعاد پیچیده آن توسط بسیاری از صاحب‌نظران، نتیجه‌ای جز بیان انتقاداتی تکراری و تأکید بر گزینه‌هایی غیر اجرایی و نامناسب با شرایط بومی در پی نداشته است. درعین‌حال، نارضایتی عمومی از سربازی اجباری همچنان باقی است.

این نوشتار تلاش می‌کند به‌اختصار به سه مقوله زیر پاسخ دهد:

  • فلسفه وجود سربازی اجباری چیست و چرا نظام ارتش حرفه‌ای در ایران گزینه مناسبی به شمار نمی‌رود؟
  • به چه دلیل راهکارهایی که تا به اکنون ارائه گشته‌اند الگوهایی ناموفق بوده‌اند؟

ارائه یک راهکار متناسب برای تعدیل و شاید حل مشکلات نظام‌وظیفه

نگاهی اقتصادی بر سربازی اجباری

بر اساس قانون اهداف دوره وظیفه عمومی را می‌توان در دو مورد زیر خلاصه نمود:

۱) تأمین نیروی لازم به‌منظور تأمین امنیت کشور

۲) ارائه آموزش‌های نظامی به آحاد جامعه

مورد اول مبنای ایجاد دوره ۲۲ ماهه ضرورت است که هدف اصلی آن تأمین نیاز کشور به نیروی انسانی لازم در حوزه امنیت است. همچنین ازآنجایی‌که لازمه به‌کارگیری نیروهای وظیفه در بخش دفاعی کشور ارائه آموزش‌های مقدماتی به آنان است، یک دوره آموزشی مقدماتی برای کلیه سربازان وظیفه در نظر گرفته‌شده است. فارغ از این مقوله نیز ازآنجایی‌که بر اساس تعالیم اسلامی دفاع در برابر دشمن یک وظیفه همگانی برای هر یک از آحاد جامعه است، حتی در صورت برخورداری کشور از نیروی حرفه‌ای نظامی نیز برخی معتقد به لزوم آموزش مهارت‌های دفاعی به آحاد جامعه توسط حکومت هستند که الگوی آموزشی کنونی به‌عنوان راهکاری برای تحقق آن قابل‌تصور است.

سربازی در قالب‌های غیرنظامی

 به‌هرحال لازم به ذکر است که دو هدف فوق، اهداف ابتدایی شکل‌گیری نظام‌وظیفه عمومی بوده و سایر روش‌های به‌کارگیری سربازان وظیفه ازجمله سرباز صنعت، امریه و هیئت‌علمی وظیفه که مستقیماً با مقوله دفاع و امنیت ملی در ارتباط نیستند صرفاً راهکاری برای به‌کارگیری نیروهای متخصص، اما غیر قابل‌استفاده در بخش دفاعی کشور، بوده و به‌خودی‌خود از اهداف اولیه برقراری نظام‌وظیفه عمومی به شمار نمی‌روند.

سربازی اجباری چه توجیهی دارد؟

فارغ از سوابق تاریخی شکل‌گیری خدمت سربازی اجباری در ایران و جهان، از منظر علم اقتصاد تأمین امنیت به‌عنوان یک کالای عمومی نیازمند مداخله حاکمیت بوده و به‌خودی‌خود نمی‌تواند از طریق سازوکارهای بازار تحقق یابد. به‌صورت کلی دو رویکرد به‌منظور برآوردن این نیاز از طریق مداخله دولت ممکن است که یکی از این رویکردها و یا ترکیبی از آن‌ها در کشورهای مختلف انجام می‌پذیرد. رویکرد اول – که در مورد غالب کالاهای عمومی نیز قابل‌استفاده است – اخذ مالیات نقدی از جامعه توسط دولت به‌منظور تأمین هزینه‌های دفاعی کشور است. رویکرد دوم که می‌توان آن‌ها به‌صورت اخذ مالیات بر نیروی انسانی تصور نمود، اجبار حضور آحاد جامعه در یک بازه مشخص به‌عنوان سرباز در بخش‌های دفاعی و امنیتی کشور است. برخی کشورها که صرفاً از ارتش حرفه‌ای در مقوله امنیت بهره می‌برند درواقع صرفاً رویکرد اول را اتخاذ می‌نمایند و برخی کشورها ازجمله ایران که در آن‌ها سربازی اجباری وجود دارد رویکرد دوم و یا ترکیبی از این دو رویکرد را مورداستفاده قرار می‌دهند. اما نکته مهم آن است که درواقع سربازی اجباری وضع مالیات بر خود افراد و الگوی ارتش حرفه‌ای از طریق وضع مالیات نقدی بر مردم باهدف تأمین هزینه‌های ارتش بوده و درواقع هر دو الگو از طریق وضع دو نوع مالیات مختلف انجام می‌پذیرد. نکته کلیدی که در اینجا لازم به ذکر است اما باملاحظه اختصار موردبحث قرار نمی‌گیرد آن است که بر اساس ادبیات اقتصاد وضع چنین مالیات‌هایی صرفاً برای تأمین کالاهای عمومی ازجمله امنیت و دفاع قابل توجیه است و به‌کارگیری سرباز (درواقع اخذ مالیات) برای تأمین کالاهای غیرعمومی مثل کالاهای صنعتی نه‌تنها بلا توجیه بوده بلکه کاملاً ناکارا به شمار می‌رود و تجربه نیز نشان داده به‌کارگیری سرباز در این حوزه‌ها که باید در بازار کار حرفه‌ای تأمین شود مملو از ناکارایی بوده و خدمت سربازی درنهایت علیرغم همه مباحث صرفاً در بخش دفاعی کشور راهگشا بوده است.

بااین‌وجود و درمجموع رویکرد به‌کارگیری سربازی اجباری به دلایل متعددی ازجمله استفاده از نیروهای بدون انگیزه و تبعات اجتماعی شناخته‌شده در آن همواره موردنقد بوده است که تبعات آن نیز در حال حاضر در کشور ما بر همگان مشهود است.

آیا ارتش حرفه‌ای در ایران کارا خواهد بود؟

همان‌گونه که در مقدمه عنوان شد به دلیل عدم آگاهی از وضعیت نظام‌وظیفه در کشور عموماً توصیه‌هایی غیر اجرایی چون ارتش حرفه‌ای به‌صورت مداوم تکرار می‌شود و بعضاً برای اخذ تأیید بر عملی بودن آن‌ها مثال‌هایی از کشورهای اروپایی که برخوردار از ارتش حرفه‌ای هستند مورد تأکید قرار می‌گیرد. لازم به ذکر است در بسیاری از مناطق مانند حوزه اروپا به دلایلی چون امنیت منطقه‌ای عملاً ارتش نیروی ذخیره برای شرایط خاص بوده و عملاً کارکردهای آن همان کارکردهای ارتش در زمان صلح است. در این شرایط عملاً ساختار ارتش ساختاری کوچک و فعالیت‌های آن قابل انجام توسط نیروهای کادر رسمی خواهد بود. در مقابل در کشور ایران که در منطقه‌ای ناامن، با مرزهای گسترده و عموماً شرایط بد آب و هوایی در مرزها، همراه با درگیری‌های مرزی با نیروهای متخاصم محلی و قاچاقچیان همراه است، عملاً یکی از کارکردهای جدی ارتش فعالیت‌های عملیاتی است. در این شرایط اگر قرار بر استفاده از نیروهای رسمی و کادر حرفه‌ای ارتش باشد، بنا بر قوانین ارتقاء نیروی کار رسمی، هر نیروی استخدامی را حداکثر می‌توان برای مدت محدودی مورداستفاده قرار داد. درنتیجه در ساختار ارتش حرفه‌ای در کشوری چون ایران در دوره‌های کوتاه‌مدت می‌باید اقدام به باز جذب کادر جدید برای امور سخت عملیاتی و ارتقاء کادر سابق و انتقال آن‌ها به مناطق مرکزی برای انجام امور ساده‌تر غیرعملیاتی نمود (مانند کارکردهای معمول ارتش در زمان صلح که می‌توان در بلندمدت بر نیروهای رسمی تحمیل کرد). این الگو در بلندمدت با چالش چاق شدن میانه هرم ارتش و بروز عدم تعادل در نیروی انسانی همراه خواهد شد. درواقع شرایط ویژه امنیتی کشور نیازمند جریانی از نیروهای عملیاتی است که در کوتاه‌مدت برای به‌کارگیری در شرایط سخت قابل‌استفاده باشند و پس از طی مدت کوتاهی به‌جای ارتقاء و چاق کردن بدنه ارتش، از ساختار آن خارج شوند – الگویی که عملاً در نظام سربازی اجباری قابل تحقق است.

مشمولان اضافی و الگوهای شکست‌خورده پیشین

ازآنجایی‌که اولاً تعداد مشمولان نظام‌وظیفه بیش از سربازان وظیفه موردنیاز نیروهای مسلح بوده و ثانیاً بسیاری از آن‌ها (ازجمله دارندگان مدارک تحصیلی بالا) قابل‌استفاده در نیروهای عملیاتی نظامی نیستند، عموماً الگوهایی چون به‌کارگیری مشمولان اضافی در مراکز صنعتی و اداری (که در مورد ناکارایی آن، چه ازلحاظ منطق اقتصادی و چه ازلحاظ تجربی بحث‌های زیادی شده است) و یا معافیت‌های فله‌ای و فاقد منطق استوار (که مهم‌ترین مشکل آن رفتار غیرعادلانه بین آحاد جامعه است) استفاده‌شده است که نتیجه آن ناکارایی و نارضایتی است. همچنین سیاست فروش سربازی در دهه گذشته که اساساً باهدف تأمین کسری بودجه دولت انجام گرفت عملاً حس بی‌عدالتی و واکنش‌های شدید اجتماعی را به همراه داشت.

ویژگی‌های یک راهکار مناسب

با توجه به شرایط کنونی و مطالب فوق به نظر می‌رسد هر راهکار مناسب در بخش نظام‌وظیفه باید شرایط زیر را احراز نماید:

  •  تأمین نیروی موردنیاز در بخش دفاعی به‌صورت جریانی از نیروهایی که در بخش عملیاتی با شرایط نامناسب محیط عملیاتی به‌صورت کوتاه‌مدت مورداستفاده قرارگرفته و از بدنه نیروی نظامی خارج شود (الگوی مالیات بر نیروی کار)
  • عدم استفاده از نیروی اجباری کشور در بخش‌های غیرضروری (بخش‌های غیر مرتبط به کالاهای عمومی) مانند صنعت به‌ویژه با توجه به تبعات آن در ایجاد خلل در تعادل بازار کار حرفه‌ای
  • عدم ایجاد احساس نابرابری، تحمیل و اتلاف عمر توسط سربازان مورداستفاده در بخش نظامی
  • ترجیحاً تأمین مالی سربازان وظیفه به‌منظور تبدیل سربازی به نیروی شاغل برخوردار از استاندارد (این تأمین مالی باید از منابع غیردولتی باشد، که فشار مالی مضاعف بر دوش نظام ایجاد نشود)

راهکار پیشنهادی

 به نظر می‌رسد یکی از راهکارهایی که می‌تواند موارد فوق را تا حد مناسبی تعدیل نماید معرفی هر دو نوع مدل مالیات بر افراد و مالیات بر اموال برای تأمین هزینه‌های تأمین امنیت به‌عنوان یک کالای عمومی و ایجاد امکان انتخاب برای افراد است. درواقع افراد اجازه داشته باشند به‌منظور تأمین هزینه‌های دفاعی کشور بین دادن مالیات فردی (اعزام به خدمت) و مالیات پولی (پرداخت هزینه) انتخاب نماید. ولی این مالیات نقدی به‌گونه‌ای پرداخت نمی‌شود که ایجاد حس نابرابری در میان آحاد ملت کند. بلکه این مالیات نقدی به کسانی داده می‌شود که گزینه اعزام به خدمت را انتخاب کرده‌اند. همچنین مقداری از این مالیات می‌تواند برای بهبود وضعیت سربازخانه‌ها و آموزش سربازها به کار برود. به‌عبارت‌دیگر، آن‌هایی که گزینه مالیات نقدی را انتخاب می‌کنند، دستمزد آن‌هایی که گزینه اعزام به خدمت را انتخاب کرده‌اند را خواهند پرداخت و دوران خدمت آن‌ها را پربارتر خواهند کرد. در این صورت، کسانی که به خدمت اعزام می‌شوند از دستمزد بالا برخوردار خواهند شد، که در آن‌ها ایجاد انگیزه کرده، و احساس مثبت‌تری نسبت به گذراندن وقت خود در سربازی خواهند داشت. از طرفی، افرادی که به دلیل تحصیلات یا فرصت‌های شغلی و یا برخورداری از تمول مالی ترجیح می‌دهند مالیات را به‌صورت نقدی پرداخت کنند نیز راضی خواهند بود.

هرچه میزان مالیات نقدی بیش‌تر باشد، دستمزد کسانی که گزینه اعزام به خدمت را انتخاب می‌کنند نیز افزایش خواهد یافت. طبیعتاً، در این حالت عده بیشتری از روی اختیار مایل به اعزام به سربازی به‌صورت حضوری خواهند بود (تا دستمزد بالاتر دریافت کنند). لذا تعیین میزان مالیات نقدی می‌تواند به‌گونه‌ای تنظیم شود که افرادی که گزینه اعزام حضوری به خدمت را انتخاب می‌کنند متناسب با تعداد سربازی باشد که واقعاً در آن برهه از زمان موردنیاز است.

درواقع با این سازوکار افرادی که به نظام‌وظیفه اعزام می‌شوند با دریافت دستمزد تبدیل به نیروی کارشده و در مدت سربازی به‌عنوان نیروی شاغل از رضایت کافی به‌عنوان یک کادر نظامی برخوردار می‌شوند. نباید فراموش کرد که در تجربه قبلی فروش سربازی اکثر منابع حاصل به بودجه کشور تزریق شد و افرادی که توان پرداخت آن را نداشتند نه از روی اختیار، بلکه از روی ضعف مالی به خدمت اعزام شدند که به‌ویژه به دلیل عدم دریافت حقوق کافی احساس تبعیض شدید در آن‌ها شکل می‌گرفت. در الگوی پیشنهادی افراد از محل مالیات نقدی دریافتی دستمزد کافی به افراد اعزام‌شده پرداخت نمود و درواقع افراد هنگام اعزام بین دو گزینه اشتغال کوتاه‌مدت در بخش نظامی یا اشتغال در سایر بخش‌ها و پرداخت مالیات نقدی مختار می‌شوند. این اختیار بین دو گزینه شغلی برخوردار از دستمزد، بسیار متفاوت از الگوی فروش قبلی است.

 همچنین در حالت پیشرفته‌تر نرخ مالیات نقدی می‌تواند از طریق سازوکار عرضه و تقاضا برای اعزام یا عدم اعزام تعیین‌شده و به بیانی توسط شرایط اقتصادی (بازار آزاد) تعیین شود. استفاده از الگوی بازار آزاد سود را برای همهٔ شرکت‌کنندگان (چه آن‌ها که به سربازی حضوری می‌روند و چه آن‌ها که مالیات نقدی پرداخت می‌کنند) به حداکثر خواهد رساند. شاید بتوان مهم‌ترین فایده این الگو را تبدیل نظام سربازی به بازار کار و سربازان وظیفه به نیروی کار انگیزه‌مند دانست. افراد اعزام‌شده نیز پس از پایان دوره خدمت از ارتش خارج‌شده و درواقع از فواید ارتش حرفه‌ای بدون تحمیل مضرات آن بهره برده‌اند.

تبیین دقیق‌تر جزئیات این طرح و توضیحات در مورد نقدهای وارد در این الگو در یک گزارش مفصل‌تر و یا به‌صورت حضوری قابل‌ارائه خواهد بود.

gptt-es-plbr-oilelectricityregulatory-zolfaghari-950816-v01

تنظیم گری نفت و برق

مقدمه

تنظیم‌گری عبارت است از انواع سازوکارهای ایجاد کنترل عمومی برنهادهای ارائه‌کننده خدمات باهدف تضمین نفع عمومی (به‌ویژه با ایجاد هم‌راستایی بین منافع فردی و اجتماعی). این امر عموماً از طریق تدوین و اجرای مجموعه‌ای از استانداردها و ضوابط تخصصی با استفاده از ابزارهای حقوقی، قانونی و اقتصادی صورت می‌گیرد.

ارتباط بین تنظیم‌گری و مداخله دولت ازجمله مباحث مهم در میان اندیشمندان و سیاست‌مداران بوده است. به‌نحوی‌که تنظیم‌گری به‌اشتباه به معنای مداخله دولت در حیطه فعالیت‌های بخش خصوصی در نظر گرفته می‌شود. درحالی‌که تنظیم‌گری به وظیفه دولت در هر دو بخش خصوصی و دولتی برمی‌گردد. از این منظر دولتی بودن اقتصاد به‌هیچ‌وجه نافی وظیفهٔ تنظیم‌گری نخواهد بود. بااین‌وجود در بسیاری از موارد این دو مقوله به‌صورت مترداف به کار می‌روند و آبشخور این تشابه معنایی از تشابه مصطلحی است که بین دو مفهوم آزادسازی و فرآیند خصوصی‌سازی برقرار است. منظور از آزادسازی اقتصادی مجموعه‌ای از برنامه‌های مقررات زدایی و تنظیم زدایی بوده درحالی‌که خصوصی‌سازی واگذاری مالکیت بنگاه‌های دولتی و یا وظایف تصدی‌گرایانه آن‌ها به بخش خصوصی است. از این حیث نگاهی عمیق‌تر به موضوع تنظیم‌گری و رابطه آن با خصوصی‌سازی و آزادسازی قوانین از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. بنابراین اگرچه زدودن مقررات زائد گام مهمی در تضمین موفقیت خصوصی‌سازی به شمار می‌رود، اما بدون وجود مقررات تنظیم‌گرانه نیز در بسیاری از موارد امکان استفاده از مزایای بازار رقابتی وجود نخواهد داشت. بنابراین تنظیم‌گری به معنای وضع، پالایش و یا حذف قوانین در جهت برابر کردن قدرت چانه‌زنی طرفین مبادله است.

با عنایت به این نقش تنظیم‌گری، در شرایط کنونی اقتصاد ایران تنظیم‌گری به‌منظور ایجاد فضای رقابتی و جلوگیری از ناکارایی بازار و درنهایت بهره‌گیری از منافع خصوصی‌سازی امری اجتناب‌ناپذیر به نظر می‌رسد. بر این اساس می‌توان گفت ایجاد نظام تنظیم‌گری تا حد زیادی مقدم بر فرآیند واگذاری‌ها بوده است.

در ادامه با توجه به اینکه تشکیل نهاد تنظیم‌گر برای بخش‌های نفت و برق هم‌اکنون در دستور کار کمیسیون اقتصادی دولت قرارگرفته است، ضمن ارائه توضیحاتی راجع به جلسه کمیسیون فرعی اقتصاد که در تاریخ ۸/۸/۱۳۹۵ با موضوع بررسی نهاد تنظیم‌گر برای بخش‌های نفت و برق برگزار شد، برخی پیشنهادات و نقطه نظرات راجع به زیرساخت‌های کلان موردنیاز برای توسعه تنظیم‌گری و ملاحظات محتوایی پیرامون پیشنهاد مصوب شورای رقابت موردبررسی قرار می‌گیرد. همچنین با عنایت به تحقیقات صورت گرفته در موضوع تنظیم‌گری در کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک، پیشنهاداتی جهت برگزاری جلسات ارائه تحقیقات صورت گرفته ارائه می‌گردد.

  1. ساختار مناسب نهادهای تنظیم‌گر

یکی از راهکارهای پیشگیری از غلبه منافع صنفی در فرآیند تنظیم‌گری (همچنین پیشگیری از ربایش تنظیم‌گری توسط گروهی خاص از ذینفعان) حضور گروه‌های مختلف ذینفع در فرایند تصمیم‌گیری در نهاد تنظیم‌گر است. منطق این سازمان‌دهی تأمین منافع همه گروه‌های ذینفع از طریق حضور مستقیم آن‌ها در فرآیند تنظیم‌گری است. اما این امر ممکن است فرآیند تنظیم‌گری را به محلی برای چانه‌زنی و امتیاز گیری گروه‌های مختلف تبدیل نموده که در آن گروهی که قدرت چانه‌زنی بیشتری دارد همواره منافع خود را در اولویت قرار دهد. حتی در این صورت نیز ضروری است گروه‌های مختلف ذینفع در قالب‌هایی چون گروه‌های مشاوره در نهاد تنظیم‌گر حضورداشته و نظرات آن‌ها موردتوجه قرار گیرد. همچنین ازآنجایی‌که ممکن است تصمیمات تنظیم‌گر منجر به تضییع حقوق برخی از گروه‌های ذینفع گردد، ضروری است ذینفعان مختلف در جریان فرآیند تنظیم‌گری قرارگرفته و قابلیت ارائه دادخواهی و درخواست بازنگری به‌صورت رسمی و حقوقی برای آن‌ها وجود داشته باشد. به نظر می‌رسد این ملاحظه در مسئله انتصابات نهادهای تنظیم‌گر پیشنهادشده در بخش برق و بخش نفت و گاز که در دستور کار قرارگرفته موردتوجه قرار نگرفته است. به نظر می‌رسد به‌ویژه ازآنجایی‌که دولت خود از ذینفعان جدی بخش نفت و گاز به شمار می‌رود ممکن است در ساختار پیشنهادی موضوع صیانت از منفعت عمومی به حاشیه رود. توجه به این مسئله در آیین‌نامه پیشنهادی مشهود نیست.

در این راستا باهدف تحقق بهتر هدف نفع عمومی توجه و ملاحظه ساختارهایی مانند ساختارهای خود تنظیم‌گر یا تنظیم‌گری مشارکتی به‌ویژه با توجه به تخصصی بودن این سازمان‌ها می‌تواند شدیداً مورد توصیه قرار گیرد.

  1. ملاحظات محتوایی درباره پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌گر برای حوزه‌های برق و نفت

تحقق مناسب تنظیم‌گری در کشور نیازمند ایجاد بسترهای مناسب تنظیم‌گری است. البته فراهم‌سازی بسترها موضوعی است که در میان‌مدت و بلندمدت محقق خواهد شد. اما برنامه‌های کوتاه‌مدت نیز باید ضمن عملیاتی بودن از هماهنگی با اهداف میان‌مدت و بلندمدت برخوردار باشد. بر این اساس برای پیشنهادات زیر مورداشاره قرار می‌گیرد:

۲٫۱٫ در این گزارش تعریف دقیق و روشنی از حوزه تحت تنظیم‌گری آورده نشده است و صرفاً به انحصار طبیعی اشاره‌شده که نمی‌تواند مبنایی جامعی برای تشخیص و ارزیابی رویه‌های ضد رقابتی باشد. برای مثال عنوان نشده ملاک ارزیابی و تعیین محدوده بازار کالا و خدمات به چه نحوی است. یکی از مشکلاتی که در موضوع تنظیم‌گری در کشور وجود دارد، مسئله تنظیم‌گران موازی است. درصورتی‌که تعریف مشخصی از وظیفه تنظیم‌گری ارائه نگردیده است. لذا ممکن است بین نهاد تنظیم‌گر و سایر نهادهای ذی‌ربط مانند وزارتخانه‌ها و شوراهای عالی تداخل عملکردی پیش‌آمده و مشکل تنظیم‌گری موازی اتفاق بیفتد. از همین رو تبیین دقیق حوزه تنظیم‌گری در نهادهای پیشنهادی و حدود آن ضروری به نظر می‌رسد.

۲٫۲٫ تحقق تنظیم‌گری کارا نیازمند سازوکارهای نظارتی مناسب برنهاد تنظیم‌گر است. تجربه کشور نیز نشان داده است که تنظیم‌گری تنظیم‌گران تضمین‌کننده عدم ربایش و انحراف نهاد تنظیم‌گر است. در پیشنهاد حاضر اولاً نهادی که وظیفه نظارت بر این نهاد تنظیم‌گر را بر عهده دارد مشخص نیست و ثانیاً تقسیم وظایف تنظیم‌گرانه (محول شدن تمام یا بخشی وظایف تنظیم‌گرانه از سوی شورای رقابت به این نهاد) مشخص نیست.

۲٫۳٫ از متن پیشنهاد این‌گونه به نظر می‌رسد که بیشتر به تعیین مسئول و نهاد اجرایی تنظیم‌گری توجه شده است. درحالی‌که لازم است به جنبه‌های دیگری همچون الزامات اجرایی ازجمله تأمین حقوق مالکیت و تضمین اجرای قراردادها نیز توجه گردد. نکتهٔ قابل‌ملاحظه این است که برخی از ابزارهای تنظیم‌گری مانند وضع مالیات در حال حاضر در اختیار نهادهای دیگر است. بر این اساس مشخص شدن نسبت نهاد تنظیم‌گر بخشی با این نهادها و این ابزارها ضروری به نظر می‌رسد.

۲٫۴٫ ملاک‌های انتخاب اعضا مشخص نبوده و همان‌طور که در پیش موردبررسی قرار گرفت به نظر می‌رسد ساختار و چینش اعضا تنها تضمین‌کننده منافع بخشی از ذینفعان است. تنظیم‌گری صحیح مستلزم حضور همه طرف‌های درگیر در حوزه مزبور می‌باشد و لذا باید کلیه صاحبان منافع موردنظر قرار بگیرند. ازاین‌رو جایگاه ذینفعانی چون مصرف‌کنندگان، بنگاه‌های بخش خصوصی و فعالان محیط‌زیست خالی به نظر می‌رسد. این‌که متولیان این نهادها تنها از بخش حاکمیتی و با یک ساختار بالا به پایین چیده شود به نظر مثمر ثمر نخواهد بود.

۲٫۵٫ نحوه تأمین مالی یکی دیگر از نکات بسیار مهمی است که در تشکیل نهاد تنظیم‌گر باید موردتوجه قرار گیرد. درصورتی‌که منبع مناسبی برای تأمین مالی تنظیم‌گر وجود نداشته باشد، این مسئله زمینه ربایش این نهادها توسط گروه‌های ذی‌نفع را فراهم خواهد کرد و نهاد تنظیم‌گر را از ایفای نقش خود منحرف خواهد ساخت. از همین رو وجود یک منبع مستقل برای تأمین مالی نهاد تنظیم‌گر ضروری به نظر می‌رسد. در بسیاری از مواقع اتکا به بودجه‌های دولتی ممکن است ابزارهای لازم جهت ربایش تنظیم‌گری را فراهم آورد (به‌طور مثال به‌جای اتکا به بودجه‌های نامشخص سالانه می‌تواند بخش مشخصی از یک درآمد مشخص همچون مالیات باشد). اتکا به درآمدهای حاصل از بخش نیز در صورت عدم برقراری سازوکارهای شفاف می‌تواند منجر به ایجاد بسترهای تبانی و فساد گردد.

اصول کلی انتخابات

بررسی انتقادی سیاست‌های کلی انتخابات

مقدمه:

سیاست‌های کلی انتخابات در تاریخ ۲۴ مهر ۱۳۹۵ توسط رهبری معظم انقلاب ابلاغ شد. این سیاست‌ها برخلاف سیاست‌های پیشین با بازتاب بیشتری در رسانه‌های داخلی و خارجی مواجه بوده است. تفاوت‌های سیاست‌های ابلاغی باسیاست‌های پیشنهادی مجمع تشخیص مصلحت از یک‌سو و اهمیت مقوله انتخابات در تحولات و تغییرات سیاسی از دیگر سو عمده دلایل بازتاب رسانه‌ای این سیاست‌ها بوده است.

بااین‌حال با در نظر داشتن هر دو نسخه سیاست‌های ابلاغی و پیشنهادی مجمع تشخیص مصلحت، مطالبی در سه بخش عرضه می‌گردد. نخست نگاهی به جایگاه سیاست‌های کلی نظام در چرخه حاکمیتی جمهوری اسلامی، سپس نکاتی در باب سیاست‌های مصوب مجمع تشخیص و همچنین سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری و مقایسه این دو و درنهایت نتیجه‌گیری به همراه پیشنهاداتی برای بازطراحی تدوین سیاست‌های کلی ارائه خواهد شد.

  1. سیاست‌های کلی نظام

“تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام” پس از بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ به‌عنوان بند اول وظایف و اختیارات رهبری به اصل ۱۱۰ قانون اساسی اضافه شد. این امر بنیادی تا پیش ازآنجایی در قانون اساسی نداشت. اگرچه اصل ۵۷ قانون اساسی تصریح می‌دارد “قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارت‌اند از: قوهٔ مقننه، قوهٔ مجریه و قوهٔ قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقهٔ امر و امامت امت بر طبق اصول آیندهٔ این قانون اعمال می‌گردند.” اما این بند جدید اصل ۱۱۰ را می‌توان تعیّن اصل ۵۷ دانست. در اصل ۲ قانون اساسی دربارهٔ استمرار این امامت آمده است: «جمهوری اسلامی نظامی است بر پایهٔ ایمان به امامت و رهبری مستمر و نقش اساسی آن در تداوم انقلاب اسلام» که این رهبری مستمر در چهارچوب ولایت‌فقیه تحقق پیدا می‌کند. بنابراین یکی از الزامات ولایت مطلقه و ولایت امر در جامعهٔ ما، جاری و ساری شدن تدابیر ولی‌فقیه و سیاست‌های او در جامعه است.

درباره جایگاه “سیاست‌های کلان” در مدیریت راهبردی، حکمرانی و سیاست‌گذاری شاید نیاز به توضیح اضافی نباشد. در ادبیات رایج (سیاست) به دو معنای کلی استعمال می‌شود:

۱- به معنای علم (سیاست): این سطح از معنای سیاست بیشتر به روابط قدرت و تحلیل آن اشاره دارد. در این تعریف نحوه جابجایی و دسترسی قدرت بیشتر مدنظر است، هرچند تعاریف متفاوت از علم سیاست وجود دارد به‌نحوی‌که از علم‌های سیاست صحبت می‌شود و نه علم سیاست اما وجه مشترک همه آن‌ها توجه به امر قدرت است.

۲- به معنای تدبیر، مهارت، راه‌حل مسئله، و مشکل برای رسیدن به هدف. در مقابل تعریف اول که به پولیتیک معروف است این تعریف بیشتر به Policy تعبیر می‌شود. در بحث سیاست‌گذاری مفهوم Policy مدنظراست.

وقتی سیاست به معنای Policy بکار رود و به‌صورت یک فرآیند موردتوجه قرار گیرد، به آن سیاست‌گذاری اطلاق می‌گردد. بنابراین سیاست‌گذاری فرآیندی است که منجر به استفاده بهینه از کلیه منابع برای رسیدن به اهداف موردنظر می‌شود. واژه فرایند گویای وجود مراحل است. پس برای سیاست‌گذاری، مراحلی باید طی شود و تعیین مراحل و نحوهٔ چینش و تقدم و تأخر آن «مدل = الگو» سیاست‌گذاری را به وجود می‌آورد. سیاست‌های ناشی از فرایند سیاست‌گذاری ناظر به نحوه و چگونگی دست‌یابی به اهداف می‌باشند بر این مبنا سیاست ماهیت روشی و ماهیت طریقه یا راه دارد.

نکتهٔ دیگر اینکه در دل مفهوم سیاست و سیاست‌گذاری، «تصمیم» و «تصمیم‌گیری» نهفته است و هر تصمیمی، ناظر بر یک انتخاب است. ماهیت و جوهرهٔ اصلی تصمیم‌گیری «انتخاب» است. هر سیاست بیانگر یک تصمیم است و هر تصمیم بیانگر یک انتخاب و واژه انتخاب بیانگر وجود چندراه و یا چند گزینه است. بنابراین اتخاذ هر سیاستی بیانگر تصمیم و انتخاب است که باعث خروج از تحیر و سرگردانی می‌شود.

یکی از چالش‌های مدیریت راهبردی پس از پیچیدگی‌های فراوان اتخاذ و تدوین راهبردها و سیاست‌های کلان، تعهد نسبت به اجرای آن‌ها و پس‌ازآن دریافت بازخورد و بهینه‌سازی راهبردهاست.

چنین چالشی درباره سیاست‌های کلی کاملاً مشهود است. اگرچه درباره مراحل قبلی هم نکاتی پیرامون روند تدوین و بررسی این سیاست‌ها در مجمع تشخیص مصلحت مطرح است، اما تنها به این نکته به‌صورت سربسته اشاره می‌شود که طبق اطلاعات وب‌سایت مجمع تشخیص مصلحت نظام، حداقل ۱۴ مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام هیچ‌گاه توسط مقام معظم رهبری ابلاغ نشده‌اند. سیاست‌های کلی نظام در بخش اقوام و مذاهب (مصوب ۰۲/۱۱/۱۳۷۸) یا سیاست‌های کلی نظام در بخش مشارکت اجتماعی (مصوب ۰۸/۱۱/۱۳۷۹) یا سیاست‌های کلی نظام در خصوص وحدت و همبستگی ملی (مصوب ۱۵/۱۱/۱۳۸۴) از این گروه‌اند. یا مواردی همانند همین مورد اخیر (سیاست‌های کلی انتخابات) فاصله مفاد مصوب از مفاد ابلاغی کم نیست. این تنها یکی از نکات روند تدوین این سیاست‌هاست.

آنچه در ادامه به آن پرداخته می‌شود، معضلات فهم درست و کامل سیاست‌های ابلاغی و پس‌ازآن عدم توجه جدی به آن در ابعاد و حوزه‌های مختلف حاکمیتی است.

  1. اگر تعریف سیاست‌های کلی، مجموعه‌ای هماهنگ از جهت‌گیری‌ها، اهداف مرحله‌ای و راهبردی کلان نظام در دورهٔ زمانی مشخص برای تحقق آرمان‌ها و اهداف قانون اساسی در نظر گرفته شود، آنگاه اشاره به مبنای اندیشه‌ای هر سیاست و اهداف در نظر گرفته‌شده برای آن در حجم یک یا دو پاراگراف در قالب یک درآمد یا مقدمه در ابتدای سیاست‌های کلی به‌صورت صریح ضروری است، تا بندهای سیاست‌های کلان در مسیر تحقق آن اهداف معنادار شود. در حال حاضر به‌جز در چند مورد محدود آن‌هم در قالب نامه‌ای مجزا جای چنین مقدمه‌ای در سیاست‌های کلان خالی است.
  2. تجربه سیاست‌های ابلاغ‌شده تاکنون که شاید عدد آن‌ها از ۳۵ فراتر رود نشان می‌دهد که هیچ سازوکار مشخصی برای جریان سازی در بخش‌های مربوطه بر اساس این سیاست‌ها وجود ندارد. اگر بپذیریم که سیاست‌های کلی باید تشکیل‌دهنده روح حاکم و هویت روندهای حاکمیتی باشند، فارغ از اینکه این سیاست‌ها را باید در شکل حکمرانی هم دید، گفتمان سازی و ایجاد اتمسفری که همه اجزای مرتبط با آن سیاست در آن تنفس کنند یکی از حلقه‌های مفقوده است. بسیاری از معضلات ناشی از نگاه‌های متفاوت و نگرش‌های متعارض به مسائل واحد از سوی مراجع مختلف است. ایجاد نگاه واحد و حتی‌الامکان نامتعارض به مسائل یکی از رسالت‌های راهبردها و سیاست‌های کلان است. ایفای این وظیفه مهم مسئول مشخصی ندارد و علیرغم اهمیت فراوانش و تأکیدات مکرر رهبری معظم بر مقوله “گفتمان سازی” پیرامون موضوعات مهم و کلیدی و راهبردی کشور، در عمل هماهنگی خاصی در این زمینه مشهود نیست و تنها بر اساس مقتضیات روزمره چند صباحی هر یک از این سیاست‌ها تنها تیتر رسانه‌ها می‌شود و شاید چند سطری تحلیل هم دراین‌باره نگاشته شود، اما خبری از رسوب اصول حاکم بر سیاست‌ها در بخش‌های مختلف اعم از مردم و مسئولین و ساختارها نیست.
  3. پس‌ازاین مرحله که البته یکی از بنیادی‌ترین مراحل در فرایند پیاده‌سازی سیاست‌هاست، جریان یافتن این سیاست‌ها در رگ‌های حاکمیت اعم از تقنینی، اجرایی و قضایی و سایر اجزای حاکمیتی و همچنین افکار عمومی می‌رسد. به‌طور واضح باید گفت مفاد سیاست‌های کلی باید در قوانین و مقررات اعم از قوانین مادر و قوانین بخشی، فرایندهای اجرایی، روندهای قضایی و همچنین انتظارات افکار عمومی از حاکمیت خودنمایی کند به‌گونه‌ای که گویی همگان با کمترین میزان انحراف در یک مسیر واحد در حال تحقق این سیاست‌ها هستند.

اگرچه از اردیبهشت ۹۳ و بر اساس مقررات نظارت بر سیاست‌های کلی که به مجلس شورای اسلامی نیز ابلاغ‌شده است، بنا بر آن است که در بررسی طرح‌ها و لوایح نظرات مجمع در خصوص میزان انطباق یا تعارض طرح‌ها و لوایح باسیاست‌های کلی نیز به کمیسیون‌ها ارائه و نواقص و تعارضات آن‌ها رفع گردد و در صورت اصرار مجلس، شورای نگهبان اجازه داشته باشد نسبت به این عدم انطباق یا حتی تعارض ایراد وارد کند، اما باگذشت بیش از ۲ سال از این ابلاغیه جدید ترتیب اثر جدی در این خصوص مشاهده نشده است. در بهترین حالت حتی اگر در فرایند تقنین چنین سختگیری‌ای لحاظ شده باشد در اجراییات در دولت یا دستگاه قضا یا حتی سایر دستگاه‌های حاکمیتی اثر محسوسی از همگرایی در موضوعات کلیدی مشاهده نمی‌شود.

یکی از بارزترین مثال‌های این عدم ترتیب، اثر تصویب استفساریه مجلس در خصوص مهلت شورای نگهبان برای تأیید نتیجه انتخابات – به‌صورت خاص درباره مورد حوزه انتخاباتی اصفهان – تنها ۱ روز پس از ابلاغ سیاست‌های کلی انتخابات از سوی رهبری است. این در حالی است که یکی از رسالت‌های این سیاست‌ها پرهیز و ممانعت از دست‌کاری‌های مستمر و بنا بر روزمرگی قوانین انتخابات در زمان‌های و نوبت‌های متعدد بوده است. بعید به نظر می‌رسد این عدم انطباق موردایراد شورای نگهبان قرار گیرد؛ کما اینکه در این مدت تعداد قوانین مصوبی که کمترین نسبتی باسیاست‌های کلی نداشته‌اند کم نیست.

 یا به‌عنوان‌مثال در مورد برنامه ششم توسعه، شاهد عدم توجه دولت در عمل به حداقل‌های برنامه‌نویسی مطابق سیاست‌های کلی هستیم. موارد عدول از سیاست‌ها یا بی‌توجهی و حتی فراموشی محض و حتی تعارض باسیاست‌های کلی ابلاغی خود مقاله‌ای مستقل می‌طلبد.

شاید سهل‌ترین نتیجه‌ای که بتوان گرفت این باشد که ادامه این رویه مخدوش و ناقص تنها موجب بی‌اعتبار شدن بیشتر جایگاه رهبری در این چرخه باشد. یا شاید بتوان این نتیجه را گرفت که هر چه موضوع سیاست‌های کلی مهم‌تر باشد، چالش‌های جدی‌تری در اجرای مطلوب آن وجود خواهد داشت.

  1. مقایسه سیاست‌های پیشنهادی مجمع باسیاست‌های ابلاغی

مهم‌ترین عاملی که منجر به توجه بیش‌ازحد رسانه‌های خارج از کشور به سیاست‌های کلی انتخابات شد، تفاوت‌های سیاست‌های ابلاغی باسیاست‌های پیشنهادی مجمع تشخیص مصلحت نظام بوده است. این تفاوت‌ها ضمن نشان دادن برخی اختلافات اندیشه‌ای، در حوزه راهکارها نیز تفاوت‌هایی باهم دارند که در ادامه سعی می‌شود به این اختلافات پرداخته شود.

۱٫۲٫     تفاوت نظر در خصوص احزاب

نکته نخست اینکه روح حاکم بر دو متن مدنظر تا حدود زیادی متفاوت است. البته شاید بتوان گفت که هردوی این مجموعه سیاست‌ها وضعیت فعلی را مطلوب نمی‌دانند، و سعی این متون بر عبور از این وضعیت است؛ لکن راه‌حل آن‌ها برای عبور از وضعیت کنونی کاملاً متفاوت است. در توضیح این مطلب باید گفت که در سیاست‌های پیشنهادی مجمع، اصلاح فرآیند انتخابات و حضور حداکثری مردم در ایفای نقش بیشتر احزاب سیاسی و کمتر کردن نقش شورای نگهبان البته به‌جز در امر نظارت بر انتخابات -آن‌هم به‌صورت محدود- خلاصه‌شده است. این موضوع در سیاست‌های ابلاغی کاملاً برعکس است. یعنی راهکار حضور حداکثری در انتخابات، افزایش نقش مؤثر و مداوم شورای نگهبان، به‌منظور جلوگیری از ورود عناصر نامطلوب به فضای انتخابات چه در قامت انتخاب‌کننده و چه در ساحت انتخاب شونده است. حال‌آنکه در سیاست‌های رهبری به‌غیراز یک مورد که اشاره‌ای گذرا به احزاب، آن‌هم فعالیت قانونمند و مسئولانه آن‌ها شده است، دیگر نشانی از تأکید بر فعالیت احزاب سیاسی در رویه‌های انتخاباتی نیست.

 به‌عبارت‌دیگر در این دو متن، تقویت نظام تحزب ازنظر مجمع تشخیص مصلحت و تقویت نهادی شورای نگهبان ازنظر سیاست‌های ابلاغی راه‌حل کلان مسائل انتخابات انگاشته شده‌اند. این مبحث دربندهای متعددی باعث تفاوت بین این دو مجموعه سیاست شده است. اوج این افتراق نظر، دربند ۱۰ سیاست‌های پیشنهادی مجمع حادث‌شده که کلاً به فعالیت احزاب سیاسی در انتخابات معطوف شده است؛

“تسهیل و ارتقاء سطح مشارکت احزاب و تشکل‌های سیاسی قانونی در انتخابات به‌منظور:

۱۰-۱- معرفی افراد شایسته در تراز جمهوری اسلامی ایران و در چارچوب صلاحیت‌های قانونی

۱۰-۲- مطالبه رقابت سالم انتخاباتی داوطلبان موردحمایت در جهت افزایش مشارکت و حضور بانشاط مردم

۱۰-۳- مسئولیت‌پذیری، قانون‌مداری و رعایت قواعد و مقررات فعالیت سیاسی توسط اعضاء، طرفداران و داوطلبان و پذیرش نتیجه قانونی و نهایی انتخابات

۱۰-۴- پذیرش حق دفاع احزاب از حقوق داوطلبان و اعضاء و طرفداران در مراجع قانونی

۱۰-۵ مسئولیت‌پذیری برای پشتیبانی‌های تخصصی و حفظ و ارتقاء شایستگی‌های نمایندگان در طول دوران خدمت

۱۰-۶- حمایت از تشکیل اجتماعات و همایش‌های انتخاباتی و استفاده مناسب و عادلانه از امکانات دولتی و عمومی در تبلیغات توسط احزاب.”

درحالی‌که دربند متناظر در سیاست‌های ابلاغی رهبر معظم انقلاب، صرفاً به شایسته گزینی از طریق زمینه‌سازی مناسب اشاره‌شده و به هیچ‌یک از پیشنهادات مجمع در این بند، توجهی نشده است. این موضوع نشان از آن دارد که در بطن سیاست‌های رهبری انقلاب، فعالیت احزاب سیاسی – آن‌گونه که در پیشنهادهای مجمع ذکرشده است – حتی به قیمت رونق هرچه بیشتر انتخابات جایگاهی نداشته و احتمالاً ازنظر ایشان احزاب با وضعیت موجود توان تحمل این مسئولیت سنگین را در نظام جمهوری اسلامی ندارند.

در برخی از تحلیل‌ها عدم توجه به احزاب و حذف بندهایی که معطوف به تقویت جایگاه احزاب بوده است به مخالفت رهبری با تحزب تعبیر شده است. در این خصوص باید گفت که در نظام اندیشه‌ای و بیانات رهبری طی سه دهه گذشته به‌هیچ‌وجه نمی‌توان چنین چیزی را یافت، هرچند که اندیشه ایشان به مفهوم تحزب آن‌هم با تعریف غربی همواره با سویه‌های انتقادی همراه بوده است ولی مخالفت صریحی با فعالیت‌های حزبی صورت نگرفته است. اما درجاهایی که نظام تحزب به مناقشه و منازعه صرف بر سر کسب قدرت تقلیل داده شود ایشان مخالفت‌های صریح و ضمنی داشته‌اند. تجربه زیسته ایشان در فعالیت‌های حزبی دهه اول انقلاب نشان از تمایل اولیه ایشان به حرکت حزبی دارد هرچند در خصوص کارآمدی این نهاد مولد غرب می‌توان اماره‌ها و نشانه‌هایی از تشکیک کارآمدی این نهاد در نظام سیاسی فعلی از دید رهبری پیدا کرد.

در عرصه عملی عملکرد احزاب سیاسی چه آن‌هایی که هم‌راستا با نظام سیاسی مستقر بوده‌اند و چه آن‌هایی که رویکرد انتقادی شدیدی داشته‌اند، برای هر سیاست‌گذار و مدیر تراز اول در نظام سیاسی فعلی کاملاً محل تردید و سؤال است. ازاین‌رو می‌توان نتیجه گرفت انتخاب شایستگان در انتخابات، لزوماً در اثر فعالیت احزاب سیاسی محقق نشده و ازنظر رهبری معظم احتمالاً سپردن این مسئولیت سنگین (معرفی ذی‌صلاحان به عموم مردم)، به نهادهایی همچون احزاب، حداقل در برهه کنونی، به مصلحت نظام و کشور نیست و در سیاست‌های کلان نظام هم جایگاهی ندارد.

همچنین ایجاد رقابت سالم در انتخابات نیز از منظر مقام معظم رهبری، منوط به تحرک بیشتر احزاب سیاسی نیست. چراکه در زیر بند دوم بند ۱۰ سیاست‌های مجمع، این موضوع هست ولی در سیاست‌های ابلاغی وجود ندارد. لذا می‌توان نتیجه گرفت که از منظر سیاست‌های ابلاغی شرط لازم برای رقابت سالم در انتخابات، پویایی احزاب و تشکل‌های سیاسی نیست؛ بلکه نظارت کامل و جامع در تمامی مراحل انتخابات می‌تواند سلامت انتخابات را از منظر نظام تأمین نماید.

از سوی دیگر با توجه به بند ۹ سیاست‌های ابلاغی، که در آن به “تعیین چارچوب‌ها و قواعد لازم برای فعالیت قانونمند و مسئولانه احزاب و تشکل‌های سیاسی”، اشاره‌شده است، فعالیت احزاب ممکن است مقیدتر نیز می‌شوند. چراکه در صورت فعالیت احزاب، این فعالیت‌ها، بایستی ذیل چارچوب‌ها و قواعد پیش‌بینی‌شده انجام گردد و مبنای قانونی داشته باشد.

لذا سیاست کلی مدنظر رهبری معظم این است که، ابتداءً باید زیربناها و چارچوب فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی در سطح قانونی مشخص‌شده و پس‌ازآن و در صورت اقتضاء مصلحت، فعالیت آن‌ها شکل بگیرد، تا در تضاد با منافع نظام و کشور قرار نداشته باشد. با این اوصاف فعالیت احزاب باید مبتنی بر اقدامات تعریف‌شده، قانونمند، مسئولانه و مفید برای منافع کشور، آن‌هم در صورت نظارت کامل مراجع قانونی بوده صورت گیرد.

۲٫۲ تفاوت نظر در نقش شورای نگهبان

همان‌گونه که گفته شد علاوه بر اختلاف در جایگاه و نقش احزاب، در حوزه اختیارت شورای نگهبان نیز دو متن پیشنهادی و ابلاغی باهم تفاوت‌های جدی دارند. درحالی‌که سیاست‌های پیشنهادی سعی در کاهش اختیارات شورای نگهبان و محدود کردن آن به وظایف نظارت آن‌هم در بازه زمانی مشخصی دارد سیاست‌های ابلاغی دست شورای نگهبان را در این موضوعات باز نگه‌داشته است. دربند ۱۱ سیاست‌های ابلاغی نیز وظایف شورای نگهبان تشریح شده است؛

 “نظارت شورای نگهبان بر فرایندها، ابعاد و مراحل انتخابات ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مجلس خبرگان رهبری ازجمله تائید نهایی صلاحیت داوطلبان، رسیدگی به شکایات و تائید یا ابطال انتخابات به‌منظور تأمین سلامت انتخابات، جلب مشارکت حداکثری و تأمین حقوق داوطلبان و رأی‌دهندگان با:

۱ ـ ۱۱ ـ تعیین سازوکارهای شفاف، زمان‌بندی‌شده و اطمینان‌بخش و فراهم کردن حضور داوطلبان یا نمایندگان آن‌ها در تمام مراحل.

۲ ـ ۱۱ ـ پاسخگویی مکتوب در خصوص دلایل ابطال انتخابات و رد صلاحیت داوطلبان در صورت درخواست آنان”

با دقت در سیاست‌های پیشنهادی مجمع تشخیص مصلحت، محدودیت زمانی فعالیت شورای نگهبان به چشم می‌خورد (نظارت شورای نگهبان بر فرآیندها، ابعاد و مراحل انتخابات ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی، خبرگان رهبری ازجمله تائید نهایی صلاحیت داوطلبان تا قبل از شروع تبلیغات انتخاباتی) که در سیاست‌های نهایی این محدودیت برداشته‌شده است. این موضوع نشان می‌دهد که ازنظر رهبر انقلاب اسلامی، نظارت شورای نگهبان در همه مراحل انتخابات جاری و ساری است و صرفاً شامل دوره قبل از تبلیغات انتخاباتی نیست. البته باید اشاره کرد که حسب ماده ۹۹ قانون اساسی و تفسیر این ماده از سوی شورای نگهبان، و همچنین ماده ۳ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، سیاست ابلاغی در این موضوع با قوانین فعلی تطابق و تناسب کامل داشته و نظر مجمع تشخیص مغایر امواد قانونی فوق بوده است.

در ذیل شماره ۳ بند ۱۵، سیاست‌های پیشنهادی مجمع تشخیص ،سیاستی مطرح‌شده است مبنی بر “ضرورت پیش‌بینی سازوکار دفاع نامزدهای رد صلاحیت شده توسط شورای نگهبان در قانون انتخابات”، که این پیشنهاد هم در نسخه ابلاغی حذف‌شده است. این موضوع به‌نوعی حاکی از این است که رد صلاحیت داوطلبان از طرف شورای نگهبان، نقطه پایانی فعالیت داوطلبان مبتلابه است و ضرورتی برای دفاع از پیشینه سیاسی در مراحل بعد از رد صلاحیت وجود ندارد. این مسئله اماره‌ای است برای جلوگیری از ایجاد و ادامه چالش‌ها و درگیری‌ها، بر سر موضوع رد صلاحیت‌ها که احتمالاً موجب التهاب و تنش در فرآیند انتخابات خواهد شد.

ماحصل مطلب اینکه ازنظر سیاست‌های ابلاغی، فصل‌الخطاب در امر بررسی صلاحیت‌ها، شورای نگهبان است و این شورا با توجه به شأن قانونی‌ای که دارد، نباید مورد خدشه قرار گیرد. این موضوع وقتی حساس‌تر جلوه می‌کند که رهبر معظم انقلاب در سیاست‌های کلی، حق دفاع در برابر تصمیم شورای نگهبان را به رسمیت نمی‌شناسند. ضمناً مصوبه مجمع تشخیص در خصوص “لزوم رسیدگی دقیق به شکایات داوطلبین رد صلاحیت شده در انتخابات مختلف”، نیز حق دفاع را برای نامزدهای رد صلاحیت شده پیش‌بینی نکرده است و صرفاً بر ذکر علل و اسباب رد صلاحیت و اطلاع‌رسانی دقیق به مخاطب تأکید شده است، و این مصوبه باسیاست‌های پیشنهادی مجمع سازگار نبود.

به‌غیراز این دو مورد که تفاوت اساسی مبتنی بر مبانی اندیشه‌ای و نظام حکمرانی را نشان می‌دهد، موارد اختلافی دیگری نیز وجود دارد که بیشتر به تدقیق یا کلی‌تر کردن بندهای سیاست‌های ابلاغی منجر شده است.

  1. نقد سیاست‌های کلی انتخابات

۳٫۱ فقدان مبانی نظری مصرح

فارغ از تفاوت‌های بیان‌شده در قسمت قبل و بر مبنای سیاست‌های ابلاغی، نخستین نکته‌ای که می‌توان به آن اشاره کرد فقدان مبانی نظری مصرح و اندیشه سیاسی حاکم بر آن است. بی‌تردید ابتدا باید نوع نگاه کلان نظام به پدیده انتخابات هم از منظر اندیشه‌ای و هم از منظر عملیاتی مطرح گردد تا مشخص شود هرکدام از بندها کدام بخش از این منشور را پشتیبانی می‌کنند. در آن صورت برای هر مخاطبی قابل‌درک است که خاستگاه این سند و به عبارتی نوع نگاه نظام جمهوری اسلامی به مقوله مهم انتخابات چیست. بر آن اساس همگان درک مشترک و واحدی از این رکن مهم مردم‌سالاری دینی به دست آورده، منطبق بر آن طی طریق می‌نمودند و نقطه پایانی بر برخی چالش‌های نظری و عملی کلان در این زمینه گذاشته می‌شد.

در ادبیات علمی نظامات انتخاباتی، این نکته تصریح‌شده است که هیچ نظام انتخاباتی کاملی وجود ندارد و هر نظام سیاسی مجبور است بین برخی از دوگانه‌هایی مانند انسجام حزبی یا سیاست فردی، پاسخ‌گویی به رأی‌دهندگان یا پاسخ‌گویی به احزاب، منافع کوتاه‌مدت یا منافع بلندمدت و … دست به انتخاب بزند. اولین نکته‌ای که در این سیاست‌های کلی مشهود است عدم تصریح به انتخابات مطلوب و اهدافی که باید یک انتخابات خوب مدنظر داشته باشد. لذا این متن الگو و یا شابلون کاملی همراه با مبانی اندیشه‌ای مصرح که باید مجریان در پی تحقق آن باشند را در اختیار آن‌ها قرار نمی‌دهند.

۳٫۲ عدم تجانس درونی

نکته دیگر دراین‌باره که شاید معلول نکته فوق باشد عدم تجانس موارد و بندها با یکدیگر است. به عبارت بهتر می‌توان این‌گونه گفت که برخی از بندها ماهیت هدفی و چشم‌اندازی دارند، برخی کاملاً اجرایی و عملیاتی و در مواردی کاملاً منطبق و مشابه با قوانین و مقررات جاری کشورند، برخی دیگر درصدد تعیین حدود و چارچوب‌های انتخابات‌اند. (از ارجاع به بندها به علت اطاله مقاله پرهیز می‌شود) شاید اگر این سیاست‌ها به دودسته کلان عمومی و موردی بر اساس نوع انتخابات (مجلس، ریاست جمهوری، خبرگان و شورای شهر) یا مثلاً به چند بخش متشکل از تقنین، نظارت، اجرا، نامزدها و مردم یا بخش‌هایی همانند اصول، اهداف، سیاست‌های اجرایی و سیاست‌های نظارتی تقسیم‌بندی می‌شدند درک دقیق‌تر و جامع‌تری از ابعاد مسئله به مخاطب منتقل می‌شد، درحالی‌که این ‌یک دستگی و توالی نسبتاً نامتجانس ممکن است نوعی سردرگمی بیافریند.

۳٫۳ فقدان ضمانت‌های اجرایی

فقدان ضمانت‌های اجرایی که در بخش اول این یادداشت مورداشاره قرار گرفت در این سیاست‌ها مشهود است. اینکه مخاطب بالقوه و بالفعل هر بند یا موضوع کدام بخش از سیستم حاکمیت است و مسئول تحقق آن کیست مشخص نیست. این مسئله از یکسو می‌تواند باعث موازی کاری‌هایی گردد که اصطکاک حاصل نماید و از سوی دیگر ممکن است موجب غفلت از برخی بندها توسط همگان باشد. آیا همه بندها از لحظه ابلاغ لازم‌الاجرا هستند؟ در صورت تخطی کدام مرجع مسئول رسیدگی است و مجازات یا تنبیه یا عامل بازدارنده کدام است؟ به‌عنوان‌مثال به نظر می‌رسد منازعه برخی از اعضای مجلس با برخی از اعضای شورای نگهبان بر سر مجری بند ۱۳ سیاست‌های کلی ناشی از این مسئله باشد. نظر برخی از اعضای شوری نگهبان بر این است که نظارت مستمر بر نمایندگان مجلس که در این بند بیان‌شده است به عهده شورا است، در مقابل برخی از نمایندگان مجلس هم مدعی هستند با توجه به اینکه مجری این بند به‌صراحت بیان‌نشده است مانند قبل که خود مجلس ناظر نمایندگان بوده است همچنان نظارت مستمر به عهده خود مجلس است.

۳٫۴ وجود بسیاری از سیاست‌ها در قوانین موجود

نکته پایانی اینکه، تقریباً تمامی بندهای سیاست‌های کلی به‌غیراز بند ۱۲ که به بهره‌گیری از فناوری‌های نوین در جهت تسهیل مراحل اجرایی انتخابات اشاره دارد ما به ازایی در قانون انتخابات مجلس یا ریاست جمهوری دارد. حال ممکن است در اشاره به جزییات و دقت تفاوت‌هایی وجود داشته باشد، ولی می‌توان گفت که سیاست‌های ابلاغی به‌غیراز بند ۱۲ تفاوت فاحشی با قوانین موجود ندارد. اگر سیاست‌های کلی را مصوباتی بدانیم که به‌وسیله دسته‌ای از قوانین، برنامه‌ها و تصمیمات به مرحله اجرا گذاشته می‌شوند، آنگاه با این سؤال جدی مواجه خواهیم شد که آیا واقعاً این سیاست‌ها به معنای واقعی کلی بوده‌اند؟ سیاست‌هایی که بتواند هم از یک‌سو به آرمان‌ها و اهداف توجه کنند و هم از سویی دیگر دستی در جنبه‌ها و مفاهیم اجرا دارند. به نظر می‌رسد سیاست‌های کلی انتخابات بیشتر از آنکه سویه آرمان و اهداف را مشخص کند به اجرا و قوانین جاری نزدیک بوده است. با این تفاسیر به نظر می‌رسد سیاست‌های ابلاغی تغییر ملموسی در اصلاح وضعیت موجود ایجاد نمی‌کند، حال‌آنکه چالش‌های مشاهده‌شده پس از برگزاری تعداد زیادی انتخابات بعد از انقلاب نیازمند اصلاحات جدی در نظام انتخاباتی کشور است.

  1. جمع‌بندی نهایی

  1. با توجه به تفاوت جدی که بین سیاست‌های کلی ابلاغی و پیشنهادی انتخابات و همچنین عدم ابلاغ نزدیک به ۱۴ سیاست کلی وجود دارد، به نظر می‌رسد سازوکار تدوین سیاست‌های کلی در مجمع تشخیص باسیاست‌های مطلوب رهبری فاصله دارد. برای اصلاح چنین سازوکاری بهتر است قبل از تدوین هر سیاست کلی اسناد پشتیبان اندیشه‌ای حاکم بر آن طی یک تعامل دوطرفه بیان دستگاه رهبری و مجمع تشخیص تدوین شود و پس‌ازآن پیش‌نویس سیاست کلی تدوین شود. بدین منظور به نظر می‌رسد تدوین الگوی سیاست نویسی نیز باید در دستور کار مجمع تشخیص قرار گیرد. برای فهم بهتر و تدوین مناسب‌تر سازوکار سیاست نویسی، بررسی علل و عوامل عدم ابلاغ سیاست‌های پیشنهادی مجمع تشخیص مصلحت راهگشای مناسبی خواهد بود.
  2. سیاست‌های کلی ابلاغی انتخابات، فاقد روح تحول و نهادسازی جدید است. به نظر می‌رسد علت این امر نه رضایت از وضع مطلوب، که ناشی از شرایط و اقتضائات سیاسی موجود است. این شرایط امکان ریسک و پذیریش خطر ناشی از به هم زدن وضع موجود را شدیداً بالابرده است. ضعف قدرت شبیه‌سازی و پیش‌بینی تحولات اجتماعی در صورت نهادسازی یا ایجاد تحولات عظیم، دست سیاست‌گذاران را برای ایجاد تحول بسته است و این ضعف در کنار فضای شکننده سیاسی سویه حفظ وضع موجود را دوچندان کرده است.
  3. هرچند که سیاست‌های کلی ابلاغی در عدم توجه به احزاب کاملاً صراحت دارد، ولی واقع امر آن است که برای ساماندهی وضع فعلی نیاز جدی به ‌جایگزینی نهادی بومی به‌جایی احزاب یا بازطراحی نظام تحزب وجود دارد، به همین دلیل یکی از دستور کارهای مجمع تشخیص یا دیگر نهادهای سیاست‌گذار تعریف نهادی مدنی به‌جای نهاد تحزب منطبق با زیست‌بوم نظام سیاسی کشور است.

همان‌طور که در متن مقاله نیز اشاره شد، یکی از نقاط ضعف جدی سیاست‌های کلی، نبود سازوکارهای جدی برای الزام بخشی اجرایی، به تحقق این سیاست‌ها است، توجه به تنظیم گری در کنار ساختارهای حقوقی تنبیهی می‌تواند مبنایی مناسبی برای ضمانت اجرایی این سیاست‌ها فراهم نماید. در همین راستا پیشنهاد می‌شود برای فهم بهتر سازوکارهای تنظیم‌گری و ساختارهای حقوقی چارچوب‌هایی تدوین شود و در کنار تدوین هر سیاست مبنی بر این چارچوب‌ها سازوکارهای اجرایی شدن آن نیز تدوین شود.