برنامه انتخابات و پارلمان با ماموریت انجام مطالعات تطبیقی و پژوهش پیرامون قوه مقننه و ارائه پیشنهادات برای اصلاح عملکرد مجلس شورای اسلامی از اواسط سال ۱۳۹۶ ذیل حوزه تخصصی الگوهای حکمرانی و تنظیم گری در اندیشکده حکمرانی شریف شروع به فعالیت نمود.

این برنامه در ابتدا با مطالعه مراجع مختلف پیرامون مجالس دنیا، گزارشی درمورد سازوکارهای قانون گذاری در پارلمان انگلستان و ایالات متحده تنظیم نمود. همچنین درمورد سازوکارهای موجود در کمیسیون های مجالس [۱]کشورهای مختلف، قواعد رفتاری نمایندگان[۲] در کشورهای دیگر و نظام های انتخاباتی[۳] آنها مطالعاتی صورت گرفت.

باتوجه به آن که تجربیات دنیا درصورتی الهام بخش خواهند بود که با شرایط و محیط سیاستی کشور همخوانی داشته باشند، درکنار کار پژوهشی بیش از ۵۰ مصاحبه با نمایندگان فعلی و سابق، اساتید مرتبط با حوزه پارلمان، سیاستمداران و موثران عرصه تصمیم گیری و حتی برخی روسای قوا (سابق و فعلی) انجام گرفت که مجموعه این مصاحبه ها و پژوهش ها به ابزاری جهت تفکر پیرامون مسئل مجلس و ارائه پیشنهادات اجراپذیر جهت اصلاح عملکرد آن مبدل شد.

همزمان با تلاش اخیر نمایندگان مجلس جهت اصلاح قانون انتخابات، برنامه پارلمان با اغتنام این فرصت به صورت متمرکز به این موضوع پرداخت. بدین ترتیب با برگزاری جلسات حکمرانی در عمل[۴] و میزگرد تخصصی[۵] در جهت مطرح شدن موضوع فوق میان افراد تلاش هایی انجام گرفت.

پس از جلسات مختلف و تفکر درمورد نظام انتخاباتی مطلوب، اندیشکده حکمرانی شریف، بادرنظر گرفتن معیارهای کلان موجود در قانون اساسی و سیاست های کلی انتخابات، و باتوجه به حساسیت ­های موجود در حوزه­ های تک ­کرسی و احتمال بروز مشکلات جدی در صورت کاهش نقش این حوزه­ها،«نظام انتخاباتی تلفیقی: اکثریتی در تک­ کرسی­ ها و تناسبی در چندکرسی ­ها»  را به عنوان پیشنهادی اجراپذیر و مبتنی بر محدودیت های حال حاضر کشور ارائه نمود . این نظام می تواند ضمن حفظ نظام اکثریتی موجود در حوزه­ های تک­ کرسی، نظام تناسبی را در حوزه­ های انتخابیه دوکرسی به بالا برقرار نماید. طرح فوق به ایجاد تاثیر برای آراء اقلیت منجر خواهد شد. چرا که حتی با داشتن رای کمتر از ۵۰ درصد در شهرهای بزرگ دارای کرسی خواهند بود و این موضوع منجر به افزایش امید برای حضور و در نتیجه افزایش مشارکت در شهرهای بزرگ می شود. همچنین رقابت بین لیست های انتخاباتی منجر به برگزیده شدن بهترین های هر لیست می شود و لذا کیفیت نمایندگان ورودی به مجلس نیز ارتقا پیدا می کند. در عین حال در شهرهای تک کرسی به دلیل عدم ایجاد تغییر هیچ مشکل جدیدی تولید نمی شود.

در ادامه پیشنهاد فوق علاوه بر ارائه به اعضای کمیسیون شوراها، برخی اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای نگهبان، با تعدادی از نمایندگان و افراد موثر در این حوزه نیز مطرح شد.

نهایتا علی رغم تلاش های فوق طرحی که در مجلس به تصویب رسید[۶]، متاسفانه بسیاری از معیارهای کلان را نداشت و همانطور که محتمل بود از سوی شورای نگهبان رد شد. هم اکنون اندیشکده در تلاش است در کنار سایر فعالیت ها در حوزه انتخابات مجلس، با ادامه رایزنی ها و جلسات، طرح پیشنهادی را به سمع و نظر افراد ذی ربط برساند،  تا در حالت خوشبینانه در همین دوره، پیشنهاد فوق در صحن به تصویب برسد.

 


[۱] Committees of parliaments
[۲]  Code of conducts
[۳]  Electoral systems
[۴]  جلسه حکمرانی درعمل با موضوع آسیب شناسی مجلس با حضور چندتن از کارشناسان مرکز پژوهش های مجلس در محل اندیشکده برگزار گردید.
[۵]  میزگرد تخصصی با عنوان بررسی راهکارهای اصلاح نظام انتخاباتی مجلس با حضور دکتر محمدجواد کولیوند(رئیس کمیسیون شوراها)، دکتر محمد بهادری(معاون پژوهشکده شورای نگهبان) و دکتر علی صناعی(استادیار دانشگاه شهید بهشتی) در مرکز همایشهای صداوسیما برگزار گردید.
[۶]     طرح اصلاح موادی از قانون انتخابات مجلس(سال۱۳۷۸) که در تاریخ۱۱/۹/۱۳۹۷ به تصویب رسید.‏

یکی از ویژگی‌های نظام بانکی امکان خلق پول توسط بانک‌های تجاری است. بانک‌های تجاری فارغ از میزان منابع و سودآوری خود، برای ایفای تعهدات خود در رابطه با سود سپرده‌ها، مبلغ حساب سپرده‌گذاران را افزایش می‌دهند که این فرایند در ادبیات بانکی خلق سپرده یا خلق پول نامیده می‌شود. در این راستا هر چه نرخ سود بانکی بیشتر باشد سرعت خلق پول توسط شبکه بانکی بیشتر خواهد بود. در این مورد لازم به توضیح است که نگاه به پدیده خلق پول از منظر سنتی، یعنی ضریب فزاینده، می‌تواند گمراه‌کننده باشد. درواقع حجم قابل‌توجهی از سپرده‌های خلق شده نه لزوماً از مجرای توضیح داده شده در کتاب‌های مرسوم اقتصاد کلان، بلکه به دلیل وعده سود بیشتر سود توسط بانک‌ها محقق می‌شود. از این حیث توجه بیش‌ازحد به ضریب فزاینده و قرار دادن سقف برای آن لزوماً نمی‌تواند منجر به حل مسئله حجم نقدینگی گردد.

در ادبیات اقتصادی خلق پول درونی توسط بانک‌ها به میزان محدود می‌تواند منجر به تسهیل فرایند اعطای تسهیلات در شرایط تنگنای مالی شود، اما افزایش بیش‌ازحد نرخ سود سپرده‌ها در سال‌های اخیر عملاً منجر به فلج کردن بخش حقیقی و کشاندن بانک‌ها به ورطه ورشکستگی شده است. درواقع نه‌تنها نرخ‌های بالای سود بانکی عملاً سایر گزینه‌های سرمایه‌گذاری را غیر مقرون‌به‌صرفه کرده است، بلکه بانک‌ها نیز توان بازپرداخت این حجم از بدهی به سپرده‌گذاران را نداشته و صرفاً روزبه‌روز بر میزان تعهدات آن‌ها افزوده می‌شود؛ به‌طوری‌که بر اساس آمارها حجم نقدینگی در کشور از میزان ۱۶۰۰ هزار میلیارد تومان نیز فراتر رفته است.

در این شرایط مانع بزرگ پیش روی بانک مرکزی در کاهش نرخ سود بانکی این است که کاهش نرخ سود به ایجاد تمایل به خرج کردن سپرده‌های رسوب‌کرده در حساب‌های بانکی منجر خواهد شد که این امر خود اولاً بروز ورشکستگی پنهان مؤسسات اعتباری و ثانیاً تبعات تورمی جدی را به همراه خواهد داشت. در مورد اول بر اساس ارقام اعلام‌شده، بانک مرکزی تاکنون مجبور به تزریق بیش از ده هزار میلیارد تومان برای جبران خسارات این ورشکستگی شده است. در مورد تبعات تورمی این حجم از نقدینگی نیز آثار آن در چند ماه اخیر در بازار طلا و ارز کاملاً مشهود بوده است. فارغ از اینکه چه میزان از این افزایش قیمت‌ها در بازار طلا و ارز به دلیل اختلاف تورم داخل و خارج و یا انگیزه‌های سوداگرانه بوده است، آنچه مسلم است افزایش نرخ سود بانکی با افزایش تمایل سپرده‌گذاران به حفظ پول خود در حساب‌های سودآور بانکی می‌تواند منجر به کنترل این افزایش قیمت گردد. در همین راستا بانک مرکزی باهدف کنترل این بازارها اقدام به ارائه یک بسته سیاستی نمود و به بانک‌ها اجازه داد اقدام به صدور گواهی سپرده با نرخ ۲۰ درصد نمایند.

اما سؤال اینجاست که این سیاست که تبعات منطقی آن تشدید رکود و متورم شدن بیش‌ازپیش سپرده‌های بانکی و درنتیجه تعمیق ورشکستگی بانکی و افزایش نقدینگی است، تا چه زمان و به چه بهایی پیاده خواهد شد؟ سؤال مهم اینجاست که سیاست‌گذار با چه انگیزه‌ای بروز مشکل را به بهای بزرگ‌تر شدنش، به تعویق می‌اندازد؟

در این میان هرچند در مورد راهکارهای اصلاح نظام بانکی به‌کرات بحث شده است، اما به نظر می‌رسد یکی از موضوعاتی که کمتر موردبحث قرار گرفته است مسئله تخریب نقدینگی است. درحالی‌که نرخ سود ۲۰ درصد گواهی‌های سپرده به‌صورت روزانه قاعدتاً سرعت افزایش نقدینگی را در کشور خواهد فزود، ضروری است سیاست‌گذار راهکارهای تخریب این حجم عظیم نقدینگی را نیز موردتوجه قرار دهد. هرچند بانک مرکزی از طریق فروش دارایی‌های خود می‌تواند بخشی از پول موجود در شبکه بانکی را محو نماید، اما از بین بردن این نقدینگی به بهای به حراج رفتن دارایی‌های بانک مرکزی، آن‌هم در شرایطی که نقدینگی موجود با نرخ بالای سود بانکی به‌سرعت بازسازی می‌شود، قطعاً اشتباه خواهد بود. به نظر می‌رسد سیاست‌گذار باید به دنبال راهکارهایی باشد که اولاً سپرده‌های ایجاد شده در شبکه بانکی بدون هزینه قابل‌توجهی از بین رفته و یا در صورت عدم امکان این امر، حتی‌المقدور امکان نقد شوندگی آن‌ها کاهش یابد.

از سوی دیگر در مدل‌های نظری سنتی بانکداری، با افزایش بیش‌ازحد تعهدات بانکی، امکان وقوع پدیده هجوم بانکی بالا می‌رود که نتیجه آن بیرون کشیدن سپرده‌ها به‌صورت مسکوکات و تخریب پول درونی خواهد بود؛ درواقع تحقق هجوم بانکی مانع از بزرگ شدن بحران بیش از یک حد مشخص خواهد شد. اما نکته جالب‌توجه در این میان آن است که در شرایط کنونی که عملاً مسکوکات از چرخه تبادلات حذف‌شده‌اند و تا زمانی که لااقل یک بانک پایدار در کشور وجود داشته باشد (لااقل تصور شود که یک بانک به‌صورت کامل تحت‌الحمایه دولت خواهد بود) و امکان استفاده از بازار بین‌بانکی بدون سایش زیادی وجود داشته باشد، عملاً اتفاق محتمل هجوم الکترونیکی به حساب‌ها برای انتقال سپرده‌ها از یک بانک مشکوک به بانک سالم خواهد بود، امری که به مدد بازار بین‌بانکی (و حتی اضافه برداشت) نه‌تنها منجر به تخریب پول و یا ورشکستگی بانک نخواهد شد، بلکه بدهی بانک ورشکسته را بیشتر خواهد کرد.

بر این اساس پیشنهاد می‌شود اگر بانک مرکزی و یا نهادهای سیاست‌گذار توان اعمال اصلاحات اساسی در شبکه بانکی کشور را ندارند و یا شرایط کاهش نرخ بانکی و یا هدایت نقدینگی موجود به سمت سرمایه‌گذاری نیز وجود ندارد، لااقل در کنار افزایش نرخ سود بانکی تدابیر لازم برای تخریب بخشی از نقدینگی موجود موردتوجه قرار گیرد. ازاین‌رو ضروری است که سیاست‌گذار مجموعه‌ای از اقداماتی که طی آن‌ها بدون حراج دارایی‌های بانک مرکزی، منجر به کاهش حجم سپرده‌ها گردد را در دستور کار قرار دهد. مجموعه پیشنهادات زیر ازجمله اقداماتی است که می‌تواند بدین منظور مورداستفاده قرار گیرد:

۱) تبدیل سپرده‌ها به سایر دارایی‌هایی غیر پولی ازجمله سهام. این ابزار که در ادبیات از آن به‌عنوان ابزار نجات از درون شناخته شده است، فارغ از هزینه‌های اجتماعی آن، یکی از اقتصادی‌ترین ابزارها جهت کاهش حجم نقدینگی در شبکه بانکی است. لازم به ذکر توجه است که استفاده از این ابزار در مورد سپرده‌های خرد ممکن است با مقاومت‌های اجتماعی همراه شود، اما با توجه به اینکه بخش قابل‌توجهی از سپرده‌های بانکی در حال حاضر به تعداد بسیار محدودی از سپرده‌گذاران اختصاص دارد، به نظر می‌رسد ابزار قابل توصیه‌ای به‌منظور هدم بخش مهمی از نقدینگی در شبکه بانکی باشد.

۲) تسویه سپرده‌های اشخاصی است که در حال حاضر از استفاده‌کنندگان تسهیلات بانکی به شمار می‌روند. هرچند نگارنده از میزان چنین سپرده‌هایی آمار مشخصی در دست ندارد، اما به نظر می‌رسد دریافت‌کنندگان سپرده‌های ارزان‌قیمت بانکی با توجه به شرایط بازار، علاقه‌مند هستند که تا حد ممکن در انتقال تسهیلات دریافتی از حساب‌های خود و یا بازپرداخت آن‌ها به بانک تعلل ورزند تا از مزایای نرخ سود بالای سپرده‌ها بهره‌مند گردند. لازم به ذکر است که این مسئله تاکنون بیشتر از این حیث موردتوجه قرار گرفته است که عدم وجود انگیزه برای بازپرداخت تسهیلات از عوامل ایجاد مطالبات معوق، ضعف ترازنامه بانک‌ها و افزایش نرخ سود سپرده‌های بانکی است. از این حیث ضروری است بانک مرکزی با تجمیع اطلاعات سپرده‌گذاران و بدهکاران شبکه بانکی اقدام به تسویه این دست از سپرده‌ها نماید.

۳) در سال‌های گذشته مؤسسات اعتباری، به‌ویژه مؤسسات در شرف ورشکستگی، نرخ‌های سود بسیار بالایی را به‌منظور حفظ سپرده‌های مشتریان و جذب سپرده‌های بیش‌تر پرداخت کرده‌اند و در این راستا با استفاده از ابزارهایی مانند صندوق‌های سرمایه‌گذاری توانسته‌اند محدودیت‌های بانک مرکزی در سقف سود اعطایی بی‌اثر نمایند. فارغ از اینکه در این راستا مشتریان بانکی را نمی‌توان مقصر دانست، اما به نظر می‌رسد بانک مرکزی باید کلیه سودهای اعطایی به سپرده‌ها در طول سال‌های گذشته که بیش از سقف‌های مجاز بوده را ملغی و تسویه نماید.

۴) به‌صورت کلی باید توجه داشت که در ادبیات مالی انگیزه نگهداری نقدینگی درحالی‌که بنگاه‌ها و خانوارها مشمول بدهی هستند همواره مورد تأمل بوده است. به‌صورت کلی هر اقدامی که بتواند به استفاده اشخاص از سپرده‌های خود برای تسویهٔ مطالباتی که هنوز به وضعیت غیر جاری یا معوق نرسیده‌اند منجر شود نیز می‌تواند به کنترل نقدینگی کمک نماید. کاملاً بدیهی است که سودهای بسیار بالا بر سپرده‌ها در مؤسسات اعتباری در شرف ورشکستگی، آربیتراژی را برای برخی از دریافت‌کنندگان تسهیلات فراهم آورده باشد که تسهیلات دریافتی از یک بانک یا موسسه اعتباری را در موسسه دیگری نگهداری نمایند که این اقدام مجموعه شبکه بانکی را به سمت ورشکستگی بیش‌تر سوق می‌دهد. به‌صورت کلی‌تر نیز هر اقدامی که هزینه نگهداری نقدینگی را در قالب سپرده‌های بانکی غیر مقرون‌به‌صرفه نماید، ازجمله اعطای خطوط اعتباری به اشخاص حقیقی و حقوقی، آن‌ها را به سمت کاهش سپرده‌های خود سوق خواهد داد. این سپرده‌ها به‌جای رسوب در بخش بانکی در قالب سپرده‌هایی که هم‌زمان خاصیت نقد شوندگی و سوددهی را دارند، به سمت دیگر فعالیت‌های دیگر اقتصادی و یا بازپرداخت بدهی‌ها سوق داده خواهد شد. در این راستا برخی اقدامات کنترل‌کننده انگیزش‌ها ازجمله مالیات‌های هدفمند بر سپردهٔ دریافت‌کنندگان تسهیلات بانکی می‌تواند به تسویه داوطلبانه سپرده‌ها برای تسویهٔ بدهی‌ها، و به‌صورت کلی‌تر تبدیل سپرده‌های مشمول سود به سپرده‌های جاری برای استفاده در سایر اهداف کمک نماید.

لازم به ذکر است که این مسئله یعنی مقوله تخریب پول درونی در ادبیات سال‌های اخیر و پس از بحران بانکی ۲۰۰۸ بیشتر موردتوجه جامعه دانشگاهی قرار گرفته است. تأکید اصلی این نوشتار بر وضع اختیارات قانونی برای بانک مرکزی به‌منظور تسویه الزامی برخی از سپرده‌های کلان بانکی، و ایجاد انگیزه‌ها در جهت کاهش نقدینگی نگهداری شده توسط اشخاص حقیقی و حقوقی برای کاهش حجم سپرده‌ها و به‌تبع تخریب پول خلق شده توسط شبکه بانکی است.

 

طرح موضوع

مسئله اول: تورم در ماه‌های گذشته بخش قابل‌توجهی از دهک‌های درآمدی جامعه را تحت‌فشار شدید قرار داده و علاوه بر تشدید فقر، فضای روانی و امنیتی جامعه را با چالش‌های جدی مواجه ساخته است. به نظر می‌رسد با توجه به شرایط نظام بانکی که به‌تفصیل در مورد آن صحبت شده است، یکی از اصلی‌ترین دلایل تورم کنونی حجم بالای نقدینگی خلق‌شده در شبکه بانکی است که بنابر پیش بنی مرکز پژوهش‌های مجلس در سال ۱۳۹۷ به‌طور متوسط روزانه ۱۰۰۰ میلیارد تومان به حجم نقدینگی کشور افزوده خواهد شد؛ حجم نقدینگی موجود نیز بنابر گزارش‌های موجود از عدد ۱۶۰۰ هزار میلیارد تومان تجاوز کرده است. ازاین‌رو اولاً ادامه وضع موجود به معنای ادامه وضعیت تورمی در کشور خواهد بود. کنترل تورم بدون توقف فرایند خلق نقدینگی میسر نیست که در این راستا نیز عموم راهکارهای پیشنهادی برای کنترل نقدینگی، در کوتاه‌مدت و میان‌مدت به دلایل مختلفی چون آزادسازی سپرده‌های رسوب‌کرده در شبکه بانکی و یا ضرورت تزریق پایه پولی برای ممانعت از ورشکستگی بانک‌ها عملاً با یک دوره توأم با تشدید تورم همراه خواهد بود. ازاین‌رو به نظر می‌رسد اقتصاد تورمی عملاً در دروان پیش رو در کشور تا حد زیادی اجتناب‌ناپذیر خواهد بود[۱].

مسئله دوم: از منظر اجتماعی آنچه بیش از تورم حائز اهمیت به شمار می‌رود، کاهش قدرت خرید مردم است. درواقع اگر متناسب با تورم قدرت خرید توده‌های مردم نیز افزایش یابد، عملاً آثار تورم به مسائلی چون ناپایداری محیط کسب‌وکار محدود خواهد شد. اما ازآنجایی‌که در عمل تورم با کاهش قدرت خرید بخش‌های قابل‌توجهی از جامعه همراه شده است، ادامه وضعیت تورمی تبعات نگران‌کننده‌ای ازجمله چالش تأمین کالری برای دهک‌های پایین، و تبعات احتمالی در قالب ناآرامی‌های اجتماعی به همراه خواهد داشت. لازم به توجه است که برخلاف آشوب‌هایی که بر مبنای مطالبات سیاسی و اجتماعی شکل می‌گیرند، آشوب‌های معیشتی با روش‌های پلیسی یا با به میان آوردن آحاد جامعه قابل‌کنترل نیستند و آسیب‌های جدی و طولانی‌مدت به کشور وارد می‌کنند.

نتیجه اول: با توجه به اینکه در کوتاه‌مدت به نظر می‌رسد امکان کنترل تورم و به بیان دقیق‌تر حفظ قدرت خرید دهک‌های ضعیف جامعه وجود ندارد، مواجهه کشور با بحران کالری و ناآرامی‌های اجتماعی باید به‌عنوان یک خطر احتمالی جدی موردتوجه قرار گیرد. یکی از الزامات فعلی سیاست‌های باز توزیعی به‌منظور حفظ ضعف قدرت خرید این بخش از جامعه است. لازم به توجه است که سیاست‌های توسعه‌ای که عموماً به‌منظور توانمندسازی اقشار ضعیف جامعه توسط دولت‌ها پیاده‌سازی می‌شود در شرایط فعلی و در کوتاه‌مدت راه حال مشکل فعلی نخواهد بود.

نباید فراموش کرد در این شرایط سخت فرصتی تاریخی نهفته است: اصلاح اموری که در شرایط عادی به دلیل منافع سیاسی و جناحی و اقتصاد سیاسی پیچیده در شصت سال گذشته ممکن نبوده است و اقتصاد ایران را با توزیع نادرست مشوق‌ها علیل نگاه داشته است.

الزامات سیاست‌های باز توزیعی

  • سیاست باز توزیعی نباید مبتنی بر منابع پرقدرت بانک مرکزی باشد؛ به دلیل تبعات تورمی.
  • سیاست‌های باز توزیعی نباید به کسری بودجه دولتی منجر شود زیرا ممکن است درنهایت منجر به فشار به منابع بانکی و حرکت به سمت ابرتورم منجر شود.
  • در شرایط فعلی که هدف اول سیاست‌گذاری باید حفظ واقعی قدرت خرید و بازگرداندن آرامش و جلوگیری از آشوب فراگیر باشد، سیاست‌گذاران باید هوشیار باشند و متغیرهای واقعی اقتصاد را هدف بگیرند و از تالش بی‌حاصل برای هدف‌گیری متغیرهای اسمی به قیمت فدا کردن متغیرهای واقعی شدیداً پرهیز کنند. برای مردم و به‌خصوص برای قشر ضعیف مهم این است که با پولی که به دست می‌آورند چه میزان توان خرید دارند؛ مهم این است که بتوانند شغلشان را حفظ کنند؛ مهم این است که سرپناه بالای سر داشته باشند؛ این‌که نرخ تورم چه اندازه است یا نرخ ارز چه میزان است و امثال این متغیرها، هرچند در شرایط عادی مهم‌اند، اکنون در درجه اول اهمیت قرار ندارند.
  • نظام باز توزیعی مبتنی بر نقدینگی فعلی موجود در جامعه باشد. درواقع باید دولت به دنبال راهکاری باشد که بتواند نقدینگی موجود در جامعه را در قالب‌هایی هوشمندانه از دهک‌های بالا به دهک‌های پایین هدایت نماید. این تعبیر از مفهوم هدایت نقدینگی کمتر موردتوجه بوده است[۲].
  • منابع باز توزیع شده باید به صورتی باشد که تضمین‌کننده اصلاح درآمد اقشار مستضعف به‌صورت خودکار نسبت به تورم باشد- به‌منظور تضمین قدرت خرید حداقلی مردم با هر سطحی از تورم. تضمین درآمد بر اساس ارزش دلار یا طلا (البته با پرداخت ریالی) از سوی دولت برای مردم، اثرات مخرب تورم و افزایش نرخ ارز بر سرمایه اجتماعی را تا حد زیادی خنثی خواهد کرد. اگر بتوانیم چنین امری را تضمین نماییم، علل اقتصادی اصلی برای ایجاد ناآرامی‌های اجتماعی را عقیم نموده‌ایم.

پیشنهاد: به نظر می‌رسد تنها محوری که می‌تواند چنین امکانی را فراهم کند، اصلاح قیمت حامل‌های چهارگانه انرژی (بنزین، گازوئیل، برق و گاز) است. بر این اساس، هرگونه بسته پیشنهادی برای برون‌رفت ایمن از شرایط فعلی و تحول در اقتصاد کشور، باید مشتمل بر جراحی سیاست‌های یارانه‌ای نیز باشد. قابل‌توجه است که درآمدهای حاصل‌شده از محل اصلاح سیاست‌های یارانه‌ای به‌اندازه‌ای است که نه‌تنها می‌تواند کاهش درآمدهای نفتی دولت در ماه‌های آتی را پوشش دهد، بلکه با مازاد آن می‌توان درآمد روزانه معادل یک دلار (بر اساس نرخ دلار تعیین‌شده در بازار) را برای جامعه تعیین نماید.

دو ضرورت دیگر برای اصلاح قیمت حامل‌های انرژی:

الف) متأسفانه فشار شدید بر دولت در تأمین بنزین و سایر حامل‌های انرژی، مصرف بی‌رویه و کسری بودجه ناشی از یارانه‌های پرداختی، اصلاحات اقتصادی در بخش انرژی را به یکی از اولویت‌های اصلی اقتصادی کشور تبدیل نموده است. تخمین حدود روزانه ۳۰ میلیون لیتر قاچاق بنزین که به دلیل اختلاف قیمت شدید در مرزها رخ می‌دهد، بخشی از مشکل عیان کنونی است. طرح‌های گذشته در سهمیه‌بندی و اصلاح قیمت‌ها در ابتدای دهه نود نیز پایدار نماند. اصلاح قیمتی ناپایدار، در طی سال‌ها کشور را در دور بی‌پایان مناقشه بر سر قیمت سوخت درصحنه مجلس و دولت و جامعه قرار داده است.

ب) نظام فعلی توزیع یارانه بسیار ناعادلانه است و بنابر برخی آمارها میزان استفاده دهک بالایی از یارانه حدود ۱۱ برابر دهک پایینی است. بر اساس آمار یکی از مقامات سرانه مصرف آب در منطقه ۱ تهران حدود ۶ برابر متوسط شهر تهران است. البته استفاده بیشتر دهک‌های بالا از حامل‌های انرژی و خدمات عمومی تنها بخش کوچکی از حمایت یارانه‌ای کشور از اقشار برخوردار است. پرداخت سود بانکی کاملاً غیرمتعارف کنونی به صاحبان سپرده‌های کلان که به دلیل ورشکستگی بانک از منابع بانک مرکزی تأمین می‌شود (توجه به خلق نقدینگی روزانه حدود ۱۰۰۰ میلیارد تومان در کشور) که تبعات تورمی آن بیش از همه گریبان گیر اقشار فقیر جامعه است، عملاً بزرگ‌ترین نوع حمایت دولتی از اقشار متمول در جامعه است.

بنابراین مشخصاً پیشنهاد می‌شود که برنامه اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و باز توزیع منابع حاصل از آن در دستور کار دولت محترم قرار گیرد.

یک گزاره نادرست سیاستی: پیش از ذکر سرفصل‌های اصلی طرح پیشنهادی لازم به ذکر است که تصور نادرستی در فضای سیاستی کشور غالب شده است و آن‌هم عرضه-محور بودن تورم است. دیدگاهی که بر اساس آن سال‌های تصور می‌شد که افزایش قیمت سوخت عامل اصلی تورم در کشور است و هم‌اکنون نیز بر اساس آن تصور می‌شود که افزایش نرخ ارز عامل اصلی تورم در سایر بخش‌های اقتصادی است. این دیدگاه به‌ویژه در موضوع نرخ ارز دارای خطای هم‌زمانی است زیرا درواقع افزایش نرخ ارز نیز معلول پدیده تورم در کشور است. درواقع در حال حاضر که تورم به‌تبع حجم عظیم نقدینگی کشور ایجاد شده است، ارز نیز همانند کلیه کالاهای دیگر تحت شوک تقاضا قرار گرفته و افزایش قیمت یافته است. هرچند نگارنده منکر اثرات افزایش قیمت ارز بر هزینه کالاهای وارداتی نیست، اما حتی اگر قیمت ارز با مداخلات شدید دولت ثابت نگاه داشته شود، عملاً و به بیان غیر فنی، نقدینگی سرگردان به سایر بخش‌ها سرازیر شده و اثرات تورمی خود را به‌هرحال خواهد گذاشت. هرچند تجربه نشان داد که تلاش برای تثبیت نرخ ارز در شرایطی که تورم ناشی از نقدینگی بروز کرده است، موفق نخواهد بود. همین استدلال در مورد نرخ حامل‌های انرژی نیز صائب است. بنابراین این دیدگاه عامه‌پسند که افزایش نرخ حامل‌های انرژی آثار تورمی زیادی به همراه دارد ازنظر نگارنده اساسی دیدگاهی غلط و بدون پشتوانه تجربی و کمی است.

پیشنهاد

بر این اساس یک برنامه باز توزیعی که منابع آن از محل اصلاح پایدار قیمت حامل‌های انرژی مورد پیشنهاد این نوشتار است. سرفصل‌های این برنامه به‌طور خاص شامل موارد زیر است.

قیمت‌گذاری شناور و غیردستوری: تاکنون رویه قیمت‌گذاری از طریق تعیین یک قیمت ثابت برای حامل‌های انرژی در کل سال صورت می‌گرفته است و بعضاً نیز در طول چند سال قیمت‌های گذشته تمدید می‌شده است. به دلیل تورم بالای کشور – بیش از متوسط تورم ارزهای بین‌المللی – قیمت‌های ثابت در طول سال‌های متمادی به معنی کاهش قیمت حقیقی این حامل‌ها بوده است. بیان دیگر این مسئله بار فزاینده هزینه فرصت این کالاها برای دولت و یا افزایش یارانه آن‌ها در طول زمان بوده است. افزایش قیمت این کالاها متناسب با تورم نیز همواره با موانعی جدی از منظر اقتصاد سیاسی همراه بوده است. ازاین‌رو توصیه می‌شود یک‌بار برای همیشه رابطه قیمتی مشخصی بر مبنای قیمت‌های بین‌المللی و قیمت آزاد ارز مصوب شود تا در طول زمان به‌صورت خودکار و به‌دوراز انگیزه‌های اقتصاد سیاسی فرایند اصلاح قیمتی صورت پذیرد؛ یا لااقل در حد اصلاح پارامترهای این رابطه صورت پذیرد. البته این به معنای برابرسازی قیمت‌ها باقیمت‌های جهانی نیست و می‌تواند به‌طور مثال برابر ۵۰ درصد قیمت فوب یا خرده‌فروشی جهانی قرار گیرد، اما بنابر نوسانات قیمت جهانی و یا ارز تغییر کند. ضمن آنکه با قواعد هموارسازی می‌توان مانع از نوسانات روزانه آن در داخل کشور شد.

قابلیت مرحله‌بندی و یا سهمیه‌بندی: با توجه به آسیب‌های وارده به اعتماد عمومی، می‌توان پیشنهاد کرد که این اقدامات به‌صورت پلکانی انجام شوند، به‌گونه‌ای که در هر مرحله افراد ثمر سیاست‌های جدید را به چشم خویش ببینند و با مداومت دولت، اعتماد ازدست‌رفته به مرورترمیم شود. ضمن آنکه می‌توان برای کاهش نگرانی‌ها یک‌میزان از کف مصرف را برای خانوارها به‌صورت یارانه‌ای حفظ نمود. به‌هرحال لازم به توجه است که مواردی چون تخصیص سوخت باید برای حفظ عدالت، به خانوارها و نه خودروها تخصیص یابد. در این راستا مطالعات مفصلی انجام‌گرفته که نتایج آن در صورت نیاز قابل‌ارائه است.

سازوکار اجرایی: در این راستا پیشنهاد می‌شود که قیمت حامل‌های انرژی و به‌طور مشخص بنزین به‌صورت روزانه و مبتنی بر اساس رابطه‌ای مبتنی بر قیمت جهانی عمده‌فروشی، نرخ آزاد دلار و ضریب خرده‌فروشی محاسبه شود[۳]. این اصلاح می‌تواند تدریجی باشد و درآمدهای ناشی از آن در قالب یارانه نقدی و به‌صورت تابعی از درآمد و ثروت افراد باز توزیع گردد، و بخشی در قالب یارانه حمایتی ویژه در اختیار نهادهای خیریه چون سازمان بهزیستی و کمیته امداد قرار گیرد. نکته بسیار مهم این طرح آن است که افزایش قیمت این کالاها در بازار جهانی و یا افزایش قیمت دلار منجر به تقویت سازوکار باز توزیعی این الگو خواهد شد و عملاً نارضایتی ناشی از این افزایش قیمت‌ها با یک سازوکار انگیزشی به نفع اقشار کم‌مصرف همراه خواهد شد.

تبعات اجتماعی و اقتصادی این پیشنهاد

همراه کردن انگیزه توده‌ها با حفظ نظم اجتماعی موجود: ناآرامی‌های اجتماعی به دلیل بر هم زدن نظم اجتماعی با مواجه منفی طبقاتی مواجه می‌شود که از بر هم خوردن نظم موجود آسیب می‌بینند. شاید از همین روست که در بسیاری از اوقات صاحبان صنعت و کسب‌وکار تمایل بیشتری به حفظ وضع موجود دارند. بااین‌حال درصورتی‌که بخش زیادی از اقشار فقیر حس کنند که چیز زیادی برای از دست دادن ندارند، امکان بروز ناآرامی بیشتر خواهد داشت. طرح پیشنهادی ازآنجایی‌که منجر به ایجاد یک درآمد پایدار برای چند دهک پایین جامعه خواهد شد، حفظ نظم موجود را برای آن‌ها بااهمیت خواهد کرد. ازاین‌رو بخشی از این اقشار را در مخالفت با هرگونه ناآرامی که نظم حاصل از برقراری دولت را با مخاطره مواجه سازد قرار خواهد داد. ضمن آنکه در پیشنهاد حاضر اقشار دریافت‌کننده یارانه به‌صورت ملموس درک خواهند کرد که افزایش قیمت حامل‌های انرژی و یا ارز در طول زمان منجر به افزایش یارانه آن‌ها می‌گردد و اثرات منفی اثرات نرخ ارز و تورم در فضای اجتماعی تا حدی تعدیل می‌گردد. در این شرایط ازآنجایی‌که این افزایش قیمت – که ممکن است ناشی از افزایش قیمت آن‌ها در جهان و یا افزایش قیمت ارز باشد – می‌باید به‌صورت مستقیم منجر به افزایش یارانهٔ دریافتی دهک‌های پایین شود تا اثرات اجتماعی ناشی از افزایش قیمت به‌صورت درونی تعدیل گردد.

درگیر کردن بخشی از نقدینگی: نکته مهم دیگر در این طرح قابلیت جذب بخشی از نقدینگی موجود است. ازآنجاکه نقدینگی آزادشده از شبکه بانکی می‌تواند موجب تورم بالایی در کشور شود، ایجاد تورم هدفمند در یکی از بخش‌های کشور می‌تواند به‌صورت هدفمند جذب‌کننده بخشی از نقدینگی شبکه بانکی باشد. جالب آنکه در زمان منفک شدن دلار از طلا که هم‌زمان با چاپ بی‌رویه دلار در زمان جنگ ویتنام همراه بود، تحریم نفتی اسرائیل توسط کشورهای عربی از همین منظر با حمایت ضمنی آمریکا همراه شد. زیرا افزایش قیمت ناشی از این مسئله در بخش انرژی دنیا که حجم عظیمی از مبادلات دلاری در بخش‌های مرتبط با آن صورت می‌پذیرفت، سازوکاری مؤثر برای جذب حجم عظیم دلارهای منتشرشده توسط آمریکا بود[۴] که بنابر شواهد موجود با موفقیت نیز همراه بود[۵].


[۱] به نظر می‌رسد استفاده از سایر راهکارهای غیرتورمی، ازجمله تخریب نقدینگی و یا سیاست‌هایی که از آن‌ها به‌عنوان جهت‌دهی به نقدینگی یاد می‌شود صرفاً امکان کنترل بخشی از نقدینگی موجود را داشته باشند و عملاً بخش دیگری از نقدینگی در قالب تورم خنثی خواهد شد.

[۲] شاید یکی از بهترین قالب‌ها برای این امر صلاح نظام مالیاتی کشور و تصویب و اجرای قانون مالیات بر درآمد افراد باشد که بارها توسط خبرگان اقتصادی مطرح شده است؛ امری که در صورت اجرا می‌تواند نیاز به بسیاری از برخوردهای قضایی در مقابل آنچه ثروت بادآورده خوانده می‌شود را مرتفع سازد. بااین‌حال به توجه به عدم امکان‌پذیری این امر و مهم‌تر از آن عدم کفاف منابع حاصل از آن برای نیاز کلان باز توزیعی در شرایط فعلی عملاً نیاز به ایده دیگری خواهیم داشت.

[۳]. ایده این نوشتار توسط نویسندگان دیگری نیز مورداشاره قرار گرفته است که به‌عنوان نمونه می‌توان به “قیمت شناور: طرحی برای اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و یارانه‌های نقدی و غیر نقدی در ایران” نوشته پویا ناظران و علیرضا توکلی‌کاشی اشاره کرد. در این نوشتار برخی از ابعاد این مسئله از برای توجه بیش‌تر سیاست‌گذار مورد تبیین قرار گرفته است.

http://www.tejaratefarda.com/%D8%A8%D8%AE%D8%B4-%D8%A7%DB%8C%D8%B1%D8%A7%D9%86-%D8%A7%D9%82%D8%AA%D8%B5%D8%A7%D8%AF-41/26653-%D9%82%DB%8C%D9%85%D8%AA-%D8%B4%D9%86%D8%A7%D9%88%D8%B1

[۴]. رجوع شود به:

Engdahl, William, and William Engdahl. “A century of war: Anglo-American oil politics and the new world order. London: Pluto Press, 2004.

[۵]. ضمن آنکه آمریکا مطمئن بود با توجه به تولید نفت کشورهایی مانند ایران این تحریم نگرانی زیادی در عرضه نفت به هم‌پیمانان آن ایجاد نمی‌کرد.

مقدمه

نرخ بالای سود بانکی در سال‌های اخیر علاوه‌بر افزایش بدهی‌های شبکه بانکی، منجر به تعمیق رکود در بخش واقعی اقتصاد شده و تلاش‌های بانک مرکزی نیز در کاهش این نرخ مؤثر نبوده است. در هفته‌های پایانی سال ۹۶ نیز که بانک مرکزی سقف نرخ سود سپرده‌ها را از ۱۵% به ۲۰% افزایش داد، بانک‌ها در رقابت برای جذب سپرده‌ها – یا ممانعت از خروج سپرده‌ها – در حالی نرخ سود سپرده‌ها را به ۲۰% افزایش دادند که برای بسیاری از آن‌ها پرداخت این سود منجر به زیان‌ده شدن بانک می‌شد. در ادامه ابتدا به بررسی عوامل اصلی به وجود آمدن این وضعیت در شبکه بانکی کشور پرداخته می‌شود و سپس محورهای اصلی راهکار مواجهه با این مشکل بررسی می‌گردد.

علل رقابت بانک‌ها بر اعطای نرخ سود بالا

نگارنده بر این باور است که در شرایط کنونی تقاضای زیاد بانک‌ها برای دریافت ذخایر و عرضه انحصاری آن با نرخ بالا توسط بانک مرکزی می‌تواند توضیح‌دهنده بخشی از مسئله نرخ سود در شبکه بانکی کشور باشد.

الف) سمت تقاضا؛ ناتوانی ترازنامه‌ای مؤسسات اعتباری

یکی از معضلاتی که بسیاری از بانک‌های کشور با آن مواجه‌اند سطح بالای مطالبات غیر جاری در ترازنامه آن‌ها است. اگرچه طبق آمارهای اعلام‌شده، حجم این مطالبات حدود ۷/۱۱ درصد کل مطالبات شبکه بانکی از دریافت‌کنندگان تسهیلات است، اما ازآنجایی‌که بانک‌ها به دلیل مطالبات غیر جاری خود نیازمند افزایش ذخایرشان نزد بانک مرکزی (به تعبیری نیازمند ذخیره‌گیری) هستند، علاقه‌مند کاهش این نوع از دارایی‌ها در ترازنامه خود می‌باشند. در این راستا بانک‌ها اقدام به استمهال مطالبات غیر جاری می‌نمایند؛ درواقع بانک‌ها با اعطای تسهیلات جدید به بدهکاران بانکی، امکان بازپرداخت مطالبات سررسید گذشته را برای آن‌ها فراهم می‌سازند و با این روش مطالبات غیر جاری را به مطالبات جاری تبدیل می‌کنند. به همین دلیل به نظر می‌رسد آمارهای موجود بیانگر حجم واقعی مطالبات غیر جاری نیستند و مقدار واقعی این دارایی‌ها بیش از مقدار گزارش شده است. افزایش مطالبات غیر جاری (در کنار عواملی چون رکود بخش مسکن به‌عنوان بخش مهمی از دارایی‌های بانکی) منجر به کاهش درآمد و سودآوری در شبکه بانکی شده و درنتیجه بانک‌ها در سال‌های اخیر نتوانسته‌اند متناسب با بدهی‌های خود درآمدزایی کرده و از این حیث دچار ناتوانی ترازنامه‌ای شده‌اند (البته دلایل دیگری برای مشکلات ترازنامه‌ای بانک‌ها وجود دارد که موضوع این نوشتار نیست). ازآنجایی‌که ناتوانی ترازنامه‌ای بانک‌ها را در معرض چالش‌هایی چون کسری نقدینگی قرار داده است، مدیران آن‌ها یا باید به سراغ منابع بانک مرکزی رفته و یا در شبکه بانکی برای جذب نقدینگی بیشتر رقابت نمایند. ازآنجایی‌که راهکار اول – بنا بر توضیحات بخش بعد – در شرایط فعلی مقرون‌به‌صرفه نیست، در عمل بانک‌ها با اتخاذ رویکرد دوم با رقابت در نرخ سود به دنبال ممانعت از انتقال سپرده‌های خود به سایر بانک‌ها و به‌صورت هم‌زمان جذب منابع بیشتر در شبکه بانکی بوده‌اند. در این میان آن دسته از بانک‌ها بیشترین سود را بر سپرده‌ها پیشنهاد می‌دهند که بیش از همه در معرض خطر قرار دارند. این سودهای بالا منجر به متورم شدن روزافزون سپرده‌های بانکی (فرایند پول خلق توسط بانک‌ها) شده که یکی از دلایل اصلی رشد بالای نقدینگی در کشور نیز بوده است. از سوی دیگر رکود در بخش حقیقی و عدم وجود فرصت‌های سودآور در آن بخش منجر به تمایل مردم به حفظ سپرده‌های خود در بانک‌های و بدهکار شدن بیش‌ازپیش نظام بانکی به دلیل سودهای بالای اعطایی بر این سپرده‌ها شده است.

ب) نرخ جریمه برداشت از ذخایر

بر اساس توضیحات فوق، در شرایط موجود بانک‌ها در بازار پول به‌شدت عطش دریافت منابع از شبکه بانکی و بانک مرکزی را دارند و بانک مرکزی نیز به‌عنوان عرضه‌کننده‌ای دارای قدرت انحصار در این بازار حضور دارد. بر اساس روندهای جاری، عملاً تأمین منابع از بانک مرکزی از طریق اضافه برداشت از ذخایر امکان‌پذیر است که از مدت‌ها پیش نرخ جریمه‌ای برابر ۳۴ درصد برای آن در نظر گرفته شده است. هرچند بانک مرکزی در برهه‌هایی باهدف کاهش نرخ سود در بازار بین‌بانکی اعطای تسهیلات با نرخ‌های پایین‌تر را در دستور کار خود قرار داد، اما درنهایت عملاً نرخ اضافه برداشت کماکان در همین سطح باقی مانده است. به‌طور مثال در سال گذشته بانک مرکزی در برهه‌ای اقدام به سپرده‌گذاری در بازار بین‌بانکی با نرخی کمتر از ۲۰ درصد نمود، اما به نظر می‌رسد به دلیل عطش بالای بانک‌ها به جذب منابع و از آنجایی این فرایند که می‌توانست منجر به تزریق حجم بالایی از نقدینگی به شبکه بانکی گردد، به همان برهه محدود گردید.

درمجموع عوامل فوق منجر به شرایطی شده است که بانک‌ها به دلیل ضعف ترازنامه و باهدف ممانعت از مواجهه با کسری نقدینگی در حفظ و جذب منابع به رقابت پرداخته‌اند. سازوکار اصلی این رقابت نیز افزایش سود سپرده‌ها با هر نرخی تا سقف ۳۴ درصد – هزینه استفاده از منابع بانک مرکزی – بوده است. متأسفانه این رقابت منجر به متورم شدن بیش‌ازپیش بدهی‌ها (سپرده‌ها) در شبکه بانکی و ناتوانی بیشتر ترازنامه آن‌ها گردید؛ درواقع در سال‌های اخیر چرخه افزایش نرخ سود و ناتوانی ترازنامه‌ای روز بروز در حال تشدید شدن بوده است. نکته مهم آن است که در این فرایند حتی بانک‌هایی که دچار مشکل ترازنامه‌ای نیستند نیز ناچارند که نرخ سود خود را افزایش دهند، زیرا در غیر این صورت عملاً با مشکل خروج منابع مواجه خواهند شد.

درمجموع می‌توان این‌گونه جمع‌بندی نمود که بازار پول کشور با تقاضای شدید بخش بانکی – ناشی از ناتوانی ترازنامه‌ای – و عرضه انحصاری بانک مرکزی با جریمه بالای ۳۴ درصدی عملاً در تعادلی با نرخ سود بالا گرفتار شده است.

محورهای اصلی خروج از تعادل موجود

اقدامات ازآنجایی‌که بر اساس تجربه سال گذشته، کاهش جریمه اضافه برداشت توسط بانک مرکزی نیز نتوانسته است کمکی شایانی به کنترل بازار نماید، اقدامات زیر در خروج از این تعادل نامطلوب ضروری به نظر می‌رسد.

الف) خارج کردن بانک‌های ورشکسته از شبکه بانکی

همان‌طور که عنوان شد یکی از دلایل رقبت بانک‌ها در اعطای نرخ سد بالا ممانعت از خروج سپرده‌ها و همچنین جذب ذخایر (سپرده‌ها) از سایر بانک‌ها برای ممانعت از بروز یافتن ورشکستگی خود است. دراین‌بین بانک‌هایی که به‌خودی‌خود علاقه‌ای به افزایش نرخ سود ندارند نیز برای حفظ سپرده‌های خود مجبور به حضور در این رقابت خواهند بود که نتیجه آن اعطای سود بالا در این بانک‌ها و سوق دادن آن‌ها به سمت ورشکستگی است. زیرا تا زمانی که این بانک‌ها حضورداشته باشند، اولاً رقابت بر اعطای سودهای بالا ادامه خواهد یافت و ثانیاً اگر بانک مرکزی بخواهد سقف سود را کاهش دهد، با کسری نقدینگی و هجوم مردم در این بانک‌ها مواجه خواهد شد. ازاین‌رو یکی از اقدامات محوری خارج کردن بانک‌های ورشکسته از عرصه بانکداری کشور است. پیشنهاد می‌شود در این بانک‌ها مدیریت سپرده‌ها از طریق وضع الزامات ویژه و یا نصب مدیر موقت (آغاز فرایند گزیر) در اختیار بانک مرکزی قرار گیرد.

ب) اتخاذ راهکارهای هدایت نقدینگی

با خارج کردن بانک‌های ورشکسته، کاهش نرخ سود بدون ایجاد بحران بانکی ممکن خواهد شد. بااین‌وجود کاهش نرخ سود بانکی کماکان ممکن است تبعات تورمی قابل‌توجهی به همراه داشته باشد. به‌طور خاص دودسته از اقدامات زیر ضروری به نظر می‌رسد:

ب-۱) کنترل سفته‌بازی

یکی از علل ایجاد نوسانات و یا افزایش قیمت در برخی از بازارها پس از کاهش نرخ سود بانکی، وجود سفته‌بازی در این بازارها است. در این میان بازار ارز، بازار طلا و بازار مسکن از عمده بازارهای هدف فعالیت‌های سفته‌بازی در سال‌های گذشته بوده است. در مورد بازار ارز و طلا کنترل فعالیت سفته‌بازی بسیار دشوارتر از بازار مسکن است. از سوی دیگر اثر نوسانات در بخش ارز و مسکن بیش‌تر از بازار طلا است. در این راستا به‌هرحال بخشی از اثرات کاهش نرخ سود بانک بر این بخش‌ها از کانال سفته‌بازی غیرقابل‌کنترل است، دولت و بانک مرکزی باید فضای روانی جامعه را به نسبت تغییراتی در این بخش‌ها آماده نماید. با این به‌منظور کنترل تنظیم سفته‌بازی در بازار ارز و مسکن موارد زیر می‌تواند اثربخش باشد:

ایجاد بازار آتی ارز از دو طریق می‌تواند در عواقب سفته‌بازی در بازار ارز (و همچنین طلا) را کنترل نماید. از یک‌سو ازآنجایی‌که نوسانات بازار ارز به‌صورت مستقیم می‌تواند صادرکنندگان و علی‌الخصوص واردکنندگان را تحت تأثیر قرار دهد، این بازار می‌تواند ابزار پوشش ریسک را برای این بخش از تاجران فراهم سازد. از سوی دیگر مشکل کنونی بانک مرکزی در بازار ارز، عدم دسترسی کافی به اسکناس دلاری است که از قضا دارایی مورد تقاضای سفته‌بازان نیز هست. بازار آتی با منفک کردن تقاضای سفته‌بازان از اسکناس ارزی، و انتقال آن به ابزارهای این بازار، این امکان را به بانک مرکزی می‌دهد که هزینه سفته‌بازی را به‌صورت ریالی پرداخت نماید. درنهایت تنظیم گری در این بازار سهل‌تر از بازار فعلی ارز خواهد بود. در مورد بازار طلا لازم به ذکر است که هم‌اکنون بازار آتی برای سکه وجود دارد و بخشی از سفته‌بازی طلا به این بازار منتقل شده است. بااین‌وجود ازآنجایی‌که تأثیر نوسانات قیمت طلا بر فعالیت‌های بخش حقیقی رفاه جامعه بسیار کمتر است، بیش از هر چیز کنترل تبعات روانی ناشی از افزایش قیمت طلا باید موردتوجه قرار گیرد.

ایجاد سپرده‌های ارزی و اعطای تسهیلات ارزی به پروژه‌های ملی نیز می‌تواند بخشی از تقاضای ارز توسط افرادی که به‌منظور حفظ ارزش دارایی‌های خود متقاضی ارز هستند را کنترل نماید. لازم به ذکر است که یکی از مشکلات سپرده‌های ارزی که در گذشته وجود داشته و موجب عدم استقبال مردم از این نوع حساب‌ها بوده است، عدم تعهد بانک‌ها به بازپرداخت معادل ریالی ارز به قیمت بازار آزاد بوده است. در صورت رفع این مشکل سپرده‌های ارزی می‌تواند از جذابیت کافی برای این قبیل از متقاضیان را برخوردار شود. در کنار این سپرده‌های ارزی می‌تواند در قالب به‌صورت تسهیلات ارزی ارائه شود که در فضای رسانه‌ای بدان پرداخته شده است.

تصویب قانون مالیات بر ارزش‌افزوده علیه سفته‌بازی: که به‌طور خاص در بخش مسکن قابل‌اجرا است. از کارکردهای مهم این قانون کنترل سفته‌بازی در این بخش است. لازم به ذکر است که یکی از موانع تصویب این قانون تا به امروز این باور بوده است که تصویب آن می‌تواند منجر به افزایش قیمت مسکن شود، زیرا درنهایت هزینه‌های مربوط به مالیات در قیمت مسکن ملحوظ خواهد شد. در پاسخ به این ادعا لازم به توجه است که هزینه‌های مربوط به این قانون زمانی در قیمت مسکن اثرگذار خواهد بود که پس از اجرای آن کماکان سفته‌بازی در این بخش وجود داشته باشد. بنابراین درصورتی‌که این قانون بخش مسکن را برای فعالیت‌های سفته‌بازی غیر جذاب نماید، اساساً مبادلات مسکن بین عرضه‌کنندگان و متقاضیان تحت مالیات‌های موضوع این قانون قرار نخواهد گرفت. ضمن آنکه دو عامل کلیدی در قیمت مسکن میزان عرضه و تقاضای آن است. ازاین‌رو در شرایطی که بستر فعالیت‌های سفته‌بازی در بازار وجود دارد، اجرای این قانون در صورت می‌تواند از طریق کاهش تقاضای سفته‌بازی مسکن منجر به کاهش تقاضا و درنتیجه کاهش قیمت آن گردد. هم‌زمان با این سیاست، با اعمال معافیت بر درآمد ناشی از فعالیت‌های تولیدی در این بخش هدایت نقدینگی بخش مسکن به سمت تولید را تسهیل نمود.

ب-۲) هدایت نقدینگی به بخش‌های مولد

این مسئله نیز به‌تفصیل در سایر نوشته‌های اقتصادی موردبررسی قرار گرفته است.

ج) کاهش سقف سود بانکی

کاهش سقف سود بانکی در سال‌های اخیر همواره موردتوجه بانک مرکزی قرار داشته است. اما بدون اتخاذ اقدامات فوق کاهش دستوری نرخ بانکی تبعاتی ازجمله ورشکستگی بانکی و افزایش قیمت را به همراه خواهد داشت. انتظار می‌رود با اخذ تصمیمات فوق امکان کاهش سقف نرخ سود بانکی فراهم خواهد شد. متناسب با اخذ اقدامات فوق به‌صورت گام‌به‌گام، سقف نرخ سود بانکی باید در یک فرایند تدریجی و چندمرحله‌ای کاهش یابد تا به سطحی برسد که محاسبه سود سپرده‌ها توسط بانک‌ها صرفاً باهدف به تعویق انداختن ورشکستگی نبوده بلکه بر مبنای حفظ توأم حقوق سپرده‌گذاران و سهامداران باشد. هرچند حدود این نرخ سود به‌راحتی قابل پیش‌بینی نیست، اما به‌عنوان یک شاخص می‌توان انتظار داشت در این شرایط نرخ سود حقیقی عددی منفی باشد.

نکته: ازآنجایی‌که هم‌اکنون بسیاری از بانک‌ها ازنظر ترازنامه‌ای در شرایط بسیار نامناسبی قرار دارند، احتمال می‌رود که با کاهش نرخ سود بانکی و کاهش انگیزه سپرده‌گذاران به حفظ سپرده‌های خود، تعدادی از بانک‌ها با مشکل کسری نقدینگی مواجه شوند. ازاین‌رو ممکن است بانک مرکزی ملزم به تزریق حجم قابل‌توجهی پول پرقدرت به شبکه بانکی گردد.

مقدمه

از آغاز مشکلات اخیر اقتصادی در کشور بخش‌های تصمیم‌ساز اقدام به تهیه طرح‌های مختلف نجات نموده‌اند که عموم آن‌ها موضوعات اقتصادی را هدف قرار داده‌اند. اما به نظر می‌رسد آنچه در این میان کمتر موردتوجه قرارگرفته توجه به ابعاد اجتماعی بحران‌زا در کشور است. ریشه بخش قابل‌توجهی از نارضایتی‌های موجود در بین مردم بیش از واقعیت‌های اقتصادی کشور، از فضای رسانه‌ای و فکری ناشی شده است. در این راستا یک مؤلفه اصلی نارضایتی مردم، نه محرومیت واقعی اقتصادی بلکه حس محرومیت است. ازآنجایی‌که احساس رضایت از وضعیت اقتصادی در مقایسه با وضعیت سایرین (به‌خصوص مردم سایر کشورها) شکل می‌گیرد، ایجاد حس عقب‌افتادگی در مقابل سایرین بین مردم یک جامعه ابزاری بسیار قدرتمند برای ایجاد نارضایتی است. با کمی دقت می‌توان دریافت که یکی از اقدامات هدفمند رسانه‌های معاند تلاش برای ایجاد یک تصویر بسیار مبالغه شده از رفاه در دنیای خارج از کشور و در مقابل عدم برخورداری و محرومیت در داخل کشور است. انتشار روزانه اخبار و آمارهای دروغین از منابع موهوم مانند قرار داشتن مردم ایران در صدر ملت‌های پرخاشگر، فقیر، مواجه با فساد اداری و اقتصادی، دارای ضعف در نظام آموزشی، پزشکی و درمان و توسعه انسانی، گرفتار بحران فرار مغزها، طلاق و مانند آن درحالی‌که بسیاری از این آمارها هیچ مبنای مشخصی ندارند، و سانسور هر مؤلفه‌های مثبت اجتماعی در ایران، باهدف سوق دادن جامعه ایرانی به جامعه‌ای سرخورده و عصبی صورت گرفته است. این مسئله تا جایی ادامه یافته که انتساب هر یک از مؤلفه‌های عقب‌افتادگی به مردم ایران در گفتمان برخی تبدیل به ارزش و نشان آزادگی گردیده و عملاً انتقاد افسارگسیخته تعادل فکری و روحی جامعه را بر هم زده است.

به‌عنوان یک نمونه مردم ایران هرگز تصور نمی‌کنند که ازلحاظ برخورداری از مواهب نظام‌های رفاهی و تأمین اجتماعی و استفاده از یارانه‌های دولتی جزء پربهره‌ترین مردم جهان به شمار می‌روند. باور بخشی از جامعه چنان شکل گرفته است که مردم ایران حتی از این جهات به نسبت سایر نقاط جهان در اوج ریاضت و دشواری به سر می‌برند. نتیجه این روند ایجاد یک حس تحقیر ملی و ایجاد قشری عصبی و مطالبه گر در جامعه ایران است که علی‌الدوام حق تضییع‌شدهٔ خود را از حکومت مطالبه می‌کنند؛ و ازآنجایی‌که هرگونه بسته اصلاحی برای زدودن برخی از ناکارایی‌ها در کشور لاجرم با وضع محدودیت بر بخش‌هایی از جامعه همراه است (به‌طور مثال حذف یارانه انرژی برای برخی از اقشار)، نتیجه آن می‌شود که در این فضا عملاً هر بسته اصلاحی با مقاومت‌های شدید اجتماعی و درنتیجه ناکامی مواجه شود. ضمن آنکه امتیازات داده‌شده هم به دلیل شدت حس محرومیت در جامعه نمی‌تواند منجر به ایجاد رضایت‌مندی اجتماعی گردد.

در این راستا به‌طور خاص پیشنهاد می‌شود که در کنار سایر موضوعات اقتصادی موردتوجه در نهادهای تصمیم‌ساز کشور، موضوعات زیر نیز موردتوجه قرار گیرد.

الف) ارتقای رضایتمندی اجتماعی

در این راستا هدف کلیدی نشان دادن تصویری منصفانه از وضعیت زندگی مردم ایران در مقایسه با سایر کشورها است. ایجاد این تصویر منصفانه نیازمند نشان دادن ضعف‌های جدی کشورهای هدفی چون آمریکا و اروپای غربی در کارآمدی حاکمیت‌های ایشان است. ناکارآمدی که اثبات منطقی آن سبب محو بسیاری از برتری‌های توهم آلود خارج کشور خواهد گردید. انتشار مشکلات مردم این کشورها در سطح زندگی عمومی، اعتماد به حاکمیت، تحصیلات، بیمه، سلامت اقتصادی مدیران، فرهنگ و اخلاق عمومی و ده‌ها مورد مشابه در کنار نمایش موفقیت‌های داخلی تنها راه‌حل از بین رفتن توهم عقب‌افتادگی مفرط است؛ که خود ایجاد رضایتمندی در مورد داشته‌های واقعی جامعه ایرانی را به همراه دارد. این امر با از بین بردن فضای یأس، می‌تواند بستر لازم برای انجام اصلاحات اقتصادی را هموار سازد. دستیابی به این هدف صرفاً با ترسیم یک تصویر منصفانه از وضعیت واقعی زندگی در ایران و سایر نقاط جهان میسر است و هرگونه افراط یا اغراق در این حوزه می‌تواند آثار معکوس به همراه داشته باشد.

لازم به توجه است که یکی از اهداف مشخص جنگ رسانه‌ای علیه ایران ایجاد آلترناتیو برای نظام جمهوری اسلامی است. درواقع نشان دادن اینکه صرفاً با گذار از جمهوری اسلامی شرایط آرمانی زندگی در دنیای خارج از ایران برای شهروندان ایران نیز فراهم خواهد شد یکی از برنامه‌های مشخص رسانه‌ای علیه کشور بوده است. همچنین جریانی موازی برای تطهیر حکومت پهلوی و تصویرسازی از توسعه اقتصادی دوران پهلوی اول و دوم نیز در همین راستا به‌نوعی تلاش برای پررنگ کردن آلترناتیوها برای نظام حاکم بر کشور است.

سؤال اینجاست که این تصویرِ نوساخته از جهان و به‌ویژه دوران پهلوی که هرگز در نوشته‌های اقتصاددانان برجستهٔ حتی غیرهمسو با جمهوری اسلامی نیز دیده نمی‌شود، چرا و چگونه در سال‌های اخیر با این شدت موردتوجه برخی رسانه‌ها قرارگرفته است؟ و مسلماً اصلاح این امر در گام نخست باید از تطهیر رسانه‌های حاکمیتی از این نوع نگاه آغاز گردد.

ب) افزایش توانمندی تشخیص رسانه‌ای مردم

مؤثرترین راه برای بی‌اثر کردن هجمه‌های بالای رسانه‌ای در کشور افزایش سواد رسانه‌ای در بین آحاد جامعه به‌منظور تشخیص محتوای موهوم و کذب از محتوای موثق است. ازآنجایی‌که بخش قابل‌توجهی از تبلیغات رسانه‌ای از طریق انتشار اخبار کذب و موهوم صورت می‌گیرد، تقویت توان مردم در اعتبارسنجی محتواها و تفکیک اخبار موثق از غیر موثق یک اولویت مهم به شمار می‌رود. ضروری است برنامه مشخصی در راستای افزایش سواد رسانه‌ای جامعه تدوین و پیاده‌سازی شود.

ج) ایجاد مرکز آماری رصد فضای اجتماعی کشور

یکی از الزامات فوری به‌منظور مدیریت اوضاع کنونی ایجاد یک مرکز ارزیابی فضای اجتماعی، رضایتمندی اجتماعی، و تولید آمار مداوم و ماهیانه از میزان موفقیت طرح‌ها و برنامه‌های اجرایی در ارتقای رضایتمندی اجتماعی است. بدون وجود چنین مرکزی مشخص نخواهد شد که اثربخشی اقدامات اجرا شده چه میزان است و چه نیروهایی موتور محرک تغییرات فضای اجتماعی هستند و لاجرم گمانه‌زنی‌های کور و سلیقه‌ای مبنای برنامه‌ریزی قرار خواهد گرفت.

پر واضح است تعیین شاخص‌های سنجش رضایتمندی اجتماعی امری بسیار حساس می‌باشد که باید در اسرع وقت در دستور کار این مرکز قرار گیرد.

د) مقابله‌به‌مثل و ایجاد امنیت رسانه‌ای

لازمه مواجهه با فضای مسموم رسانه‌ای تمرکز صرف برای دفع تهاجمات و رفع شبهات و شایعات نیست. به نظر می‌رسد چالش‌های اجتماعی و مشکلات اقتصادی در بسیاری از کشورهای معاند، دولت‌های آن‌ها را به‌شدت در برابر جنگ رسانه‌ای متقابل آسیب‌پذیر نموده است. آگاهی این دولت‌ها از وضعیت اجتماعی شکننده و ناتوانی آن‌ها در مدیریت بحران‌های اجتماعی این فرصت را در اختیار کشور ما قرار می‌دهد که با یک جنگ رسانه‌ای متقابل، وارد معامله‌ای ضمنی با این کشورها شود و مانند عرصه جنگ نظامی و با دستیابی به یک توازن قوای تأثیرگذار رسانه‌ای، امنیت رسانه‌ای را چون امنیت نظامی به ارمغان آورد. همان‌طور که امنیت رسانه‌ای عامل اصلی در عدم نگرانی کشورهای اروپای غربی از تظاهرات و اعتصاب‌ها و شکایت‌های فزاینده داخلی است.

پیشنهاد می‌شود که رسانه‌هایی با جذب و محور قرار گرفتن منتقدین بومی عمومی و نخبگانی از کشورهای متخاصم ایجاد شود که هدف آن‌ها تعامل مستقیم با ایشان در این کشورها باشد. این اقدام می‌تواند در گام اول در شبکه‌های اجتماعی صورت پذیرد. به نظر می‌رسد تنها در صورت مقابله‌به‌مثل و تحمیل هزینه اجتماعی مشابه، ماشین رسانه‌ای دشمن علیه ایران کند یا متوقف خواهد شد.

برخی از شبکه‌های بین‌المللی کنونی در ایران هرچند که تلاش‌هایی صریح و تند در اعلام مواضع و ارزش‌های جمهوری اسلامی داشتند، اما متأسفانه هرگز وارد تأثیرگذاری در جوامع خارجی نشده‌اند. این رسانه‌ها با فراموشی توانایی خود و نیاز مردم خارج از ایران در یافتن پناهگاهی استوار و صادق در پیگیری مطالبات انباشته‌شده اجتماعی خویش، کمتر موفق به مدیریت موضوعات جالب‌توجه برای توده مخاطبان غیر ایرانی و غیرمسلمان گردیده‌اند. هرچند که بیان ظریف و البته شفاف ایدئولوژی اسلامی و انقلابی باید در دستور کار ایشان باشد ولی عدم ورود همه‌جانبه به موضوعات بومی مخاطبین، سبب ضعف جدی در جذب مخاطب خارجی گردیده است. سیاستی که رسانه‌های فارسی‌زبان به‌خوبی جامعه ایران را با آن تحت تأثیر قرار داده‌اند.

سازمان امور مالیاتی در سال ۹۶ برای رفع برخی مشکلات اجرایی خود، مالیات بر ارزش‌افزوده ساده‌شده را در لایحه بودجه پیشنهاد داد که در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. در لایحه بودجه سال ۹۷ نیز، پیشنهاد استفاده از این روش برای اخذ مالیات بر ارزش‌افزوده از برخی گروه‌ها ارائه شده است. در بند «ز» تبصره «۶» لایحه بودجه سال ۹۷ آمده است:

 «سازمان امور مالیاتی کشور می‌تواند مالیات بر ارزش‌افزوده گروه‌هایی از مؤدیان مشمول قانون مالیات بر ارزش‌افزوده موضوع بند «ب» این تبصره را با اعمال ضریب ارزش‌افزوده فعالیت آن بخش تعیین نماید. مقررات این بند در خصوص دوره‌هایی که مالیات آن‌ها قطعی نشده است، جاری خواهد بود. ضریب ارزش‌افزوده هر فعالیت با پیشنهاد سازمان امور مالیاتی کشور به تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی می‌رسد.»

 در این روش فروش شخص در ضریب اعلام‌شده توسط سازمان ضرب شده و آنگاه عدد حاصل‌شده در ضریب ۹ درصد که نرخ استاندارد مالیات بر ارزش‌افزوده است، ضرب می‌شود. این درحالی‌که است که در روش معمول، مالیات بر ارزش‌افزوده، از تفاضل مالیات بر ارزش‌افزوده نهادها و مالیات بر ارزش‌افزوده ستانده‌ها به دست می‌آید.

ایرادات اجرایی در سال ۹۶

یکی از دلایلی که از سوی سازمان مالیاتی برای وضع این قانون اعلام‌شده،‌ کمک آن به افزایش شفافیت بوده است. درحالی‌که به چند دلیل نه‌تنها این نوع مالیات باعث افزایش شفافیت نمی‌شود، بلکه کاهش آن را نیز سبب خواهد شد. به‌عنوان‌مثال مودیانی که از این طریق مالیات خود را پرداخت می‌کنند، نیازی به ارائه فاکتورهای خرید خود نخواهند داشت. بنابراین پرداخت یا عدم پرداخت مالیات توسط آن‌ها در حلقه قبلی شناسایی نمی‌شود. علاوه بر این پرداخت مالیات به این صورت این انگیزه را در برخی مودیان به وجود می‌آورد تا مالیات خرید را به فروشنده حلقه قبل پرداخت نکنند و در صورت عدم موافقت فروشنده، به بخش غیررسمی برای تأمین نهاده‌های خود مراجعه کنند. بدین ترتیب تولیدکنندگان در بخش رسمی کشور نیز آسیب می‌بیند.

تجربه سایر کشورها و مقایسه با ایران

بررسی تجربه کشورهای دیگر (مانند انگلیس و کشورهای عضو اتحادیه اروپا) نشان می‌دهد که آنچه در ایران اجراشده با موارد مشابه در کشورهای دیگر تفاوت‌های عمده‌ای دارد. اولاً مالیات بر ارزش‌افزوده ساده‌شده که از آن با عنوان simplified VAT نام برده می‌شود، نه برای شفافیت، بلکه برای کسب‌وکارهای کوچک که اخذ مالیات بر ارزش‌افزوده از آن‌ها به روش تفریقی غیرمستقیم به دلیل نوع فعالیت آن‌ها هزینه اجرایی بالایی دارد، پیشنهاد می‌شود. این کشورها جهت کاهش هزینه‌های اجرایی مالیات‌ستانی، در کنار تعیین حد آستانه (مودیانی که فروش یا درآمد آن‌ها پایین حد آستانه باشد، مشمول قانون نخواهند بود)، از این روش نیز برای مودیانی که فروش یا درآمد سالانه آن‌ها از یک حد مشخص (معمولاً سه یا چهار برابر حد آستانه)‌ کمتر باشد، استفاده می‌کنند. به‌عنوان نمونه اتحادیه اروپا به کشورهای عضو اجازه می‌دهد تا در مواردی که اعمال روند عادی مالیات بر ارزش‌افزوده به بنگاه‌های کوچک به دلیل نوع فعالیت آن‌ها دشوار می‌باشد، از سازوکارهای ساده‌شده مانند نرخ ثابت استفاده کند. البته این امر مشروط به آن است که درآمدهای وصولی کاهش پیدا نکند. ثانیاً این روش عمدتاً برای کسب‌وکارهایی که خدمات متعددی را به‌صورت هم‌زمان ارائه می‌کنند و عمدتاً در حلقه آخر زنجیره هستند، استفاده می‌شود.

انگیزه‌های سازمان امور مالیاتی از طرح این روش

متأسفانه ازآنجاکه با توجه با سازوکارهای انگیزشی موجود،‌ سازمان امور مالیاتی تنها به دنبال افزایش وصولی‌های خود آن‌هم در کوتاه‌مدت و با کمترین هزینه ممکن است، این روش مالیات‌ستانی به دستاویزی برای سازمان جهت افزایش وصولی‌های خود بدون شفاف کردن زنجیره ارزش‌افزوده تبدیل شده است. از طرف دیگر این توافق مطلوب کسب‌وکارهایی است که به دنبال شفافیت نیستند. در بسیاری از موارد مشاهده شده است از کسب‌وکارهای با درآمد سالیانه و فروش بالا و قابل‌توجه یا کسب‌وکارهایی که در حلقه‌های میانی زنجیره تولید قرار دارند و شناسایی حلقه‌های بعدی آن‌ها نیز دشوار نمی‌باشد، از این روش برای اخذ مالیات استفاده شده است. لذا در صورت استفاده از این روش، رعایت کردن دو شرط الزامی است. اولاً برای عدم استفاده از این روش برای مودیان حلقه‌های میانی زنجیره تولید یا کسب‌وکارهای با گردش مالی قابل‌توجه، مصادیق ضریب ساده‌شده در قانون مشخص شوند تا سازمان امور مالیاتی از این وسیله صرفاً برای افزایش وصولی‌های خود بهره نبرد و شفافیت نیز مورد توجه قرار گیرد. ثانیاً یک سقف گردش مالی سالانه در لایحه تعیین شود تا صرفاً کسب‌وکارهای دارای درآمد (یا فروش) پایین‌تر از این حد از این روش استفاده کنند.

به نظر می‌رسد اگر سازمان مالیاتی به دنبال راهکاری است که بتواند علاوه بر کاهش هزینه‌های اجرایی، افزایش وصولی و شفافیت تمامی حلقه‌های زنجیره تولید را نیز محقق کند، باید به دنبال استفاده از صندوق مکانیزه فروش برای این کسب‌وکارها و اجرای لایحه مربوط به آن باشد. بدین ترتیب مشکلاتی نیز که در موارد قبلی به آن‌ها اشاره شد، تا حد زیادی رفع خواهد شد.

راهکار پیشنهادی

به نمایندگان مجلس پیشنهاد می‌شود این بند به‌گونه‌ای اصلاح شود که اولاً تعیین ضریب ساده‌شده را محدود به کسب‌وکارهایی کند که فروش سالانه آن‌ها زیر دو یا سه برابر حد معاملات متوسط است. ثانیاً تعیین ضریب ساده‌شده برای گروه‌های مختلف توسط کارگروهی متشکل از سازمان امور مالیاتی، اتاق بازرگانی و اتاق اصناف صورت گرفته و این کارگروه موظف به اخذ نظر مشورتی کمیسیون اقتصادی و کارگروه تطبیق مجلس شورای اسلامی باشد.

مقدمه

ارائه “طرح جامع پذیرش و آموزش وکالت” در مجلس شورای اسلامی بار دیگر موضوع تعیین سهمیه برای اعطای مدرک وکالت به فارغ‌التحصیلان رشته حقوق را در فضای تخصصی کشور مطرح نمود. چندی پیش نیز ارائه شکایت از سوی جمعی از فارغ‌التحصیلان رشته حقوق به شورای رقابت این موضوع را در دستور کار شورای رقابت قرار داد که درنهایت منجر به ارسال استفساریه از سوی این شورا به مجلس شورای اسلامی گردید. این موضوع هم‌اکنون در دستور کار کمیسیون حقوقی مجلس قرار گرفته است. منتقدین وضعیت موجود خواستار حذف محدودیت در ظرفیت پذیرش وکلا هستند.

استدلال موافقین سهمیه‌بندی

 یکی از اصلی‌ترین استدلال‌های موافقین وضع سهمیه برای حرفه وکالت اهمیت این جایگاه در احقاق حقوق مردم و دعاوی حقوقی و کیفری است. بر اساس این دیدگاه کیفیت نظام آموزش عالی نمی‌تواند به‌هیچ‌وجه تضمین‌کننده کیفیت فارغ‌التحصیلان برای حرفه وکالت باشد، ازاین‌رو ضرورت برگزاری آزمون وکالت برای تضمین کیفیت دارندگان پروانه وکالت ضروری است. از سوی دیگر ورود تعداد بسیار زیادی از فارغ‌التحصیلان رشته حقوق در بازار وکالت، بیش‌ازحد اشباع بازار، به این حرفه آسیب خواهد زد. البته در این میان برخی حامیان کانون وکلا اظهار می‌کنند که در تعیین سهمیه، این کانون به‌عنوان نهادِ صنفی وکلا صرفاً یک کرسی رأی را در اختیار دارد و دو کرسی دیگر در اختیار نهادهای حاکمیتی است و ازاین‌رو مسئله تعارض منافع از سوی کانون وکلا در تعیین سهمیه ورود به این بازار نیز وارد نیست.

استدلال مخالفین سهمیه‌بندی

از سوی دیگر بخشی از مخالفین طرح سهمیه‌بندی بر ایجاد هرگونه انحصار در ورود به بازار وکالت – فارغ از این‌که توسط کانون وکلا و یا هر نهاد دیگری باشد – تأکیددارند و معتقدند بازار رقابتی در این حوزه می‌تواند متضمن منافع وکلا و مردم باشد. ضمن آنکه تشخیص اشباع بازار نمی‌تواند توسط یک کمیسیون خاص صورت گیرد بلکه در صورت ایجاد شرایط رقابتی، زمانی که ظرفیت اشتغال در بازار کار وکالت به حد اشباع رسید، افراد برحسب اراده و صلاحدید خود به این بازار وارد نخواهند شد و در این میان شفافیت کافی در این بازار متضمن باقی ماندن وکلای توانمندتر و خروج وکلای ضعیف خواهد شد.

پیشنهاد

به نظر می‌رسد جمع بین ملاحظات این دست از موافقین و مخالفین، یعنی ایجاد یک بستر رقابتی در کنار ایجاد محدودیت‌های لازم به‌منظور تضمین شغلی و کیفی در یخش وکالت، امری دور از دسترس نیست.

باید توجه نمود که در شرایط کنونی مشکل اصلی وجود سهمیه و یا برگزاری آزمون برای دریافت مجوز وکالت نیست، زیرا کانون وکلا نهادی صنفی است که علی‌الاصول می‌توانند با توجه به استانداردهای خود محدودیت‌هایی را برای اعطای مدرک وکالت به اعضای خود در نظر بگیرد. اما آنچه چالش اصلی این حوزه به شمار می‌رود قرار دادن کانون وکلا به‌عنوان نهاد انحصاری صنفی این حوزه است. در این راستا پیشنهاد می‌شود به‌جای تلاش برای وضع محدودیت‌های بیشتر بر کانون وکلا، اجازه ایجاد نهادهای صنفی مشابهِ با کانون وکلا موردتوجه قرار گیرد. درواقع همان‌گونه که کانون وکلا به‌عنوان یک‌نهاد صنفی می‌تواند از بین فارغ‌التحصیلان حقوق به عده خاصی اجازه وکالت دهد، نهادهای صنفی مشابهی نیز ایجاد شوند که آن‌ها نیز با برگزاری آزمون و ضمن رعایت مقررات عمومی این حوزه بتوانند به گروه‌های دیگری از فارغ‌التحصیلان این رشته مدرک وکالت اعطا نمایند. مدارک همه این نهادهای صنفی نیز در صورت رعایت شرایط عمومی مصوب دستگاه‌های مقررات گذار، در نهادهای حقوقی کشور مورد تأیید قرار گیرد.

در این صورت همان‌گونه که وکلا در جامعه بر اساس عملکرد خود اعتبار می‌یابند، پس از مدتی این نهادها نیز ازلحاظ کیفیت برگزاری آزمون و اعتبار وکلای تحت نظر خود دارای رتبه و اعتبار خواهند شد. جالب آنکه در شرایط فعلی نیز مردم بر اساس تشخیص و اعتبارسنجی خود از بین وکلای مورد تأیید “کانون وکلای دادگستری” و وکلای مورد تأیید ” مرکز امور مشاوران حقوقی، وکلا و کارشناسان قوه قضائیه” به انتخاب وکیل می‌پردازند. در این صورت کانون وکلای فعلی می‌تواند ضمن وضع استانداردهای بالاتر در اعطای مجوز وکالت به اعضای خود، شرایطی ایجاد نماید که اعضای این کانون اعتبار بالاتری به نسبت اعضای نهادهای صنفی دیگر داشته باشند و به‌تبع در پرونده‌های مهم‌تر و با دستمزد بالاتر به کار گرفته شوند. اما در پرونده‌های کوچک و مواردی که مردم در آن‌ها لزوماً نیازمند وکلای حرفه‌ای نیستند، می‌توانند به سراغ وکلایی بروند که از سایر نهادها اجازه وکالت دریافت کرده‌اند. ضمن آنکه در این الگو به دلیل اهمیت عملکرد هر یک از وکلا در اعتبار نهاد صنفی مجوز دهنده با آن‌ها، احتمالاً این کانون‌های صنفی نظارت بسیار جدی‌تری بر عملکرد اعضای خود خواهند داشت. درنهایت اعضای هر یک از این نهادهای صنفی می‌توانند به‌مرورزمان و با کسب تجربه نسبت به دریافت اجازه وکالت از نهادهای معتبرتر نیز اقدام نمایند.

درواقع پیشنهاد می‌شود به‌جای ایجاد رقابت در حوزه وکالت از طریق حذف یا تضعیف استانداردها و رویه‌های کانون وکلای فعلی، این حوزه را طریق ایجاد رقابت بین نهادهای صنفی وکالت (کانون‌های وکلا) رفع انحصار نمود. نکته مهم آنکه بستر ذهنی و اجرایی این پیشنهاد پس از اجرای ماده ۱۸۷ قانون برنامه سوم توسعه در کشور ایجاد شده است. به نظر می‌رسد این پیشنهاد بتواند بستری برای حل دوگانه سنتی انحصار – استقلال را در بخش وکالت کشور فراهم سازد.

خلاصه اجرایی

  • یکی از مواردی که در تدوین قانون برای اداره هر نهادی می‌بایست موردتوجه قرار گیرد، تجارب تاریخی در شیوه مدیریت و اداره آن نهاد است. بر همین اساس برای تدوین قانون اداره صداوسیما می‌بایست تجربه اداره این سازمان از اول انقلاب تاکنون همواره موردتوجه قرار گیرد.
  • پیش از بازنگری قانون اساس در سال ۱۳۶۸، سازمان صداوسیما به صورتی شورایی مدیریت می‌شده که این مسئله موجب بروز اختلافات جدی میان “شورای سرپرستی” و “مدیرعامل” گردیده بر همین اساس حضرت امام خمینی در فرمان بازنگری قانون اساسی در سال ۶۸ مسئله “تمرکز در مدیریت صداوسیما به صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند” را ذکر می‌کنند. و در مذاکرات میان اعضای شورای بازنگری قانون اساسی، موارد زیر به‌عنوان آسیب‌های مدیریت شورایی تحت نظر سه قوه در دهه اول انقلاب بیان شده است:
  • غیرمتمرکز بودن مدیریت: در قانون سال ۶۲ به‌واسطه وجود شورای سرپرستی برای سازمان، مدیریت در سازمان بیش‌ازاندازه تجزیه گردیده بود که به‌موجب این مسئله مرجع پاسخگویی در سازمان وجود نداشته، علاوه بر آن مرجعی برای اطلاع از سیاست‌ها وجود نداشته و عدم امکان اجماع در سطوح عالی مدیریتی بر سر مسائل گوناگون موجب فرسایشی شدن فرآیند تصمیم‌گیری در سازمان می‌شده است.
  • موازی بودن مسئولیت‌ها: در قانون سال ۶۲ به‌واسطه وجود شورای سرپرستی و مدیرعامل که به هردو اختیارات سیاست‌گذاری و مدیریتی اعطا شده بود، تداخل وظایف و کارکردها در سطوح عالی مدیریتی و تصمیم‌گیری پدید آمده بوده و همچنین نقش رهبری در قانون اصل ۱۷۵ پیش از بازنگری به‌درستی دیده نشده بوده است
  • ضعف در فرآیندهای نظارت: به‌واسطه وجود شورای سرپرستی درون سازمان و عدم وجود نهاد نظارتی خارجی در قانون سال ۶۲، فرآیندهای نظارتی در سازمان با مشکل مواجه بوده است.

مقدمه

یکی از محورهای اصلی موردبحث در شورای بازنگری قانون اساسی (تشکیل‌شده مورخ اردیبهشت‌ماه ۱۳۶۸) طبق فرمان مستقیم حضرت امام (ره) مسئلهٔ ((تمرکز در مدیریت صداوسیما به صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند)) بود. اهمیت این مسئله ناشی از بروز اشکالات متعدد در ساختار ((شورای سرپرستی)) مدیریت سازمان صداوسیما بود که به‌موجب تجربهٔ ۱۰ سالهٔ این نوع از مدیریت، در عملکرد سازمان صداوسیما به وجود آمد. بخشی از مذاکرات جلسات شورای بازنگری به گفت‌وگو پیرامون اشکالات موجود در سازمان اختصاص دارد. این بخش تصویر نسبتاً روشنی از دو موضوع در اختیار ما قرار می‌دهد:

  • وضعیت و اشکالات مدیریتی سازمان در بازه زمانی ۱۳۵۸-۱۳۶۸
  • ایرادات احتمالی وارد بر شیوهٔ مدیریت شورایی در صورت ادامهٔ این سازوکار

این بخش از گفت‌وگوها در محورهای زیر خلاصه می‌شود:

  1. غیرمتمرکز بودن مدیریت: به‌تبع این مورد، مسئلهٔ عدم‌تشخیص مرجع مناسب برای رجوع هنگام اتخاذ سیاست‌ها و مشخص نبودن مسئول پاسخگو نیز پررنگ جلوه می‌نماید.
  2. موازی بودن مسئولیت‌ها
  3. ضعف در فرآیندهای نظارت

در ادامه نقل‌قول مستقیم گفت‌وگوهای شورای بازنگری قانون اساسی پیرامون اشکالات و ایرادات موجود ارائه می‌شود؛

دسته‌بندی مشروح مذاکرات
محورهای گفت‌وگوموضوعات مورداشارهنقل‌قول‌ها
غیرمتمرکز بودن مدیریت– تجزیه بیش‌ازحد مدیریت – ناکافی بودن طول دورهٔ مدیریتی – مشخص نبودن مسئول پاسخگو – مشخص نبودن مرجعی برای اطلاع از سیاست‌ها ((در مورد صداوسیما، این اشکالی که الآن وجود دارد شاید عمدتاً ناشی از قانون مجلس است و نه قانون اساسی، (احتمالاً یک مقدارش) یعنی چون در قانون مجلس آمده گفته که سه قوه انتخاب بکنند. اولاً این‌ها دوره‌شان ۲ سال است، دو سال برای یک برنامه‌ریزی اساسی فرهنگی در کشور، کافی نیست، این یک اشکال دارد. و ثانیاً در آن قانون مدیریت را حسابی تجزیه کرده، معاونین را این‌ها باید تصویب بکنند و مدیران نمی‌دانم کجا را باید این‌ها تصویب بکند و طرح‌ها را این‌ها باید تصویب بکنند سیاست‌ها را این‌ها تصویب بکنند و واقعاً در صداوسیما اگر الآن مشکلی پیش بیاید و مسؤولین بخواهند بازخواست بکنند، یک جای جواب‌گویی نیست آنجا هم هرروز مسئله هست. کارهای انجام‌نشده اشکالش خیلی بیشتر از کارهایی است که انجام‌شده و اشکال دارد صداوسیما یک قدرت عظیم فرهنگی است و خیلی کارهای زیادی می‌تواند بکند. ما الآن ممکن است بگوییم شاید فلان برنامه این عیب را دارد، اما این‌که چرا این‌گونه برنامه نیست. این سؤال اصلی است و ممکن است مدیر بگوید که خوب بالاخره ما این‌ها را محدودیت داریم، شورا باید چه بکند و کی بگوید چه‌کار باید بکند بنابراین باید این مدیریت متمرکز بشود حالا نوع تمرکزش چیست؟ من خیال می‌کنم که هنوز برای ما مسئله روشنی نیست ما هم که در کمیسیون بحث کردیم هنوز چیز روشنی نداریم بعضی‌ها پیشنهادشان این است که باید قانون مجلس اصلاح بشود، اصلاً نیازی به اینجا نیست بعضی‌ها می‌گویند که مثلاً به رهبری تعلق بگیرد و بعضی‌ها می‌گویند به سه قوه تعلق بگیرد و به‌عنوان رؤسای سه قوه یک مشکلی که الآن صداوسیما دارد این است که بعضی از سیاست‌ها را آن‌ها فوراً نمی‌دانند از کی بپرسند؟ آیا از نخست‌وزیر بپرسند خوب ایشان یک نفر است که می‌تواند جواب بدهد، از رئیس مجلس بپرسند؟ از کجا بروند بپرسند؟ خود آن شورا هم نمی‌دانند بنابراین باید به یکجایی مربوط باشد که سیاست‌ها آن به آن روشن باشد این اصلاً لحظه‌ای است وسط اخبار یک مسئله مهم کشوری پیش می‌آید که می‌خواهند سیاستش را تصمیم بگیرند باید یک مرجعی داشته باشند که مرجع اگر همان باشد که مدیرعامل را نصب می‌کند، خیلی زود می‌تواند جوابگو باشد و باید در این قانون فکری بشود که این مشکل حل بشود ما باید بهای زیادی به صداوسیما بدهیم، این برای ما ابزار مهمی است.))
تجزیه بیش‌ازحد مدیریت– مشخص نبودن مسئول برای مؤاخذه – عدم امکان اجماع میان افراد منتخب سه قوه((بسم‌الله الرحمن الرحیم. بنده با پیشنهاد کمیسیون مخالفم به خاطر این‌که این پیشنهاد به‌هیچ‌وجه متضمن رفع اشکالی که تاکنون وجود داشته و تجدیدنظر به خاطر آن اشکالات بوده به‌هیچ‌وجه این اشکالات را رفع نمی‌کند. اشکال صداوسیما در این بود که مسئول مشخصی نبود که دستگاه حالا دستگاه که می‌گوییم یا قوه قضائیه یا مجلس یا حتی رهبر بتواند از او مؤاخذه کند به خاطر مسائل صداوسیما و صداوسیما دستگاه به این عظمت، با این شمول، با این حساسیت مسئول نداشت. چون از طرف سه قوه سه نفر معین می‌شدند. حالا ترتیب تعیین آن سه نفر هم خودش یک داستانی دارد که واقعاً مشکلات فراوانی داشت و هیچ نمی‌تواند مسؤولیت را بر گردن افراد سه قوه یا رؤسای سه قوه بگذارد و آن‌ها می‌رفتند آنجا و هر مشکلی پخش می‌شد در سطح سه قوه، دستگاه نمی‌توانست از کسی مؤاخذه کند از حضرت امام درخواست شد که روی این مسئله تجدیدنظر بشود ایشان هم پذیرفتند آن مطلبی هم که آقای هاشمی از قول امام نقل کردند بله بنده هم همان وقت با حضرت امام ملاقات کردم در همان سالی که ایشان می‌گویند راجع به مسئله مدیریت ایشان که فرمودند رؤسا امام فرمودند رؤسای سه قوه به نظر من باشد لکن در مقام تفسیر آنچه در قانون اساسی هست می‌فرمودند نه این‌که نظرشان این باشد که باید رؤسای سه قوه باشند که متأسفانه در مجلس رأی نیاورد.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– مدیریت‌های موازی و لوث مسئولیت‌ها – ابهام در متن قانون و اصطکاک در مسئولیت‌ها به‌تبع آن((بسم‌الله الرحمن الرحیم. سرّ این‌که تمرکز در مدیریت صداوسیما این مسئله شده و حضرت امام (دام‌ظله) این کار را به شورای بازنگری ارجاع داده‌اند که بررسی بکنند این است که مجلس شورای اسلامی با توجه به اصل ۱۷۵ قانون اساسی قانونی به تصویب رسانده که طبق این قانون در صداوسیما دو خط موازی یکدیگر حرکت می‌کنند و اگر هرکدام از این‌ها بخواهند دقیقاً از اختیارات قانونی خودشان استفاده کنند به همان لوث مسؤولیت‌ها و اصطکاک منجر می‌شود. در قانون عادی، شورای سرپرستی تعیین‌شده و شورای سرپرستی وظایف و اختیاراتی دارد و مدیرعامل هم اختیاراتی دارد و این‌ها باهم اصطکاک پیدا می‌کنند و معلوم نمی‌شود که بالاخره یقه چه کسی را باید گرفت و گفت مسئول کیست؟ سرّش این است که در اصل ۱۷۵ قانون اساسی می‌گوید ((صداوسیما زیر نظر سه قوه اداره می‌شود)) این جمله مجلس را بر این وادار کرد که مستقیماً از سه قوه نماینده بفرستد و آن‌ها که به‌عنوان نماینده سه قوه در آنجا کار می‌کنند خوب مدیرعامل هم معین بکنند و با آن اختیاراتی که در قانون مشخص است و به مدیرعامل داده‌اند ازنظر قانونی اختلالاتی در صداوسیما پیش می‌آید، گرچه دخالت‌های حضرت امام نگذاشته آن اختلالات به وجود بیاید ولی درعین‌حال ازنظر قانونی اگر بخواهند هرکدام از این‌ها (شورای سه‌نفره و مدیرعامل) از حق قانونی‌شان استفاده بکنند این اصطکاک وجود دارد.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– مدیریت‌های موازی به سبب وجود مدیر و شورای سرپرستی در کنار یکدیگر، – کوتاه بودن طول دوره مسئولیت مدیر سازمان و نمایندگان، – کم‌رنگ دیده شدن نقش رهبری در قانون اساسی، – عدم پیش‌بینی ((نظارت)) به‌طور دقیق در متن قانون – وجه قانونی نداشتن عبارت ((سران سه قوه)) ((بسم‌الله الرحمن الرحیم. من صحبتم نه برای این است که مثلاً رأی نیاورد شاید زمینه طوری است که سروران رأی ندهند. اما دو سه تا نکته هست که باید توجه بشود اگر قانون اداره صداوسیما را مخصوصاً جناب آقای هاشمی ریاست محترم کمیسیون چهارم (کمیسیون مسئول بررسی مسئله صداوسیما) توضیح می‌دادند معلوم می‌شد که گیر قضیه در طول این هفت، هشت سال در کجا بوده؟ و این مصوبه آیا هماهنگی با آن قضیه دارد یا نه؟ واقع قضیه این است که چون خود حاج‌آقا بیشتر از من در صداوسیما، در شورای سرپرستی بوده‌اند و خود من هم دو سال بودم، مشکل قضیه ازاینجا پیدا شد که طبق قانون اداره صداوسیما و اساس‌نامه سازمان صداوسیما وضعیت طوری است که سه نفر به‌عنوان نمایند اصلی و سه نفر به‌عنوان نمایند علی‌البدل از طرف قوای سه‌گانه انتخاب می‌شود و این‌ها دقیقاً در رابطه با مسائل گوناگونی که در آنجا مطرح‌شده است حتی راجع به خط‌مشی، حدود وظایف و مسائل گوناگونی که دارد، در بعضی از این مواقع حالت قانون‌گذاری هم داشتند. مدیرعامل را انتخاب می‌کردند، نه‌تنها مدیرعامل را انتخاب می‌کردند بلکه معاونین چندگانه که دارد، معاون طرح و برنامه، معاون آموزشی، معاون فنی و دو تا معاون دیگر، پنج‌تا معاون دارد. این‌ها را همین شورای سرپرستی تعیین می‌کرد، تنها این نبود مدیران مراکز را همین شورا انتخاب می‌کردند، علاوه بر این‌ها زیر نظر شورای سرپرستی ما هفت‌تا واحد داشتیم موازی واحدهایی که زیر نظر مدیرعامل صداوسیما بود. نوع تنظیم در آنجا در حقیقت دو نوع مدیریت موازی را به وجود آورده بود و عملاً مشکل درست کرده بود و مدت انتخاب مدیرعامل هم دو سال بود و نمایندگان هم به‌طور طبیعی دو سال انتخاب می‌شدند و مدیرعامل وقتی‌که نمایندگان این سه قوه عوض می‌شدند مدیرعامل، معاونین مدیرعامل، مدیران مراکز همه این‌ها باز یک چنین حالتی را به وجود می‌آورد و به‌طور طبیعی بدترین شیوه مدیریت این بود که در قانون مدیریت صداوسیما و اساس‌نامه سازمان صداوسیما پیش‌بینی‌شده بود… در تنظیم قانون اساسی قبلی رهبری )) کالحجر فی جنب الانسان)) دیده‌شده است. رهبری امروز حضرت امام با توجه به خصوصیات ایشان که در متن جامعه هست، غیرازآن رهبری است که در قانون اساسی پیش‌بینی‌شده و شاهد قضیه این است که ما در هر قانون عادی می‌آمدیم یک نماینده رهبری پیش‌بینی بکنیم این شورای معظم و محترم نگهبان می‌آمدند می‌گفتند آقا خلاف قانون اساسی است حق هم داشتند برای این‌که در اصل ۱۱۰ قانون اساسی حصر بوده و نمی‌شود چنین چیزی را شما در اینجا منظور بکنید معنای این حرف این است که اساساً در قانون اساسی رهبری آن طوری که باید دیده بشود دیده نشده بود. بنابراین اعتقاد ما این است که رهبری در بدن نظام است در متن نظام است… بنابراین من معتقدم که این اشکالاتی که حضرت‌عالی فرمودید در کمیسیون مطرح بوده، اشکالات جدی و اساسی به نظر من نبود. علاوه بر هم این‌ها واقع قضیه این است که من قانون اساسی قبلی را درست مطالعه کرده‌ام دو سه بار، خیلی عبارت قوی‌تر از این تعبیراتی است که شما در اینجا به‌کاربرده‌اید. در مقدمه قانون اساسی اگرچه قانون نیست اما عبارت بسیار زیبا، عبارت بسیار جامع دقیقاً این عبارات تناسب دارد با همان مقام ولایت امر در اصل ۱۷۵ هم که این عبارت آمده شما این‌جوری تصور فرمودید: ((در صداوسیما جمهوری اسلامی ایران آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مسائل کشور باید تأمین گردد. نصب و عزل مدیرعامل به‌اتفاق سران سه قوه و با حکم رئیس‌جمهور انجام می‌گیرد.)) ببینید اصلاً این عبارت بالا با این عبارت پایینی که دو تا اصل باید بشود اصلاً خیلی تناسب ندارد یعنی انسجام لازم که جناب آقای آذری هم اشاره فرمودند وجود ندارد. بعد هم فرمودید شورایی متشکل از هفت نفر من حدسم این است که در ذهن مخصوصاً جناب آقای هاشمی که در شورا تشریف داشتند این بوده که هرکدام از آن قوای سه‌گانه دو نفر، یکی اصلی، یکی علی‌البدل و با همین دید هم نماینده رهبری را یک نفر پیش‌بینی کردند. من در ذهنم این است از باب حمل بر صحت اگرچه عبارت این‌طور نیست اما ظاهراً مراد این‌ها این است اگر مراد این بشود اشکال حاج‌آقا عمید وارد نیست برای این‌که آن نفر، سه نفر علی‌البدل و سه نفر هم عضو اصلی است یقیناً هرکدام از این‌ها یک قوه دارد، مسئله رهبری در کنار این است. اما مسئله نظارت درست نیست یعنی نظارتی که در اینجا مطرح‌شده چرا؟ برای این‌که عبارتی است که در کتاب طهارت و این‌ها فقها دارند. این شبیه همان ناظر محترم است یعنی از دور فقط، مثلاً فرض کنید که با دستگاه و وسایل ببیند این فیلم، این سریال مثلاً پخش‌شده یا نشده؟ بعد چه‌کار می‌تواند بکند؟ اگر وزیر مشاور با همان پیشنهاد جناب آقای توسلی اصلاً سازمان بشود و مدیرعامل بشود اما رأی اعتماد مجلس را داشته باشد دستگاه قضائی هم همه را می‌توانند بگیرند حق‌دارند قانونا حتی رئیس‌جمهور را و افراد دیگر را، خوب الحمدالله اصلاً خدادادی دستگاه قضائی دستش باز است. شما چه اختیار و بسط عمل و آزادیت مبسوط الید بودن را به آن‌ها بدهید یا ندهید دستگاه قضائی این بسطید را دارد. آخرین اشکالی هم که من دارم ((آیین‌نامه‌های اجرائی به تصویب سران سه قوه می‌رسد)) من یک خواهشی از عزیزان دارم مخصوصاً این جمله را به سروران شورا می‌گویم. سران سه قوه یک جایگاه قانونی ندارد، سران یعنی چه؟ قوه سر و غیر سر که ندارد. من می‌گویم این عنوان، عنوان قانونی نیست، مع الاسف در طول این مدت به خاطر مشکلات، حضرت امام برای این‌که ولی نظام است ولی این انقلاب و هم ما هست (روحی له الفداء) آمدند بعضی از مشاکل را حل بکنند، معضلات را حل بکنند به سران سه قوه احاله فرمودند این شد یک عنوان حقوقی. به نظر من اگر قانون است قانون باید بیاید به مجلس اگر آیین‌نامه است این هم باز نشان می‌دهد که آن برنامه‌ای که در بالا تنظیم کرده‌اند برای نظارت بسیار ضعیف و سست است.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– به وجود آمدن دو مدیریت در کنار یکدیگر به دلیل متن قانون اداره صداوسیما ((بسم‌الله الرحمن الرحیم، اتفاقاً در مجلس الآن ما در قانون یعنی عملاً در اجرا دو قانون برای صداوسیما داریم: یکی اساسنامه آن است، یکی قانون نحوه اداره صداوسیما. در اساسنامه خط‌مشی‌ها، اهداف و مسائل کلی که در آنجا هست، قانون بسیار محکم است و کمیسیون ویژه هم در مجلس بررسی کرده، شورای نگهبان هم تأیید کرده و الآن عمل می‌شود و آن قانون هیچ اشکالی هم ندارد. مشکلی هم ما از آن قانون در اجرا ندیده‌ایم. منتها در قانون نحوه اداره صداوسیما آمده بود برای شورا نوعی دخالت داده بود درنتیجه دو مدیریتی در صداوسیما به وجود آمده بود و اساسنامه فلسفه وجودی این‌که حضرت امام رضوان‌الله تعالی علیه مطرح کردند، در رابطه با تمرکز مدیریت صداوسیما، در ارتباط با قانون نحوه اداره صداوسیما است. روی این حساب، حاج‌آقا امینی که می‌فرمایند که یک کار تشریفاتی است، خیر، عزل و نصب و حکم مدیرعامل همه مربوط به ایشان هست و دقیقاً کسی که عزل و نصبش با اوست طبیعی است که همه‌چیزش با اوست، در آن حرفی نیست و حتی شاید ما به ظهور فرمان امام هم، البته ظهور من ادعا نمی‌کنم چون اگر ظهور بود، یقیناً سروران … نمی‌کردند.))
ضعف در فرآیندهای نظارت– شیوهٔ ناقص نظارت – عدم نظارت دقیق به دلیل عدم رسیدگی قوای سه‌گانه به عملکرد نمایندگان ناظر خود – اتصال ناقص قوای سه‌گانه با صداوسیما ((بسم‌الله الرحمن الرحیم،… در مورد نظارت باید گفت که شیوه نظارت فعلی یک شیوه ناقصی است. یعنی برادرانی که در صداوسیما هستند می‌توانند این شهادت را بدهند و عملاً بهترین راه نظارت شاید این نباشد که ما از سوی سه قوه، یک تعداد افرادی را معین بکنیم، بعد این‌ها بروند در صداوسیما بنشینند، وارد یک جزئیاتی بشوند، کارهایی بشوند، بدون این‌که خود سه قوه وقت و فرصت مناسب را داشته باشد که به عملکرد این چندنفری که فرستاده رسیدگی بکند یا گزارش‌های آن‌ها را بشنود. تجربه این هفت، هشت سال به‌این‌ترتیب بوده یعنی برادرانی از مجلس، برادرانی از قوه قضائیه و دولت انتخاب‌شده‌اند، رفته‌اند آنجا و یک کارهایی کرده‌اند، نظارت‌هایی کرده‌اند و طبیعتاً کارهای خوبی هم ان‌شاءالله بوده ولی عملاً به آن ترتیب که نظارت بشود که فرضاً سیاست‌های رسمی دولت یا نظام در صداوسیما پی گیری شده یا نه و نحوه نظارت به‌هیچ‌وجه به‌این‌ترتیب نبوده و اتصال قوا با صداوسیما بسیار ضعیف و ناقص بوده. ازیک‌طرف دیگر یک مسئله‌ای هست که من فکر می‌کنم توجه به آن در سرنوشت صداوسیما بسیار مهم است و ضمن این‌که صداوسیما ازنظر بالا بردن فرهنگ اسلامی برای ما اهمیت دارد، صداوسیما ابزار اصلی نظام و دولت برای توسعه است. یعنی شما صداوسیما را نداشته باشید ازنظر اقتصادی شکست خواهید خورد ازنظر اجتماعی شکست خواهید خورد و ازنظر سیاسی. رسانه‌ها از قبیل صداوسیما عملاً در تحرک یک ملت یا رکود یک ملت در امر حل مسائل و معضلات سیاسی و اجتماعی و اقتصادی خودشان مؤثرند. برای همین یادمان نرود که وقتی می‌گوییم نظارت سه قوه، این مسئله از یادمان برود که درعین‌حال صداوسیما در ضمن این‌که باید نظارت بشود که به خودکامگی کمک نکند، یک حالت طرفدارانه نگیرد نسبت به یک قوه‌ای که این قوه یا آن قوه را تضعیف بکند. درعین‌حال یک ابزار مهمی برای دولت جهت پیشرفت آن سیاست‌هایی است که جنبه قانونی دارد، یعنی باید قید بکنیم. آن سیاست‌هایی که موردقبول نظام هست. شما صداوسیما را بگیرید، رکود حاصل خواهد شد برای همین این هم باید در نظر گرفته بشود.))

نویسندگان: محمد حسین خلیلی – آرین ابراهیمی نژاد

 

خلاصه اجرایی

  • بی‌بی‌سی به‌عنوان یکی از قدیمی‌ترین رادیو- تلویزیون‌های عمومی در جهان شناخته‌شده که تجارب فراوانی را در حوزه حکمرانی برودکست از سر گذرانده است. یکی از این تجربه‌ها، تأسیس هیئت‌امنا و یا بی‌بی‌سی تراست بود که پس از طی یک دوره ۱۰ ساله بنا بر دلایل گوناگون به فعالیت آن خاتمه داده شد. در این خلاصه سیاستی تجربه بی‌بی‌سی در تأسیس و انحلال هیئت‌امنا مرور می‌شود.
  • تأسیس هیئت‌امنا بی‌بی‌سی: تا سال ۲۰۰۷ بی‌بی‌سی دارای یک هیئت‌رئیسه بود که بنابر گزارش پارلمان بریتانیا در سال ۲۰۱۱ به علت دخالت‌های بیش‌ازاندازه این هیئت در امور اجرایی بی‌بی‌سی و عدم ایجاد تفکیک میان فعالیت‌های عمومی و خصوصی بی‌بی‌سی و همچنین نیاز به شفافیت عملکرد بیشتر و اعمال نظارت جدی‌تر بر فعالیت‌های بی‌بی‌سی، بر اساس منشور سلطنتی سال ۲۰۰۷، هیئت‌امنا یا بی‌بی‌سی تراست تأسیس شد.
  • وظایف و عملکرد هیئت‌امنا بی‌بی‌سی: وظایف اصلی هیئت‌امنا بر اساس منشور سلطنتی سال ۲۰۰۷، تعیین راهبردهای و جهت‌گیری‌های عمومی و همچنین اعمال نظارت بر فعالیت‌های بی‌بی‌سی بوده است که بر اساس آن اقدام به تهیه برنامه‌های راهبردی کوتاه‌مدت، انتشار گزارش‌های عملکرد و مداخلات تنظیم‌گرانه در برخی از امور همچون اخبار کرده است.
  • انحلال هیئت‌امنا بی‌بی‌سی: برای انحلال هیئت‌امنا در بی‌بی‌سی دلایل متعددی ذکرشده است که دیوید کلمنتی (رئیس کنونی شورای عالی بی‌بی‌سی) در گزارش خود در سال ۲۰۱۶ مهم‌ترین آن‌ها را فساد و افشای آن در سطح مدیریتی، چندپارگی و موازی‌کاری در امر تنظیم‌گری و از سوی دیگر تلاش برای چابک سازی و کوچک‌سازی ساختار سازمانی بی‌بی‌سی دانسته است.
  • درنتیجه بی‌بی‌سی به‌مرورزمان از اختیارات اجرایی نهادهای شورایی بالادستی همچون هیئت‌امنا کاسته، به‌گونه‌ای که در منشور سلطنتی سال ۲۰۱۷ که شورای عالی جایگزین هیئت‌امنا شده، هیچ-گونه امکان دخالت در امور اجرایی برای آن تعبیه نشده و این شورا تنها به تعیین سیاست‌های کلان و بودجه در بی‌بی‌سی می‌پردازد. درنهایت در ایجاد و یا تأسیس هیئت‌امنا و یا هر نهاد سیاست‌گذار و یا تنظیم‌گر دیگری برای سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران، بر اساس تجربه بی‌بی‌سی، می-بایست به مسئله تداخل وظایف و کارکردها، استقلال و عمومی ‌بودن آن توجه ویژه نمود.

نویسندگان: عمادالدین پاینده، آرین ابراهیمی­‌نژاد

پس از تصویب بند مربوط به انحصار مسئولیت مجوز دهی و تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی و نظارت بر آن به سازمان صداوسیما در کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی، مسئله تعریف صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی به مسئله‌ای مهم بدل شد که مهم‌ترین وجه آن این است که تعریف این مفهوم می‌توان محدوده فعالیت سازمان صداوسیما را در عرصه فضای مجازی مشخص کند.

با توجه به این مسئله در این خلاصه سیاستی به سه الزام در تعریف صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی از منظر تنظیم‌گری، ارتباطی و تعاریف حقوقی موجود در سایر کشورها اشاره شده است.

از منظر تنظیم‌گرانه تعریف صوت و تصویر فراگیر می‌بایست در عین جامع بودن و منعطف بودن که موجب سیالیت نهاد تنظیم‌گر می‌شود، امکان تداخل کارکردی میان نهادهای تنظیم‌گر را از میان بردارد.

از منظر ارتباطی تعریف می‌بایست مبتنی بر فرآیندهای پنج مرحله‌ای ارتباطی که شامل ارسال، محتوا، کانال، دریافت و تأثیر و هدف می‌شود باشد. همچنین می‌بایست به‌دقت مشخص شود که فراگیر بودن به کدام‌یک از سطوح ارتباطی (از ارتباط میان افراد تا ارتباط جمعی) دلالت دارد.

و درنهایت از منظر تعاریف حقوقی موجود در قوانین سایر کشورها می‌بایست بر محورهای چهارگانه ارائه-دهنده/ بستر انتقال/ حدود دریافت/ موارد استثنا استوار باشد.

پس از مرور الزامات چهارگانه فوق تعریف زیر به‌عنوان تعریفی پیشنهادی (بدون در نظر گرفتن چارچوب‌های دقیق حقوقی) ارائه می‌شود:

صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی: صوت، تصویر و یا ترکیبی از آن‌که توسط هر فردی باهدف انتشار در سطح فراتر از یک گروه کوچک از طریق پهن‌باند توسط چند نفر حداقل در محدوده سرزمینی ایران دریافت شود. این تعریف شامل موارد زیر نمی‌شود:

  1. خدمات صوتی- تصویری میان فردی (همچون تماس‌های صوتی و تصویری)
  2. صوت و تصویری که در سطح یک گروه کوچک انتشار یابد.

(منظور از گروه کوچک اجتماع محدودی از کاربران در فضای مجازی است که اعضا آن یکدیگر را به‌صورت کامل می‌شناسند و بر عضویت مشترکشان در یک گروه آگاهی دارند. و نوعی ساختار روابط در میان اعضای آن حاکم بوده که در طول زمان نسبتاً پایدار است.)


نویسندگان: آرین ابراهیمی­‌نژاد، مهدی کاشفی‌فرد، محمد حسین­‌خلیلی

پیشنهاد اصلاح سازوکار تأسیس تنظیم‌گران بخشی توسط شورای رقابت در قانون

طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی ۴۴ قانون اساسی در تاریخ ۸/۹/۹۶ اعلام وصول گردید و در دستور کار کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملّی و نظارت بر اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. این طرح شامل پنج ماده است که ماده پنجم آن به اصلاح ماده ۵۹ قانون اختصاص دارد و به موضوع ایجاد تنظیم‌گران بخشی می‌پردازد.

قانون اجرای سیاست‌های کلی ۴۴ شامل نه فصل بوده که در تاریخ ۲۵/۳/۱۳۸۷ به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است و فصل نهم این قانون به موضوع تسهیل رقابت و منع انحصار اختصاص دارد و به‌موجب ماده ۵۳ آن، شورای رقابت جهت رسیدگی و رفع رویه‌های ضد رقابتی و تنظیم بازار تأسیس شده است. به‌موجب ماده ۵۹ این قانون شورای رقابت می‌تواند در حوزه‌هایی که مصداق انحصار طبیعی است، اقدام به ارائه پیشنهاد تأسیس نهاد تنظیم‌کننده بخشی به هیئت‌وزیران نموده و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی خود در حوزه مزبور را به این نهاد واگذار نماید.

بااین‌وجود پس از گذشت حدود ۹ سال از ایجاد این شورا به نظر می‌رسد این مجموعه نتوانسته است در برخی از حوزه‌ها اقدامات لازم برای دستیابی به اهداف رقابتی موردنظر قانون‌گذار را اجرایی نماید. به‌طور خاص شورای رقابت در راستای استفاده از اختیارات ماده ۵۹ این قانون از سال ۱۳۹۴ تأسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی را در دستور کار قرار داد که درنهایت به دلیل عدم حصول نتیجه آن را از دستور کار خود خارج کرد[۱]. با توجه به اینکه پس از گذشت مدتی طولانی از تأسیس شورای رقابت، این مجموعه کماکان در ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی به نتیجه نرسیده و به دلیل اهمیت بالای حضور نهادهای تنظیم‌گر بخشی، این موضوع در دستور کار کمیسیون قرار گرفت. جهت بررسی دقیق این موضوع مرکز پژوهش‌ها پس از برگزاری جلسات مختلف با صاحب‌نظران و دستگاه‌های ذی‌ربط، ضمن تبیین ابعاد مختلف اشکالات مطرح در خصوص قانون موجود، پیشنهادات خود را در قالب گزارش حاضر ارائه نموده است[۲].

در این نوشتار، اصلاحات لازم برای ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی به همراه توضیحات لازم در قالب جدول زیر جمع‌بندی شده‌اند. در ستون سمت راست متن طرح آمده، در ستون وسط ماده جایگزین پیشنهادی و در ستون سمت چپ دلایل تغییرات ایجادشده ذکر گردیده‌اند.

 

  • متن طرح
  • ماده ۵۹: شورای رقابت می‌‌تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخشی را برای تصویب به هیئت وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی‌خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم‌کننده بخشی واگذار نماید. ترکیب اعضاء نهادهای تنظیم‌کننده بخشی به پیشنهاد شورای رقابت با تصویب هیئت وزیران تعیین می‌‌شود. شرایط انتخاب اعضاء این نهادها، مطابق بند «ب» ماده (۵۳) این قانون است و اعضاء آنها در حیطه وظایف و اختیارات تفویض شده، مسؤولیتهای پیش‌بینی شده در این قانون برای اعضاء شورای رقابت را برعهده دارند. در هرحال هیچ نهاد تنظیم‌کننده بخشی نمی‌‌تواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت در زمینه تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند.
  • ماده پیشنهادی
  • ماده۵۹: شورای رقابت مکلف است در حوزه کالاها و خدماتی که بازار آنها به تشخیص این شورا مصداق انحصار بوده و نیازمند تأسیس نهاد تنظیم‌گر مستقل هستند، پیشنهاد تأسیس و پیش‌نویس اساسنامه نهاد تنظیم‌گر را به هیئت وزیران ارائه کند. هیئت وزیران مکلف است نهایتا ظرف مدت شش ماه از دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اقدامات قانونی لازم جهت تأسیس نهاد تنظیم‌گر مربوطه انجام دهد. تبصره۱: نهادهای تنظیم‌گر موضوع این ماده، به موجب قانون ایجاد خواهند شد. تبصره۲: اساسنامه نهادهای تنظیم‌گر موضوع این ماده باید موارد زیر را در بر بگیرد: الف. حیطه اختیارات نهاد تنظیم‌گر به گونه‌ای که: ۱- آن دسته از وظایف و اختیارات شورای رقابت که به نهاد تنظیم‌گر واگذار می‌شود مشخص گردد. ۲- هیچ یک از نهادهای تنظیم‌گر نتواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت در زمینه تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. مرجع تشخیص و حل و فصل مغایرت‌ها شورای رقابت خواهد بود و ترتیبات اجرایی آن با توجه به ملاحظات هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر مشخص خواهد شد. ب. ترکیب اعضاء نهاد تنظیم‌گر و شرایط انتخاب آنها به گونه‌ای که: ۱- به منظور تفویض تمام یا بخشی از اختیارات موضوع ماده۶۱ این قانون، دو نفر از قضات به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه در ترکیب اعضای نهاد تنظیم‌گر بخشی عضویت داشته باشند؛ ۲- ترتیبات مندرج در مواد ۵۵ و ۵۶ این قانون برای اعضاء شورای رقابت برای اعضای نهادهای تنظیم‌گر نیز برقرار باشد. ۳- شرایط مندرج در بند «ب» ماده۵۳ این قانون برای اعضاء لحاظ گردد. ج. بودجه و اعتبارات نهاد تنظیم‌گر به گونه‌ای که: ۱- دولت از اشخاص حقوقی تحت تنظیم عوارضی را دریافت و با رعایت قوانین مربوطه به عنوان درآمد اختصاصی هریک از نهادهای تنظیم‌گر اختصاص دهد. میزان این عوارض باید به صورت سالانه در لایحه بودجه پیشنهاد شود. ۲- حداقل و حداکثر میزان عوارض مذکور در هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر آن بخش تعیین شود.
  • دلایل توجیهی و ملاحظات
  • این بند ناظر به تأسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی است. از آنجائیکه در ماده۵۹ قانون اختیار تأسیس این نهادها به دولت داده شده اما تکلیفی برای دولت تعیین نشده است، تأسیس این نهادها به مشکل خورده و تا کنون اتفاقی در عمل نیفتاده است. از همین رو این بند جهت الزام دولت به انجام این کار ذکر گردیده است. اما نکته قابل توجه این است که در ماده ۵۹ علاوه بر عدم الزام دولت، اشکالات دیگری هم وجود دارد که لازم است در اصلاحیه مورد توجه قرار گیرد. از همین رو در ماده پیشنهادی تغییرات عمده‌ای داده شده است. جهت تبیین این تغییرات در اینجا اشکالات موجود در ماده ۵۹ قانون مورد بررسی قرار می‌گیرند و بر اساس آنها موارد ذکر شده در ماده پیشهادی توضیح داده می‌شود. ۱٫ در رابطه با نحوه تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی با توجه به مشکلاتی که تاکنون وجود داشت و همچنین نیاز اعطاء برخی اختیارات به تنظیم‌گران نیاز به قانون وجود دارد، تأسیس نهادهای تنظیم‌گر به موجب قانون پیش‌بینی شده است. البته با عنایت به ضرورت هماهنگی با دولت، پیش‌بینی شده که پیش‌نویس اساسنامه این نهادها از سوی شورای رقابت به دولت ارائه گردد تا دولت نسبت به انجام مراحل قانونی اقدام نماید. در ماده پیشنهادی برای دولت سقف زمانی شش ماهه دیده شده است. طبیعی است که در صورت گذشت بیش از شش ماه از پیشنهاد شورای رقابت مجلس امکان ورود به موضوع و تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخشی را خواهد داشت. ۲٫ تأسیس نهادهای تنظیم‌گر با تصویب اساسنامه آنها محقق می‌شود که ضروریست ملاحظات کلی و ویژگی‌های محوری این نهادها که شکل دهنده اساسنامه هستند مشخص گردد که درتبصره۲ به این موضوع پرداخته شده است. ۳٫ در بند الف این تبصره حیطه اختیارات این نهادها مشخص شده است با این ملاحظه که واگذاری اختیارات باعث عملکرد ناهماهنگ و خارج از چارچوب تنظیم‌گران بخشی نشود. ۴٫ در بند ب تبصره۲ ملاحظات مربوط به ترکیب اعضاء ذکر گردیده که اولا برای ایجاد اختیار صدور حکم قضایی برای نهاد تنظیم‌گر با حضور قاضی منصوب رئیس قوه قضائیه، قانون نیاز است. از همین رو ردیف ۱ پیشنهاد گردیده است. از سوی دیگر ملاحظات مربوط به استقلال اعضاء این نهادها مد نظر قرار گرفته است. ۵٫ در بند ج تبصره۲ نیز ملاحظات مربوط به منابع مالی این نهادها مورد توجه قرار گرفته است که جهت انجام مناسب وظایف نهادهای تنظیم‌گر بخشی و جلوگیری از تسخیر آنها لازم است این نهادها از منابع مالی پایدار، کافی و مستقل برخوردار باشند و محل درآمدی آنها تثبیت شود.


[۱]. در همین راستا شورای رقابت ذیل نامه ۱۴۱۹/۹۶/۱۲ به تاریخ ۰۲/۰۵/۹۶ پیشنهادات خود را به اصلاح برخی مواد این قانون به مرکز پژوهش‌های مجلس ارسال نموده است.

[۲]. لازم به ذکر است که با توجه به مطالعاتی که تاکنون در موضوع تنظیم‌گری در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با همکاری اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری دانشگاه شریف صورت گرفته است، به نظر می‌رسد جهت پیاده‌سازی مناسب نظام تنظیم‌گری در کشور اصلاحات جامعی در سایر مواد و فصول این قانون و نیز برخی دیگر از قوانین موردنیاز است. این موضوع در حال حاضر در دستور کار مرکز قرار گرفته و پس از تکمیل مطالعات و بررسی‌های موردنیاز، پیشنهادات لازم در این موضوع ارائه خواهد شد.

مقدمه

در سال‌های اخیر ناکارآمدی صندوق‌های بازنشستگی در تأمین منافع اعضای آن موجب نگرانی‌های جدی در خصوص پایداری آن‌ها شده است. وضعیت نامناسب اقتصادی، کاهش نیروی کار و پیر شدن هرم جمعیتی، کسری تصاعدی صندوق‌ها، عدم توانایی دولت در پرداخت مطالبات صندوق‌ها، پرداخت بدهی با واگذاری بنگاه‌های ناکارآمد دولتی، بنگاه‌داری با بازدهی پایین صندوق‌ها، تغییر قوانین بدون در نظر گرفتن شرایط صندوق‌ها و … همه از عواملی هستند که زمینه شرایط نامساعد صندوق‌های بازنشستگی به وجود آورده‌اند. در این شرایط سؤال این است که آیا الگوی رایج به کار گرفته‌شده در سایر کشورها که همان تدوین قانون تنظیم‌گری است می‌تواند به‌عنوان یک راه‌حل مؤثر قابل توصیه باشد؟ برای پاسخ به این سؤال ضروری است ابتدا برخی از مشکلات کلیدی این صندوق‌ها اشاره نمود که خارج از حوزه مسائل فنی و تخصصی درون صندوق به شمار می‌رود.

اعمال مداخلات بالادستی در حوزه بازنشستگی: یکی از مسائل کلیدی این بخش اعمال مداخلات توسط نهادهای سیاست‌گذار در بخش تأمین اجتماعی و بازنشستگی است. به‌طور خاص مواردی چون گسترش حوزه مشاغل سخت، کاهش سن بازنشستگی و تغییر پارامترهای حقوق بازنشستگی که بعضاً می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز به کارکنان بخش‌های مختلف اعطا شود، و به‌ظاهر هزینه‌ای هم برای بخش‌های سیاست‌گذار به همراه نداشته باشد، درواقع فشار زیادی را در بلندمدت به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌نماید.

امکان اعمال‌نفوذ در بدنه مدیریتی صندوق‌ها: در برخی موارد ممکن است این نگاه وجود داشته باشد که مدیریت صندوق بازنشستگی یک سازمان خاص می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز در اختیار کارکنان بازنشسته یا باسابقه همان سازمان قرار گیرد. با این نگرش که بعضاً می‌تواند ناشی از رویکردهای رانت‌جویانه نیز باشد عملاً مدیریت صندوق‌ها که نیازمند تخصص جدی در حوزه‌های مالی و اقتصادی است، در دست افرادی قرار گیرد که صلاحیت‌های لازم برای این جایگاه را نداشته باشند.

اثرپذیری بالا از شرایط اقتصادی کشور: با توجه به ماهیت صندوق‌های بازنشستگی و اهمیت بازدهی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها در حفظ پایداری آن‌ها، عدم حضور نمایندگان این صندوق‌ها در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی مؤثر بر آن‌ها عملاً باعث آسیب‌های بسیار جدی به این صندوق‌ها در اثر تحولات اقتصادی کشور خواهد شد.

عدم کنترل واحد بر صندوق‌های بازنشستگی: در بسیار از موارد صندوق‌های بازنشستگی تحت نظر سازمان‌های متبوع خود قرار داشته و به‌هیچ‌وجه تحت استانداردها و الزامات مشخصی فعالیت نمی‌نمایند. این صندوق‌ها عملاً به نهادهای بالادست تصمیم‌گیر در بخش‌های مالی و سرمایه‌گذاری پاسخگو نبوده و از این حیث هیچ ابزاری برای نظارت و جهت‌دهی به آن‌ها وجود ندارد.

اگرچه مشکلات صندوق‌های بازنشستگی محدود به موارد فوق نبوده و ضمناً مشکلات بسیار جدی دیگری در حوزه‌های فنی، محاسبات بیم‌سنجی و افزایش سن میانگین کشور وجود دارد، اما موارد فوق‌الذکر یک ویژگی مشترک داشته و آن‌هم نیاز به وجود یک‌نهاد متمرکز و قدرتمند است که بتواند در دارای اختیارات تقنینی و قضایی بوده و توان مداخله در حوزه اختیارات سازمان‌های مرتبط در بخش بازنشستگی را داشته باشد. از این حیث ایجاد یک سازمان معمول در ساختارها و تحت محدودیت‌های سازمانی مرسوم به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند مشکلات فوق را رفع نماید. همچنین ضروری است در ساختار این نهاد نقش خود صندوق‌ها به‌صورت مشخص تعریف‌شده باشد.

با در نظر گرفتن این ملاحظات می‌توان گفت که آنچه در شرایط کنونی می‌تواند به‌عنوان یکی از اولویت‌های جدی صندوق‌های بازنشستگی موردتوجه قرار گیرد تدوین قانون تنظیم‌گری و تشکیل سازمان تنظیم‌گری در این بخش است. به‌ویژه آنکه صندوق‌های بازنشستگی تبادلات مالی گسترده‌ای با سیار بخش‌های اقتصادی کشور داشته و ضروری است از طریق این سازمان ملاحظات مالی به‌صورت جدی موردتوجه قرار گیرند.

سؤالات اصلی در حوزه ساختار سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

سؤال ۱: الگوی ساختاری سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست (تنظیم‌گری حاکمیتی، خودتنظیم‌گری، تنظیم‌گری خصوصی)؟ در صورت حاکمیتی بودن به کدام بخش‌ها که به حاکمیت اتصال دارد (داخل سازمان، …). آیا تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی توسط یک تنظیم‌گر انجام گیرد یا مجموعه‌ای از تنظیم‌گران؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، سازمان واحد مؤسسه دولتی مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور/وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تشکیل می‌شود (یک سازمان واحد، حاکمیتی مستقل).

سؤال ۲: تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی در کنار سایر بخش‌های نظام مالی، طبق کدام‌یک از الگوهای سه‌گانه (الگوی یکپارچه، الگوی جزئی و الگوی اختصاصی) صورت پذیرد؟ اگر تنظیم‌گر حوزه صندوق‌های بازنشستگی متفاوت از سایر تنظیم‌گران بخش‌های مرتبط باشد هماهنگی این تنظیم‌گران چگونه صورت پذیرد؟

پاسخ: ایجاد شورای ثبات به‌منظور هماهنگی میان تنظیم‌گری نظام بانکی (بانک مرکزی)، بخش بیمه (بیمه مرکزی)، بخش بورس و بخش بازنشستگی (سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی)

سؤال ۳: حدود اختیارات و وظایف سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر جهت انجام مناسب وظایف تنظیم‌گرانه‌اش دو سته اختیارات نیاز دارد:

الف) اختیارات تنظیمی: حوزه‌های اصلی اختیارات تنظیمی در ضمیمه ذکر گردیده است.

ب) اختیارات قضایی: منظور از اختیارات قضایی، اختیارات انجام اموری است که در نظام حقوقی کشور انجام آن‌ها نیازمند حکم دادگاه می‌باشد. به‌عنوان نمونه می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:

  • دستور به توقف هر رویه یا فعالیت خلاف مقررات/منافع عمومی یا عدم تکرار آن؛
  • دستور به فسخ یا توقف هر نوع قرارداد و توافق خلاف مقررات/منافع عمومی؛
  • وضع شاخص‌ها و استانداردهای متضمن حفظ منافع عمومی و حفظ سلامت صندوق‌های بازنشستگی، و ارائه گزارشات دوره‌ای به مقامات ذی‌ربط یا عموم؛
  • دستور به عزل مدیران عامل و یا اعضای هیئت عامل در صندوق‌های بازنشستگی که برخلاف مقررات انتخاب‌شده‌اند؛
  • دستور به واگذاری سهام یا سرمایه بنگاه‌ها یا شرکت‌ها؛
  • دستور به ادغام، الزام به تعلیق یا دستور به ابطال هرگونه ادغام در حال انجام یا انجام‌شده که برخلاف مقررات/منافع عمومی هستند؛
  • دستور استرداد اضافه درآمد و یا توقیف اموالی که از طریق ارتکاب رویه‌های خلاف تحصیل شده است؛
  • دستور جهت عدم فعالیت در یک زمینه خاص یا در منطقه یا مناطق خاص؛
  • دستور به اصلاح اساسنامه، شرکت‌نامه یا صورت‌جلسات مجامع عمومی یا هیئت‌مدیره صندوق‌ها یا ارائه پیشنهاد لازم به دولت در خصوص اصلاح اساسنامه‌ها؛
  • وضع الزامات ویژه در مورد عملکرد برخی صندوق‌ها و یا مستمری‌بگیران؛
  • تعیین جریمه نقدی در صورت نقض ممنوعیت‌های وضع‌شده؛
  • و …

سؤال ۴: چگونه روابط سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی و سایر تنظیم‌گران فرا بخشی یا نهادهای حاکمیتی هماهنگ می‌شود؟ آیا تنظیم‌گر دیگری بر تصمیمات این تنظیم‌گر نظارت دارد (تنظیم‌گری تنظیم‌گر)؟

پاسخ: در حال حاضر مطابق ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شورای رقابت مسئول ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی می‌باشد. همچنین در این ماده ذکرشده که هیچ‌یک از نهادهای تنظیم‌گر بخشی نتواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت درزمینهٔ تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. با عنایت به چنین جایگاهی می‌توان شرایطی را در نظر گرفت که شورای رقابت نقش ابر تنظیم‌گر را ایفاء نماید و مرجع تشخیص و حل‌وفصل مغایرت‌ها با سایر تنظیم‌گران بخشی و فرا بخشی باشد و ترتیبات اجرایی آن در اساسنامه سازمان مشخص گردد.

سؤال ۵: منابع تأمین مالی سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست و محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های تأمین مالی آن چگونه است؟

پاسخ: یکی از الزامات عملکرد مناسب نهاد تنظیم‌گر، استقلال و عدم تأثیرپذیری آن از ذی‌نفعان است. یکی از کانال‌های اصلی اثرگذاری بر عملکرد نهاد تنظیم‌گر موضوع بودجه این نهاد است. به همین جهت بهتر است بودجه تنظیم‌گر از محلی تأمین شود که هم وابستگی برای تنظیم‌گر ایجاد نکند و هم اینکه دچار نوسان نشود. بر همین اساس پیشنهاد می‌گردد بودجه و اعتبارات نهاد تنظیم‌گر از محل درصدی از درآمدهای صندوق‌های بازنشستگی دارای مجوز که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی وصول و به خزانه‌داری کل کشور واریز می‌گردد تأمین می‌شود. میزان این عوارض باید به‌صورت سالانه در لایحه بودجه پیشنهاد شود. حداقل و حداکثر میزان عوارض مذکور در هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر تعیین شود.

دریافت سایر وجوه مالی در قالب کمک از صندوق‌های بازنشستگی نیز محدود به شرایط خاص مندرج در اساسنامه خواهد بود.

سؤال ۶: تصمیم‌گیران کلیدی در سازمان تنظیم‌گر چه افرادی هستند؟ (ازلحاظ تعداد، تخصص و جایگاه حقوقی)

پاسخ: هرچند سؤالاتی مانند ترکیب دقیق اعضا، و اینکه آیا همه ذی‌نفعان و بازیگران کلیدی بخش در تصمیم‌گیری مشارکت دارند؟ آیا حضور ذی‌نفعان مختلف در نهاد تنظیم‌گر به‌عنوان نماینده یک صنف یا گروه بوده و یا به‌عنوان نماینده کل ذی‌نفعان حضور دارند؟ نیازمند بحث و بررسی بیش‌تر است، اما در این مرحله موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

الف) به‌منظور تفویض تمام یا بخشی از اختیارات قضایی، دو نفر از قضات به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه در ترکیب اعضای سازمان تنظیم‌گر عضویت داشته باشند؛

ب) ترتیبات مندرج در مواد ۵۵ و ۵۶ و شرایط مندرج در بند «ب» ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴ برای اعضاء شورای رقابت به شرح زیر:

دوره تصدی عضو قاضی دو سال و سایر اعضاء شش سال است و انتصاب مجدد آنان برای عضو قاضی دو دوره و برای سایر اعضاء یک دوره دیگر مجاز خواهد بود.

دوره تصدی کسانی که به دلایلی جانشین اعضاء می‌شوند، به میزان بقیه دوره تصدی عضو قبلی خواهد بود.

اعطاء مأموریت به کارمندان دولت و قوه قضائیه برای عضویت آنان تجدیدنظر الزامی است.

اشتغال رئیس و اعضاء به‌صورت تمام‌وقت است. افراد مذکور نمی‌توانند هم‌زمان شغل و یا مسؤولیت دیگری در بخش عمومی، خصوصی یا تعاونی داشته باشند (به‌جز اعضای هیئت‌علمی بر اساس مفاد بند الف ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴).

ج) تضمین موقعیت شغلی اعضاء و نحوه استقلال آن به شرح زیر:

۱- هیچ‌یک از اعضاء را نمی‌توان برخلاف میل او از عضویت در شورا برکنار کرد مگر در موارد زیر:

۱-۱٫ ناتوانی در انجام وظایف محوله به تشخیص دو سوم اعضاء شورا.

۱-۲٫ محکومیت‌های مذکور در جزءهای «۳» و «۵» بند «ب» ماده (۵۳) قانون سیاست‌های اجرایی.

۱-۳٫ محکومیت قطعی به دلیل سوءاستفاده از مقررات مواد (۷۵) و (۷۶) این قانون.

۱-۴٫ از دست دادن اهلیت استیفاء.

۱-۵٫ غیبت غیرموجه بیش از دو ماه متوالی و سه ماه غیر متوالی در هرسال از حضور در شورا، با تشخیص اکثریت اعضاء.

۱-۶٫ نقض تکالیف و محدودیت‌های موضوع ماده (۶۸) قانون و تخطی از مقررات موضوع مواد (۷۵) و (۷۶) به تشخیص اکثریت اعضاء.

۲- در صورت کناره‌گیری داوطلبانه یا فوت هر یک از اعضاء و همچنین در صورت بروز موجبات عزل به نحو مذکور در فوق، مراتب همراه با دلایل و مدارک و مستندات مربوط حسب مورد توسط رئیس سازمان یا نایب‌رئیس وی به مرجع انتصاب کننده عضو، جهت انتصاب عضو جانشین اعلام می‌شود. مرجع مزبور مکلف است حداکثر ظرف یک ماه از تاریخ وصول تقاضا، در چهارچوب ماده (۵۳) قانون، عضو جانشین را انتخاب و به شورای رقابت معرفی کند.

۳-اعضاء سازمان را نمی‌توان به دلیل اتخاذ تصمیمات در چهارچوب وظایف قانونی و یا اظهاراتی که به استناد قانون می‌کنند، تحت تعقیب قرار داد.

۴-این سازمان در رسیدگی و تصمیم‌گیری مطابق مقررات این فصل از استقلال کامل برخوردار است.

د) شرایط انتخاب اعضاء:

۱-تابعیت جمهوری اسلامی ایران،

۲-دارا بودن حداقل چهل سال سن،

۳-دارا بودن مدرک دکترای معتبر برای اعضاء صاحب‌نظر اقتصادی و مالی، حقوقدان و نمایندگان اصناف

۴-نداشتن محکومیت‌های موضوع ماده (۶۲) مکرر قانون مجازات اسلامی و یا محکومیت قطعی به ورشکستگی به تقصیر یا به تقلب،

۵-دارا بودن حداقل ده سال سابقه کار مفید و مرتبط،

۶-نداشتن محکومیت قطعی انتظامی از بند «د» به بالا موضوع ماده (۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری (مصوب ۷/۹/۱۳۷۲)

تبصره: به‌استثناء قاضی، بازنشسته بودن افراد مانع انتخاب نخواهد بود.

سؤال ۷: انتصاب و عزل اعضای کلیدی تنظیم‌گر چگونه صورت می‌پذیرد؟

(در دست بررسی)

سؤال ۸: میزان شفافیت در تصمیم‌گیری‌های تنظیم‌گر (ان) چگونه است؟ سازکارهای تحقق این شفافیت چیست (مثلاً انتشار متن مذاکرات و …)؟

پاسخ: آراء و احکام صادره از سوی سازمان باید جامع استدلال‌های اعضاء مخالف و موافق رأی و حاوی مستندات دلایل ارائه‌شده باشد و به‌جز مواردی که انتشار آن‌ها خلاف اصول و خط‌مشی سازمان به شمار می‌رود (مانند نقض جزء حریم شخصی و ملاحظات امنیتی)، می‌باید برای عموم قابل‌دسترس باشد.

سؤال ۹: آیا قابلیت دادخواهی و تجدیدنظرطلبی در مورد تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد؟

پاسخ: کلیه تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، ظرف بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذی‌نفع قابل تجدیدنظر در هیئت تجدیدنظر [موضوع ماده (۶۴) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شامل سه قاضی دیوان عالی کشور به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه] است. این مدت برای اشخاص مقیم خارج دو ماه خواهد بود. در صورت عدم تجدیدنظرخواهی در مدت یادشده و همچنین در صورت تأیید تصمیمات سازمان تنظیم‌گر در هیئت تجدیدنظر، این تصمیمات قطعی هستند. آراء هیئت تجدیدنظر در مورد تصمیمات قضایی قابل‌نقض توسط دیوان عدالت اداری نمی‌باشند.