تخریب پول در شبکه بانکی

یکی از ویژگی‌های نظام بانکی امکان خلق پول توسط بانک‌های تجاری است. بانک‌های تجاری فارغ از میزان منابع و سودآوری خود، برای ایفای تعهدات خود در رابطه با سود سپرده‌ها، مبلغ حساب سپرده‌گذاران را افزایش می‌دهند که این فرایند در ادبیات بانکی خلق سپرده یا خلق پول نامیده می‌شود. در این راستا هر چه نرخ سود بانکی بیشتر باشد سرعت خلق پول توسط شبکه بانکی بیشتر خواهد بود. در این مورد لازم به توضیح است که نگاه به پدیده خلق پول از منظر سنتی، یعنی ضریب فزاینده، می‌تواند گمراه‌کننده باشد. درواقع حجم قابل‌توجهی از سپرده‌های خلق شده نه لزوماً از مجرای توضیح داده شده در کتاب‌های مرسوم اقتصاد کلان، بلکه به دلیل وعده سود بیشتر سود توسط بانک‌ها محقق می‌شود. از این حیث توجه بیش‌ازحد به ضریب فزاینده و قرار دادن سقف برای آن لزوماً نمی‌تواند منجر به حل مسئله حجم نقدینگی گردد.

در ادبیات اقتصادی خلق پول درونی توسط بانک‌ها به میزان محدود می‌تواند منجر به تسهیل فرایند اعطای تسهیلات در شرایط تنگنای مالی شود، اما افزایش بیش‌ازحد نرخ سود سپرده‌ها در سال‌های اخیر عملاً منجر به فلج کردن بخش حقیقی و کشاندن بانک‌ها به ورطه ورشکستگی شده است. درواقع نه‌تنها نرخ‌های بالای سود بانکی عملاً سایر گزینه‌های سرمایه‌گذاری را غیر مقرون‌به‌صرفه کرده است، بلکه بانک‌ها نیز توان بازپرداخت این حجم از بدهی به سپرده‌گذاران را نداشته و صرفاً روزبه‌روز بر میزان تعهدات آن‌ها افزوده می‌شود؛ به‌طوری‌که بر اساس آمارها حجم نقدینگی در کشور از میزان ۱۶۰۰ هزار میلیارد تومان نیز فراتر رفته است.

در این شرایط مانع بزرگ پیش روی بانک مرکزی در کاهش نرخ سود بانکی این است که کاهش نرخ سود به ایجاد تمایل به خرج کردن سپرده‌های رسوب‌کرده در حساب‌های بانکی منجر خواهد شد که این امر خود اولاً بروز ورشکستگی پنهان مؤسسات اعتباری و ثانیاً تبعات تورمی جدی را به همراه خواهد داشت. در مورد اول بر اساس ارقام اعلام‌شده، بانک مرکزی تاکنون مجبور به تزریق بیش از ده هزار میلیارد تومان برای جبران خسارات این ورشکستگی شده است. در مورد تبعات تورمی این حجم از نقدینگی نیز آثار آن در چند ماه اخیر در بازار طلا و ارز کاملاً مشهود بوده است. فارغ از اینکه چه میزان از این افزایش قیمت‌ها در بازار طلا و ارز به دلیل اختلاف تورم داخل و خارج و یا انگیزه‌های سوداگرانه بوده است، آنچه مسلم است افزایش نرخ سود بانکی با افزایش تمایل سپرده‌گذاران به حفظ پول خود در حساب‌های سودآور بانکی می‌تواند منجر به کنترل این افزایش قیمت گردد. در همین راستا بانک مرکزی باهدف کنترل این بازارها اقدام به ارائه یک بسته سیاستی نمود و به بانک‌ها اجازه داد اقدام به صدور گواهی سپرده با نرخ ۲۰ درصد نمایند.

اما سؤال اینجاست که این سیاست که تبعات منطقی آن تشدید رکود و متورم شدن بیش‌ازپیش سپرده‌های بانکی و درنتیجه تعمیق ورشکستگی بانکی و افزایش نقدینگی است، تا چه زمان و به چه بهایی پیاده خواهد شد؟ سؤال مهم اینجاست که سیاست‌گذار با چه انگیزه‌ای بروز مشکل را به بهای بزرگ‌تر شدنش، به تعویق می‌اندازد؟

در این میان هرچند در مورد راهکارهای اصلاح نظام بانکی به‌کرات بحث شده است، اما به نظر می‌رسد یکی از موضوعاتی که کمتر موردبحث قرار گرفته است مسئله تخریب نقدینگی است. درحالی‌که نرخ سود ۲۰ درصد گواهی‌های سپرده به‌صورت روزانه قاعدتاً سرعت افزایش نقدینگی را در کشور خواهد فزود، ضروری است سیاست‌گذار راهکارهای تخریب این حجم عظیم نقدینگی را نیز موردتوجه قرار دهد. هرچند بانک مرکزی از طریق فروش دارایی‌های خود می‌تواند بخشی از پول موجود در شبکه بانکی را محو نماید، اما از بین بردن این نقدینگی به بهای به حراج رفتن دارایی‌های بانک مرکزی، آن‌هم در شرایطی که نقدینگی موجود با نرخ بالای سود بانکی به‌سرعت بازسازی می‌شود، قطعاً اشتباه خواهد بود. به نظر می‌رسد سیاست‌گذار باید به دنبال راهکارهایی باشد که اولاً سپرده‌های ایجاد شده در شبکه بانکی بدون هزینه قابل‌توجهی از بین رفته و یا در صورت عدم امکان این امر، حتی‌المقدور امکان نقد شوندگی آن‌ها کاهش یابد.

از سوی دیگر در مدل‌های نظری سنتی بانکداری، با افزایش بیش‌ازحد تعهدات بانکی، امکان وقوع پدیده هجوم بانکی بالا می‌رود که نتیجه آن بیرون کشیدن سپرده‌ها به‌صورت مسکوکات و تخریب پول درونی خواهد بود؛ درواقع تحقق هجوم بانکی مانع از بزرگ شدن بحران بیش از یک حد مشخص خواهد شد. اما نکته جالب‌توجه در این میان آن است که در شرایط کنونی که عملاً مسکوکات از چرخه تبادلات حذف‌شده‌اند و تا زمانی که لااقل یک بانک پایدار در کشور وجود داشته باشد (لااقل تصور شود که یک بانک به‌صورت کامل تحت‌الحمایه دولت خواهد بود) و امکان استفاده از بازار بین‌بانکی بدون سایش زیادی وجود داشته باشد، عملاً اتفاق محتمل هجوم الکترونیکی به حساب‌ها برای انتقال سپرده‌ها از یک بانک مشکوک به بانک سالم خواهد بود، امری که به مدد بازار بین‌بانکی (و حتی اضافه برداشت) نه‌تنها منجر به تخریب پول و یا ورشکستگی بانک نخواهد شد، بلکه بدهی بانک ورشکسته را بیشتر خواهد کرد.

بر این اساس پیشنهاد می‌شود اگر بانک مرکزی و یا نهادهای سیاست‌گذار توان اعمال اصلاحات اساسی در شبکه بانکی کشور را ندارند و یا شرایط کاهش نرخ بانکی و یا هدایت نقدینگی موجود به سمت سرمایه‌گذاری نیز وجود ندارد، لااقل در کنار افزایش نرخ سود بانکی تدابیر لازم برای تخریب بخشی از نقدینگی موجود موردتوجه قرار گیرد. ازاین‌رو ضروری است که سیاست‌گذار مجموعه‌ای از اقداماتی که طی آن‌ها بدون حراج دارایی‌های بانک مرکزی، منجر به کاهش حجم سپرده‌ها گردد را در دستور کار قرار دهد. مجموعه پیشنهادات زیر ازجمله اقداماتی است که می‌تواند بدین منظور مورداستفاده قرار گیرد:

۱) تبدیل سپرده‌ها به سایر دارایی‌هایی غیر پولی ازجمله سهام. این ابزار که در ادبیات از آن به‌عنوان ابزار نجات از درون شناخته شده است، فارغ از هزینه‌های اجتماعی آن، یکی از اقتصادی‌ترین ابزارها جهت کاهش حجم نقدینگی در شبکه بانکی است. لازم به ذکر توجه است که استفاده از این ابزار در مورد سپرده‌های خرد ممکن است با مقاومت‌های اجتماعی همراه شود، اما با توجه به اینکه بخش قابل‌توجهی از سپرده‌های بانکی در حال حاضر به تعداد بسیار محدودی از سپرده‌گذاران اختصاص دارد، به نظر می‌رسد ابزار قابل توصیه‌ای به‌منظور هدم بخش مهمی از نقدینگی در شبکه بانکی باشد.

۲) تسویه سپرده‌های اشخاصی است که در حال حاضر از استفاده‌کنندگان تسهیلات بانکی به شمار می‌روند. هرچند نگارنده از میزان چنین سپرده‌هایی آمار مشخصی در دست ندارد، اما به نظر می‌رسد دریافت‌کنندگان سپرده‌های ارزان‌قیمت بانکی با توجه به شرایط بازار، علاقه‌مند هستند که تا حد ممکن در انتقال تسهیلات دریافتی از حساب‌های خود و یا بازپرداخت آن‌ها به بانک تعلل ورزند تا از مزایای نرخ سود بالای سپرده‌ها بهره‌مند گردند. لازم به ذکر است که این مسئله تاکنون بیشتر از این حیث موردتوجه قرار گرفته است که عدم وجود انگیزه برای بازپرداخت تسهیلات از عوامل ایجاد مطالبات معوق، ضعف ترازنامه بانک‌ها و افزایش نرخ سود سپرده‌های بانکی است. از این حیث ضروری است بانک مرکزی با تجمیع اطلاعات سپرده‌گذاران و بدهکاران شبکه بانکی اقدام به تسویه این دست از سپرده‌ها نماید.

۳) در سال‌های گذشته مؤسسات اعتباری، به‌ویژه مؤسسات در شرف ورشکستگی، نرخ‌های سود بسیار بالایی را به‌منظور حفظ سپرده‌های مشتریان و جذب سپرده‌های بیش‌تر پرداخت کرده‌اند و در این راستا با استفاده از ابزارهایی مانند صندوق‌های سرمایه‌گذاری توانسته‌اند محدودیت‌های بانک مرکزی در سقف سود اعطایی بی‌اثر نمایند. فارغ از اینکه در این راستا مشتریان بانکی را نمی‌توان مقصر دانست، اما به نظر می‌رسد بانک مرکزی باید کلیه سودهای اعطایی به سپرده‌ها در طول سال‌های گذشته که بیش از سقف‌های مجاز بوده را ملغی و تسویه نماید.

۴) به‌صورت کلی باید توجه داشت که در ادبیات مالی انگیزه نگهداری نقدینگی درحالی‌که بنگاه‌ها و خانوارها مشمول بدهی هستند همواره مورد تأمل بوده است. به‌صورت کلی هر اقدامی که بتواند به استفاده اشخاص از سپرده‌های خود برای تسویهٔ مطالباتی که هنوز به وضعیت غیر جاری یا معوق نرسیده‌اند منجر شود نیز می‌تواند به کنترل نقدینگی کمک نماید. کاملاً بدیهی است که سودهای بسیار بالا بر سپرده‌ها در مؤسسات اعتباری در شرف ورشکستگی، آربیتراژی را برای برخی از دریافت‌کنندگان تسهیلات فراهم آورده باشد که تسهیلات دریافتی از یک بانک یا موسسه اعتباری را در موسسه دیگری نگهداری نمایند که این اقدام مجموعه شبکه بانکی را به سمت ورشکستگی بیش‌تر سوق می‌دهد. به‌صورت کلی‌تر نیز هر اقدامی که هزینه نگهداری نقدینگی را در قالب سپرده‌های بانکی غیر مقرون‌به‌صرفه نماید، ازجمله اعطای خطوط اعتباری به اشخاص حقیقی و حقوقی، آن‌ها را به سمت کاهش سپرده‌های خود سوق خواهد داد. این سپرده‌ها به‌جای رسوب در بخش بانکی در قالب سپرده‌هایی که هم‌زمان خاصیت نقد شوندگی و سوددهی را دارند، به سمت دیگر فعالیت‌های دیگر اقتصادی و یا بازپرداخت بدهی‌ها سوق داده خواهد شد. در این راستا برخی اقدامات کنترل‌کننده انگیزش‌ها ازجمله مالیات‌های هدفمند بر سپردهٔ دریافت‌کنندگان تسهیلات بانکی می‌تواند به تسویه داوطلبانه سپرده‌ها برای تسویهٔ بدهی‌ها، و به‌صورت کلی‌تر تبدیل سپرده‌های مشمول سود به سپرده‌های جاری برای استفاده در سایر اهداف کمک نماید.

لازم به ذکر است که این مسئله یعنی مقوله تخریب پول درونی در ادبیات سال‌های اخیر و پس از بحران بانکی ۲۰۰۸ بیشتر موردتوجه جامعه دانشگاهی قرار گرفته است. تأکید اصلی این نوشتار بر وضع اختیارات قانونی برای بانک مرکزی به‌منظور تسویه الزامی برخی از سپرده‌های کلان بانکی، و ایجاد انگیزه‌ها در جهت کاهش نقدینگی نگهداری شده توسط اشخاص حقیقی و حقوقی برای کاهش حجم سپرده‌ها و به‌تبع تخریب پول خلق شده توسط شبکه بانکی است.

 

نکاتی در مورد اصلاح بازار حامل‌های انرژی

طرح موضوع

مسئله اول: تورم در ماه‌های گذشته بخش قابل‌توجهی از دهک‌های درآمدی جامعه را تحت‌فشار شدید قرار داده و علاوه بر تشدید فقر، فضای روانی و امنیتی جامعه را با چالش‌های جدی مواجه ساخته است. به نظر می‌رسد با توجه به شرایط نظام بانکی که به‌تفصیل در مورد آن صحبت شده است، یکی از اصلی‌ترین دلایل تورم کنونی حجم بالای نقدینگی خلق‌شده در شبکه بانکی است که بنابر پیش بنی مرکز پژوهش‌های مجلس در سال ۱۳۹۷ به‌طور متوسط روزانه ۱۰۰۰ میلیارد تومان به حجم نقدینگی کشور افزوده خواهد شد؛ حجم نقدینگی موجود نیز بنابر گزارش‌های موجود از عدد ۱۶۰۰ هزار میلیارد تومان تجاوز کرده است. ازاین‌رو اولاً ادامه وضع موجود به معنای ادامه وضعیت تورمی در کشور خواهد بود. کنترل تورم بدون توقف فرایند خلق نقدینگی میسر نیست که در این راستا نیز عموم راهکارهای پیشنهادی برای کنترل نقدینگی، در کوتاه‌مدت و میان‌مدت به دلایل مختلفی چون آزادسازی سپرده‌های رسوب‌کرده در شبکه بانکی و یا ضرورت تزریق پایه پولی برای ممانعت از ورشکستگی بانک‌ها عملاً با یک دوره توأم با تشدید تورم همراه خواهد بود. ازاین‌رو به نظر می‌رسد اقتصاد تورمی عملاً در دروان پیش رو در کشور تا حد زیادی اجتناب‌ناپذیر خواهد بود[۱].

مسئله دوم: از منظر اجتماعی آنچه بیش از تورم حائز اهمیت به شمار می‌رود، کاهش قدرت خرید مردم است. درواقع اگر متناسب با تورم قدرت خرید توده‌های مردم نیز افزایش یابد، عملاً آثار تورم به مسائلی چون ناپایداری محیط کسب‌وکار محدود خواهد شد. اما ازآنجایی‌که در عمل تورم با کاهش قدرت خرید بخش‌های قابل‌توجهی از جامعه همراه شده است، ادامه وضعیت تورمی تبعات نگران‌کننده‌ای ازجمله چالش تأمین کالری برای دهک‌های پایین، و تبعات احتمالی در قالب ناآرامی‌های اجتماعی به همراه خواهد داشت. لازم به توجه است که برخلاف آشوب‌هایی که بر مبنای مطالبات سیاسی و اجتماعی شکل می‌گیرند، آشوب‌های معیشتی با روش‌های پلیسی یا با به میان آوردن آحاد جامعه قابل‌کنترل نیستند و آسیب‌های جدی و طولانی‌مدت به کشور وارد می‌کنند.

نتیجه اول: با توجه به اینکه در کوتاه‌مدت به نظر می‌رسد امکان کنترل تورم و به بیان دقیق‌تر حفظ قدرت خرید دهک‌های ضعیف جامعه وجود ندارد، مواجهه کشور با بحران کالری و ناآرامی‌های اجتماعی باید به‌عنوان یک خطر احتمالی جدی موردتوجه قرار گیرد. یکی از الزامات فعلی سیاست‌های باز توزیعی به‌منظور حفظ ضعف قدرت خرید این بخش از جامعه است. لازم به توجه است که سیاست‌های توسعه‌ای که عموماً به‌منظور توانمندسازی اقشار ضعیف جامعه توسط دولت‌ها پیاده‌سازی می‌شود در شرایط فعلی و در کوتاه‌مدت راه حال مشکل فعلی نخواهد بود.

نباید فراموش کرد در این شرایط سخت فرصتی تاریخی نهفته است: اصلاح اموری که در شرایط عادی به دلیل منافع سیاسی و جناحی و اقتصاد سیاسی پیچیده در شصت سال گذشته ممکن نبوده است و اقتصاد ایران را با توزیع نادرست مشوق‌ها علیل نگاه داشته است.

الزامات سیاست‌های باز توزیعی

  • سیاست باز توزیعی نباید مبتنی بر منابع پرقدرت بانک مرکزی باشد؛ به دلیل تبعات تورمی.
  • سیاست‌های باز توزیعی نباید به کسری بودجه دولتی منجر شود زیرا ممکن است درنهایت منجر به فشار به منابع بانکی و حرکت به سمت ابرتورم منجر شود.
  • در شرایط فعلی که هدف اول سیاست‌گذاری باید حفظ واقعی قدرت خرید و بازگرداندن آرامش و جلوگیری از آشوب فراگیر باشد، سیاست‌گذاران باید هوشیار باشند و متغیرهای واقعی اقتصاد را هدف بگیرند و از تالش بی‌حاصل برای هدف‌گیری متغیرهای اسمی به قیمت فدا کردن متغیرهای واقعی شدیداً پرهیز کنند. برای مردم و به‌خصوص برای قشر ضعیف مهم این است که با پولی که به دست می‌آورند چه میزان توان خرید دارند؛ مهم این است که بتوانند شغلشان را حفظ کنند؛ مهم این است که سرپناه بالای سر داشته باشند؛ این‌که نرخ تورم چه اندازه است یا نرخ ارز چه میزان است و امثال این متغیرها، هرچند در شرایط عادی مهم‌اند، اکنون در درجه اول اهمیت قرار ندارند.
  • نظام باز توزیعی مبتنی بر نقدینگی فعلی موجود در جامعه باشد. درواقع باید دولت به دنبال راهکاری باشد که بتواند نقدینگی موجود در جامعه را در قالب‌هایی هوشمندانه از دهک‌های بالا به دهک‌های پایین هدایت نماید. این تعبیر از مفهوم هدایت نقدینگی کمتر موردتوجه بوده است[۲].
  • منابع باز توزیع شده باید به صورتی باشد که تضمین‌کننده اصلاح درآمد اقشار مستضعف به‌صورت خودکار نسبت به تورم باشد- به‌منظور تضمین قدرت خرید حداقلی مردم با هر سطحی از تورم. تضمین درآمد بر اساس ارزش دلار یا طلا (البته با پرداخت ریالی) از سوی دولت برای مردم، اثرات مخرب تورم و افزایش نرخ ارز بر سرمایه اجتماعی را تا حد زیادی خنثی خواهد کرد. اگر بتوانیم چنین امری را تضمین نماییم، علل اقتصادی اصلی برای ایجاد ناآرامی‌های اجتماعی را عقیم نموده‌ایم.

پیشنهاد: به نظر می‌رسد تنها محوری که می‌تواند چنین امکانی را فراهم کند، اصلاح قیمت حامل‌های چهارگانه انرژی (بنزین، گازوئیل، برق و گاز) است. بر این اساس، هرگونه بسته پیشنهادی برای برون‌رفت ایمن از شرایط فعلی و تحول در اقتصاد کشور، باید مشتمل بر جراحی سیاست‌های یارانه‌ای نیز باشد. قابل‌توجه است که درآمدهای حاصل‌شده از محل اصلاح سیاست‌های یارانه‌ای به‌اندازه‌ای است که نه‌تنها می‌تواند کاهش درآمدهای نفتی دولت در ماه‌های آتی را پوشش دهد، بلکه با مازاد آن می‌توان درآمد روزانه معادل یک دلار (بر اساس نرخ دلار تعیین‌شده در بازار) را برای جامعه تعیین نماید.

دو ضرورت دیگر برای اصلاح قیمت حامل‌های انرژی:

الف) متأسفانه فشار شدید بر دولت در تأمین بنزین و سایر حامل‌های انرژی، مصرف بی‌رویه و کسری بودجه ناشی از یارانه‌های پرداختی، اصلاحات اقتصادی در بخش انرژی را به یکی از اولویت‌های اصلی اقتصادی کشور تبدیل نموده است. تخمین حدود روزانه ۳۰ میلیون لیتر قاچاق بنزین که به دلیل اختلاف قیمت شدید در مرزها رخ می‌دهد، بخشی از مشکل عیان کنونی است. طرح‌های گذشته در سهمیه‌بندی و اصلاح قیمت‌ها در ابتدای دهه نود نیز پایدار نماند. اصلاح قیمتی ناپایدار، در طی سال‌ها کشور را در دور بی‌پایان مناقشه بر سر قیمت سوخت درصحنه مجلس و دولت و جامعه قرار داده است.

ب) نظام فعلی توزیع یارانه بسیار ناعادلانه است و بنابر برخی آمارها میزان استفاده دهک بالایی از یارانه حدود ۱۱ برابر دهک پایینی است. بر اساس آمار یکی از مقامات سرانه مصرف آب در منطقه ۱ تهران حدود ۶ برابر متوسط شهر تهران است. البته استفاده بیشتر دهک‌های بالا از حامل‌های انرژی و خدمات عمومی تنها بخش کوچکی از حمایت یارانه‌ای کشور از اقشار برخوردار است. پرداخت سود بانکی کاملاً غیرمتعارف کنونی به صاحبان سپرده‌های کلان که به دلیل ورشکستگی بانک از منابع بانک مرکزی تأمین می‌شود (توجه به خلق نقدینگی روزانه حدود ۱۰۰۰ میلیارد تومان در کشور) که تبعات تورمی آن بیش از همه گریبان گیر اقشار فقیر جامعه است، عملاً بزرگ‌ترین نوع حمایت دولتی از اقشار متمول در جامعه است.

بنابراین مشخصاً پیشنهاد می‌شود که برنامه اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و باز توزیع منابع حاصل از آن در دستور کار دولت محترم قرار گیرد.

یک گزاره نادرست سیاستی: پیش از ذکر سرفصل‌های اصلی طرح پیشنهادی لازم به ذکر است که تصور نادرستی در فضای سیاستی کشور غالب شده است و آن‌هم عرضه-محور بودن تورم است. دیدگاهی که بر اساس آن سال‌های تصور می‌شد که افزایش قیمت سوخت عامل اصلی تورم در کشور است و هم‌اکنون نیز بر اساس آن تصور می‌شود که افزایش نرخ ارز عامل اصلی تورم در سایر بخش‌های اقتصادی است. این دیدگاه به‌ویژه در موضوع نرخ ارز دارای خطای هم‌زمانی است زیرا درواقع افزایش نرخ ارز نیز معلول پدیده تورم در کشور است. درواقع در حال حاضر که تورم به‌تبع حجم عظیم نقدینگی کشور ایجاد شده است، ارز نیز همانند کلیه کالاهای دیگر تحت شوک تقاضا قرار گرفته و افزایش قیمت یافته است. هرچند نگارنده منکر اثرات افزایش قیمت ارز بر هزینه کالاهای وارداتی نیست، اما حتی اگر قیمت ارز با مداخلات شدید دولت ثابت نگاه داشته شود، عملاً و به بیان غیر فنی، نقدینگی سرگردان به سایر بخش‌ها سرازیر شده و اثرات تورمی خود را به‌هرحال خواهد گذاشت. هرچند تجربه نشان داد که تلاش برای تثبیت نرخ ارز در شرایطی که تورم ناشی از نقدینگی بروز کرده است، موفق نخواهد بود. همین استدلال در مورد نرخ حامل‌های انرژی نیز صائب است. بنابراین این دیدگاه عامه‌پسند که افزایش نرخ حامل‌های انرژی آثار تورمی زیادی به همراه دارد ازنظر نگارنده اساسی دیدگاهی غلط و بدون پشتوانه تجربی و کمی است.

پیشنهاد

بر این اساس یک برنامه باز توزیعی که منابع آن از محل اصلاح پایدار قیمت حامل‌های انرژی مورد پیشنهاد این نوشتار است. سرفصل‌های این برنامه به‌طور خاص شامل موارد زیر است.

قیمت‌گذاری شناور و غیردستوری: تاکنون رویه قیمت‌گذاری از طریق تعیین یک قیمت ثابت برای حامل‌های انرژی در کل سال صورت می‌گرفته است و بعضاً نیز در طول چند سال قیمت‌های گذشته تمدید می‌شده است. به دلیل تورم بالای کشور – بیش از متوسط تورم ارزهای بین‌المللی – قیمت‌های ثابت در طول سال‌های متمادی به معنی کاهش قیمت حقیقی این حامل‌ها بوده است. بیان دیگر این مسئله بار فزاینده هزینه فرصت این کالاها برای دولت و یا افزایش یارانه آن‌ها در طول زمان بوده است. افزایش قیمت این کالاها متناسب با تورم نیز همواره با موانعی جدی از منظر اقتصاد سیاسی همراه بوده است. ازاین‌رو توصیه می‌شود یک‌بار برای همیشه رابطه قیمتی مشخصی بر مبنای قیمت‌های بین‌المللی و قیمت آزاد ارز مصوب شود تا در طول زمان به‌صورت خودکار و به‌دوراز انگیزه‌های اقتصاد سیاسی فرایند اصلاح قیمتی صورت پذیرد؛ یا لااقل در حد اصلاح پارامترهای این رابطه صورت پذیرد. البته این به معنای برابرسازی قیمت‌ها باقیمت‌های جهانی نیست و می‌تواند به‌طور مثال برابر ۵۰ درصد قیمت فوب یا خرده‌فروشی جهانی قرار گیرد، اما بنابر نوسانات قیمت جهانی و یا ارز تغییر کند. ضمن آنکه با قواعد هموارسازی می‌توان مانع از نوسانات روزانه آن در داخل کشور شد.

قابلیت مرحله‌بندی و یا سهمیه‌بندی: با توجه به آسیب‌های وارده به اعتماد عمومی، می‌توان پیشنهاد کرد که این اقدامات به‌صورت پلکانی انجام شوند، به‌گونه‌ای که در هر مرحله افراد ثمر سیاست‌های جدید را به چشم خویش ببینند و با مداومت دولت، اعتماد ازدست‌رفته به مرورترمیم شود. ضمن آنکه می‌توان برای کاهش نگرانی‌ها یک‌میزان از کف مصرف را برای خانوارها به‌صورت یارانه‌ای حفظ نمود. به‌هرحال لازم به توجه است که مواردی چون تخصیص سوخت باید برای حفظ عدالت، به خانوارها و نه خودروها تخصیص یابد. در این راستا مطالعات مفصلی انجام‌گرفته که نتایج آن در صورت نیاز قابل‌ارائه است.

سازوکار اجرایی: در این راستا پیشنهاد می‌شود که قیمت حامل‌های انرژی و به‌طور مشخص بنزین به‌صورت روزانه و مبتنی بر اساس رابطه‌ای مبتنی بر قیمت جهانی عمده‌فروشی، نرخ آزاد دلار و ضریب خرده‌فروشی محاسبه شود[۳]. این اصلاح می‌تواند تدریجی باشد و درآمدهای ناشی از آن در قالب یارانه نقدی و به‌صورت تابعی از درآمد و ثروت افراد باز توزیع گردد، و بخشی در قالب یارانه حمایتی ویژه در اختیار نهادهای خیریه چون سازمان بهزیستی و کمیته امداد قرار گیرد. نکته بسیار مهم این طرح آن است که افزایش قیمت این کالاها در بازار جهانی و یا افزایش قیمت دلار منجر به تقویت سازوکار باز توزیعی این الگو خواهد شد و عملاً نارضایتی ناشی از این افزایش قیمت‌ها با یک سازوکار انگیزشی به نفع اقشار کم‌مصرف همراه خواهد شد.

تبعات اجتماعی و اقتصادی این پیشنهاد

همراه کردن انگیزه توده‌ها با حفظ نظم اجتماعی موجود: ناآرامی‌های اجتماعی به دلیل بر هم زدن نظم اجتماعی با مواجه منفی طبقاتی مواجه می‌شود که از بر هم خوردن نظم موجود آسیب می‌بینند. شاید از همین روست که در بسیاری از اوقات صاحبان صنعت و کسب‌وکار تمایل بیشتری به حفظ وضع موجود دارند. بااین‌حال درصورتی‌که بخش زیادی از اقشار فقیر حس کنند که چیز زیادی برای از دست دادن ندارند، امکان بروز ناآرامی بیشتر خواهد داشت. طرح پیشنهادی ازآنجایی‌که منجر به ایجاد یک درآمد پایدار برای چند دهک پایین جامعه خواهد شد، حفظ نظم موجود را برای آن‌ها بااهمیت خواهد کرد. ازاین‌رو بخشی از این اقشار را در مخالفت با هرگونه ناآرامی که نظم حاصل از برقراری دولت را با مخاطره مواجه سازد قرار خواهد داد. ضمن آنکه در پیشنهاد حاضر اقشار دریافت‌کننده یارانه به‌صورت ملموس درک خواهند کرد که افزایش قیمت حامل‌های انرژی و یا ارز در طول زمان منجر به افزایش یارانه آن‌ها می‌گردد و اثرات منفی اثرات نرخ ارز و تورم در فضای اجتماعی تا حدی تعدیل می‌گردد. در این شرایط ازآنجایی‌که این افزایش قیمت – که ممکن است ناشی از افزایش قیمت آن‌ها در جهان و یا افزایش قیمت ارز باشد – می‌باید به‌صورت مستقیم منجر به افزایش یارانهٔ دریافتی دهک‌های پایین شود تا اثرات اجتماعی ناشی از افزایش قیمت به‌صورت درونی تعدیل گردد.

درگیر کردن بخشی از نقدینگی: نکته مهم دیگر در این طرح قابلیت جذب بخشی از نقدینگی موجود است. ازآنجاکه نقدینگی آزادشده از شبکه بانکی می‌تواند موجب تورم بالایی در کشور شود، ایجاد تورم هدفمند در یکی از بخش‌های کشور می‌تواند به‌صورت هدفمند جذب‌کننده بخشی از نقدینگی شبکه بانکی باشد. جالب آنکه در زمان منفک شدن دلار از طلا که هم‌زمان با چاپ بی‌رویه دلار در زمان جنگ ویتنام همراه بود، تحریم نفتی اسرائیل توسط کشورهای عربی از همین منظر با حمایت ضمنی آمریکا همراه شد. زیرا افزایش قیمت ناشی از این مسئله در بخش انرژی دنیا که حجم عظیمی از مبادلات دلاری در بخش‌های مرتبط با آن صورت می‌پذیرفت، سازوکاری مؤثر برای جذب حجم عظیم دلارهای منتشرشده توسط آمریکا بود[۴] که بنابر شواهد موجود با موفقیت نیز همراه بود[۵].


[۱] به نظر می‌رسد استفاده از سایر راهکارهای غیرتورمی، ازجمله تخریب نقدینگی و یا سیاست‌هایی که از آن‌ها به‌عنوان جهت‌دهی به نقدینگی یاد می‌شود صرفاً امکان کنترل بخشی از نقدینگی موجود را داشته باشند و عملاً بخش دیگری از نقدینگی در قالب تورم خنثی خواهد شد.

[۲] شاید یکی از بهترین قالب‌ها برای این امر صلاح نظام مالیاتی کشور و تصویب و اجرای قانون مالیات بر درآمد افراد باشد که بارها توسط خبرگان اقتصادی مطرح شده است؛ امری که در صورت اجرا می‌تواند نیاز به بسیاری از برخوردهای قضایی در مقابل آنچه ثروت بادآورده خوانده می‌شود را مرتفع سازد. بااین‌حال به توجه به عدم امکان‌پذیری این امر و مهم‌تر از آن عدم کفاف منابع حاصل از آن برای نیاز کلان باز توزیعی در شرایط فعلی عملاً نیاز به ایده دیگری خواهیم داشت.

[۳]. ایده این نوشتار توسط نویسندگان دیگری نیز مورداشاره قرار گرفته است که به‌عنوان نمونه می‌توان به “قیمت شناور: طرحی برای اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و یارانه‌های نقدی و غیر نقدی در ایران” نوشته پویا ناظران و علیرضا توکلی‌کاشی اشاره کرد. در این نوشتار برخی از ابعاد این مسئله از برای توجه بیش‌تر سیاست‌گذار مورد تبیین قرار گرفته است.

http://www.tejaratefarda.com/%D8%A8%D8%AE%D8%B4-%D8%A7%DB%8C%D8%B1%D8%A7%D9%86-%D8%A7%D9%82%D8%AA%D8%B5%D8%A7%D8%AF-41/26653-%D9%82%DB%8C%D9%85%D8%AA-%D8%B4%D9%86%D8%A7%D9%88%D8%B1

[۴]. رجوع شود به:

Engdahl, William, and William Engdahl. “A century of war: Anglo-American oil politics and the new world order. London: Pluto Press, 2004.

[۵]. ضمن آنکه آمریکا مطمئن بود با توجه به تولید نفت کشورهایی مانند ایران این تحریم نگرانی زیادی در عرضه نفت به هم‌پیمانان آن ایجاد نمی‌کرد.

راهکارهایی برای مواجهه با حجم بالای نقدینگی در شبکه بانکی

مقدمه

نرخ بالای سود بانکی در سال‌های اخیر علاوه‌بر افزایش بدهی‌های شبکه بانکی، منجر به تعمیق رکود در بخش واقعی اقتصاد شده و تلاش‌های بانک مرکزی نیز در کاهش این نرخ مؤثر نبوده است. در هفته‌های پایانی سال ۹۶ نیز که بانک مرکزی سقف نرخ سود سپرده‌ها را از ۱۵% به ۲۰% افزایش داد، بانک‌ها در رقابت برای جذب سپرده‌ها – یا ممانعت از خروج سپرده‌ها – در حالی نرخ سود سپرده‌ها را به ۲۰% افزایش دادند که برای بسیاری از آن‌ها پرداخت این سود منجر به زیان‌ده شدن بانک می‌شد. در ادامه ابتدا به بررسی عوامل اصلی به وجود آمدن این وضعیت در شبکه بانکی کشور پرداخته می‌شود و سپس محورهای اصلی راهکار مواجهه با این مشکل بررسی می‌گردد.

علل رقابت بانک‌ها بر اعطای نرخ سود بالا

نگارنده بر این باور است که در شرایط کنونی تقاضای زیاد بانک‌ها برای دریافت ذخایر و عرضه انحصاری آن با نرخ بالا توسط بانک مرکزی می‌تواند توضیح‌دهنده بخشی از مسئله نرخ سود در شبکه بانکی کشور باشد.

الف) سمت تقاضا؛ ناتوانی ترازنامه‌ای مؤسسات اعتباری

یکی از معضلاتی که بسیاری از بانک‌های کشور با آن مواجه‌اند سطح بالای مطالبات غیر جاری در ترازنامه آن‌ها است. اگرچه طبق آمارهای اعلام‌شده، حجم این مطالبات حدود ۷/۱۱ درصد کل مطالبات شبکه بانکی از دریافت‌کنندگان تسهیلات است، اما ازآنجایی‌که بانک‌ها به دلیل مطالبات غیر جاری خود نیازمند افزایش ذخایرشان نزد بانک مرکزی (به تعبیری نیازمند ذخیره‌گیری) هستند، علاقه‌مند کاهش این نوع از دارایی‌ها در ترازنامه خود می‌باشند. در این راستا بانک‌ها اقدام به استمهال مطالبات غیر جاری می‌نمایند؛ درواقع بانک‌ها با اعطای تسهیلات جدید به بدهکاران بانکی، امکان بازپرداخت مطالبات سررسید گذشته را برای آن‌ها فراهم می‌سازند و با این روش مطالبات غیر جاری را به مطالبات جاری تبدیل می‌کنند. به همین دلیل به نظر می‌رسد آمارهای موجود بیانگر حجم واقعی مطالبات غیر جاری نیستند و مقدار واقعی این دارایی‌ها بیش از مقدار گزارش شده است. افزایش مطالبات غیر جاری (در کنار عواملی چون رکود بخش مسکن به‌عنوان بخش مهمی از دارایی‌های بانکی) منجر به کاهش درآمد و سودآوری در شبکه بانکی شده و درنتیجه بانک‌ها در سال‌های اخیر نتوانسته‌اند متناسب با بدهی‌های خود درآمدزایی کرده و از این حیث دچار ناتوانی ترازنامه‌ای شده‌اند (البته دلایل دیگری برای مشکلات ترازنامه‌ای بانک‌ها وجود دارد که موضوع این نوشتار نیست). ازآنجایی‌که ناتوانی ترازنامه‌ای بانک‌ها را در معرض چالش‌هایی چون کسری نقدینگی قرار داده است، مدیران آن‌ها یا باید به سراغ منابع بانک مرکزی رفته و یا در شبکه بانکی برای جذب نقدینگی بیشتر رقابت نمایند. ازآنجایی‌که راهکار اول – بنا بر توضیحات بخش بعد – در شرایط فعلی مقرون‌به‌صرفه نیست، در عمل بانک‌ها با اتخاذ رویکرد دوم با رقابت در نرخ سود به دنبال ممانعت از انتقال سپرده‌های خود به سایر بانک‌ها و به‌صورت هم‌زمان جذب منابع بیشتر در شبکه بانکی بوده‌اند. در این میان آن دسته از بانک‌ها بیشترین سود را بر سپرده‌ها پیشنهاد می‌دهند که بیش از همه در معرض خطر قرار دارند. این سودهای بالا منجر به متورم شدن روزافزون سپرده‌های بانکی (فرایند پول خلق توسط بانک‌ها) شده که یکی از دلایل اصلی رشد بالای نقدینگی در کشور نیز بوده است. از سوی دیگر رکود در بخش حقیقی و عدم وجود فرصت‌های سودآور در آن بخش منجر به تمایل مردم به حفظ سپرده‌های خود در بانک‌های و بدهکار شدن بیش‌ازپیش نظام بانکی به دلیل سودهای بالای اعطایی بر این سپرده‌ها شده است.

ب) نرخ جریمه برداشت از ذخایر

بر اساس توضیحات فوق، در شرایط موجود بانک‌ها در بازار پول به‌شدت عطش دریافت منابع از شبکه بانکی و بانک مرکزی را دارند و بانک مرکزی نیز به‌عنوان عرضه‌کننده‌ای دارای قدرت انحصار در این بازار حضور دارد. بر اساس روندهای جاری، عملاً تأمین منابع از بانک مرکزی از طریق اضافه برداشت از ذخایر امکان‌پذیر است که از مدت‌ها پیش نرخ جریمه‌ای برابر ۳۴ درصد برای آن در نظر گرفته شده است. هرچند بانک مرکزی در برهه‌هایی باهدف کاهش نرخ سود در بازار بین‌بانکی اعطای تسهیلات با نرخ‌های پایین‌تر را در دستور کار خود قرار داد، اما درنهایت عملاً نرخ اضافه برداشت کماکان در همین سطح باقی مانده است. به‌طور مثال در سال گذشته بانک مرکزی در برهه‌ای اقدام به سپرده‌گذاری در بازار بین‌بانکی با نرخی کمتر از ۲۰ درصد نمود، اما به نظر می‌رسد به دلیل عطش بالای بانک‌ها به جذب منابع و از آنجایی این فرایند که می‌توانست منجر به تزریق حجم بالایی از نقدینگی به شبکه بانکی گردد، به همان برهه محدود گردید.

درمجموع عوامل فوق منجر به شرایطی شده است که بانک‌ها به دلیل ضعف ترازنامه و باهدف ممانعت از مواجهه با کسری نقدینگی در حفظ و جذب منابع به رقابت پرداخته‌اند. سازوکار اصلی این رقابت نیز افزایش سود سپرده‌ها با هر نرخی تا سقف ۳۴ درصد – هزینه استفاده از منابع بانک مرکزی – بوده است. متأسفانه این رقابت منجر به متورم شدن بیش‌ازپیش بدهی‌ها (سپرده‌ها) در شبکه بانکی و ناتوانی بیشتر ترازنامه آن‌ها گردید؛ درواقع در سال‌های اخیر چرخه افزایش نرخ سود و ناتوانی ترازنامه‌ای روز بروز در حال تشدید شدن بوده است. نکته مهم آن است که در این فرایند حتی بانک‌هایی که دچار مشکل ترازنامه‌ای نیستند نیز ناچارند که نرخ سود خود را افزایش دهند، زیرا در غیر این صورت عملاً با مشکل خروج منابع مواجه خواهند شد.

درمجموع می‌توان این‌گونه جمع‌بندی نمود که بازار پول کشور با تقاضای شدید بخش بانکی – ناشی از ناتوانی ترازنامه‌ای – و عرضه انحصاری بانک مرکزی با جریمه بالای ۳۴ درصدی عملاً در تعادلی با نرخ سود بالا گرفتار شده است.

محورهای اصلی خروج از تعادل موجود

اقدامات ازآنجایی‌که بر اساس تجربه سال گذشته، کاهش جریمه اضافه برداشت توسط بانک مرکزی نیز نتوانسته است کمکی شایانی به کنترل بازار نماید، اقدامات زیر در خروج از این تعادل نامطلوب ضروری به نظر می‌رسد.

الف) خارج کردن بانک‌های ورشکسته از شبکه بانکی

همان‌طور که عنوان شد یکی از دلایل رقبت بانک‌ها در اعطای نرخ سد بالا ممانعت از خروج سپرده‌ها و همچنین جذب ذخایر (سپرده‌ها) از سایر بانک‌ها برای ممانعت از بروز یافتن ورشکستگی خود است. دراین‌بین بانک‌هایی که به‌خودی‌خود علاقه‌ای به افزایش نرخ سود ندارند نیز برای حفظ سپرده‌های خود مجبور به حضور در این رقابت خواهند بود که نتیجه آن اعطای سود بالا در این بانک‌ها و سوق دادن آن‌ها به سمت ورشکستگی است. زیرا تا زمانی که این بانک‌ها حضورداشته باشند، اولاً رقابت بر اعطای سودهای بالا ادامه خواهد یافت و ثانیاً اگر بانک مرکزی بخواهد سقف سود را کاهش دهد، با کسری نقدینگی و هجوم مردم در این بانک‌ها مواجه خواهد شد. ازاین‌رو یکی از اقدامات محوری خارج کردن بانک‌های ورشکسته از عرصه بانکداری کشور است. پیشنهاد می‌شود در این بانک‌ها مدیریت سپرده‌ها از طریق وضع الزامات ویژه و یا نصب مدیر موقت (آغاز فرایند گزیر) در اختیار بانک مرکزی قرار گیرد.

ب) اتخاذ راهکارهای هدایت نقدینگی

با خارج کردن بانک‌های ورشکسته، کاهش نرخ سود بدون ایجاد بحران بانکی ممکن خواهد شد. بااین‌وجود کاهش نرخ سود بانکی کماکان ممکن است تبعات تورمی قابل‌توجهی به همراه داشته باشد. به‌طور خاص دودسته از اقدامات زیر ضروری به نظر می‌رسد:

ب-۱) کنترل سفته‌بازی

یکی از علل ایجاد نوسانات و یا افزایش قیمت در برخی از بازارها پس از کاهش نرخ سود بانکی، وجود سفته‌بازی در این بازارها است. در این میان بازار ارز، بازار طلا و بازار مسکن از عمده بازارهای هدف فعالیت‌های سفته‌بازی در سال‌های گذشته بوده است. در مورد بازار ارز و طلا کنترل فعالیت سفته‌بازی بسیار دشوارتر از بازار مسکن است. از سوی دیگر اثر نوسانات در بخش ارز و مسکن بیش‌تر از بازار طلا است. در این راستا به‌هرحال بخشی از اثرات کاهش نرخ سود بانک بر این بخش‌ها از کانال سفته‌بازی غیرقابل‌کنترل است، دولت و بانک مرکزی باید فضای روانی جامعه را به نسبت تغییراتی در این بخش‌ها آماده نماید. با این به‌منظور کنترل تنظیم سفته‌بازی در بازار ارز و مسکن موارد زیر می‌تواند اثربخش باشد:

ایجاد بازار آتی ارز از دو طریق می‌تواند در عواقب سفته‌بازی در بازار ارز (و همچنین طلا) را کنترل نماید. از یک‌سو ازآنجایی‌که نوسانات بازار ارز به‌صورت مستقیم می‌تواند صادرکنندگان و علی‌الخصوص واردکنندگان را تحت تأثیر قرار دهد، این بازار می‌تواند ابزار پوشش ریسک را برای این بخش از تاجران فراهم سازد. از سوی دیگر مشکل کنونی بانک مرکزی در بازار ارز، عدم دسترسی کافی به اسکناس دلاری است که از قضا دارایی مورد تقاضای سفته‌بازان نیز هست. بازار آتی با منفک کردن تقاضای سفته‌بازان از اسکناس ارزی، و انتقال آن به ابزارهای این بازار، این امکان را به بانک مرکزی می‌دهد که هزینه سفته‌بازی را به‌صورت ریالی پرداخت نماید. درنهایت تنظیم گری در این بازار سهل‌تر از بازار فعلی ارز خواهد بود. در مورد بازار طلا لازم به ذکر است که هم‌اکنون بازار آتی برای سکه وجود دارد و بخشی از سفته‌بازی طلا به این بازار منتقل شده است. بااین‌وجود ازآنجایی‌که تأثیر نوسانات قیمت طلا بر فعالیت‌های بخش حقیقی رفاه جامعه بسیار کمتر است، بیش از هر چیز کنترل تبعات روانی ناشی از افزایش قیمت طلا باید موردتوجه قرار گیرد.

ایجاد سپرده‌های ارزی و اعطای تسهیلات ارزی به پروژه‌های ملی نیز می‌تواند بخشی از تقاضای ارز توسط افرادی که به‌منظور حفظ ارزش دارایی‌های خود متقاضی ارز هستند را کنترل نماید. لازم به ذکر است که یکی از مشکلات سپرده‌های ارزی که در گذشته وجود داشته و موجب عدم استقبال مردم از این نوع حساب‌ها بوده است، عدم تعهد بانک‌ها به بازپرداخت معادل ریالی ارز به قیمت بازار آزاد بوده است. در صورت رفع این مشکل سپرده‌های ارزی می‌تواند از جذابیت کافی برای این قبیل از متقاضیان را برخوردار شود. در کنار این سپرده‌های ارزی می‌تواند در قالب به‌صورت تسهیلات ارزی ارائه شود که در فضای رسانه‌ای بدان پرداخته شده است.

تصویب قانون مالیات بر ارزش‌افزوده علیه سفته‌بازی: که به‌طور خاص در بخش مسکن قابل‌اجرا است. از کارکردهای مهم این قانون کنترل سفته‌بازی در این بخش است. لازم به ذکر است که یکی از موانع تصویب این قانون تا به امروز این باور بوده است که تصویب آن می‌تواند منجر به افزایش قیمت مسکن شود، زیرا درنهایت هزینه‌های مربوط به مالیات در قیمت مسکن ملحوظ خواهد شد. در پاسخ به این ادعا لازم به توجه است که هزینه‌های مربوط به این قانون زمانی در قیمت مسکن اثرگذار خواهد بود که پس از اجرای آن کماکان سفته‌بازی در این بخش وجود داشته باشد. بنابراین درصورتی‌که این قانون بخش مسکن را برای فعالیت‌های سفته‌بازی غیر جذاب نماید، اساساً مبادلات مسکن بین عرضه‌کنندگان و متقاضیان تحت مالیات‌های موضوع این قانون قرار نخواهد گرفت. ضمن آنکه دو عامل کلیدی در قیمت مسکن میزان عرضه و تقاضای آن است. ازاین‌رو در شرایطی که بستر فعالیت‌های سفته‌بازی در بازار وجود دارد، اجرای این قانون در صورت می‌تواند از طریق کاهش تقاضای سفته‌بازی مسکن منجر به کاهش تقاضا و درنتیجه کاهش قیمت آن گردد. هم‌زمان با این سیاست، با اعمال معافیت بر درآمد ناشی از فعالیت‌های تولیدی در این بخش هدایت نقدینگی بخش مسکن به سمت تولید را تسهیل نمود.

ب-۲) هدایت نقدینگی به بخش‌های مولد

این مسئله نیز به‌تفصیل در سایر نوشته‌های اقتصادی موردبررسی قرار گرفته است.

ج) کاهش سقف سود بانکی

کاهش سقف سود بانکی در سال‌های اخیر همواره موردتوجه بانک مرکزی قرار داشته است. اما بدون اتخاذ اقدامات فوق کاهش دستوری نرخ بانکی تبعاتی ازجمله ورشکستگی بانکی و افزایش قیمت را به همراه خواهد داشت. انتظار می‌رود با اخذ تصمیمات فوق امکان کاهش سقف نرخ سود بانکی فراهم خواهد شد. متناسب با اخذ اقدامات فوق به‌صورت گام‌به‌گام، سقف نرخ سود بانکی باید در یک فرایند تدریجی و چندمرحله‌ای کاهش یابد تا به سطحی برسد که محاسبه سود سپرده‌ها توسط بانک‌ها صرفاً باهدف به تعویق انداختن ورشکستگی نبوده بلکه بر مبنای حفظ توأم حقوق سپرده‌گذاران و سهامداران باشد. هرچند حدود این نرخ سود به‌راحتی قابل پیش‌بینی نیست، اما به‌عنوان یک شاخص می‌توان انتظار داشت در این شرایط نرخ سود حقیقی عددی منفی باشد.

نکته: ازآنجایی‌که هم‌اکنون بسیاری از بانک‌ها ازنظر ترازنامه‌ای در شرایط بسیار نامناسبی قرار دارند، احتمال می‌رود که با کاهش نرخ سود بانکی و کاهش انگیزه سپرده‌گذاران به حفظ سپرده‌های خود، تعدادی از بانک‌ها با مشکل کسری نقدینگی مواجه شوند. ازاین‌رو ممکن است بانک مرکزی ملزم به تزریق حجم قابل‌توجهی پول پرقدرت به شبکه بانکی گردد.

پیشنهادهایی برای مدیریت فضای رسانه‌ای در بحران اقتصادی کنونی

مقدمه

از آغاز مشکلات اخیر اقتصادی در کشور بخش‌های تصمیم‌ساز اقدام به تهیه طرح‌های مختلف نجات نموده‌اند که عموم آن‌ها موضوعات اقتصادی را هدف قرار داده‌اند. اما به نظر می‌رسد آنچه در این میان کمتر موردتوجه قرارگرفته توجه به ابعاد اجتماعی بحران‌زا در کشور است. ریشه بخش قابل‌توجهی از نارضایتی‌های موجود در بین مردم بیش از واقعیت‌های اقتصادی کشور، از فضای رسانه‌ای و فکری ناشی شده است. در این راستا یک مؤلفه اصلی نارضایتی مردم، نه محرومیت واقعی اقتصادی بلکه حس محرومیت است. ازآنجایی‌که احساس رضایت از وضعیت اقتصادی در مقایسه با وضعیت سایرین (به‌خصوص مردم سایر کشورها) شکل می‌گیرد، ایجاد حس عقب‌افتادگی در مقابل سایرین بین مردم یک جامعه ابزاری بسیار قدرتمند برای ایجاد نارضایتی است. با کمی دقت می‌توان دریافت که یکی از اقدامات هدفمند رسانه‌های معاند تلاش برای ایجاد یک تصویر بسیار مبالغه شده از رفاه در دنیای خارج از کشور و در مقابل عدم برخورداری و محرومیت در داخل کشور است. انتشار روزانه اخبار و آمارهای دروغین از منابع موهوم مانند قرار داشتن مردم ایران در صدر ملت‌های پرخاشگر، فقیر، مواجه با فساد اداری و اقتصادی، دارای ضعف در نظام آموزشی، پزشکی و درمان و توسعه انسانی، گرفتار بحران فرار مغزها، طلاق و مانند آن درحالی‌که بسیاری از این آمارها هیچ مبنای مشخصی ندارند، و سانسور هر مؤلفه‌های مثبت اجتماعی در ایران، باهدف سوق دادن جامعه ایرانی به جامعه‌ای سرخورده و عصبی صورت گرفته است. این مسئله تا جایی ادامه یافته که انتساب هر یک از مؤلفه‌های عقب‌افتادگی به مردم ایران در گفتمان برخی تبدیل به ارزش و نشان آزادگی گردیده و عملاً انتقاد افسارگسیخته تعادل فکری و روحی جامعه را بر هم زده است.

به‌عنوان یک نمونه مردم ایران هرگز تصور نمی‌کنند که ازلحاظ برخورداری از مواهب نظام‌های رفاهی و تأمین اجتماعی و استفاده از یارانه‌های دولتی جزء پربهره‌ترین مردم جهان به شمار می‌روند. باور بخشی از جامعه چنان شکل گرفته است که مردم ایران حتی از این جهات به نسبت سایر نقاط جهان در اوج ریاضت و دشواری به سر می‌برند. نتیجه این روند ایجاد یک حس تحقیر ملی و ایجاد قشری عصبی و مطالبه گر در جامعه ایران است که علی‌الدوام حق تضییع‌شدهٔ خود را از حکومت مطالبه می‌کنند؛ و ازآنجایی‌که هرگونه بسته اصلاحی برای زدودن برخی از ناکارایی‌ها در کشور لاجرم با وضع محدودیت بر بخش‌هایی از جامعه همراه است (به‌طور مثال حذف یارانه انرژی برای برخی از اقشار)، نتیجه آن می‌شود که در این فضا عملاً هر بسته اصلاحی با مقاومت‌های شدید اجتماعی و درنتیجه ناکامی مواجه شود. ضمن آنکه امتیازات داده‌شده هم به دلیل شدت حس محرومیت در جامعه نمی‌تواند منجر به ایجاد رضایت‌مندی اجتماعی گردد.

در این راستا به‌طور خاص پیشنهاد می‌شود که در کنار سایر موضوعات اقتصادی موردتوجه در نهادهای تصمیم‌ساز کشور، موضوعات زیر نیز موردتوجه قرار گیرد.

الف) ارتقای رضایتمندی اجتماعی

در این راستا هدف کلیدی نشان دادن تصویری منصفانه از وضعیت زندگی مردم ایران در مقایسه با سایر کشورها است. ایجاد این تصویر منصفانه نیازمند نشان دادن ضعف‌های جدی کشورهای هدفی چون آمریکا و اروپای غربی در کارآمدی حاکمیت‌های ایشان است. ناکارآمدی که اثبات منطقی آن سبب محو بسیاری از برتری‌های توهم آلود خارج کشور خواهد گردید. انتشار مشکلات مردم این کشورها در سطح زندگی عمومی، اعتماد به حاکمیت، تحصیلات، بیمه، سلامت اقتصادی مدیران، فرهنگ و اخلاق عمومی و ده‌ها مورد مشابه در کنار نمایش موفقیت‌های داخلی تنها راه‌حل از بین رفتن توهم عقب‌افتادگی مفرط است؛ که خود ایجاد رضایتمندی در مورد داشته‌های واقعی جامعه ایرانی را به همراه دارد. این امر با از بین بردن فضای یأس، می‌تواند بستر لازم برای انجام اصلاحات اقتصادی را هموار سازد. دستیابی به این هدف صرفاً با ترسیم یک تصویر منصفانه از وضعیت واقعی زندگی در ایران و سایر نقاط جهان میسر است و هرگونه افراط یا اغراق در این حوزه می‌تواند آثار معکوس به همراه داشته باشد.

لازم به توجه است که یکی از اهداف مشخص جنگ رسانه‌ای علیه ایران ایجاد آلترناتیو برای نظام جمهوری اسلامی است. درواقع نشان دادن اینکه صرفاً با گذار از جمهوری اسلامی شرایط آرمانی زندگی در دنیای خارج از ایران برای شهروندان ایران نیز فراهم خواهد شد یکی از برنامه‌های مشخص رسانه‌ای علیه کشور بوده است. همچنین جریانی موازی برای تطهیر حکومت پهلوی و تصویرسازی از توسعه اقتصادی دوران پهلوی اول و دوم نیز در همین راستا به‌نوعی تلاش برای پررنگ کردن آلترناتیوها برای نظام حاکم بر کشور است.

سؤال اینجاست که این تصویرِ نوساخته از جهان و به‌ویژه دوران پهلوی که هرگز در نوشته‌های اقتصاددانان برجستهٔ حتی غیرهمسو با جمهوری اسلامی نیز دیده نمی‌شود، چرا و چگونه در سال‌های اخیر با این شدت موردتوجه برخی رسانه‌ها قرارگرفته است؟ و مسلماً اصلاح این امر در گام نخست باید از تطهیر رسانه‌های حاکمیتی از این نوع نگاه آغاز گردد.

ب) افزایش توانمندی تشخیص رسانه‌ای مردم

مؤثرترین راه برای بی‌اثر کردن هجمه‌های بالای رسانه‌ای در کشور افزایش سواد رسانه‌ای در بین آحاد جامعه به‌منظور تشخیص محتوای موهوم و کذب از محتوای موثق است. ازآنجایی‌که بخش قابل‌توجهی از تبلیغات رسانه‌ای از طریق انتشار اخبار کذب و موهوم صورت می‌گیرد، تقویت توان مردم در اعتبارسنجی محتواها و تفکیک اخبار موثق از غیر موثق یک اولویت مهم به شمار می‌رود. ضروری است برنامه مشخصی در راستای افزایش سواد رسانه‌ای جامعه تدوین و پیاده‌سازی شود.

ج) ایجاد مرکز آماری رصد فضای اجتماعی کشور

یکی از الزامات فوری به‌منظور مدیریت اوضاع کنونی ایجاد یک مرکز ارزیابی فضای اجتماعی، رضایتمندی اجتماعی، و تولید آمار مداوم و ماهیانه از میزان موفقیت طرح‌ها و برنامه‌های اجرایی در ارتقای رضایتمندی اجتماعی است. بدون وجود چنین مرکزی مشخص نخواهد شد که اثربخشی اقدامات اجرا شده چه میزان است و چه نیروهایی موتور محرک تغییرات فضای اجتماعی هستند و لاجرم گمانه‌زنی‌های کور و سلیقه‌ای مبنای برنامه‌ریزی قرار خواهد گرفت.

پر واضح است تعیین شاخص‌های سنجش رضایتمندی اجتماعی امری بسیار حساس می‌باشد که باید در اسرع وقت در دستور کار این مرکز قرار گیرد.

د) مقابله‌به‌مثل و ایجاد امنیت رسانه‌ای

لازمه مواجهه با فضای مسموم رسانه‌ای تمرکز صرف برای دفع تهاجمات و رفع شبهات و شایعات نیست. به نظر می‌رسد چالش‌های اجتماعی و مشکلات اقتصادی در بسیاری از کشورهای معاند، دولت‌های آن‌ها را به‌شدت در برابر جنگ رسانه‌ای متقابل آسیب‌پذیر نموده است. آگاهی این دولت‌ها از وضعیت اجتماعی شکننده و ناتوانی آن‌ها در مدیریت بحران‌های اجتماعی این فرصت را در اختیار کشور ما قرار می‌دهد که با یک جنگ رسانه‌ای متقابل، وارد معامله‌ای ضمنی با این کشورها شود و مانند عرصه جنگ نظامی و با دستیابی به یک توازن قوای تأثیرگذار رسانه‌ای، امنیت رسانه‌ای را چون امنیت نظامی به ارمغان آورد. همان‌طور که امنیت رسانه‌ای عامل اصلی در عدم نگرانی کشورهای اروپای غربی از تظاهرات و اعتصاب‌ها و شکایت‌های فزاینده داخلی است.

پیشنهاد می‌شود که رسانه‌هایی با جذب و محور قرار گرفتن منتقدین بومی عمومی و نخبگانی از کشورهای متخاصم ایجاد شود که هدف آن‌ها تعامل مستقیم با ایشان در این کشورها باشد. این اقدام می‌تواند در گام اول در شبکه‌های اجتماعی صورت پذیرد. به نظر می‌رسد تنها در صورت مقابله‌به‌مثل و تحمیل هزینه اجتماعی مشابه، ماشین رسانه‌ای دشمن علیه ایران کند یا متوقف خواهد شد.

برخی از شبکه‌های بین‌المللی کنونی در ایران هرچند که تلاش‌هایی صریح و تند در اعلام مواضع و ارزش‌های جمهوری اسلامی داشتند، اما متأسفانه هرگز وارد تأثیرگذاری در جوامع خارجی نشده‌اند. این رسانه‌ها با فراموشی توانایی خود و نیاز مردم خارج از ایران در یافتن پناهگاهی استوار و صادق در پیگیری مطالبات انباشته‌شده اجتماعی خویش، کمتر موفق به مدیریت موضوعات جالب‌توجه برای توده مخاطبان غیر ایرانی و غیرمسلمان گردیده‌اند. هرچند که بیان ظریف و البته شفاف ایدئولوژی اسلامی و انقلابی باید در دستور کار ایشان باشد ولی عدم ورود همه‌جانبه به موضوعات بومی مخاطبین، سبب ضعف جدی در جذب مخاطب خارجی گردیده است. سیاستی که رسانه‌های فارسی‌زبان به‌خوبی جامعه ایران را با آن تحت تأثیر قرار داده‌اند.

تأملی بر مالیات بر ارزش‌افزوده ساده‌شده و نحوه طرح آن در لایحه بودجه ۹۷

سازمان امور مالیاتی در سال ۹۶ برای رفع برخی مشکلات اجرایی خود، مالیات بر ارزش‌افزوده ساده‌شده را در لایحه بودجه پیشنهاد داد که در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. در لایحه بودجه سال ۹۷ نیز، پیشنهاد استفاده از این روش برای اخذ مالیات بر ارزش‌افزوده از برخی گروه‌ها ارائه شده است. در بند «ز» تبصره «۶» لایحه بودجه سال ۹۷ آمده است:

 «سازمان امور مالیاتی کشور می‌تواند مالیات بر ارزش‌افزوده گروه‌هایی از مؤدیان مشمول قانون مالیات بر ارزش‌افزوده موضوع بند «ب» این تبصره را با اعمال ضریب ارزش‌افزوده فعالیت آن بخش تعیین نماید. مقررات این بند در خصوص دوره‌هایی که مالیات آن‌ها قطعی نشده است، جاری خواهد بود. ضریب ارزش‌افزوده هر فعالیت با پیشنهاد سازمان امور مالیاتی کشور به تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی می‌رسد.»

 در این روش فروش شخص در ضریب اعلام‌شده توسط سازمان ضرب شده و آنگاه عدد حاصل‌شده در ضریب ۹ درصد که نرخ استاندارد مالیات بر ارزش‌افزوده است، ضرب می‌شود. این درحالی‌که است که در روش معمول، مالیات بر ارزش‌افزوده، از تفاضل مالیات بر ارزش‌افزوده نهادها و مالیات بر ارزش‌افزوده ستانده‌ها به دست می‌آید.

ایرادات اجرایی در سال ۹۶

یکی از دلایلی که از سوی سازمان مالیاتی برای وضع این قانون اعلام‌شده،‌ کمک آن به افزایش شفافیت بوده است. درحالی‌که به چند دلیل نه‌تنها این نوع مالیات باعث افزایش شفافیت نمی‌شود، بلکه کاهش آن را نیز سبب خواهد شد. به‌عنوان‌مثال مودیانی که از این طریق مالیات خود را پرداخت می‌کنند، نیازی به ارائه فاکتورهای خرید خود نخواهند داشت. بنابراین پرداخت یا عدم پرداخت مالیات توسط آن‌ها در حلقه قبلی شناسایی نمی‌شود. علاوه بر این پرداخت مالیات به این صورت این انگیزه را در برخی مودیان به وجود می‌آورد تا مالیات خرید را به فروشنده حلقه قبل پرداخت نکنند و در صورت عدم موافقت فروشنده، به بخش غیررسمی برای تأمین نهاده‌های خود مراجعه کنند. بدین ترتیب تولیدکنندگان در بخش رسمی کشور نیز آسیب می‌بیند.

تجربه سایر کشورها و مقایسه با ایران

بررسی تجربه کشورهای دیگر (مانند انگلیس و کشورهای عضو اتحادیه اروپا) نشان می‌دهد که آنچه در ایران اجراشده با موارد مشابه در کشورهای دیگر تفاوت‌های عمده‌ای دارد. اولاً مالیات بر ارزش‌افزوده ساده‌شده که از آن با عنوان simplified VAT نام برده می‌شود، نه برای شفافیت، بلکه برای کسب‌وکارهای کوچک که اخذ مالیات بر ارزش‌افزوده از آن‌ها به روش تفریقی غیرمستقیم به دلیل نوع فعالیت آن‌ها هزینه اجرایی بالایی دارد، پیشنهاد می‌شود. این کشورها جهت کاهش هزینه‌های اجرایی مالیات‌ستانی، در کنار تعیین حد آستانه (مودیانی که فروش یا درآمد آن‌ها پایین حد آستانه باشد، مشمول قانون نخواهند بود)، از این روش نیز برای مودیانی که فروش یا درآمد سالانه آن‌ها از یک حد مشخص (معمولاً سه یا چهار برابر حد آستانه)‌ کمتر باشد، استفاده می‌کنند. به‌عنوان نمونه اتحادیه اروپا به کشورهای عضو اجازه می‌دهد تا در مواردی که اعمال روند عادی مالیات بر ارزش‌افزوده به بنگاه‌های کوچک به دلیل نوع فعالیت آن‌ها دشوار می‌باشد، از سازوکارهای ساده‌شده مانند نرخ ثابت استفاده کند. البته این امر مشروط به آن است که درآمدهای وصولی کاهش پیدا نکند. ثانیاً این روش عمدتاً برای کسب‌وکارهایی که خدمات متعددی را به‌صورت هم‌زمان ارائه می‌کنند و عمدتاً در حلقه آخر زنجیره هستند، استفاده می‌شود.

انگیزه‌های سازمان امور مالیاتی از طرح این روش

متأسفانه ازآنجاکه با توجه با سازوکارهای انگیزشی موجود،‌ سازمان امور مالیاتی تنها به دنبال افزایش وصولی‌های خود آن‌هم در کوتاه‌مدت و با کمترین هزینه ممکن است، این روش مالیات‌ستانی به دستاویزی برای سازمان جهت افزایش وصولی‌های خود بدون شفاف کردن زنجیره ارزش‌افزوده تبدیل شده است. از طرف دیگر این توافق مطلوب کسب‌وکارهایی است که به دنبال شفافیت نیستند. در بسیاری از موارد مشاهده شده است از کسب‌وکارهای با درآمد سالیانه و فروش بالا و قابل‌توجه یا کسب‌وکارهایی که در حلقه‌های میانی زنجیره تولید قرار دارند و شناسایی حلقه‌های بعدی آن‌ها نیز دشوار نمی‌باشد، از این روش برای اخذ مالیات استفاده شده است. لذا در صورت استفاده از این روش، رعایت کردن دو شرط الزامی است. اولاً برای عدم استفاده از این روش برای مودیان حلقه‌های میانی زنجیره تولید یا کسب‌وکارهای با گردش مالی قابل‌توجه، مصادیق ضریب ساده‌شده در قانون مشخص شوند تا سازمان امور مالیاتی از این وسیله صرفاً برای افزایش وصولی‌های خود بهره نبرد و شفافیت نیز مورد توجه قرار گیرد. ثانیاً یک سقف گردش مالی سالانه در لایحه تعیین شود تا صرفاً کسب‌وکارهای دارای درآمد (یا فروش) پایین‌تر از این حد از این روش استفاده کنند.

به نظر می‌رسد اگر سازمان مالیاتی به دنبال راهکاری است که بتواند علاوه بر کاهش هزینه‌های اجرایی، افزایش وصولی و شفافیت تمامی حلقه‌های زنجیره تولید را نیز محقق کند، باید به دنبال استفاده از صندوق مکانیزه فروش برای این کسب‌وکارها و اجرای لایحه مربوط به آن باشد. بدین ترتیب مشکلاتی نیز که در موارد قبلی به آن‌ها اشاره شد، تا حد زیادی رفع خواهد شد.

راهکار پیشنهادی

به نمایندگان مجلس پیشنهاد می‌شود این بند به‌گونه‌ای اصلاح شود که اولاً تعیین ضریب ساده‌شده را محدود به کسب‌وکارهایی کند که فروش سالانه آن‌ها زیر دو یا سه برابر حد معاملات متوسط است. ثانیاً تعیین ضریب ساده‌شده برای گروه‌های مختلف توسط کارگروهی متشکل از سازمان امور مالیاتی، اتاق بازرگانی و اتاق اصناف صورت گرفته و این کارگروه موظف به اخذ نظر مشورتی کمیسیون اقتصادی و کارگروه تطبیق مجلس شورای اسلامی باشد.

“کانون‌های وکلا”، راهکاری برای رفع مسئله انحصار در بخش وکالت

مقدمه

ارائه “طرح جامع پذیرش و آموزش وکالت” در مجلس شورای اسلامی بار دیگر موضوع تعیین سهمیه برای اعطای مدرک وکالت به فارغ‌التحصیلان رشته حقوق را در فضای تخصصی کشور مطرح نمود. چندی پیش نیز ارائه شکایت از سوی جمعی از فارغ‌التحصیلان رشته حقوق به شورای رقابت این موضوع را در دستور کار شورای رقابت قرار داد که درنهایت منجر به ارسال استفساریه از سوی این شورا به مجلس شورای اسلامی گردید. این موضوع هم‌اکنون در دستور کار کمیسیون حقوقی مجلس قرار گرفته است. منتقدین وضعیت موجود خواستار حذف محدودیت در ظرفیت پذیرش وکلا هستند.

استدلال موافقین سهمیه‌بندی

 یکی از اصلی‌ترین استدلال‌های موافقین وضع سهمیه برای حرفه وکالت اهمیت این جایگاه در احقاق حقوق مردم و دعاوی حقوقی و کیفری است. بر اساس این دیدگاه کیفیت نظام آموزش عالی نمی‌تواند به‌هیچ‌وجه تضمین‌کننده کیفیت فارغ‌التحصیلان برای حرفه وکالت باشد، ازاین‌رو ضرورت برگزاری آزمون وکالت برای تضمین کیفیت دارندگان پروانه وکالت ضروری است. از سوی دیگر ورود تعداد بسیار زیادی از فارغ‌التحصیلان رشته حقوق در بازار وکالت، بیش‌ازحد اشباع بازار، به این حرفه آسیب خواهد زد. البته در این میان برخی حامیان کانون وکلا اظهار می‌کنند که در تعیین سهمیه، این کانون به‌عنوان نهادِ صنفی وکلا صرفاً یک کرسی رأی را در اختیار دارد و دو کرسی دیگر در اختیار نهادهای حاکمیتی است و ازاین‌رو مسئله تعارض منافع از سوی کانون وکلا در تعیین سهمیه ورود به این بازار نیز وارد نیست.

استدلال مخالفین سهمیه‌بندی

از سوی دیگر بخشی از مخالفین طرح سهمیه‌بندی بر ایجاد هرگونه انحصار در ورود به بازار وکالت – فارغ از این‌که توسط کانون وکلا و یا هر نهاد دیگری باشد – تأکیددارند و معتقدند بازار رقابتی در این حوزه می‌تواند متضمن منافع وکلا و مردم باشد. ضمن آنکه تشخیص اشباع بازار نمی‌تواند توسط یک کمیسیون خاص صورت گیرد بلکه در صورت ایجاد شرایط رقابتی، زمانی که ظرفیت اشتغال در بازار کار وکالت به حد اشباع رسید، افراد برحسب اراده و صلاحدید خود به این بازار وارد نخواهند شد و در این میان شفافیت کافی در این بازار متضمن باقی ماندن وکلای توانمندتر و خروج وکلای ضعیف خواهد شد.

پیشنهاد

به نظر می‌رسد جمع بین ملاحظات این دست از موافقین و مخالفین، یعنی ایجاد یک بستر رقابتی در کنار ایجاد محدودیت‌های لازم به‌منظور تضمین شغلی و کیفی در یخش وکالت، امری دور از دسترس نیست.

باید توجه نمود که در شرایط کنونی مشکل اصلی وجود سهمیه و یا برگزاری آزمون برای دریافت مجوز وکالت نیست، زیرا کانون وکلا نهادی صنفی است که علی‌الاصول می‌توانند با توجه به استانداردهای خود محدودیت‌هایی را برای اعطای مدرک وکالت به اعضای خود در نظر بگیرد. اما آنچه چالش اصلی این حوزه به شمار می‌رود قرار دادن کانون وکلا به‌عنوان نهاد انحصاری صنفی این حوزه است. در این راستا پیشنهاد می‌شود به‌جای تلاش برای وضع محدودیت‌های بیشتر بر کانون وکلا، اجازه ایجاد نهادهای صنفی مشابهِ با کانون وکلا موردتوجه قرار گیرد. درواقع همان‌گونه که کانون وکلا به‌عنوان یک‌نهاد صنفی می‌تواند از بین فارغ‌التحصیلان حقوق به عده خاصی اجازه وکالت دهد، نهادهای صنفی مشابهی نیز ایجاد شوند که آن‌ها نیز با برگزاری آزمون و ضمن رعایت مقررات عمومی این حوزه بتوانند به گروه‌های دیگری از فارغ‌التحصیلان این رشته مدرک وکالت اعطا نمایند. مدارک همه این نهادهای صنفی نیز در صورت رعایت شرایط عمومی مصوب دستگاه‌های مقررات گذار، در نهادهای حقوقی کشور مورد تأیید قرار گیرد.

در این صورت همان‌گونه که وکلا در جامعه بر اساس عملکرد خود اعتبار می‌یابند، پس از مدتی این نهادها نیز ازلحاظ کیفیت برگزاری آزمون و اعتبار وکلای تحت نظر خود دارای رتبه و اعتبار خواهند شد. جالب آنکه در شرایط فعلی نیز مردم بر اساس تشخیص و اعتبارسنجی خود از بین وکلای مورد تأیید “کانون وکلای دادگستری” و وکلای مورد تأیید ” مرکز امور مشاوران حقوقی، وکلا و کارشناسان قوه قضائیه” به انتخاب وکیل می‌پردازند. در این صورت کانون وکلای فعلی می‌تواند ضمن وضع استانداردهای بالاتر در اعطای مجوز وکالت به اعضای خود، شرایطی ایجاد نماید که اعضای این کانون اعتبار بالاتری به نسبت اعضای نهادهای صنفی دیگر داشته باشند و به‌تبع در پرونده‌های مهم‌تر و با دستمزد بالاتر به کار گرفته شوند. اما در پرونده‌های کوچک و مواردی که مردم در آن‌ها لزوماً نیازمند وکلای حرفه‌ای نیستند، می‌توانند به سراغ وکلایی بروند که از سایر نهادها اجازه وکالت دریافت کرده‌اند. ضمن آنکه در این الگو به دلیل اهمیت عملکرد هر یک از وکلا در اعتبار نهاد صنفی مجوز دهنده با آن‌ها، احتمالاً این کانون‌های صنفی نظارت بسیار جدی‌تری بر عملکرد اعضای خود خواهند داشت. درنهایت اعضای هر یک از این نهادهای صنفی می‌توانند به‌مرورزمان و با کسب تجربه نسبت به دریافت اجازه وکالت از نهادهای معتبرتر نیز اقدام نمایند.

درواقع پیشنهاد می‌شود به‌جای ایجاد رقابت در حوزه وکالت از طریق حذف یا تضعیف استانداردها و رویه‌های کانون وکلای فعلی، این حوزه را طریق ایجاد رقابت بین نهادهای صنفی وکالت (کانون‌های وکلا) رفع انحصار نمود. نکته مهم آنکه بستر ذهنی و اجرایی این پیشنهاد پس از اجرای ماده ۱۸۷ قانون برنامه سوم توسعه در کشور ایجاد شده است. به نظر می‌رسد این پیشنهاد بتواند بستری برای حل دوگانه سنتی انحصار – استقلال را در بخش وکالت کشور فراهم سازد.

مروری بر موارد مطرح‌شده در شورای بازنگری قانون اساسی پیرامون مدیریت متمرکز در صداوسیما

خلاصه اجرایی

  • یکی از مواردی که در تدوین قانون برای اداره هر نهادی می‌بایست موردتوجه قرار گیرد، تجارب تاریخی در شیوه مدیریت و اداره آن نهاد است. بر همین اساس برای تدوین قانون اداره صداوسیما می‌بایست تجربه اداره این سازمان از اول انقلاب تاکنون همواره موردتوجه قرار گیرد.
  • پیش از بازنگری قانون اساس در سال ۱۳۶۸، سازمان صداوسیما به صورتی شورایی مدیریت می‌شده که این مسئله موجب بروز اختلافات جدی میان “شورای سرپرستی” و “مدیرعامل” گردیده بر همین اساس حضرت امام خمینی در فرمان بازنگری قانون اساسی در سال ۶۸ مسئله “تمرکز در مدیریت صداوسیما به صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند” را ذکر می‌کنند. و در مذاکرات میان اعضای شورای بازنگری قانون اساسی، موارد زیر به‌عنوان آسیب‌های مدیریت شورایی تحت نظر سه قوه در دهه اول انقلاب بیان شده است:
  • غیرمتمرکز بودن مدیریت: در قانون سال ۶۲ به‌واسطه وجود شورای سرپرستی برای سازمان، مدیریت در سازمان بیش‌ازاندازه تجزیه گردیده بود که به‌موجب این مسئله مرجع پاسخگویی در سازمان وجود نداشته، علاوه بر آن مرجعی برای اطلاع از سیاست‌ها وجود نداشته و عدم امکان اجماع در سطوح عالی مدیریتی بر سر مسائل گوناگون موجب فرسایشی شدن فرآیند تصمیم‌گیری در سازمان می‌شده است.
  • موازی بودن مسئولیت‌ها: در قانون سال ۶۲ به‌واسطه وجود شورای سرپرستی و مدیرعامل که به هردو اختیارات سیاست‌گذاری و مدیریتی اعطا شده بود، تداخل وظایف و کارکردها در سطوح عالی مدیریتی و تصمیم‌گیری پدید آمده بوده و همچنین نقش رهبری در قانون اصل ۱۷۵ پیش از بازنگری به‌درستی دیده نشده بوده است
  • ضعف در فرآیندهای نظارت: به‌واسطه وجود شورای سرپرستی درون سازمان و عدم وجود نهاد نظارتی خارجی در قانون سال ۶۲، فرآیندهای نظارتی در سازمان با مشکل مواجه بوده است.

مقدمه

یکی از محورهای اصلی موردبحث در شورای بازنگری قانون اساسی (تشکیل‌شده مورخ اردیبهشت‌ماه ۱۳۶۸) طبق فرمان مستقیم حضرت امام (ره) مسئلهٔ ((تمرکز در مدیریت صداوسیما به صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند)) بود. اهمیت این مسئله ناشی از بروز اشکالات متعدد در ساختار ((شورای سرپرستی)) مدیریت سازمان صداوسیما بود که به‌موجب تجربهٔ ۱۰ سالهٔ این نوع از مدیریت، در عملکرد سازمان صداوسیما به وجود آمد. بخشی از مذاکرات جلسات شورای بازنگری به گفت‌وگو پیرامون اشکالات موجود در سازمان اختصاص دارد. این بخش تصویر نسبتاً روشنی از دو موضوع در اختیار ما قرار می‌دهد:

  • وضعیت و اشکالات مدیریتی سازمان در بازه زمانی ۱۳۵۸-۱۳۶۸
  • ایرادات احتمالی وارد بر شیوهٔ مدیریت شورایی در صورت ادامهٔ این سازوکار

این بخش از گفت‌وگوها در محورهای زیر خلاصه می‌شود:

  1. غیرمتمرکز بودن مدیریت: به‌تبع این مورد، مسئلهٔ عدم‌تشخیص مرجع مناسب برای رجوع هنگام اتخاذ سیاست‌ها و مشخص نبودن مسئول پاسخگو نیز پررنگ جلوه می‌نماید.
  2. موازی بودن مسئولیت‌ها
  3. ضعف در فرآیندهای نظارت

در ادامه نقل‌قول مستقیم گفت‌وگوهای شورای بازنگری قانون اساسی پیرامون اشکالات و ایرادات موجود ارائه می‌شود؛

دسته‌بندی مشروح مذاکرات
محورهای گفت‌وگوموضوعات مورداشارهنقل‌قول‌ها
غیرمتمرکز بودن مدیریت– تجزیه بیش‌ازحد مدیریت – ناکافی بودن طول دورهٔ مدیریتی – مشخص نبودن مسئول پاسخگو – مشخص نبودن مرجعی برای اطلاع از سیاست‌ها ((در مورد صداوسیما، این اشکالی که الآن وجود دارد شاید عمدتاً ناشی از قانون مجلس است و نه قانون اساسی، (احتمالاً یک مقدارش) یعنی چون در قانون مجلس آمده گفته که سه قوه انتخاب بکنند. اولاً این‌ها دوره‌شان ۲ سال است، دو سال برای یک برنامه‌ریزی اساسی فرهنگی در کشور، کافی نیست، این یک اشکال دارد. و ثانیاً در آن قانون مدیریت را حسابی تجزیه کرده، معاونین را این‌ها باید تصویب بکنند و مدیران نمی‌دانم کجا را باید این‌ها تصویب بکند و طرح‌ها را این‌ها باید تصویب بکنند سیاست‌ها را این‌ها تصویب بکنند و واقعاً در صداوسیما اگر الآن مشکلی پیش بیاید و مسؤولین بخواهند بازخواست بکنند، یک جای جواب‌گویی نیست آنجا هم هرروز مسئله هست. کارهای انجام‌نشده اشکالش خیلی بیشتر از کارهایی است که انجام‌شده و اشکال دارد صداوسیما یک قدرت عظیم فرهنگی است و خیلی کارهای زیادی می‌تواند بکند. ما الآن ممکن است بگوییم شاید فلان برنامه این عیب را دارد، اما این‌که چرا این‌گونه برنامه نیست. این سؤال اصلی است و ممکن است مدیر بگوید که خوب بالاخره ما این‌ها را محدودیت داریم، شورا باید چه بکند و کی بگوید چه‌کار باید بکند بنابراین باید این مدیریت متمرکز بشود حالا نوع تمرکزش چیست؟ من خیال می‌کنم که هنوز برای ما مسئله روشنی نیست ما هم که در کمیسیون بحث کردیم هنوز چیز روشنی نداریم بعضی‌ها پیشنهادشان این است که باید قانون مجلس اصلاح بشود، اصلاً نیازی به اینجا نیست بعضی‌ها می‌گویند که مثلاً به رهبری تعلق بگیرد و بعضی‌ها می‌گویند به سه قوه تعلق بگیرد و به‌عنوان رؤسای سه قوه یک مشکلی که الآن صداوسیما دارد این است که بعضی از سیاست‌ها را آن‌ها فوراً نمی‌دانند از کی بپرسند؟ آیا از نخست‌وزیر بپرسند خوب ایشان یک نفر است که می‌تواند جواب بدهد، از رئیس مجلس بپرسند؟ از کجا بروند بپرسند؟ خود آن شورا هم نمی‌دانند بنابراین باید به یکجایی مربوط باشد که سیاست‌ها آن به آن روشن باشد این اصلاً لحظه‌ای است وسط اخبار یک مسئله مهم کشوری پیش می‌آید که می‌خواهند سیاستش را تصمیم بگیرند باید یک مرجعی داشته باشند که مرجع اگر همان باشد که مدیرعامل را نصب می‌کند، خیلی زود می‌تواند جوابگو باشد و باید در این قانون فکری بشود که این مشکل حل بشود ما باید بهای زیادی به صداوسیما بدهیم، این برای ما ابزار مهمی است.))
تجزیه بیش‌ازحد مدیریت– مشخص نبودن مسئول برای مؤاخذه – عدم امکان اجماع میان افراد منتخب سه قوه((بسم‌الله الرحمن الرحیم. بنده با پیشنهاد کمیسیون مخالفم به خاطر این‌که این پیشنهاد به‌هیچ‌وجه متضمن رفع اشکالی که تاکنون وجود داشته و تجدیدنظر به خاطر آن اشکالات بوده به‌هیچ‌وجه این اشکالات را رفع نمی‌کند. اشکال صداوسیما در این بود که مسئول مشخصی نبود که دستگاه حالا دستگاه که می‌گوییم یا قوه قضائیه یا مجلس یا حتی رهبر بتواند از او مؤاخذه کند به خاطر مسائل صداوسیما و صداوسیما دستگاه به این عظمت، با این شمول، با این حساسیت مسئول نداشت. چون از طرف سه قوه سه نفر معین می‌شدند. حالا ترتیب تعیین آن سه نفر هم خودش یک داستانی دارد که واقعاً مشکلات فراوانی داشت و هیچ نمی‌تواند مسؤولیت را بر گردن افراد سه قوه یا رؤسای سه قوه بگذارد و آن‌ها می‌رفتند آنجا و هر مشکلی پخش می‌شد در سطح سه قوه، دستگاه نمی‌توانست از کسی مؤاخذه کند از حضرت امام درخواست شد که روی این مسئله تجدیدنظر بشود ایشان هم پذیرفتند آن مطلبی هم که آقای هاشمی از قول امام نقل کردند بله بنده هم همان وقت با حضرت امام ملاقات کردم در همان سالی که ایشان می‌گویند راجع به مسئله مدیریت ایشان که فرمودند رؤسا امام فرمودند رؤسای سه قوه به نظر من باشد لکن در مقام تفسیر آنچه در قانون اساسی هست می‌فرمودند نه این‌که نظرشان این باشد که باید رؤسای سه قوه باشند که متأسفانه در مجلس رأی نیاورد.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– مدیریت‌های موازی و لوث مسئولیت‌ها – ابهام در متن قانون و اصطکاک در مسئولیت‌ها به‌تبع آن((بسم‌الله الرحمن الرحیم. سرّ این‌که تمرکز در مدیریت صداوسیما این مسئله شده و حضرت امام (دام‌ظله) این کار را به شورای بازنگری ارجاع داده‌اند که بررسی بکنند این است که مجلس شورای اسلامی با توجه به اصل ۱۷۵ قانون اساسی قانونی به تصویب رسانده که طبق این قانون در صداوسیما دو خط موازی یکدیگر حرکت می‌کنند و اگر هرکدام از این‌ها بخواهند دقیقاً از اختیارات قانونی خودشان استفاده کنند به همان لوث مسؤولیت‌ها و اصطکاک منجر می‌شود. در قانون عادی، شورای سرپرستی تعیین‌شده و شورای سرپرستی وظایف و اختیاراتی دارد و مدیرعامل هم اختیاراتی دارد و این‌ها باهم اصطکاک پیدا می‌کنند و معلوم نمی‌شود که بالاخره یقه چه کسی را باید گرفت و گفت مسئول کیست؟ سرّش این است که در اصل ۱۷۵ قانون اساسی می‌گوید ((صداوسیما زیر نظر سه قوه اداره می‌شود)) این جمله مجلس را بر این وادار کرد که مستقیماً از سه قوه نماینده بفرستد و آن‌ها که به‌عنوان نماینده سه قوه در آنجا کار می‌کنند خوب مدیرعامل هم معین بکنند و با آن اختیاراتی که در قانون مشخص است و به مدیرعامل داده‌اند ازنظر قانونی اختلالاتی در صداوسیما پیش می‌آید، گرچه دخالت‌های حضرت امام نگذاشته آن اختلالات به وجود بیاید ولی درعین‌حال ازنظر قانونی اگر بخواهند هرکدام از این‌ها (شورای سه‌نفره و مدیرعامل) از حق قانونی‌شان استفاده بکنند این اصطکاک وجود دارد.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– مدیریت‌های موازی به سبب وجود مدیر و شورای سرپرستی در کنار یکدیگر، – کوتاه بودن طول دوره مسئولیت مدیر سازمان و نمایندگان، – کم‌رنگ دیده شدن نقش رهبری در قانون اساسی، – عدم پیش‌بینی ((نظارت)) به‌طور دقیق در متن قانون – وجه قانونی نداشتن عبارت ((سران سه قوه)) ((بسم‌الله الرحمن الرحیم. من صحبتم نه برای این است که مثلاً رأی نیاورد شاید زمینه طوری است که سروران رأی ندهند. اما دو سه تا نکته هست که باید توجه بشود اگر قانون اداره صداوسیما را مخصوصاً جناب آقای هاشمی ریاست محترم کمیسیون چهارم (کمیسیون مسئول بررسی مسئله صداوسیما) توضیح می‌دادند معلوم می‌شد که گیر قضیه در طول این هفت، هشت سال در کجا بوده؟ و این مصوبه آیا هماهنگی با آن قضیه دارد یا نه؟ واقع قضیه این است که چون خود حاج‌آقا بیشتر از من در صداوسیما، در شورای سرپرستی بوده‌اند و خود من هم دو سال بودم، مشکل قضیه ازاینجا پیدا شد که طبق قانون اداره صداوسیما و اساس‌نامه سازمان صداوسیما وضعیت طوری است که سه نفر به‌عنوان نمایند اصلی و سه نفر به‌عنوان نمایند علی‌البدل از طرف قوای سه‌گانه انتخاب می‌شود و این‌ها دقیقاً در رابطه با مسائل گوناگونی که در آنجا مطرح‌شده است حتی راجع به خط‌مشی، حدود وظایف و مسائل گوناگونی که دارد، در بعضی از این مواقع حالت قانون‌گذاری هم داشتند. مدیرعامل را انتخاب می‌کردند، نه‌تنها مدیرعامل را انتخاب می‌کردند بلکه معاونین چندگانه که دارد، معاون طرح و برنامه، معاون آموزشی، معاون فنی و دو تا معاون دیگر، پنج‌تا معاون دارد. این‌ها را همین شورای سرپرستی تعیین می‌کرد، تنها این نبود مدیران مراکز را همین شورا انتخاب می‌کردند، علاوه بر این‌ها زیر نظر شورای سرپرستی ما هفت‌تا واحد داشتیم موازی واحدهایی که زیر نظر مدیرعامل صداوسیما بود. نوع تنظیم در آنجا در حقیقت دو نوع مدیریت موازی را به وجود آورده بود و عملاً مشکل درست کرده بود و مدت انتخاب مدیرعامل هم دو سال بود و نمایندگان هم به‌طور طبیعی دو سال انتخاب می‌شدند و مدیرعامل وقتی‌که نمایندگان این سه قوه عوض می‌شدند مدیرعامل، معاونین مدیرعامل، مدیران مراکز همه این‌ها باز یک چنین حالتی را به وجود می‌آورد و به‌طور طبیعی بدترین شیوه مدیریت این بود که در قانون مدیریت صداوسیما و اساس‌نامه سازمان صداوسیما پیش‌بینی‌شده بود… در تنظیم قانون اساسی قبلی رهبری )) کالحجر فی جنب الانسان)) دیده‌شده است. رهبری امروز حضرت امام با توجه به خصوصیات ایشان که در متن جامعه هست، غیرازآن رهبری است که در قانون اساسی پیش‌بینی‌شده و شاهد قضیه این است که ما در هر قانون عادی می‌آمدیم یک نماینده رهبری پیش‌بینی بکنیم این شورای معظم و محترم نگهبان می‌آمدند می‌گفتند آقا خلاف قانون اساسی است حق هم داشتند برای این‌که در اصل ۱۱۰ قانون اساسی حصر بوده و نمی‌شود چنین چیزی را شما در اینجا منظور بکنید معنای این حرف این است که اساساً در قانون اساسی رهبری آن طوری که باید دیده بشود دیده نشده بود. بنابراین اعتقاد ما این است که رهبری در بدن نظام است در متن نظام است… بنابراین من معتقدم که این اشکالاتی که حضرت‌عالی فرمودید در کمیسیون مطرح بوده، اشکالات جدی و اساسی به نظر من نبود. علاوه بر هم این‌ها واقع قضیه این است که من قانون اساسی قبلی را درست مطالعه کرده‌ام دو سه بار، خیلی عبارت قوی‌تر از این تعبیراتی است که شما در اینجا به‌کاربرده‌اید. در مقدمه قانون اساسی اگرچه قانون نیست اما عبارت بسیار زیبا، عبارت بسیار جامع دقیقاً این عبارات تناسب دارد با همان مقام ولایت امر در اصل ۱۷۵ هم که این عبارت آمده شما این‌جوری تصور فرمودید: ((در صداوسیما جمهوری اسلامی ایران آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مسائل کشور باید تأمین گردد. نصب و عزل مدیرعامل به‌اتفاق سران سه قوه و با حکم رئیس‌جمهور انجام می‌گیرد.)) ببینید اصلاً این عبارت بالا با این عبارت پایینی که دو تا اصل باید بشود اصلاً خیلی تناسب ندارد یعنی انسجام لازم که جناب آقای آذری هم اشاره فرمودند وجود ندارد. بعد هم فرمودید شورایی متشکل از هفت نفر من حدسم این است که در ذهن مخصوصاً جناب آقای هاشمی که در شورا تشریف داشتند این بوده که هرکدام از آن قوای سه‌گانه دو نفر، یکی اصلی، یکی علی‌البدل و با همین دید هم نماینده رهبری را یک نفر پیش‌بینی کردند. من در ذهنم این است از باب حمل بر صحت اگرچه عبارت این‌طور نیست اما ظاهراً مراد این‌ها این است اگر مراد این بشود اشکال حاج‌آقا عمید وارد نیست برای این‌که آن نفر، سه نفر علی‌البدل و سه نفر هم عضو اصلی است یقیناً هرکدام از این‌ها یک قوه دارد، مسئله رهبری در کنار این است. اما مسئله نظارت درست نیست یعنی نظارتی که در اینجا مطرح‌شده چرا؟ برای این‌که عبارتی است که در کتاب طهارت و این‌ها فقها دارند. این شبیه همان ناظر محترم است یعنی از دور فقط، مثلاً فرض کنید که با دستگاه و وسایل ببیند این فیلم، این سریال مثلاً پخش‌شده یا نشده؟ بعد چه‌کار می‌تواند بکند؟ اگر وزیر مشاور با همان پیشنهاد جناب آقای توسلی اصلاً سازمان بشود و مدیرعامل بشود اما رأی اعتماد مجلس را داشته باشد دستگاه قضائی هم همه را می‌توانند بگیرند حق‌دارند قانونا حتی رئیس‌جمهور را و افراد دیگر را، خوب الحمدالله اصلاً خدادادی دستگاه قضائی دستش باز است. شما چه اختیار و بسط عمل و آزادیت مبسوط الید بودن را به آن‌ها بدهید یا ندهید دستگاه قضائی این بسطید را دارد. آخرین اشکالی هم که من دارم ((آیین‌نامه‌های اجرائی به تصویب سران سه قوه می‌رسد)) من یک خواهشی از عزیزان دارم مخصوصاً این جمله را به سروران شورا می‌گویم. سران سه قوه یک جایگاه قانونی ندارد، سران یعنی چه؟ قوه سر و غیر سر که ندارد. من می‌گویم این عنوان، عنوان قانونی نیست، مع الاسف در طول این مدت به خاطر مشکلات، حضرت امام برای این‌که ولی نظام است ولی این انقلاب و هم ما هست (روحی له الفداء) آمدند بعضی از مشاکل را حل بکنند، معضلات را حل بکنند به سران سه قوه احاله فرمودند این شد یک عنوان حقوقی. به نظر من اگر قانون است قانون باید بیاید به مجلس اگر آیین‌نامه است این هم باز نشان می‌دهد که آن برنامه‌ای که در بالا تنظیم کرده‌اند برای نظارت بسیار ضعیف و سست است.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– به وجود آمدن دو مدیریت در کنار یکدیگر به دلیل متن قانون اداره صداوسیما ((بسم‌الله الرحمن الرحیم، اتفاقاً در مجلس الآن ما در قانون یعنی عملاً در اجرا دو قانون برای صداوسیما داریم: یکی اساسنامه آن است، یکی قانون نحوه اداره صداوسیما. در اساسنامه خط‌مشی‌ها، اهداف و مسائل کلی که در آنجا هست، قانون بسیار محکم است و کمیسیون ویژه هم در مجلس بررسی کرده، شورای نگهبان هم تأیید کرده و الآن عمل می‌شود و آن قانون هیچ اشکالی هم ندارد. مشکلی هم ما از آن قانون در اجرا ندیده‌ایم. منتها در قانون نحوه اداره صداوسیما آمده بود برای شورا نوعی دخالت داده بود درنتیجه دو مدیریتی در صداوسیما به وجود آمده بود و اساسنامه فلسفه وجودی این‌که حضرت امام رضوان‌الله تعالی علیه مطرح کردند، در رابطه با تمرکز مدیریت صداوسیما، در ارتباط با قانون نحوه اداره صداوسیما است. روی این حساب، حاج‌آقا امینی که می‌فرمایند که یک کار تشریفاتی است، خیر، عزل و نصب و حکم مدیرعامل همه مربوط به ایشان هست و دقیقاً کسی که عزل و نصبش با اوست طبیعی است که همه‌چیزش با اوست، در آن حرفی نیست و حتی شاید ما به ظهور فرمان امام هم، البته ظهور من ادعا نمی‌کنم چون اگر ظهور بود، یقیناً سروران … نمی‌کردند.))
ضعف در فرآیندهای نظارت– شیوهٔ ناقص نظارت – عدم نظارت دقیق به دلیل عدم رسیدگی قوای سه‌گانه به عملکرد نمایندگان ناظر خود – اتصال ناقص قوای سه‌گانه با صداوسیما ((بسم‌الله الرحمن الرحیم،… در مورد نظارت باید گفت که شیوه نظارت فعلی یک شیوه ناقصی است. یعنی برادرانی که در صداوسیما هستند می‌توانند این شهادت را بدهند و عملاً بهترین راه نظارت شاید این نباشد که ما از سوی سه قوه، یک تعداد افرادی را معین بکنیم، بعد این‌ها بروند در صداوسیما بنشینند، وارد یک جزئیاتی بشوند، کارهایی بشوند، بدون این‌که خود سه قوه وقت و فرصت مناسب را داشته باشد که به عملکرد این چندنفری که فرستاده رسیدگی بکند یا گزارش‌های آن‌ها را بشنود. تجربه این هفت، هشت سال به‌این‌ترتیب بوده یعنی برادرانی از مجلس، برادرانی از قوه قضائیه و دولت انتخاب‌شده‌اند، رفته‌اند آنجا و یک کارهایی کرده‌اند، نظارت‌هایی کرده‌اند و طبیعتاً کارهای خوبی هم ان‌شاءالله بوده ولی عملاً به آن ترتیب که نظارت بشود که فرضاً سیاست‌های رسمی دولت یا نظام در صداوسیما پی گیری شده یا نه و نحوه نظارت به‌هیچ‌وجه به‌این‌ترتیب نبوده و اتصال قوا با صداوسیما بسیار ضعیف و ناقص بوده. ازیک‌طرف دیگر یک مسئله‌ای هست که من فکر می‌کنم توجه به آن در سرنوشت صداوسیما بسیار مهم است و ضمن این‌که صداوسیما ازنظر بالا بردن فرهنگ اسلامی برای ما اهمیت دارد، صداوسیما ابزار اصلی نظام و دولت برای توسعه است. یعنی شما صداوسیما را نداشته باشید ازنظر اقتصادی شکست خواهید خورد ازنظر اجتماعی شکست خواهید خورد و ازنظر سیاسی. رسانه‌ها از قبیل صداوسیما عملاً در تحرک یک ملت یا رکود یک ملت در امر حل مسائل و معضلات سیاسی و اجتماعی و اقتصادی خودشان مؤثرند. برای همین یادمان نرود که وقتی می‌گوییم نظارت سه قوه، این مسئله از یادمان برود که درعین‌حال صداوسیما در ضمن این‌که باید نظارت بشود که به خودکامگی کمک نکند، یک حالت طرفدارانه نگیرد نسبت به یک قوه‌ای که این قوه یا آن قوه را تضعیف بکند. درعین‌حال یک ابزار مهمی برای دولت جهت پیشرفت آن سیاست‌هایی است که جنبه قانونی دارد، یعنی باید قید بکنیم. آن سیاست‌هایی که موردقبول نظام هست. شما صداوسیما را بگیرید، رکود حاصل خواهد شد برای همین این هم باید در نظر گرفته بشود.))

نویسندگان: محمد حسین خلیلی – آرین ابراهیمی نژاد

 

مروری بر تجربه تأسیس و انحلال هیئت‌امنا در بی‌بی‌سی

خلاصه اجرایی

  • بی‌بی‌سی به‌عنوان یکی از قدیمی‌ترین رادیو- تلویزیون‌های عمومی در جهان شناخته‌شده که تجارب فراوانی را در حوزه حکمرانی برودکست از سر گذرانده است. یکی از این تجربه‌ها، تأسیس هیئت‌امنا و یا بی‌بی‌سی تراست بود که پس از طی یک دوره ۱۰ ساله بنا بر دلایل گوناگون به فعالیت آن خاتمه داده شد. در این خلاصه سیاستی تجربه بی‌بی‌سی در تأسیس و انحلال هیئت‌امنا مرور می‌شود.
  • تأسیس هیئت‌امنا بی‌بی‌سی: تا سال ۲۰۰۷ بی‌بی‌سی دارای یک هیئت‌رئیسه بود که بنابر گزارش پارلمان بریتانیا در سال ۲۰۱۱ به علت دخالت‌های بیش‌ازاندازه این هیئت در امور اجرایی بی‌بی‌سی و عدم ایجاد تفکیک میان فعالیت‌های عمومی و خصوصی بی‌بی‌سی و همچنین نیاز به شفافیت عملکرد بیشتر و اعمال نظارت جدی‌تر بر فعالیت‌های بی‌بی‌سی، بر اساس منشور سلطنتی سال ۲۰۰۷، هیئت‌امنا یا بی‌بی‌سی تراست تأسیس شد.
  • وظایف و عملکرد هیئت‌امنا بی‌بی‌سی: وظایف اصلی هیئت‌امنا بر اساس منشور سلطنتی سال ۲۰۰۷، تعیین راهبردهای و جهت‌گیری‌های عمومی و همچنین اعمال نظارت بر فعالیت‌های بی‌بی‌سی بوده است که بر اساس آن اقدام به تهیه برنامه‌های راهبردی کوتاه‌مدت، انتشار گزارش‌های عملکرد و مداخلات تنظیم‌گرانه در برخی از امور همچون اخبار کرده است.
  • انحلال هیئت‌امنا بی‌بی‌سی: برای انحلال هیئت‌امنا در بی‌بی‌سی دلایل متعددی ذکرشده است که دیوید کلمنتی (رئیس کنونی شورای عالی بی‌بی‌سی) در گزارش خود در سال ۲۰۱۶ مهم‌ترین آن‌ها را فساد و افشای آن در سطح مدیریتی، چندپارگی و موازی‌کاری در امر تنظیم‌گری و از سوی دیگر تلاش برای چابک سازی و کوچک‌سازی ساختار سازمانی بی‌بی‌سی دانسته است.
  • درنتیجه بی‌بی‌سی به‌مرورزمان از اختیارات اجرایی نهادهای شورایی بالادستی همچون هیئت‌امنا کاسته، به‌گونه‌ای که در منشور سلطنتی سال ۲۰۱۷ که شورای عالی جایگزین هیئت‌امنا شده، هیچ-گونه امکان دخالت در امور اجرایی برای آن تعبیه نشده و این شورا تنها به تعیین سیاست‌های کلان و بودجه در بی‌بی‌سی می‌پردازد. درنهایت در ایجاد و یا تأسیس هیئت‌امنا و یا هر نهاد سیاست‌گذار و یا تنظیم‌گر دیگری برای سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران، بر اساس تجربه بی‌بی‌سی، می-بایست به مسئله تداخل وظایف و کارکردها، استقلال و عمومی ‌بودن آن توجه ویژه نمود.

نویسندگان: عمادالدین پاینده، آرین ابراهیمی­‌نژاد

الزامات تعریف صوت و تصویر فراگیر در قانون اداره و نظارت صدا و سیما

پس از تصویب بند مربوط به انحصار مسئولیت مجوز دهی و تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی و نظارت بر آن به سازمان صداوسیما در کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی، مسئله تعریف صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی به مسئله‌ای مهم بدل شد که مهم‌ترین وجه آن این است که تعریف این مفهوم می‌توان محدوده فعالیت سازمان صداوسیما را در عرصه فضای مجازی مشخص کند.

با توجه به این مسئله در این خلاصه سیاستی به سه الزام در تعریف صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی از منظر تنظیم‌گری، ارتباطی و تعاریف حقوقی موجود در سایر کشورها اشاره شده است.

از منظر تنظیم‌گرانه تعریف صوت و تصویر فراگیر می‌بایست در عین جامع بودن و منعطف بودن که موجب سیالیت نهاد تنظیم‌گر می‌شود، امکان تداخل کارکردی میان نهادهای تنظیم‌گر را از میان بردارد.

از منظر ارتباطی تعریف می‌بایست مبتنی بر فرآیندهای پنج مرحله‌ای ارتباطی که شامل ارسال، محتوا، کانال، دریافت و تأثیر و هدف می‌شود باشد. همچنین می‌بایست به‌دقت مشخص شود که فراگیر بودن به کدام‌یک از سطوح ارتباطی (از ارتباط میان افراد تا ارتباط جمعی) دلالت دارد.

و درنهایت از منظر تعاریف حقوقی موجود در قوانین سایر کشورها می‌بایست بر محورهای چهارگانه ارائه-دهنده/ بستر انتقال/ حدود دریافت/ موارد استثنا استوار باشد.

پس از مرور الزامات چهارگانه فوق تعریف زیر به‌عنوان تعریفی پیشنهادی (بدون در نظر گرفتن چارچوب‌های دقیق حقوقی) ارائه می‌شود:

صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی: صوت، تصویر و یا ترکیبی از آن‌که توسط هر فردی باهدف انتشار در سطح فراتر از یک گروه کوچک از طریق پهن‌باند توسط چند نفر حداقل در محدوده سرزمینی ایران دریافت شود. این تعریف شامل موارد زیر نمی‌شود:

  1. خدمات صوتی- تصویری میان فردی (همچون تماس‌های صوتی و تصویری)
  2. صوت و تصویری که در سطح یک گروه کوچک انتشار یابد.

(منظور از گروه کوچک اجتماع محدودی از کاربران در فضای مجازی است که اعضا آن یکدیگر را به‌صورت کامل می‌شناسند و بر عضویت مشترکشان در یک گروه آگاهی دارند. و نوعی ساختار روابط در میان اعضای آن حاکم بوده که در طول زمان نسبتاً پایدار است.)


نویسندگان: آرین ابراهیمی­‌نژاد، مهدی کاشفی‌فرد، محمد حسین­‌خلیلی

پیشنهاد اصلاح سازوکار تأسیس تنظیم‌گران بخشی توسط شورای رقابت در قانون

پیشنهاد اصلاح سازوکار تأسیس تنظیم‌گران بخشی توسط شورای رقابت در قانون

طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی ۴۴ قانون اساسی در تاریخ ۸/۹/۹۶ اعلام وصول گردید و در دستور کار کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملّی و نظارت بر اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. این طرح شامل پنج ماده است که ماده پنجم آن به اصلاح ماده ۵۹ قانون اختصاص دارد و به موضوع ایجاد تنظیم‌گران بخشی می‌پردازد.

قانون اجرای سیاست‌های کلی ۴۴ شامل نه فصل بوده که در تاریخ ۲۵/۳/۱۳۸۷ به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است و فصل نهم این قانون به موضوع تسهیل رقابت و منع انحصار اختصاص دارد و به‌موجب ماده ۵۳ آن، شورای رقابت جهت رسیدگی و رفع رویه‌های ضد رقابتی و تنظیم بازار تأسیس شده است. به‌موجب ماده ۵۹ این قانون شورای رقابت می‌تواند در حوزه‌هایی که مصداق انحصار طبیعی است، اقدام به ارائه پیشنهاد تأسیس نهاد تنظیم‌کننده بخشی به هیئت‌وزیران نموده و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی خود در حوزه مزبور را به این نهاد واگذار نماید.

بااین‌وجود پس از گذشت حدود ۹ سال از ایجاد این شورا به نظر می‌رسد این مجموعه نتوانسته است در برخی از حوزه‌ها اقدامات لازم برای دستیابی به اهداف رقابتی موردنظر قانون‌گذار را اجرایی نماید. به‌طور خاص شورای رقابت در راستای استفاده از اختیارات ماده ۵۹ این قانون از سال ۱۳۹۴ تأسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی را در دستور کار قرار داد که درنهایت به دلیل عدم حصول نتیجه آن را از دستور کار خود خارج کرد[۱]. با توجه به اینکه پس از گذشت مدتی طولانی از تأسیس شورای رقابت، این مجموعه کماکان در ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی به نتیجه نرسیده و به دلیل اهمیت بالای حضور نهادهای تنظیم‌گر بخشی، این موضوع در دستور کار کمیسیون قرار گرفت. جهت بررسی دقیق این موضوع مرکز پژوهش‌ها پس از برگزاری جلسات مختلف با صاحب‌نظران و دستگاه‌های ذی‌ربط، ضمن تبیین ابعاد مختلف اشکالات مطرح در خصوص قانون موجود، پیشنهادات خود را در قالب گزارش حاضر ارائه نموده است[۲].

در این نوشتار، اصلاحات لازم برای ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی به همراه توضیحات لازم در قالب جدول زیر جمع‌بندی شده‌اند. در ستون سمت راست متن طرح آمده، در ستون وسط ماده جایگزین پیشنهادی و در ستون سمت چپ دلایل تغییرات ایجادشده ذکر گردیده‌اند.

 

  • متن طرح
  • ماده ۵۹: شورای رقابت می‌‌تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخشی را برای تصویب به هیئت وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی‌خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم‌کننده بخشی واگذار نماید. ترکیب اعضاء نهادهای تنظیم‌کننده بخشی به پیشنهاد شورای رقابت با تصویب هیئت وزیران تعیین می‌‌شود. شرایط انتخاب اعضاء این نهادها، مطابق بند «ب» ماده (۵۳) این قانون است و اعضاء آنها در حیطه وظایف و اختیارات تفویض شده، مسؤولیتهای پیش‌بینی شده در این قانون برای اعضاء شورای رقابت را برعهده دارند. در هرحال هیچ نهاد تنظیم‌کننده بخشی نمی‌‌تواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت در زمینه تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند.
  • ماده پیشنهادی
  • ماده۵۹: شورای رقابت مکلف است در حوزه کالاها و خدماتی که بازار آنها به تشخیص این شورا مصداق انحصار بوده و نیازمند تأسیس نهاد تنظیم‌گر مستقل هستند، پیشنهاد تأسیس و پیش‌نویس اساسنامه نهاد تنظیم‌گر را به هیئت وزیران ارائه کند. هیئت وزیران مکلف است نهایتا ظرف مدت شش ماه از دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اقدامات قانونی لازم جهت تأسیس نهاد تنظیم‌گر مربوطه انجام دهد. تبصره۱: نهادهای تنظیم‌گر موضوع این ماده، به موجب قانون ایجاد خواهند شد. تبصره۲: اساسنامه نهادهای تنظیم‌گر موضوع این ماده باید موارد زیر را در بر بگیرد: الف. حیطه اختیارات نهاد تنظیم‌گر به گونه‌ای که: ۱- آن دسته از وظایف و اختیارات شورای رقابت که به نهاد تنظیم‌گر واگذار می‌شود مشخص گردد. ۲- هیچ یک از نهادهای تنظیم‌گر نتواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت در زمینه تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. مرجع تشخیص و حل و فصل مغایرت‌ها شورای رقابت خواهد بود و ترتیبات اجرایی آن با توجه به ملاحظات هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر مشخص خواهد شد. ب. ترکیب اعضاء نهاد تنظیم‌گر و شرایط انتخاب آنها به گونه‌ای که: ۱- به منظور تفویض تمام یا بخشی از اختیارات موضوع ماده۶۱ این قانون، دو نفر از قضات به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه در ترکیب اعضای نهاد تنظیم‌گر بخشی عضویت داشته باشند؛ ۲- ترتیبات مندرج در مواد ۵۵ و ۵۶ این قانون برای اعضاء شورای رقابت برای اعضای نهادهای تنظیم‌گر نیز برقرار باشد. ۳- شرایط مندرج در بند «ب» ماده۵۳ این قانون برای اعضاء لحاظ گردد. ج. بودجه و اعتبارات نهاد تنظیم‌گر به گونه‌ای که: ۱- دولت از اشخاص حقوقی تحت تنظیم عوارضی را دریافت و با رعایت قوانین مربوطه به عنوان درآمد اختصاصی هریک از نهادهای تنظیم‌گر اختصاص دهد. میزان این عوارض باید به صورت سالانه در لایحه بودجه پیشنهاد شود. ۲- حداقل و حداکثر میزان عوارض مذکور در هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر آن بخش تعیین شود.
  • دلایل توجیهی و ملاحظات
  • این بند ناظر به تأسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی است. از آنجائیکه در ماده۵۹ قانون اختیار تأسیس این نهادها به دولت داده شده اما تکلیفی برای دولت تعیین نشده است، تأسیس این نهادها به مشکل خورده و تا کنون اتفاقی در عمل نیفتاده است. از همین رو این بند جهت الزام دولت به انجام این کار ذکر گردیده است. اما نکته قابل توجه این است که در ماده ۵۹ علاوه بر عدم الزام دولت، اشکالات دیگری هم وجود دارد که لازم است در اصلاحیه مورد توجه قرار گیرد. از همین رو در ماده پیشنهادی تغییرات عمده‌ای داده شده است. جهت تبیین این تغییرات در اینجا اشکالات موجود در ماده ۵۹ قانون مورد بررسی قرار می‌گیرند و بر اساس آنها موارد ذکر شده در ماده پیشهادی توضیح داده می‌شود. ۱٫ در رابطه با نحوه تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی با توجه به مشکلاتی که تاکنون وجود داشت و همچنین نیاز اعطاء برخی اختیارات به تنظیم‌گران نیاز به قانون وجود دارد، تأسیس نهادهای تنظیم‌گر به موجب قانون پیش‌بینی شده است. البته با عنایت به ضرورت هماهنگی با دولت، پیش‌بینی شده که پیش‌نویس اساسنامه این نهادها از سوی شورای رقابت به دولت ارائه گردد تا دولت نسبت به انجام مراحل قانونی اقدام نماید. در ماده پیشنهادی برای دولت سقف زمانی شش ماهه دیده شده است. طبیعی است که در صورت گذشت بیش از شش ماه از پیشنهاد شورای رقابت مجلس امکان ورود به موضوع و تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخشی را خواهد داشت. ۲٫ تأسیس نهادهای تنظیم‌گر با تصویب اساسنامه آنها محقق می‌شود که ضروریست ملاحظات کلی و ویژگی‌های محوری این نهادها که شکل دهنده اساسنامه هستند مشخص گردد که درتبصره۲ به این موضوع پرداخته شده است. ۳٫ در بند الف این تبصره حیطه اختیارات این نهادها مشخص شده است با این ملاحظه که واگذاری اختیارات باعث عملکرد ناهماهنگ و خارج از چارچوب تنظیم‌گران بخشی نشود. ۴٫ در بند ب تبصره۲ ملاحظات مربوط به ترکیب اعضاء ذکر گردیده که اولا برای ایجاد اختیار صدور حکم قضایی برای نهاد تنظیم‌گر با حضور قاضی منصوب رئیس قوه قضائیه، قانون نیاز است. از همین رو ردیف ۱ پیشنهاد گردیده است. از سوی دیگر ملاحظات مربوط به استقلال اعضاء این نهادها مد نظر قرار گرفته است. ۵٫ در بند ج تبصره۲ نیز ملاحظات مربوط به منابع مالی این نهادها مورد توجه قرار گرفته است که جهت انجام مناسب وظایف نهادهای تنظیم‌گر بخشی و جلوگیری از تسخیر آنها لازم است این نهادها از منابع مالی پایدار، کافی و مستقل برخوردار باشند و محل درآمدی آنها تثبیت شود.


[۱]. در همین راستا شورای رقابت ذیل نامه ۱۴۱۹/۹۶/۱۲ به تاریخ ۰۲/۰۵/۹۶ پیشنهادات خود را به اصلاح برخی مواد این قانون به مرکز پژوهش‌های مجلس ارسال نموده است.

[۲]. لازم به ذکر است که با توجه به مطالعاتی که تاکنون در موضوع تنظیم‌گری در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با همکاری اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری دانشگاه شریف صورت گرفته است، به نظر می‌رسد جهت پیاده‌سازی مناسب نظام تنظیم‌گری در کشور اصلاحات جامعی در سایر مواد و فصول این قانون و نیز برخی دیگر از قوانین موردنیاز است. این موضوع در حال حاضر در دستور کار مرکز قرار گرفته و پس از تکمیل مطالعات و بررسی‌های موردنیاز، پیشنهادات لازم در این موضوع ارائه خواهد شد.

کلیات پیشنهادی به‌منظور تأسیس سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

مقدمه

در سال‌های اخیر ناکارآمدی صندوق‌های بازنشستگی در تأمین منافع اعضای آن موجب نگرانی‌های جدی در خصوص پایداری آن‌ها شده است. وضعیت نامناسب اقتصادی، کاهش نیروی کار و پیر شدن هرم جمعیتی، کسری تصاعدی صندوق‌ها، عدم توانایی دولت در پرداخت مطالبات صندوق‌ها، پرداخت بدهی با واگذاری بنگاه‌های ناکارآمد دولتی، بنگاه‌داری با بازدهی پایین صندوق‌ها، تغییر قوانین بدون در نظر گرفتن شرایط صندوق‌ها و … همه از عواملی هستند که زمینه شرایط نامساعد صندوق‌های بازنشستگی به وجود آورده‌اند. در این شرایط سؤال این است که آیا الگوی رایج به کار گرفته‌شده در سایر کشورها که همان تدوین قانون تنظیم‌گری است می‌تواند به‌عنوان یک راه‌حل مؤثر قابل توصیه باشد؟ برای پاسخ به این سؤال ضروری است ابتدا برخی از مشکلات کلیدی این صندوق‌ها اشاره نمود که خارج از حوزه مسائل فنی و تخصصی درون صندوق به شمار می‌رود.

اعمال مداخلات بالادستی در حوزه بازنشستگی: یکی از مسائل کلیدی این بخش اعمال مداخلات توسط نهادهای سیاست‌گذار در بخش تأمین اجتماعی و بازنشستگی است. به‌طور خاص مواردی چون گسترش حوزه مشاغل سخت، کاهش سن بازنشستگی و تغییر پارامترهای حقوق بازنشستگی که بعضاً می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز به کارکنان بخش‌های مختلف اعطا شود، و به‌ظاهر هزینه‌ای هم برای بخش‌های سیاست‌گذار به همراه نداشته باشد، درواقع فشار زیادی را در بلندمدت به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌نماید.

امکان اعمال‌نفوذ در بدنه مدیریتی صندوق‌ها: در برخی موارد ممکن است این نگاه وجود داشته باشد که مدیریت صندوق بازنشستگی یک سازمان خاص می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز در اختیار کارکنان بازنشسته یا باسابقه همان سازمان قرار گیرد. با این نگرش که بعضاً می‌تواند ناشی از رویکردهای رانت‌جویانه نیز باشد عملاً مدیریت صندوق‌ها که نیازمند تخصص جدی در حوزه‌های مالی و اقتصادی است، در دست افرادی قرار گیرد که صلاحیت‌های لازم برای این جایگاه را نداشته باشند.

اثرپذیری بالا از شرایط اقتصادی کشور: با توجه به ماهیت صندوق‌های بازنشستگی و اهمیت بازدهی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها در حفظ پایداری آن‌ها، عدم حضور نمایندگان این صندوق‌ها در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی مؤثر بر آن‌ها عملاً باعث آسیب‌های بسیار جدی به این صندوق‌ها در اثر تحولات اقتصادی کشور خواهد شد.

عدم کنترل واحد بر صندوق‌های بازنشستگی: در بسیار از موارد صندوق‌های بازنشستگی تحت نظر سازمان‌های متبوع خود قرار داشته و به‌هیچ‌وجه تحت استانداردها و الزامات مشخصی فعالیت نمی‌نمایند. این صندوق‌ها عملاً به نهادهای بالادست تصمیم‌گیر در بخش‌های مالی و سرمایه‌گذاری پاسخگو نبوده و از این حیث هیچ ابزاری برای نظارت و جهت‌دهی به آن‌ها وجود ندارد.

اگرچه مشکلات صندوق‌های بازنشستگی محدود به موارد فوق نبوده و ضمناً مشکلات بسیار جدی دیگری در حوزه‌های فنی، محاسبات بیم‌سنجی و افزایش سن میانگین کشور وجود دارد، اما موارد فوق‌الذکر یک ویژگی مشترک داشته و آن‌هم نیاز به وجود یک‌نهاد متمرکز و قدرتمند است که بتواند در دارای اختیارات تقنینی و قضایی بوده و توان مداخله در حوزه اختیارات سازمان‌های مرتبط در بخش بازنشستگی را داشته باشد. از این حیث ایجاد یک سازمان معمول در ساختارها و تحت محدودیت‌های سازمانی مرسوم به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند مشکلات فوق را رفع نماید. همچنین ضروری است در ساختار این نهاد نقش خود صندوق‌ها به‌صورت مشخص تعریف‌شده باشد.

با در نظر گرفتن این ملاحظات می‌توان گفت که آنچه در شرایط کنونی می‌تواند به‌عنوان یکی از اولویت‌های جدی صندوق‌های بازنشستگی موردتوجه قرار گیرد تدوین قانون تنظیم‌گری و تشکیل سازمان تنظیم‌گری در این بخش است. به‌ویژه آنکه صندوق‌های بازنشستگی تبادلات مالی گسترده‌ای با سیار بخش‌های اقتصادی کشور داشته و ضروری است از طریق این سازمان ملاحظات مالی به‌صورت جدی موردتوجه قرار گیرند.

سؤالات اصلی در حوزه ساختار سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

سؤال ۱: الگوی ساختاری سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست (تنظیم‌گری حاکمیتی، خودتنظیم‌گری، تنظیم‌گری خصوصی)؟ در صورت حاکمیتی بودن به کدام بخش‌ها که به حاکمیت اتصال دارد (داخل سازمان، …). آیا تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی توسط یک تنظیم‌گر انجام گیرد یا مجموعه‌ای از تنظیم‌گران؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، سازمان واحد مؤسسه دولتی مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور/وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تشکیل می‌شود (یک سازمان واحد، حاکمیتی مستقل).

سؤال ۲: تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی در کنار سایر بخش‌های نظام مالی، طبق کدام‌یک از الگوهای سه‌گانه (الگوی یکپارچه، الگوی جزئی و الگوی اختصاصی) صورت پذیرد؟ اگر تنظیم‌گر حوزه صندوق‌های بازنشستگی متفاوت از سایر تنظیم‌گران بخش‌های مرتبط باشد هماهنگی این تنظیم‌گران چگونه صورت پذیرد؟

پاسخ: ایجاد شورای ثبات به‌منظور هماهنگی میان تنظیم‌گری نظام بانکی (بانک مرکزی)، بخش بیمه (بیمه مرکزی)، بخش بورس و بخش بازنشستگی (سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی)

سؤال ۳: حدود اختیارات و وظایف سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر جهت انجام مناسب وظایف تنظیم‌گرانه‌اش دو سته اختیارات نیاز دارد:

الف) اختیارات تنظیمی: حوزه‌های اصلی اختیارات تنظیمی در ضمیمه ذکر گردیده است.

ب) اختیارات قضایی: منظور از اختیارات قضایی، اختیارات انجام اموری است که در نظام حقوقی کشور انجام آن‌ها نیازمند حکم دادگاه می‌باشد. به‌عنوان نمونه می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:

  • دستور به توقف هر رویه یا فعالیت خلاف مقررات/منافع عمومی یا عدم تکرار آن؛
  • دستور به فسخ یا توقف هر نوع قرارداد و توافق خلاف مقررات/منافع عمومی؛
  • وضع شاخص‌ها و استانداردهای متضمن حفظ منافع عمومی و حفظ سلامت صندوق‌های بازنشستگی، و ارائه گزارشات دوره‌ای به مقامات ذی‌ربط یا عموم؛
  • دستور به عزل مدیران عامل و یا اعضای هیئت عامل در صندوق‌های بازنشستگی که برخلاف مقررات انتخاب‌شده‌اند؛
  • دستور به واگذاری سهام یا سرمایه بنگاه‌ها یا شرکت‌ها؛
  • دستور به ادغام، الزام به تعلیق یا دستور به ابطال هرگونه ادغام در حال انجام یا انجام‌شده که برخلاف مقررات/منافع عمومی هستند؛
  • دستور استرداد اضافه درآمد و یا توقیف اموالی که از طریق ارتکاب رویه‌های خلاف تحصیل شده است؛
  • دستور جهت عدم فعالیت در یک زمینه خاص یا در منطقه یا مناطق خاص؛
  • دستور به اصلاح اساسنامه، شرکت‌نامه یا صورت‌جلسات مجامع عمومی یا هیئت‌مدیره صندوق‌ها یا ارائه پیشنهاد لازم به دولت در خصوص اصلاح اساسنامه‌ها؛
  • وضع الزامات ویژه در مورد عملکرد برخی صندوق‌ها و یا مستمری‌بگیران؛
  • تعیین جریمه نقدی در صورت نقض ممنوعیت‌های وضع‌شده؛
  • و …

سؤال ۴: چگونه روابط سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی و سایر تنظیم‌گران فرا بخشی یا نهادهای حاکمیتی هماهنگ می‌شود؟ آیا تنظیم‌گر دیگری بر تصمیمات این تنظیم‌گر نظارت دارد (تنظیم‌گری تنظیم‌گر)؟

پاسخ: در حال حاضر مطابق ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شورای رقابت مسئول ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی می‌باشد. همچنین در این ماده ذکرشده که هیچ‌یک از نهادهای تنظیم‌گر بخشی نتواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت درزمینهٔ تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. با عنایت به چنین جایگاهی می‌توان شرایطی را در نظر گرفت که شورای رقابت نقش ابر تنظیم‌گر را ایفاء نماید و مرجع تشخیص و حل‌وفصل مغایرت‌ها با سایر تنظیم‌گران بخشی و فرا بخشی باشد و ترتیبات اجرایی آن در اساسنامه سازمان مشخص گردد.

سؤال ۵: منابع تأمین مالی سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست و محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های تأمین مالی آن چگونه است؟

پاسخ: یکی از الزامات عملکرد مناسب نهاد تنظیم‌گر، استقلال و عدم تأثیرپذیری آن از ذی‌نفعان است. یکی از کانال‌های اصلی اثرگذاری بر عملکرد نهاد تنظیم‌گر موضوع بودجه این نهاد است. به همین جهت بهتر است بودجه تنظیم‌گر از محلی تأمین شود که هم وابستگی برای تنظیم‌گر ایجاد نکند و هم اینکه دچار نوسان نشود. بر همین اساس پیشنهاد می‌گردد بودجه و اعتبارات نهاد تنظیم‌گر از محل درصدی از درآمدهای صندوق‌های بازنشستگی دارای مجوز که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی وصول و به خزانه‌داری کل کشور واریز می‌گردد تأمین می‌شود. میزان این عوارض باید به‌صورت سالانه در لایحه بودجه پیشنهاد شود. حداقل و حداکثر میزان عوارض مذکور در هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر تعیین شود.

دریافت سایر وجوه مالی در قالب کمک از صندوق‌های بازنشستگی نیز محدود به شرایط خاص مندرج در اساسنامه خواهد بود.

سؤال ۶: تصمیم‌گیران کلیدی در سازمان تنظیم‌گر چه افرادی هستند؟ (ازلحاظ تعداد، تخصص و جایگاه حقوقی)

پاسخ: هرچند سؤالاتی مانند ترکیب دقیق اعضا، و اینکه آیا همه ذی‌نفعان و بازیگران کلیدی بخش در تصمیم‌گیری مشارکت دارند؟ آیا حضور ذی‌نفعان مختلف در نهاد تنظیم‌گر به‌عنوان نماینده یک صنف یا گروه بوده و یا به‌عنوان نماینده کل ذی‌نفعان حضور دارند؟ نیازمند بحث و بررسی بیش‌تر است، اما در این مرحله موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

الف) به‌منظور تفویض تمام یا بخشی از اختیارات قضایی، دو نفر از قضات به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه در ترکیب اعضای سازمان تنظیم‌گر عضویت داشته باشند؛

ب) ترتیبات مندرج در مواد ۵۵ و ۵۶ و شرایط مندرج در بند «ب» ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴ برای اعضاء شورای رقابت به شرح زیر:

دوره تصدی عضو قاضی دو سال و سایر اعضاء شش سال است و انتصاب مجدد آنان برای عضو قاضی دو دوره و برای سایر اعضاء یک دوره دیگر مجاز خواهد بود.

دوره تصدی کسانی که به دلایلی جانشین اعضاء می‌شوند، به میزان بقیه دوره تصدی عضو قبلی خواهد بود.

اعطاء مأموریت به کارمندان دولت و قوه قضائیه برای عضویت آنان تجدیدنظر الزامی است.

اشتغال رئیس و اعضاء به‌صورت تمام‌وقت است. افراد مذکور نمی‌توانند هم‌زمان شغل و یا مسؤولیت دیگری در بخش عمومی، خصوصی یا تعاونی داشته باشند (به‌جز اعضای هیئت‌علمی بر اساس مفاد بند الف ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴).

ج) تضمین موقعیت شغلی اعضاء و نحوه استقلال آن به شرح زیر:

۱- هیچ‌یک از اعضاء را نمی‌توان برخلاف میل او از عضویت در شورا برکنار کرد مگر در موارد زیر:

۱-۱٫ ناتوانی در انجام وظایف محوله به تشخیص دو سوم اعضاء شورا.

۱-۲٫ محکومیت‌های مذکور در جزءهای «۳» و «۵» بند «ب» ماده (۵۳) قانون سیاست‌های اجرایی.

۱-۳٫ محکومیت قطعی به دلیل سوءاستفاده از مقررات مواد (۷۵) و (۷۶) این قانون.

۱-۴٫ از دست دادن اهلیت استیفاء.

۱-۵٫ غیبت غیرموجه بیش از دو ماه متوالی و سه ماه غیر متوالی در هرسال از حضور در شورا، با تشخیص اکثریت اعضاء.

۱-۶٫ نقض تکالیف و محدودیت‌های موضوع ماده (۶۸) قانون و تخطی از مقررات موضوع مواد (۷۵) و (۷۶) به تشخیص اکثریت اعضاء.

۲- در صورت کناره‌گیری داوطلبانه یا فوت هر یک از اعضاء و همچنین در صورت بروز موجبات عزل به نحو مذکور در فوق، مراتب همراه با دلایل و مدارک و مستندات مربوط حسب مورد توسط رئیس سازمان یا نایب‌رئیس وی به مرجع انتصاب کننده عضو، جهت انتصاب عضو جانشین اعلام می‌شود. مرجع مزبور مکلف است حداکثر ظرف یک ماه از تاریخ وصول تقاضا، در چهارچوب ماده (۵۳) قانون، عضو جانشین را انتخاب و به شورای رقابت معرفی کند.

۳-اعضاء سازمان را نمی‌توان به دلیل اتخاذ تصمیمات در چهارچوب وظایف قانونی و یا اظهاراتی که به استناد قانون می‌کنند، تحت تعقیب قرار داد.

۴-این سازمان در رسیدگی و تصمیم‌گیری مطابق مقررات این فصل از استقلال کامل برخوردار است.

د) شرایط انتخاب اعضاء:

۱-تابعیت جمهوری اسلامی ایران،

۲-دارا بودن حداقل چهل سال سن،

۳-دارا بودن مدرک دکترای معتبر برای اعضاء صاحب‌نظر اقتصادی و مالی، حقوقدان و نمایندگان اصناف

۴-نداشتن محکومیت‌های موضوع ماده (۶۲) مکرر قانون مجازات اسلامی و یا محکومیت قطعی به ورشکستگی به تقصیر یا به تقلب،

۵-دارا بودن حداقل ده سال سابقه کار مفید و مرتبط،

۶-نداشتن محکومیت قطعی انتظامی از بند «د» به بالا موضوع ماده (۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری (مصوب ۷/۹/۱۳۷۲)

تبصره: به‌استثناء قاضی، بازنشسته بودن افراد مانع انتخاب نخواهد بود.

سؤال ۷: انتصاب و عزل اعضای کلیدی تنظیم‌گر چگونه صورت می‌پذیرد؟

(در دست بررسی)

سؤال ۸: میزان شفافیت در تصمیم‌گیری‌های تنظیم‌گر (ان) چگونه است؟ سازکارهای تحقق این شفافیت چیست (مثلاً انتشار متن مذاکرات و …)؟

پاسخ: آراء و احکام صادره از سوی سازمان باید جامع استدلال‌های اعضاء مخالف و موافق رأی و حاوی مستندات دلایل ارائه‌شده باشد و به‌جز مواردی که انتشار آن‌ها خلاف اصول و خط‌مشی سازمان به شمار می‌رود (مانند نقض جزء حریم شخصی و ملاحظات امنیتی)، می‌باید برای عموم قابل‌دسترس باشد.

سؤال ۹: آیا قابلیت دادخواهی و تجدیدنظرطلبی در مورد تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد؟

پاسخ: کلیه تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، ظرف بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذی‌نفع قابل تجدیدنظر در هیئت تجدیدنظر [موضوع ماده (۶۴) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شامل سه قاضی دیوان عالی کشور به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه] است. این مدت برای اشخاص مقیم خارج دو ماه خواهد بود. در صورت عدم تجدیدنظرخواهی در مدت یادشده و همچنین در صورت تأیید تصمیمات سازمان تنظیم‌گر در هیئت تجدیدنظر، این تصمیمات قطعی هستند. آراء هیئت تجدیدنظر در مورد تصمیمات قضایی قابل‌نقض توسط دیوان عدالت اداری نمی‌باشند.

قانون خط‌مشی برنامه‌های صداوسیما (چالش‌ها و پیشنهادات اصلاحی)

قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های صداوسیما پس از بازنگری قانون اساسی با سه چالش ایستایی و غیر پویایی، اجرایی سازی و نظارت مواجه بوده است. بر این اساس در بازنگری مفاد این قانون (که در دستور کار کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی قرارگرفته)، می‌بایست به‌جای تغییر بندهای این قانون به سازوکارهایی در راستای مرتفع کردن این چالش‌ها اندیشید. بر همین اساس مطالعات تطبیقی در حوزه مقررات گذاری محتوای رادیو- تلویزیونی صورت گرفته که بر پایه آن سه مدل تفکیک خط‌مشی‌گذاری و تنظیم‌گری محتوایی، خط‌مشی‌گذاری تنظیم‌گرایانه محتوا و خودتنظیمی مخاطبان شناسایی‌شده‌اند.

درنهایت پیشنهاد می‌شود که متن قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های صداوسیما توسط مجلس شورای اسلامی موردبازنگری قرار نگرفته و در راستای مرتفع کردن چالش‌های سه‌گانه این قانون کمیته خط‌مشی و اصول برنامه‌های صداوسیما با سه وظیفه ارائه راهنمای عملیاتی برنامه‌سازی بر اساس قانون خط‌مشی، توسعه و تفسیر مفاد قانون متناسب با مسائل روز کشور و نظارت و تنظیم‌گری در حوزه محتوا بر اساس قانون یا در ذیل نهادهایی چون شورای نظارت و یا به‌صورت کمیته‌ای مستقل تشکیل گردد.

طرح مسئله

مطابق با اصل ۱۷۵ قانون اساسی خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های سازمان صداوسیما می‌بایست بر اساس قانون تعیین شود بر این اساس در سال ۱۳۶۱ قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های صداوسیما به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. از آن سال تاکنون این قانون تغییر نکرده اما برخی از طرح‌هایی که پیرامون اداره سازمان صداوسیما در مجلس تهیه‌شده به مسئله خط‌مشی برنامه‌ها پرداخته‌اند. در این میان و در سال ۱۳۹۶ کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی در بررسی طرح اداره و نظارت بر سازمان صداوسیما جمهوری اسلامی ایران، بازنگری در قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های سازمان صداوسیما را در دستور کار قرار داده است. بر همین اساس با مرور چالش‌هایی که قانون خط‌مشی مصوب سال ۶۱ با آن مواجه بوده و همچنین مرور برخی از مدل‌های خط‌مشی-گذاری و تنظیم‌گری محتوایی در سایر کشورها پیشنهادهای سیاستی در راستای اصلاح این قانون ارائه می‌شود.

چالش‌های قانون خط‌مشی و اصول حاکم برنامه‌های صداوسیما ۱۳۶۱

قانون خط‌مشی برنامه‌های صداوسیما پس از بازنگری قانون اساسی در سال ۶۸ تاکنون با سه چالش اصلی روبه‌رو بوده که در تدوین قانون اداره و نظارت بر سازمان صداوسیما می‌بایست موردتوجه قرار گیرد. این سه چالش عبارت‌اند از:

ایستایی و غیر پویایی: پیش از بازنگری قانون اساسی، شورای سرپرستی وظیفه اصلاح و تغییر قانون خط‌مشی را بر عهده داشته اما پس از حذف این شورا در نسخه جدید قانون اساسی، علی‌رغم ‌اینکه شرایط کشور در حوزه‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و رسانه‌ای تغییرات عمده‌ای را از سر گذرانده، همچنان بدون تغییر مانده و متناسب با شرایط به‌روزرسانی نشده و در متن قانون نیز فرآیندهایی در راستای به‌روزرسانی قانون با شرایط روز (همچون اقتصاد مقاومتی) پیش‌بینی‌نشده است. به همین جهت در شرایط گوناگون نهادهای سیاست‌گذار نظام اصول محتوایی را خارج از چارچوب این قانون برای سازمان صداوسیما وضع کرده‌اند.

اجرایی سازی: مطابق با قانون اساسنامه سازمان صداوسیما ۱۳۶۲، مدیرعامل موظف بوده تا مصوبات شورای سرپرستی را که در راستای قانون خط‌مشی بوده اجرایی کند اما در متن قانون مصوب سال ۶۱ به دو مسئله ضمانت اجرایی و چگونگی اجرای قانون خط‌مشی پرداخته نشده که درنتیجه آن پس از حذف شورای سرپرستی در مواردی برنامه‌های صداوسیما یا برخلاف مفاد قانون خط‌مشی سال ۶۱ بوده و یا در عمل در برخی از حوزه‌ها اجرایی نشده است.

نظارت: پیش از تغییر قانون اساسی در سال ۶۸ شورای سرپرستی سازمان وظیفه نظارت بر اجرای قانون خط-مشی را داشته اما پس از بازنگری قانون اساسی و مطابق با اصل ۱۷۵ قانون اساسی شورای نظارت وظیفه نظارت بر سازمان صداوسیما را بر عهده دارد و این شورا مطابق قانون نحوه اجرای اصل ۱۷۵ قانون اساسی در بخش نظارت می‌بایست بر حسن اجرای قوانین در سازمان صداوسیما نظارت کند اما بدان جهت که چگونگی نظارت بر اجرای قانون خط‌مشی سال ۶۱ در هاله‌ای از ابهام قرار داشته، فرآیندهای نظارت بر این قانون نیز با اخلال مواجه بوده است.

مدل‌ها و فرآیندهای سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری محتوا در سایر کشورها

مسئله تعیین اصول و خط‌مشی‌های حاکم بر محتوای رادیویی- تلویزیونی همواره در نظام‌های رسانه‌ای در میان کشورهای مختلف موردتوجه بوده است. در این میان پس از مرور کلی بر سیاست‌گذاری و تنظیم محتوا در سایر کشورها به‌صورت کلی سه مدل سیاست‌گذاری و تنظیم محتوایی شناسایی‌شده که به شرح زیرند.

کمسیون استانداردهای ارتباطات کره جنوبی: مدل تفکیک خط‌مشی‌گذاری و تنظیم-گری محتوایی

مطابق با قانون برودکست کره جنوبی، کمیسیون استانداردهای ارتباطات کره جنوبی که در ذیل کمیسیون ارتباطات کره تشکیل‌شده وظیفه دارد تا محتوای ارائه‌شده توسط برودکسترها را بر اساس فرمان ریاست جمهوری کره جنوبی ارزیابی کند. این کمیسیون می‌تواند نظارت پیش از پخش داشته و به وضع جریمه برای برودکستر و یا ممانعت از پخش محتوا خارج از چارچوب اقدام نماید.

در مدل کره جنوبی اصول و خط‌مشی‌های کلی محتوایی در فرمان ریاست جمهوری و قانون برودکست به نگارش درآمده و کمیسیون استانداردهای ارتباطات بر اساس این اصول کلی به ارزیابی و نظارت بر محتوا می‌پردازد. در این مدل اصول و خط‌مشی‌ها ایستا و کلی بوده و ابزارهای نظارت بر اجرا و تنظیم‌گری گسترده و حداکثری بوده است.

آفکام (اداره ارتباطات) بریتانیا: مدل خط‌مشی‌گذاری تنظیم‌گرایانه محتوا

اداره ارتباطات بریتانیا (آفکام) وظیفه دارد تا در حوزه محتوا در نظام برودکست بریتانیا مقررات گذاری کرده و به تنظیم‌گری بپردازد. بر همین اساس آفکام اقدام به تهیه کدهای برودکست کرده که محتوای برودکست می‌بایست بر اساس اصول هشت‌گانه آن تولید و پخش شود. کدهای برودکست آفکام توسط این دفتر که ساختاری عمومی دارد تهیه‌شده و عموم مخاطبان نیز می‌توانند کدهای پیشنهادی خود را به آفکام ارائه دهند.

در مدل بریتانیا در حوزه خط‌مشی و تنظیم محتوا، یک نهاد متولی سیاست‌گذاری و تهیه خط‌مشی‌های محتوایی و نظارت و تنظیم محتوا را بر عهده دارد. در این مدل دو فعالیت تعیین خط‌مشی حاکم بر محتوا و تنظیم‌گری و نظارت توسط یک نهاد عمومی صورت می‌پذیرد.

اف سی سی (کمیسیون فدرال ارتباطات): مدل خودتنظیمی محتوایی مخاطبان

کمیسیون فدرال ارتباطات مطابق قانون ارتباطات ایالات‌متحده آمریکا تأسیس‌شده است و وظیفه تنظیم‌گری در حوزه-های ارتباطات و برودکست را بر عهده دارد. این کمیسیون موظف به برآورده سازی منافع عمومی از طریق ایجاد رقابت، در نظر گرفتن منافع محلی و ایجاد تنوع در برنامه‌ها است اما بر اساس متمم قانون اساسی حق سانسور محتوا برودکست و محدود کردن آزادی بیان را ندارد و تنها در موارد محدودی همچون تبلیغ سیگار ممنوعیت‌هایی را در حوزه محتوا وضع کرده است. عمده فعالیت این کمیسیون در حوزه خط‌مشی و تنظیم محتوایی از طریق رتبه‌بندی محتوا صورت می‌پذیرد. به این صورت که برودکسترها موظف هستند تا پیش از پخش هر محتوا به محدودیت سنی و سایر امور اشاره کنند.

در مدل ایالات‌متحده مقررات گذاری حوزه محتوا حداقلی و بسیار محدود است و مخاطب مسئول دریافت محتوا دانسته می‌شود. بر این اساس برودکسترها تنها موظف هستند تا به رتبه‌بندی محتوای خود بپردازند.

برنامه اقدام حمایت از پیام‌رسان‌های داخلی

ابعاد سیاستی، دولتی و حاکمیتی

۱-می‌توان پیام‌رسان‌ها را به‌عنوان اپراتورهای پیام‌رسانی در نظر گرفت. لذا این اپراتورها نیاز به یک تنظیم‌گر دارند. مرکز ملی فضای مجازی می‌تواند نقش گر پیام‌رسان‌ها را بر عهده بگیرد:

  • این نهاد تنظیم‌گر می‌تواند نسبت به ارائه مجوز به پیام‌رسان‌ها اقدام کند.
  • ارائه مجوز به پیام‌رسان‌ها نباید برای آن‌ها (خصوصاً در ابتدای کار) بار مالی داشته باشد.
  • ارائه مجوز به پیام‌رسان‌ها درواقع باید نقش حمایت‌گرانه و تسهیل‌کننده دریافت خدمات را برای آن‌ها را داشته باشد.

۲-وزارت ارتباطات باید موظف به حمایت از اپراتورهای پیام‌رسان باشد:

  • در بودجه وزارت ارتباطات باید ۱۰۰ میلیارد تومان جهت حمایت از اپراتورهای پیام‌رسان در نظر گرفته شود. این بودجه باید تحت نظارت مرکز ملی فضای مجازی باشد.
  • این حمایت باید بدون تبعیض و بر اساس ضوابط معین باشد
  • این ضوابط می‌تواند پیشنهادات مندرج در بخش ابعاد فنی که در ذیل می‌آید باشد. وزارت ارتباطات باید در صورت احراز هر یک از این مشخصه‌ها، مبالغی را به پیام‌رسان‌ها پرداخت نماید.
  • وزارت ارتباطات باید دسترسی‌های لازم جهت استفاده از سرویس‌های دولت الکترونیک توسط پیام‌رسان‌ها را در اختیار آن‌ها قرار دهد.
  • وزارت ارتباطات باید تخفیف پهنای باند پیام‌رسان‌های داخلی به میزان یک‌سوم را اجرا نماید.
  • وزارت ارتباطات نباید هیچ‌گونه زیرساخت اختصاصی (اعم از پهنای باند، سرور، CDN و …) در اختیار پیام‌رسان‌های خارجی قرار دهد.

۳-دولت (نهادی مورد تأیید دولت باشد) موظف شود الزامات قانونی لازم برای حمایت از حریم خصوصی استفاده‌کنندگان از پیام‌رسان‌ها رو ظرف مدت یک ماه آماده و به تصویب شورای عالی فضای مجازی برساند.

۴-بانک مرکزی موظف است تا ظرف مدت یک ماه الزامات فنی و قانونی لازم جهت استفاده پیام‌رسان‌های داخلی از پرداخت درون برنامه‌ای را به وجود آورد.

۵-دولت (نهادی که مورد تأیید دولت باشد) باید ظرف مدت یک ماه برنامه اقدام در جهت فرهنگ‌سازی استفاده از پیام‌رسان‌ها را تهیه و به تصویب شورای عالی فضای مجازی برساند.

۶-پنجره واحدی برای درخواست‌های امنیتی و قضایی از پیام‌رسان‌ها شکل بگیرد.

ابعاد فنی

ابعاد ذیل می‌تواند درخواست‌ها برای استفاده از پیام‌رسان‌های داخلی را افزایش دهد. لذا حمایت مالی وزارت ارتباطات (طبق بند ۲٫a در قسمت قبل) باید شامل موارد ذیل باشد:

۱-امکان انتقال محتوا از تلگرام به پیام‌رسان خود

۲-امکان انتقال بات (bot) های تلگرام در پیام‌رسان خود

۳-امکان انتقال اعضای یک کانال تلگرام به همان کانال در پیام‌رسان خود

۴-امکان استفاده از پلتفرم‌های مختلف (اندروید، iOS، ویندوز، لینوکس و…)

۵-داشتن ظرفیت برای داشتن ۵۰% ظرفیت مازاد بر ظرفیت فعلی

۶-افزایش امنیت پیام‌رسان‌ها بر اساس استانداردهایی که باید توسط وزارت ارتباطات تهیه شود

رسانه‌ها

در حال حاضر رسانه‌ها اخبار تلگرام و رسانه‌های اجتماعی خارجی را به‌طور کامل پوشش می‌دهند، درحالی‌که این حمایت از پیام‌رسان‌های داخلی وجود ندارد و اخبار آن‌ها خیلی به‌ندرت در رسانه‌های داخلی پوشش می‌یابد. درواقع به نظر می‌رسد که رسانه‌ها، حتی رسانه‌های همراه با نظام نیز سیاست حمایت از پیام‌رسان داخلی را در دستور کار خود قرار ندارند و همه تمرکز آن‌ها بر تلگرام قرار دارد.

لذا پیشنهاد می‌شود:

۱-در جلساتی در سطوح مختلف (مدیران رسانه‌ها، خبرنگاران و بدنه رسانه‌ها و …) مسائل و مشکلات پیام‌رسان‌های خارجی و لزوم حمایت از پیام‌رسان‌های داخلی برای رسانه‌ها و خبرگزاری‌ها تبیین شود و یک‌روند اقناعی برای حمایت از پیام‌رسان‌ها برای رسانه در پیش گرفته شود. رسانه اقناع گردند که نسبت به مشکلاتی که پیام‌رسان‌های خارجی برای کشور ایجاد می‌کنند مطالب مناسبی تولید کنند به‌نحوی‌که فضای رسانه‌ای کشور به سمت بازداشتن مردم در استفاده از شبکه‌های پیام‌رسان خارجی تغییر کند و نه حمایت از آن‌ها. این امر می‌تواند توسط مرکز ملی فضای مجازی که اعتبار لازم برای این کار را دارد صورت پذیرد.

۲-ازآنجاکه خبرخوانی یکی از مهم‌ترین مصارف پیام‌رسان‌ها در ایران هستند، رسانه‌های داخلی مجاب شوند که همان‌طور که در شبکه تلگرام دارای کانال هستند، در پیام‌رسان‌های داخلی نیز شبکه‌ها خود را ایجاد و تبلیغ کنند. بهتر است که ایشان در همه پیام‌رسان‌های داخلی کانال خود را ایجاد کنند تا تبعیضی بین پیام‌رسان‌های داخلی ایجاد نشود و همان‌طور که اقدام به به‌روزرسانی کانال تلگرامی خود می‌کنند، این کانال‌ها را نیز آپدیت کنند. (در حال حاضر بعضی رسانه‌ها در پیام‌رسان‌های داخلی کانال دارند اما یا آن را بروز رسانی نمی‌کنند یا تعداد اخباری که در آن قرار می‌دهند بسیار کمتر از اخباری است که در پیام‌رسان‌های داخلی قرار می‌دهند.)

۳-در مراحل بعد و پس از جذاب شدن پیام‌رسان‌های داخلی، می‌توان از رسانه‌های داخلی خواست (و یا الزام کرد) که ایشان بروز رسانی کانال تلگرامی خود را متوقف و صرفاً در پیام‌رسان‌های داخلی پیام‌های خود را منتشر نمایند.

۴-از شخصیت‌ها و مسئولان و افراد صاحب‌نظر که دارای کانال در تلگرام هستند (دست‌کم افراد همراه با نظام) نیز باید خواست تا مانند رسانه‌ها در بندهای بالا عمل نمایند.

۵-رسانه ملی باید تبلیغ یک‌طرفه برای پیام‌رسان سروش را متوقف کرده و تبلیغ و فضاسازی مناسب برای همه پیام‌رسان‌های داخلی را در دستور کار خود قرار دهد.

حلقه‌های مفقوده نظام اشتغال کشور: چارچوب جامع سیاست‌گذاری، بازوهای مشورتی و نظارتی حرفه‌ای، سیستم جامع اطلاعات و گزارش‌دهی بازار کار

نرخ بالای بیکاری به‌ویژه در میان جوانان و فارغ‌التحصیلان دانشگاهی را می‌توان عمده‌ترین چالش پیش روی بازار کار ایران و به‌نوعی ویژگی شاخص آن برشمرد. درحالی‌که در طول دهه‌های گذشته، تأکید اصلی بر عوامل خرد و کلان اقتصادی و اجتماعی و سیاسی مؤثر بر بیکاری و ایجاد اشتغال در کشور بوده است، ساختار نهادی و نظام فرآیندی بازار کار ایران کمتر موردتوجه قرارگرفته و درنتیجه فرصت بازسازی و توسعه هدفمند و هماهنگ نیافته است. لذا در حال حاضر ما با یک ساختار نهادی منفعل و ناکارآمد در بازار کار ایران مواجهیم که حتی در شرایط ایده‌آل رشد اقتصادی و ثبات سیاسی اجتماعی، با مشکلات فرآیندی عدیده‌ای روبه‌رو است. در این متن ضمن ارائه تحلیلی اجمالی بر نظام فرآیندی بازار کار ایران، به حلقه‌های مفقوده‌ای اشاره می‌شود که فقدان آن‌ها باعث شده ما شاهد بازاری ناکارآمد و نامتوازن در کشور باشیم.

بازار کار همه کشورها با درجات مختلف توسعه‌یافتگی و با نظام‌های اقتصادی متفاوت جملگی با مسائل و چالش‌هایی از قبیل بیکاری جوانان و فارغ‌التحصیلان دانشگاهی، مهارت‌های بلااستفاده در بازار، تعدیل نیروی گسترده، بیکاری پایدار یا نرخ‌های ناپایدار ایجاد اشتغال در سطوح گوناگون مواجه‌اند و به شکل دائمی با آن‌ها دسته و پنجه نرم می‌کنند. اما آنچه بازار کار برخی کشورها را از دیگران متمایز می‌کند مدیریت کارآمد این چالش‌ها به بهترین شکل و با کمترین هزینه ممکن است. به‌طوری‌که هیچ‌یک از این چالش‌ها و عارضه‌ها به‌واسطه مقطعی بودن به‌عنوان ویژگی بارز این بازارها شناخته‌نشده و در عوض کارآمدی و پایداری از شاخصه‌های مهم آن‌ها به شمار می‌رود. در مقابل، دسته‌ای از بازارهای کار قرار دارند که به‌شدت ناکارآمد، ناپایدار و شکننده هستند و به‌واسطه شدت و دوام چالش‌های فوق‌الذکر، این عارضه‌ها دیگر گذرا نبوده و به‌عنوان ویژگی‌های پایدار این نوع بازارها شناخته می‌شوند.

بر همین اساس، نرخ بالای بیکاری جمعیت فعال کشور به‌ویژه در میان جوانان و فارغ‌التحصیلان دانشگاهی را می‌توان عمده‌ترین چالش پیش روی بازار کار ایران و به‌نوعی ویژگی و شاخصه مهم آن نیز برشمرد. هرچند ممکن است دسته‌ای از کارشناسان بر این باور باشند که عوامل مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی همانند رکود یا رشد پایین اقتصادی، رشد نامتوازن جمعیتی در دهه‌های گذشته و مهاجرت بی‌رویه به شهرها یا بحران‌ها و بی‌ثباتی‌های سیاسی به‌ویژه در دوران تحریم را باید علت و عامل اصلی این نرخ بالای بیکاری دانست و لذا این بحران مقطعی بوده و حالت گذرا دارد. اما بدون دست‌کم گرفتن نقش عوامل فوق، چنانچه حتی ما دوران رشد و رونق اقتصادی و ثبات اجتماعی و سیاسی در دوره‌های پیشین را در نظر بگیریم، باز همچنان می‌توان معضل بیکاری یا به بیانی بهتر چالش ایجاد شغل در کشور را به‌صورت مداوم مشاهده کرد. درواقع در طول چند دهه گذشته، در کمتر دوره‌ای کشور شرایط پایداری را درزمینهٔ ایجاد اشتغال یا کنترل بیکاری تجربه کرده است. این نکته مؤید آن است که در تحلیل وضعیت بحرانی بازار کار ایران، علاوه بر نقش عوامل خرد و کلان اقتصادی، اجتماعی و سیاسی، سایر عوامل ازجمله ساختار نهادی و نظام فرآیندی حاکم بر این بازار باید موردتوجه قرار گیرد. رویکردی که تاکنون متأسفانه کمتر موردمطالعه و موشکافی دقیق قرارگرفته است و در این نوشتار به‌صورت اجمالی جنبه‌هایی از آن موردبحث قرار می‌گیرد.

منظور از ساختار نهادی و نظام فرآیندی بازار کار به زبان ساده، بستر و چارچوبی است که بازیگران اصلی و تأثیرگذار در آن در تعامل با یکدیگر به ایفای نقش می‌پردازند. به‌بیان‌دیگر، بازیگران بازار کار ایران چه در طرفین عرضه یا تقاضا و چه در نقش نهادهای واسط در طول چند دهه گذشته به‌واسطه شرایط حاکم و نیروهای تأثیرگذار و نیز نوع تعامل با یکدیگر به‌گونه‌ای شکل‌گرفته و توسعه‌یافته‌اند که خروجی و بازده کلی عملکرد آنان منجر به شکل‌گیری یک بازار کار ناکارآمد و غیر متوازن شده است. بازاری با چنین کیفیتی در اکثر مواقع دچار حالت‌های بی‌ثباتی، عدم تعادل یا شکست است که حتی با حضور و تداوم نیروهای مداخله‌گر نیز امکان بازگشت ثبات یا تعادل بسیار دور از ذهن است. اما سؤال اساسی این است که مگر چه بر سر فرآیندهای نظام بازار کار ایران آمده است که نه‌تنها در انجام وظایف ذاتی خود درزمینهٔ ایجاد تعادل میان عرضه و تقاضا دچار مشکل شده است بلکه نیروها و نهادهای مداخله‌گر و تنظیم‌گر نیز دیگر به‌درستی قادر به ایفای نقش خود برای برگرداندن ثبات یا برقراری حالت تعادل نیستند. در این نوشتار به دنبال پاسخ‌هایی برای این سؤال از منظر فرآیندی و تأکید بر حلقه‌های مفقوده نظام بازار کار ایران خواهیم بود که در ادامه به تعدادی از آن‌ها اشاره می‌شود.

  • چارچوب جامع سیاست‌گذاری کار و اشتغال

منظور از چنین چارچوبی، وجود ساختار و مکانیسمی منسجم برای ترسیم اهداف و خطوط کلی و درعین‌حال اصول و قواعد عملیاتی کردن نقشه راه یک کشور در مسیر ایجاد اشتغال است. برای داشتن چنین ساختار سیاستی و مکانیسم اجرایی، در وهله اول دولت باید به‌درستی چالش‌ها و فرصت‌های موجود در کشور را در افق‌های مختلف زمانی تعیین و نشانه‌گذاری کند. تعیین این چالش‌ها و فرصت‌ها به‌طورقطع باید در تعامل و هم‌اندیشی با کلیه بازیگران و نقش‌آفرینان بازار کار مشخص شوند تا ضمن اینکه همه عوامل به آن باور کامل داشته و منفعت خود را در آن متبلور ببینند، به آن متعهد نیز بوده و بدین ترتیب دوام و اجرای بی‌کم‌وکاست و کاست این چارچوب سیاستی تضمین شود. چنین چارچوب و ساختار سیاستی را نباید با یک برنامه اجرایی که صرفاً هدفش ایجاد شغل است، اشتباه گرفت. چراکه نه‌تنها دربرگیرنده طیف وسیعی از نهادها و برنامه‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی است، بلکه به‌واسطه این جامعیت، تمام جنبه‌های بازار کار اعم از طرفین عرضه و تقاضا و حتی مکانیسم فرآیندی بازار را تحت تأثیر مستقیم خود قرار می‌دهد. از این منظر، می‌توان آن را به‌نوعی نبض بازار کار و به گردش درآورنده‌ی جریان حیات در میان اجزا و جوارح بازار کار برشمرد. نکته بسیار مهم در مورد به‌کارگیری چنین چارچوبی این است که شاید بتوان آن را با استفاده از یک پلت‌فورم کلی و ابتدایی که دربرگیرنده ساختمان و عناصر کلیدی است و از نهادهایی همچون سازمان بین‌المللی کار یا از تجارب موفق دیگر کشورها کپی یا گرته‌برداری شده، طراحی کرد. ولی باید حتماً با شرایط توسعه‌یافتگی کشور و از همه مهم‌تر با ساختار کلان نهادی آن کشور همخوانی داشته و مطابقت کند. کاری که غالباً با سختی‌ها و دشواری‌های بسیاری همراه است و معمولاً دولت‌ها در برخی کشورها در راستای منافع زودگذر به شکل سطحی با آن برخورد کرده و چارچوب سیاستی حاصله از بنیان و ساختمانی متزلزل و همچنین خاصیت و کارکردی کوتاه‌مدت و در بهترین حالت میان‌مدت برخوردار است و به‌هیچ‌وجه اهداف و برنامه‌های بلندمدت کشور را نمایندگی و راهنمایی نمی‌کند.

در کشور ما به علت فقدان این چارچوب جامع سیاست‌گذاری، متأسفانه مجموعه‌ای متنوع و گاه ناهمگون و ناهماهنگ از برنامه‌های اجرایی اشتغال‌زایی ضربتی و کوتاه‌مدت در بخش‌های مختلف اقتصادی یا در یک سطح بالاتر، اسناد ملی و منطقه‌ای میان‌مدت اشتغال جای چنین ساختاری را به‌اشتباه پرکرده‌اند. مسئولان و تصمیم سازان عرصه کار و اشتغال کشور نیز در نبود چارچوب کلان فوق‌الذکر، با اتکا بر این برنامه‌های اجرایی کوتاه‌مدت و میان‌مدت، در حال سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی و اجرا و اقدام در عرصه بازار کار هستند. لذا اتفاقی نیست که گاه ما شاهد اجرا و پیاده‌سازی برنامه‌های اشتغال‌زایی ناهماهنگ و حتی ناهم‌سو در بخش‌های مختلف اقتصادی در زمان تصدی‌گری یک دولت در کشور هستیم. همچنین ممکن است با اندکی خوش‌بینی فرض کنیم که کلیه سیاست‌ها و برنامه‌های کار و اشتغال یک دولت در دوره زمانی خاص کاملاً همسو و هماهنگ و مؤثر باشند. اما در دولت بعدی، برنامه‌ها و رویه‌هایی متفاوت در بازار کار پی‌ریزی و اجرا می‌شوند که برنامه‌ها و رویه‌های پیشین را بی‌اثر می‌کنند یا از بین می‌برند. بدین ترتیب است که در طول یک بازه زمانی بلندمدت و در شرایط اقتصادی و اجتماعی و سیاسی گوناگون، بازار کار نه‌تنها عملکرد مشخص و روشنی را از خود نمی‌تواند بروز بدهد، بلکه فرصت بازطراحی یا بازسازی آن در مسیر درست هیچ‌گاه فراهم نمی‌شود. این عملکرد فرآیندی ناقص و ناهماهنگ بازار کار، به‌تدریج می‌تواند پیامدهای ناگوار و فاجعه‌آمیزی ازجمله شکاف عمیق میان عرضه و تقاضای نیروی کار و شکل‌گیری یک بازار کار کاملاً نامتوازن را در پی داشته باشد که برای ترمیم آن نیاز به‌صرف هزینه‌های بسیار گزاف اقتصادی و اجتماعی و گذشت زمان بسیار طولانی باشد.

  • بازوهای مشورتی و نظارتی حرفه‌ای حوزه کار و اشتغال

در کنار ضرورت وجود یک چارچوب ملی جامع سیاست‌گذاری کار و نیز عزم و اراده ملی میان سیاست‌گذاران کلان بازار کار برای ایجاد و توسعه چنین زیرساختی، سؤال دیگری پیش روی قرار می‌گیرد. برای طراحی و پیاده‌سازی چنین چارچوبی نیاز به چه جنس افراد متخصص یا نهادهای حرفه‌ای است؟ امروزه با توجه به اهمیت کلیدی بازار کار، در بسیاری از کشورها خصوصاً آن‌هایی که در حوزه مدیریت حوزه کار و اشتغال دارای حسن شهرت و سابقه هستند همانند آلمان، نهادهای تخصصی در بخش‌های دولتی و خصوصی با قدمت نسبتاً طولانی و با استانداردهای بالایی وجود دارند که به‌عنوان بازوهای مشاورتی و نظارتی دولت و دیگر بازیگران بازار کار عمل می‌کنند. وظیفه این نهادها و مؤسسات که معمولاً به شکل کانون‌های مشورتی، اتاق‌های فکر ملی و منطقه‌ای، سازمان‌های آموزشی و تحقیقاتی یا مؤسسات و آژانس‌های خصوصی مشاوره فعالیت می‌کنند، ارائه نظرات و راهکارهای تخصصی مبتنی بر آخرین دستاوردهای علمی و تجربی روز دنیا به برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران و دیگر ذی‌نفعان بازار کار است. این نهادها به کمک کارشناسان حرفه‌ای خود در بازار کار، با نظارت و رهگیری آخرین تحولات بازارهای کار محلی، منطقه‌ای و ملی، نقش کلیدی و تأثیرگذاری در ایجاد و ارائه گزینه‌های سیاستی و برنامه‌ای متنوع هماهنگ با جریان کلی و کلان نظام بازار کار و تصمیم‌سازی همسو با اهداف کوتاه و بلندمدت برای سیاست‌گذاران و نهایتاً تسهیل تعاملات هوشمند و سازنده میان بازیگران بازار ایفا می‌کنند. اما نکته جالب اینجاست که ساختار آموزشی و پژوهشی در این کشورها که گاه خود از مشتریان این نهادهای مشاورتی هستند، با ایجاد رشته‌های دانشگاهی مرتبط با بازار کار و حتی طراحی دوره‌های کارآموزی حرفه‌ای کوتاه‌مدت و میان‌مدت برای دانشجویان و کارورزان در این نهادها و مؤسسات مشاورتی، نقش سازنده‌ای در پرورش کارشناسان حوزه بازار کار ایفا می‌کنند. بدین ترتیب شبکه‌ای از افراد متخصص و نهادهای حرفه‌ای، برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران و بازیگران حوزه کار را پشتیبانی می‌کنند.

کشور ما در این مورد نیز متأسفانه وضعیت مطلوبی ندارد. نه‌تنها نهادهای حرفه‌ای مشورتی و نظارتی در حوزه بازار کار در بخش‌های دولتی و خصوصی شکل نگرفته‌اند، بلکه دانشگاه‌ها و نهادهای پژوهشی کشور نیز در این عرصه فعالیت قابل‌توجهی را تاکنون به انجام نرسانده‌اند. به‌طوری‌که بازار کار ایران از حیث وجود اندیشکده‌ها، مؤسسات تحقیقاتی، کارشناسان و متخصصان حرفه‌ای بازار کار در وضع اسفناکی به سر می‌برد. برای مثال، موسسه کار و تأمین اجتماعی وابسته به وزارت کار که ازجمله معدود نهادهای موجود در این حوزه در کشور محسوب می‌شود و در طول سالیان گذشته مطالعات و تحقیقات، خوبی را در این حوزه به انجام رسانده است، در حال حاضر در رکود فعالیتی به سر می‌برد. در چنین شرایطی و در نبود بازوهای مشورتی حرفه‌ای در کشور، بار سنگین تصمیم‌سازی، برنامه‌ریزی، اجرای برنامه‌های خرد و کلان بازار کار و حتی نظارت بر این برنامه‌ها غالباً بر دوش نیروهای ستادی وزارتخانه‌ها و نهادهای اجرایی ذی‌ربط است. در این حالت نیز معمولاً با توجه به ساختار سازمانی بوروکراتیک و حجم بالای امور جاریه این نهادهای دولتی و سازمان‌های اجرایی، عملاً مجالی برای طرح‌ریزی چارچوب سیاستی جامع و اجرای برنامه‌های هماهنگ و همسو با اهداف کلان و بلندمدت کشور در حوزه بازار کار به‌ندرت فراهم می‌شود.

  • سیستم جامع اطلاعات و گزارش دهی بازار کار

یکی دیگر از پیش‌نیازهای اساسی سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی هماهنگ و هوشمند در بازار کار ایجاد و توسعه یک «سیستم جامع اطلاعات بازار کار» است. در این سیستم اطلاعات کامل و فراگیر همه بخش‌های بازار کار و از جنبه‌های مختلف علی‌الخصوص طرفین عرضه و تقاضا، به شکل منظم گردآوری و پردازش می‌شود و به نحو بهینه اطلاع‌رسانی و در دسترس همه ذی‌نفعان بازار کار به‌ویژه تصمیم‌گیران کلان کشور قرار می‌گیرد. وجود چنین سیستم اطلاعاتی در حالت ایده‌آل اثرات بسیار مفیدی را برای تمام بازیگران می‌تواند در پی داشته باشد. بازیگران طرف عرضه و تقاضا با اتکا بر وجود چنین زیرساخت اطلاعاتی قادر خواهند بود علاوه بر آگاهی از عملکرد خود و دیگر بازیگران فعال در بازار، در جهت برنامه‌ریزی برای نقش‌آفرینی خود در بازار و هماهنگ‌سازی تعاملات خود با دیگر نقش‌آفرینان همراه با تحولات آتی گام بردارند. وجود چنین سیستم اطلاعاتی هم‌زمان می‌تواند مزایای فراوانی نیز برای نهادهای واسط و مداخله‌گر ازجمله سازمان‌های دولتی در امور سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری بازار کار فراهم کند. درواقع نهادهای واسط با بهره‌گیری از اطلاعاتی که این سیستم فراهم می‌آورد قادر خواهند بود با تحلیل عملکرد پیشین بازیگران، روندهای آتی و شوک‌های احتمالی در بازار را پیش‌بینی کنند و راهکارهایی را برای مثال افزایش ناگهانی نرخ ورود متقاضیان اشتغال یا کاهش نیروی کار از سوی کارفرمایان در نظر بگیرند. لذا یکی از ویژگی‌های کلیدی چنین سیستم جامع اطلاعاتی در حالت مطلوب این خواهد بود که علاوه بر شاخص‌های گذشته‌نگر، از نشانگرهای پیش‌نگر نیز برخوردار باشد. ایجاد چنین زیرساخت‌های اطلاعاتی مستلزم عزم و اراده ملی و همچنین سرمایه‌گذاری‌های کلان و بلندمدت است. ازاین‌رو، معمولاً ساماندهی نظام‌های فراگیر اطلاعات بازار کار در زمره وظایف حاکمیتی دولت‌ها به شمار می‌آید.

دراین‌باره طی سالیان گذشته تلاش‌های قابل‌توجهی توسط نهادهای متولی مختلف در دوران زمامداری دولت‌های مختلف ولی به‌صورت ناهماهنگ و غیر منسجم برای ایجاد زیرساخت جمع‌آوری اطلاعات بازار کار صورت پذیرفته است. لذا همچنان نیاز مبرم به یک نظام جامع اطلاعات بازار کار در کشور برآورده نشده است. درواقع هنوز در کشور بستری فراهم نشده است که بتواند تأمین‌کننده اطلاعات قابل‌اتکا و به‌روز و ادواری برای بازیگران فعال در بازار کار ایران در سطوح مختلف تصمیم‌گیری، نظارت و اجرا در بخش‌های دولتی و خصوصی و حتی افراد عادی جامعه همراه با فرآیند دسترسی آسان و شفاف باشد. نبود چنین زیرساختی در کشور، عملاً باعث رشد ناهماهنگ و ناموزون بخش‌های مختلف بازار کار شده است.

به‌ویژه بخش آموزش و توسعه سرمایه انسانی کشور به‌عنوان یکی از مهم‌ترین بازیگران طرف عرضه نیروی کار به علت دسترسی نداشتن به اطلاعات جامع و منظم مربوط به نیازهای واقعی طرف تقاضا، با در نظر گرفتن سایر عوامل دخیل، به شکلی کاملاً نامتوازن رشد و توسعه‌یافته است. این رشد نامتوازن طرف عرضه و عدم آمادگی و هماهنگی طرف تقاضا، علاوه بر مشکلاتی که در کوتاه‌مدت و میان‌مدت به وجود می‌آورد، باعث بروز آسیب‌های فرآیندی بر پیکره نظام بازار کار در بلندمدت اعم از گسترش و تعمیق بازار کار غیررسمی و غیرم ولد می‌شود. لذا فقدان نظام جامع اطلاعات بازار کار یا عدم دسترسی به آن، آسیب‌ها و مشکلات جدی را برای کلیه بازیگران خرد و کلان فعال در بازار کار کشور به وجود آورده است.

در کنار چالش وجودی سیستم اطلاعات بازار کار ایران، خوب است اشاره‌ای هم به مشکلات فنی و ساختاری سیستم کنونی شود. یکی از مشکلات اصلی سیستم‌های اطلاعاتی بازار کار کشور، محدودیت‌های ساختاری و به‌طور مشخص تولید داده و اطلاعات محدود و منحصر شده به بخش‌های خاصی از بازار است. برای مثال، مرکز آمار و اطلاعات راهبردی وزارت کار، یکی از نهادهای گردآورنده و منتشرکننده اطلاعات بازار کار ایران، تعداد شاخص‌های نسبتاً اندک و محدودی (۱۷ شاخص) را که دربرگیرنده اطلاعات کلی بازار ایران است رصد و اندازه‌گیری می‌کند. این تعداد شاخص در مقایسه با نمونه‌های استاندارد بین‌المللی، به لحاظ کمیت شاخص و پوشش بازار کار بسیار اندک است. همچنین به لحاظ کاربردی، بیشتر شاخص‌ها از جنس شاخص‌های پس‌نگر هستند و شاخص‌های پیش‌نگر در صورت وجود بسیار اندک هستند. فقدان شاخص‌های پیش‌نگر، چالشی قابل‌توجه برای سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان حوزه بازار کار به شمار آمده و آن‌ها را در پیش‌بینی جهت و چگونگی روندهای آتی بازار کار و متعاقباً برنامه‌ریزی و اتخاذ راهکارهای متناسب دچار مشکل جدی می‌کند.

مجموعه موارد فوق‌الذکر در کنار سایر عواملی که فرصت پرداختن به آن‌ها در این نوشتار فراهم نشد را می‌توان حلقه‌های مفقوده نظام بازار کار ایران برشمرد که نبود یا توسعه‌نیافتگی آن‌ها باعث شده نظام بازار کار کشورمان به لحاظ فرآیندی از حالت کارآمدی فاصله گرفته و دچار چالش‌ها و مشکلات عدیده‌ای شود. لذا شناخت و ایجاد حلقه‌های مفقوده و برقراری ارتباط سازنده میان آن‌ها با دیگر ارکان نظام بازار کار را می‌توان به‌عنوان توصیه‌های سیاستی اولویت‌دار به برنامه‌ریزان این حوزه پیشنهاد کرد.

الزامات اجرای سیاست‌های کلان در کشور

تحولات نظری مفهوم دولت و تجارب متعدد بین‌المللی از دولت‌های رفاه تا دولت‌های نئولیبرالی و یا توسعه‌ای به ظهور و بروز مفهوم نوینی با عنوان «حکمرانی» منتج شده است. حکمرانی در واقعیت امروزی خود، مفهومی به‌مراتب پیچیده و چندوجهی است. عبور از دایره سنتی دولت، افزایش نقش بخش خصوصی و نهادهای مدنی در اجرای سیاست‌های دولتی، توزیع عمومی قدرت در لایه‌های فرا دولتی بین‌المللی و سطوح محلی در کنار توزیع قدرت افقی در انواع سازمان‌های عمومی و شبه‌دولتی، مدلی چندلایه و تعاملی را از اداره امور جوامع مدرن نشان می‌دهد. این تحولات در کنار تجارب سیاست‌های کوچک‌سازی، آزادسازی و خصوصی‌سازی دولت‌ها، نقش نهادهای تنظیم‌گر را در تضمین محیط رقابتی و اجرایی‌سازی سیاست‌های حاکمیتی در بخش خصوصی و عمومی به‌عنوان بخشی جدایی‌ناپذیر از “نظام حکمرانی ملّی” مطرح ساخته است.

به‌طور خلاصه در نظام حکمرانی امروز تنظیم‌گری که در گذشته در یک مفهوم حداقلی به مسئله کنترل بازارهای اقتصادی محدود می‌شد، معنایی بسیار وسیع‌تر یافته و عملاً به‌عنوان ابزار اصلی اعمال حاکمیت به‌منظور پیاده‌سازی سیاست‌ها و ایجاد هماهنگی میان منافع فردی و عمومی تبدیل‌شده است. تنظیم‌گری در معنای امروزی خود شامل مجموعهٔ عموم مداخلات حاکمیتی (با استفاده از ابزار حقوقی، قانونی و اقتصادی) است که باهدف تحقق اهداف اقتصادی یا اجتماعی و تضمین منفعت عمومی اعمال می‌گردد؛ که در مفهوم گسترده خود بخشی از این مداخلات از سوی بخش‌های غیر حاکمیتی (شامل نهادهای خودتنظیم‌گر) انجام می‌پذیرد. ازاین‌رو تنظیم‌گری شامل انواع مداخلات در تمام حوزه‌های عمومی ازجمله بخش‌های اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و رسانه‌ای نیز می‌شود.

در کشور ما نیز یکی از مشکلات مهم مطرح در عرصه حکمرانی کشور عدم تحقق مناسب سیاست‌های تعیین‌شده از سوی نهادهای سیاست‌گذار است. به این معنی که نهادهای بالادستی در کشور مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام، شوراهای عالی و … سیاست‌ها و خط‌مشی‌های کلی را تعیین می‌کنند اما حتی پس از گذشت چندین سال ملاحظه می‌شود که این سیاست‌ها به‌صورت مناسب پیاده نشده‌اند. یکی از مهم‌ترین کارکردهایی که برای تنظیم‌گری ذکر می‌شود این است که تنظیم‌گری می‌تواند زمینه را برای اجرایی شدن سیاست‌های تعیین‌شده از سوی حاکمیت در بین فعالین حوزه‌های مختلف فراهم کند. به‌بیان‌دیگر تنظیم‌گر سیاست‌ها و خط‌مشی‌های کلی را به زبان بازار ترجمه می‌کند و برای انجام این مهم ابزارهایی همچون مقررات‌گذاری، تعرفه گذاری، تعیین مشوق و جریمه، رسیدگی به دعاوی و شکایات و … را در اختیار دارد.

علاوه بر موضوع اجرایی‌سازی سیاست‌های کلان، موضوع ایجاد و صیانت از فضای رقابتی و جبران ناکارایی‌های بازار نیز از جهات دیگری ضرورت موضوع تنظیم‌گری را تأکید می‌کنند. در ایران تجربه ناموفق خصوصی‌سازی ایجاب می‌کند که به تنظیم‌گری توجه شود. توجه به این نکته ضروری است که تنظیم‌گری گاهی به‌غلط مترادف با وضع تشریفات زائد و دست و پاگیری قلمداد می‌شود که همگام با کاهش فعالیت‌های تصدی‌گرایانه دولت، باید محدود گردند. اگرچه باید توجه نمود که زدودن مقررات زائد گام مهمی در تضمین موفقیت خصوصی‌سازی به شمار می‌رود، اما بدون ایجاد یک نظام تنظیم‌گر کارا نیز امکان استفاده از مزایای بازار رقابتی میسر نخواهد شد. در حقیقت تنظیم‌گری بسترهای رقابتی لازم برای فعالیت بخش خصوصی را فراهم می‌کند درحالی‌که بدون وجود تنظیم‌گری مناسب، بخش خصوصی یا امکان ورود به بازار را پیدا نخواهد کرد و یا در صورت ورود، زمینه ایجاد انحصار توسط همان بخش خصوصی فراهم خواهد شد. اگرچه اظهارنظر دقیق در مورد واگذاری‌های انجام‌گرفته تاکنون و میزان کارایی آن نیازمند مداقه بیش‌تر است، اما به‌صورت کلی عدم شکل‌گیری نهادهای تنظیم‌گر را می‌توان حلقه مفقوده فرآیند خصوصی‌سازی در ایران به شمار آورد. تجربه بسیاری از کشورها نیز نشان می‌دهد که پس از چند دهه اعمال سیاست‌های مقررات زدایی و تنظیم‌زدایی، بروز ناکامی‌های بر خواسته از بازار مجدداً نقش تنظیم‌گری را مورد تعریف سیاست‌گذاران قرار داده است.

در این راستا و با توجه به مشکلات کشور درزمینهٔ عدم پیاده‌سازی سیاست‌ها و همچنین ناکارایی بخش‌های اقتصادی به نظر می‌رسد مجمع تشخیص مصلحت نظام بتوان اقدامات زیر را در دستور کار قرار دهد.

اصلاح نظام تنظیم‌گر در ایران به‌عنوان یکی از الزامات اساسی پیاده‌سازی سیاست‌های ابلاغی

همان‌طور که در بالا اشاره شد، عدم وجود یک نظام تنظیم‌گری کارا عملاً امکان پیاده‌سازی سیاست‌ها را از مجمع تشخیص مصلحت نظام سلب نموده است. لازم به ذکر است که حتی سیاست‌های ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی نیز که در نوع خود یکی از موفق‌ترین تجارب مجمع بود که به تصویب قوانین مربوطه در مجلس شورای اسلامی و ایجاد ساختارهای اجرایی در دولت نیز گردید، عملاً در پیچ‌وخم فرایندهای تنظیم‌گری و در چالش‌های شکل‌گرفته پیش‌روی شورای رقابت دچار توقف گردید. از این حیث باید پذیرفت که علت اصلی عدم تحقق سیاست‌ها نه عدم تمین نظام اجرایی کشور، بلکه عدم وجود ساختارهای اجرایی‌سازی سیاست‌ها یا همان نهادهای تنظیم‌گر است. ازاین‌روست که حتی خود دولت به عنان بخش اجرایی کشور هم به دلیل همین ضعف امکان پیاده‌سازی سیاست‌های وضع‌شده توسط خود را نیز ندارد. از این حیث پیشنهاد می‌شود:

الف) مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌صورت اساسی اصلاح نظام تنظیم‌گری در کشور را در بخش‌های اقتصادی و توسعه مفهوم آن به سایر عرصه‌های اداره امور عمومی ازجمله انرژی، سلامت، فرهنگ، جامعه مدنی، آب و محیط‌زیست، رسانه و فضای مجازی را دستور کار خود قرار دهد. این امر نه‌تنها در بهبود فرایند اجرایی‌سازی سیاست‌ها، بلکه در تقویت کیفیت و قیمت تمام‌شده خدمات در بخش‌های اقتصادی و بهبود وضعیت عمومی کشور در بخش‌های غیراقتصادی مؤثر خواهد بود. از ت

ب) به‌طور خاص مجمع تشخیص مصلحت نظام در سطح اجرای تنظیم‌گری در بخش‌های کلیدی کشور که هم‌اکنون نیز در آن‌ها ساختارها و سازمان‌های تنظیم‌گر وجود دارد، ورود نماید. یکی از ابزارهای تحقق این امر وجود لااقل یک نماینده صاحب‌رأی در هیئت تصمیم‌گیرنده اصلی در این سازمان‌ها است. این امر می‌تواند در توجه بیش‌ازپیش به در اجرایی‌سازی سیاست‌های ابلاغی از سوی مجمع در نظام تنظیم‌گری کشور مؤثر واقع گردد.

ج) ورود مستقیم مجمع به شکل‌دهی سازمان‌های تنظیم‌گر در بخش‌هایی که در آن‌ها این الگو ایجاد نشده است و کماکان نظام اجرایی سنتی در آن‌ها تولیت حکمرانی را بر عهده دارد. در این سطح مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌طور خاص می‌تواند به‌صورت اقتضایی وارد فرایند شکل‌دهی به‌نظام تنظیم‌گری شود و همانند خصوصی‌سازی، مجمع به‌عنوان آغازکننده و پیشران ایده سازان‌های تنظیم‌گر لازم را ایجاد نماید. در این راستا می‌تواند در فرایندهای تقنینی و نظارتی ایجاد این نهادها ورود کرده و همان‌طور که در بالا اشاره شد به‌منظور حفظ جایگاه مجمع، اعضای لازم را در هیئت اصلی این نهادها از سوی خود اختصاص دهد.

د) هرچند در برخی بخش‌ها هم‌اکنون تنظیم‌گری به‌صورت مشخص و متمرکز وجود داشته باشد و حتی در آنه جایگاه دولت همچنان به‌عنوان محور مرکزی نظام حکمرانی مورد تأکید قرارگرفته است، درعین‌حال در مفهوم نوین «حکمرانی»، همواره حضور سایر ذی‌نفعان و ذی‌ربطان نظیر بازیگران بخش خصوصی و نهادهای مدنی در سطوح ملی و محلی در نظام حکمرانی به رسمیت شناخته‌شده است. تجربه نشان داده است که این بازیگران حتی ضمن حضور محوری دولت، با استفاده از ابزارهای خاص خود همواره اثرگذاری زیادی در فرایند تنظیم‌گری و پیاده‌سازی سیاست‌ها داشته‌اند. ازاین‌رو به نظر می‌رسد فارغ از حضور یا عدم حضور دولت در جایگاه تنظیم‌گر و حتی سیاست‌گذار، مجمع تشخیص مصلحت نظام باید توجه خاصی به ایجاد و جهت‌دهی به ساختارهایی مبذول دارد که می‌توان از آن‌ها با عنوانی چون ساختارهای خودتنظیم‌گر، تنظیم‌گران اجتماعی و نهادهای غیردولتی تنظیم‌گر یادکرد. نقش کلیدی این نهادها در حکمرانی نوین باید فارغ از وضعیت نظام دولتی کشور موردتوجه خاص نظام قرار گیرد.

سامان حقوقی و مسئله تعدد مراجع مقررات گذار در ایران

یکی از چالش‌های نظام سیاست‌گذاری در کشور عدم مشخص شدن جایگاه دولت و مجلس، به‌طور خاص دولت، در کنار مجمع تشخیص مصلحت نظام است. از یک‌سو تفکیک مشخصی بین لایه‌های مختلف نظام سیاست‌گذاری در کشور بین مجمع و سایر قوا است. از سوی دیگر همان‌طور که پیش‌تر عنوان شد یکی از الزامات پیاده‌سازی سیاست‌های کلان کشور وجود نظام تنظیم‌گری است. تنظیم‌گری با به‌کارگیری مجموعه‌ای از سازوکارها بستر اجرایی‌سازی سیاست‌های بالادستی را فراهم می‌سازد. بااین‌وجود مشخص نیست که آیا سطوح عالی دولت مانند هیئت‌وزیران، شوراهای عالی، و بخش‌های اجرایی ازجمله وزارتخانه‌ها و سایر دستگاه‌های عمومی در چه سطحی وظایف تنظیم‌گری را در قبال سیاست‌های بالادستی مجمع تشخیص مصلحت نظام بر عهده دارند، و در چه سطحی خود اقدام به سیاست‌گذاری می‌نمایند.

این مسئله را می‌توان به‌صورت تعمیم‌یافته، تداخل ساختارهای مختلف حاکمیتی در سیاست‌گذاری و مقررات‌گذاری دانست. درواقع یکی از الزامات اجرایی‌سازی سیاست‌ها این است که سیاست‌گذاری و مقررات‌گذاری در سطوح مختلف شامل سیاست‌های بالادستی، قوانین،‌ مقررات اجرایی و آیین‌نامه‌ها در یک ساختار هرمی بسامان قرار گیرند (و این امر فارغ از خصوصیات مربوط به الزامات مربوط به محتوای سیاست‌ها و مقررات ازجمله تطابق محتوایی آن‌ها باارزش‌های فرهنگی و هنجارهای اجتماعی، و عدم ابهام و تضاد در آن‌ها است).

نکته اخیر ما را متوجه یکی از اشکالات نظام سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری کشور می‌نماید؛ مسئله تعدد مراجع سیاست‌گذار و مقررات گذار. باید گفت که تعدد مراجع سیاست‌گذار و مقررات گذار لازمه اداره کارآمد و تخصصی امور کشور است. اما مسئله این است که این مراجع متعدد در نظام هرمی منسجمی قرار گیرند. لازمه چنین نظامی این است که صلاحیت مراجع مختلف مقررات گذار در سطوح مختلف تعیین، تفکیک، و رعایت شود. فقدان چنین سامانی از موانع حاکمیت قانون است. در نظام حقوقی ایران، مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام،‌ هیئت‌وزیران، وزرا، شوراهای عالی امنیت ملی و انقلاب فرهنگی، شوراهای عالی دیگر، رئیس قوه قضاییه همگی قواعد عام وضع می‌کنند. اما حدود صلاحیت این مراجع بعضاً متمایز و روشن نیست. واقعیت این است که مراجع مختلف قانون‌گذاری گرایش به توسعه حوزه دخالت و اختیارات خود نیز داشته‌اند. همین امر موجب تصویب انبوهی از سیاست‌ها، قوانین و مقررات شده، بدون اینکه نسبت آن‌ها برای مسئولان (اجرا و نظارت) و شهروندان روشن باشد. حتی حقوق‌دانان نیز گاه از یافتن تکلیف قانونی در میان انبوه قواعد و مقررات درمی‌مانند. تلاش‌های موازی که برای تدوین و تنقیح قوانین در کشور انجام‌شده موفق نخواهد بود، مگر اینکه ابتدا ساختار مقررات‌گذاری بسامان شود.

تا اینجا، تأکید بر این بود که تعدد (یا به بیان دقیق‌تر، آشفتگی) مراجع سیاست‌گذار و مقررات گذار یکی از عوامل مخل اجرایی‌سازی سیاست‌ها است. باید گفت که این وضعیت مشکلات دیگری را نیز ایجاد می‌کند، ازجمله وضع قوانین متعارض، تداخل وظایف و لوث شدن مسئولیت در مقررات‌گذاری، بلاتکلیفی شهروندان و مقامات قضایی، افزایش امکان فساد و سوءاستفاده مجریان، موازی کاری و هدر رفتن منابع، اختلال در روابط قوا و سازمان‌ها. اهمیت این خطرات و مشکلات ایجاب می‌کند که پژوهشی آسیب‌شناختی درباره ساختار مقررات‌گذاری در ساختارهای تنظیم‌گر کشور و آسیب‌های ناشی از آن در فرایند اجرایی‌سازی سیاست‌ها انجام شود، با این امید که نتیجه آن قدمی درراه اصلاح ساختار مقررات‌گذاری و در سطح بالاتر قانون‌گذاری باشد.

لزوم رصد بخشی و ارزیابی سیاست‌ها

یکی از عواملی که فرآیند سیاست‌گذاری و به‌تبع آن تنظیم‌گری را با مشکل مواجه می‌کنند، اطلاعات ناقص در سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری است. هر چه فرآیند رصد حوزه‌های مختلف اقتصاد تسهیل شود، اطلاعات نامتقارن میان فعالین حوزه و سیاست‌گذاران کاهش می‌یابد و امکان شناسایی چالش‌های هر بخش فراهم می‌شود. نهادهای تسهیلگر حاکمیتی یا غیر حاکمیتی و هم‌چنین نهادهای تنظیم‌گر می‌توانند این وظیفه را بر عهده بگیرند. این نهاد کافی است چالش‌های اساسی هر حوزه و ویژگی‌های بازیگران (ازجمله تنظیم‌گران و تسهیلگران) را به سیاست‌گذار برساند.

علاوه بر رصد بخشی، ضروری است هر یک از سیاست‌ها در مراحل مختلف (پیش از اجرا، حین اجرا و پس‌ازآن) مورد ارزیابی قرار گیرد. هدف اصلی ارزیابی تأثیر سیاست‌ها که در سال‌های اخیر به‌عنوان یکی از ابزارهای اصلی برنامه‌های «تنظیم گری کارآمد» در ایالات‌متحده آمریکا (از زمان ریگان)،‌ اتحادیه اروپا و انگلستان شناخته می‌شود توجه به تحلیل هزینه- منافع در ارزیابی طرح‌های پیشنهادی سیاستی، ساختاری یا مقرراتی است. توجه به ارزیابی به‌عنوان یکی از مراحل سیاست‌گذاری، از مراحل اولیه شناسایی چالش و تدوین گزینه‌های سیاست‌گذاری ضروری است. این فرایند از رایزنی‌های عمومی و تهیه پی‌نویس‌های قانونی تا پیاده‌سازی قانون و ارزیابی عملکرد ادامه پیدا می‌کند. علاوه بر این، در صورت بروز چالش‌های سیاستی جدید و دریافت مجموعه شواهد جدید، این فرایند از ابتدا آغاز می‌شود.

در این راستا به نظر می‌رسد یکی از حلقه‌های مفقوده در فرایند سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری در ایران عدم وجود نهادهای تخصصی رصد و گردآوری اطلاعات پیش از فرایند سیاست‌گذاری، و پس‌ازآن به‌منظور ارزیابی آثار سیاست‌ها است. این وظیفه البته خود به‌عنوان یکی از شئون تنظیم‌گری و در تکمیل فرایند سیاست‌گذاری به شمار می‌رود. ازاین‌رو پیشنهاد دیگری که در این بخش قابل‌ارائه است ایجاد و تمهید نهادهای تخصصی رصد و گردآوری اطلاعات است که البته از ملزومات کلیدی موفقیت آن، مشروعیت تخصصی این جایگاه برای نهادهای تصمیم‌گیر و بخش‌های تخصصی جامعه است.

معرفی برخی ابزارهای سیاست‌گذاری رفتاری (قسمت اول)

در یادداشت قبلی، اشاره‌ای به برخی از چارچوب‌های معروف در سیاست‌گذاری تغییر رفتار داشتیم. اکنون قصد داریم در چند یادداشت، برخی از ابزارهای مفید و پرکاربرد را به‌طور دقیق‌تر و به همراه نمونه‌های موردی واقعی مورد بررسی قرار دهیم. در این قسمت، به سه ابزار «مشوق‌های درونی و غیرمادی»، «اخذ تعهد» و «ابزارهای زبانی» را معرفی خواهیم کرد.

مشوق‌های درونی و غیرمادی

اعطای پاداش (مانند اعطای یارانه) و تهدید به جریمه و مجازات (مانند اخذ مالیات)، از ابزارهای است که از زمان‌های دور توسط حکومت‌ها برای تغییر رفتار شهروندان مورداستفاده قرارگرفته است. آموزه‌های اقتصاد رفتاری و روانشناسی، استفاده هر چه بیشتر از انگیزه‌های غیرمادی، غیرملموس و درونی را به ما توصیه می‌کنند[۱].

تحقیقات نشان داده است که مشوق‌های درونی و ذاتی عمل، به‌نحو بیشتر و پایدارتری می‌تواند به تغییر رفتارها منجر شود. منظور از این مشوق‌ها آن است که نفسِ انجام عمل، بدون نیاز به افزودن پاداش و تشویق بیرونی، برای فرد، مطلوب و دل‌انگیز تلقی شود. از طرف دیگر، مشوق‌های بیرونی، منجر به وابستگی رفتارهای مثبت فرد به انگیزش‌های خارجی می‌شود و با قطع آن، ممکن است رفتارهای مطلوب، پایدار نماند. به‌طورکلی باید تلاش کرد مشوق‌های درونی فرد، با مشوق‌های ذاتیِ عمل هماهنگ باشد.

همچنین در مورد انگیزه‌های بیرونی نیز می‌توان میان مشوق‌های مادی و غیرمادی تفکیک قائل شد. آموزه‌های علمی نشان می‌دهد که این مشوق‌ها لازم نیست که حتماً «پولی» یا با ارزش پولی باشند؛ بلکه افراد به نظام‌هایی که رفتارهای مطلوب را تشخیص و به آن‌ها ارزش دهد، پاسخ مثبت می‌دهند. به‌عنوان‌مثال بهتر است مشوق‌های غیرمالی، مانند بازخورد مثبت، مقایسه و اعطای رتبه و منزلت، ایجاد رضایت درونی در شخص، ایجاد فرصت سرگرمی و هر چیزی که از قبل برای فرد دارای ارزش است، بیش از مشوق‌های پولی مورد استفاده قرار گیرند.

برای اثربخشی بیشتر مشوق‌ها، خوب است که به چند نکته توجه شود:

  • باید اندازه و زمان آن‌ها مناسب باشد (معمولاً هرچه فوری‌تر، اثربخش‌تر). علاوه بر این، اگر سیاست از نگاه بازیگران دارای دو وجه مثبت و منفی است، بهتر است که حتی‌الامکان وجه مثبت سیاست (مشوق)، ابتدا به جامعه عرضه شود و سپس بُعد هزینه‌دار آن بر جامعه تحمیل شود. مثلاً اگر قرار است در یک برنامه، برای نوسازی تاکسی‌ها، وامی داده شود و در عوض از تردد تاکسی‌های فرسوده جلوگیری شود، می‌توان ابتدا وام را پرداخت کرد و چند ماه بعد، رانندگانی که وام را دریافت کرده‌اند، ملزم به تحویل تاکسی فرسوده شوند. افراد برای گرفتن سریع وام، در برنامه ثبت‌نام می‌کنند و در عین حال، متعهد به تحویل تاکسی قدیمی خود نیز می‌شوند.
  • نوع چارچوب‌بندی آن، بیشتر بیان‌کننده زیان رفتار نامطلوب باشد تا فایده رفتار مطلوب. به‌عنوان مثال، در برنامه‌های بازیافت، سه رویکرد برای ترغیب افراد به بازگرداندن بطری‌های شیشه‌ای به کار گرفته شده است: ۱- پرداخت پاداش برای تحویل دادن بطری خالی، ۲- دادن تخفیف به خریدارانی که بطری‌های خود را برای پر کردنِ مجدد همراه خود می‌آورند و ۳- بالا بردن قیمت کالا هنگام خرید و پس دادن مبلغ اضافی در صورت پس آوردن بطری خالی (ودیعه‌گذاری). بررسی برنامه‌هایی با رویکردهای فوق، نشان می‌دهد که نوع سوم به علت چارچوب‌بندی زیان، از بقیه مؤثرتر است[۲].

به همین دلیل، گفته می‌شود که بهتر است تهدید به «جریمه»، به‌صورت «زیان» چارچوب‌بندی شود، نه «پرداخت هزینه» یک عمل مطلوب («… خب پولشو می‌دم!»)[۳]!

  • نحوه چارچوب‌بندی و برچسب‌زنی در بحث‌های مالی، جهت تعیین مقیاس‌ها و نقاط مرجع[۴]، اهمیت زیادی دارد. مثلاً افراد، وقتی با کارت بانکی خود خرید می‌کنند، دست‌ودل‌بازتر هستند تا وقتی که نقدی خرید می‌کنند. همچنین گاه ما با تغییر برچسب، تمایلات خود را مدیریت می‌کنیم. مثلاً اینکه آیا شهریه دانشگاه را «هزینه» می‌دانیم یا «سرمایه‌گذاری»، در رفتار و انگیزه ما مؤثر است. مثال دیگر، نوع ارائه قیمت کالاهاست؛ اینکه به ما بگویند خدمات طراحی سایت، ۱۵۰ هزار تومان هزینه دارد، احتمالاً برای ما کمتر ترغیب‌کننده است از اینکه بگویند همان خدمات، ۲۰۰ هزار تومان با ۵۰ هزار تومان تخفیف به مناسبت عید فطر، به مدت محدود! در حالت اول، ارزش واقعی خدمات، ۱۵۰هزار تومان دانسته می‌شود، ولی در حالت دوم، برآورد ما از ارزش خدمات، بر اساس اظهار فروشنده، ۲۰۰ هزارتومان می‌شود و مطلوبیت تخفیف ۵۰ هزارتومانی نیز به آن افزوده می‌شود. عبارت «مدت محدود»، نیز ما را وادار به تصمیم سریع‌تر می‌کند که از این شانس، زودتر استفاده کنیم![۵]
  • باید سعی کنیم نتایج مثبت اجرای سیاست، تا حد امکان برای فرد، ملموس و عینی شود. مثلاً فرض کنید بیان شود مالیات هر محله، صرف آسفالت کردن خیابان‌های همان محله و روشنایی معابر آن می‌شود؛ در این حالت میل به پرداخت مالیات بیشتر می‌شود. یا مثلاً برخی مؤسسات خیریه بیان می‌کنند که افراد، خودشان می‌توانند انتخاب کنند که چه فرد یا افرادی را تحت پوشش قرار دهند.[۶]

باید به این نکته توجه کرد که استفاده از مشوق‌های بیرونی، برای رفتارهای مشخص و سرراست و در مواقعی که مردم برای تغییر رفتار خود، فقط به دنبال یک انگیزه اضافی (هرچند کوچک) باشند، کارآمد است. رابطه تلاش و نتیجه باید برای فرد معلوم باشد و ساختار مشوق، پیچیده نباشد. به مثال‌های زیر توجه فرمایید:

۱- انگیزش‌های غیرمادی در شرکت اُپاوِر [۷]

در سال ۲۰۰۷، «دَن یِتس»[۸] و «الکس لاسکی»[۹]، شرکت اُپاوِر[۱۰] را در آمریکا تأسیس کردند. چهار سال بعد، اُپاور به‌عنوان یکی از پیشگامان برجسته فناوری در مجمع جهانیِ اقتصاد[۱۱] معرفی شد. رئیس‌جمهور آمریکا، «باراک اوباما»، اذعان کرد که اُپاور به آمریکا کمک کرده تا «در مسیر انرژی پاک قرار گیرد».

اُپاور، با شرکت‌های توزیع برق کار می‌کند تا اطلاعات مصرفی را ردیابی، جمع‌آوری و تحلیل کند و به شیوه‌ای به اطلاع مصرف‌کنندگان برساند تا بتواند ایشان را به صرفه‌جویی در مصرف انرژی تشویق کند.

برای مثال، گزارش انرژی طراحی‌شده در اُپاور از راه نمایش یک نمودار ساده، مصرف انرژی خانوارها را با خانه‌های مشابه همسایه مقایسه می‌کند. در بخش دیگری، مصرف انرژی‌شان را با بهره‌ورترین مصرف انرژی در میان همسایگان مقایسه می‌کند. آن‌هایی که نتیجه مقایسه‌شان با مصرف خانگی همسایگان خوب باشد، یک شکلک خندان پاداش می‌گیرند و کسانی که در شمار بهره‌ورترین مصرف‌کنندگان انرژی هستند، دو شکلک خندان پاداش می‌گیرند. ارائه دو دسته اطلاعات مقایسه‌ای و نمادی که با عواطف انسانی گره خورده است، ترکیبی است که به ایجاد انگیزش‌هایی برای تغییر رفتار کمک می‌کند.

گزارش‌های اُپاور همچنین به مصرف‌کنندگان، اطلاعاتی درباره چگونگی مصرف انرژی برای اهدافی خاص می‌دهد. مثلاً مصرف انرژیِ وسایل سرمایشی آن‌ها را با مصرف همسایگان مقایسه کرده و پیشنهادهای مناسبی برای کاهش مصرف آن‌ها ارائه می‌کند. در برخی گزارش‌ها، این مقایسه، مرحله افزون‌تری نیز دارد که به مصرف‌کنندگان اعلام می‌کند که هزینه سالانه مصرف اضافی آن‌ها چقدر است.

یکی از نتیجه‌های این انگیزش‌های ساده و غیر پولی این است که ابتکار اُپاور بر اساس نُه ارزیابی مستقل که توسط بیش از ۲۵ مشتری خدماتش در آمریکا انجام گرفت، منجر به میانگین صرفه‌جویی انرژی ۲٫۴ درصدی در این کشور شده است. اخیراً اُپاور با راه یافتن به بازار بریتانیا با شرکت «خدمات اول»[۱۲]، تأمین‌کننده مستقل انرژی خانگی، همکاری می‌کند. مشتریان می‌توانند از خدمات «انرژی من»[۱۳] برای مقایسه مصرف انرژی‌شان با همسایگان استفاده کنند و پیشنهادهای مناسبی درباره کاهش مصرف دریافت کنند و در آینده نیز هرگاه مصرف آن‌ها بالاتر از معمول شد، هشدارهای پیامکی دریافت کنند.

اُپاور بر روی ارائه انگیزش‌های غیرمالیِ بیشتر، برای صرفه‌جویی انرژی برنامه‌ریزی می‌کند. اُپاور هم‌اکنون با فیس‌بوک همکاری می‌کند تا یک برنامه اجتماعی در موضوع انرژی ایجاد کند. هدف آن این است که «دوستان بتوانند برای مصرف کمتر انرژی با یکدیگر رقابت کنند و یکدیگر را در برابر اهداف کاهش مصرف انرژی پاسخگو کنند». در برنامه اُپاور، مشخصه‌ای که «رتبه دوستی» نامیده می‌شود، به مصرف‌کنندگان اجازه می‌دهد تا در شبکه‌های اجتماعی با دیگران بر سر کمترین مصرف انرژی رقابت کنند. همچنین این برنامه امکان دیگری به کاربران می‌دهد که بتوانند خودشان را با دیگرانی که خانه‌هایی هم‌اندازه دارند، مقایسه کنند و راهنماها و پیشنهادهایی درباره صرفه‌جویی انرژی بیابند و به اشتراک بگذارند.

پرسش‌هایی برای بحث:

۱- اُپاور از چه انگیزش‌های غیر پولی برای کاهش مصرف انرژی شهروندان استفاده می‌کند؟

۲- چگونه روش‌های بازخورد سریع و آگاهی‌بخشی، به کمک ابزارهای انگیزشی آمده‌اند؟

۳- به نظر شما، چه چیزی بیش از همه، این برنامه را کارآمد نموده است؟

 

۲- تشویق استفاده بیشتر از باشگاه‌های ورزشی[۱۴]

پرداخت پول برای عضویت در باشگاه ورزشی، حساب‌های بانکی بسیاری از افراد را خالی می‌کند، بدون اینکه حتی یک قدم روی تردمیل راه بروند. برخی باشگاه‌ها، برای تحریک افراد به حضور بیشتر، حق اشتراک‌های سالانه دریافت می‌کنند. این کار موجب می‌شود که افراد حق اشتراک پرداخت‌شده را جزء «هزینه‌های هدررفته»[۱۵] به شمار آورند و تلاش می‌کنند هر چه بیشتر در باشگاه ورزشی حضور یابند.

اما مجموعه‌ای از باشگاه‌های ورزشی دانمارک راه اثربخش‌تری برای تشویق اعضا برای رفتن مرتب به باشگاه درپیش‌گرفته‌اند. این باشگاه‌ها، برنامه‌ای مجانی پیشنهاد می‌کنند، منتها با این شرط که اگر نتوانید یک‌بار در هفته در باشگاه حاضر شوید، باید حق عضویت ماهانه را بپردازید. احتمال موفقیت طرح دانمارکی بیشتر است (ازنظر افزایش حضور در باشگاه، نه لزوماً افزایش سود باشگاه)، چراکه نرفتن به باشگاه موجب ایجاد احساس مستمر زیان‌گریزی[۱۶] می‌شود.

لذا بهتر است برنامه‌های عمومی، به جای پرداخت یارانه‌های دولتی برای دسترسی رایگان یا ارزان افراد به تسهیلات ورزشی، از الگوی دانمارکی بهره گیرند که هم ترغیب‌کننده‌تر باشد و هم عادلانه‌تر (یارانه عمومی برای افرادی صرف می‌شود که بتوانند به اهداف ورزشی‌شان وفادار بمانند).

پرسش‌هایی برای بحث:

۱- راجع به مفهوم «زیان‌گریزی» تحقیق کنید و بگویید با توجه به نمونه فوق، چگونه می‌توان مشوق‌های کارآمدتری ساخت؟

۲- آیا می‌توانید استفاده از مفهوم «زیان‌گریزی» را در نمونه Opower نشان دهید؟

اخذ تعهد

از ابزارهای سیاستی که می‌توان به‌خوبی در سیاست‌های تغییر رفتار در کشور از آن استفاده نمود، اخذ تعهد از شهروندان است. همان‌طور که قبلاً اشاره شد، افراد در تصمیمات روزمره خود، معمولاً دارای افقی کوتاه‌مدت هستند و همچنین تصمیمات آن‌ها در بعضی زمینه‌ها، ممکن است در شرایط مختلف تغییر کند. در شرایطی که فرد عزم به تغییر یا بهبود در رفتارهای خود دارد، می‌توان با اخذ تعهداتی، آن تصمیمات را پایدارتر و بلندمدت‌تر کرد. در این روش، فرد به‌صورت داوطلبانه، تعهد به رفتاری خاص برای مدت مشخصی می‌دهد و برای تخطّی از آن نیز ممکن است عواقبی را بپذیرد. این تعهد می‌تواند به شکل بسیار غیررسمی (مثل گفتن یا قول دادن به انجام کاری نزد دوستان) یا به نحوی بسیار رسمی (حقوقی با ضمانت اجرای مشخص) باشد. تحقیقات نشان داده است که حتی اینکه در نزد دوستانمان بگوییم که کاری را خواهیم کرد، در احتمال انجام آن کار، بسیار مؤثر است. داوطلبانه بودن تعهد و مشخص بودن دقیق هدف و دوره زمانی آن (و در دسترس به نظر آمدن آن)، از اصول استفاده از این ابزار است.

پایبندی ما به تعهداتمان، نشأت‌گرفته از یک اصل اساسی به نام اصل «سازگاری»[۱۷] است. بر اساس این اصل، افراد، بیشتر به‌گونه‌ای تصمیم‌گیری می‌کنند که با آنچه تاکنون انجام داده‌اند، سازگار باشد؛ لذا حتی بر تصمیمات و بیانات غلط خود پافشاری می‌کنند. اگر اخذ تعهدات، به‌صورت مکتوب و علنی باشد، به خاطر نمودِ رفتاری بیشتر آن، مؤثرتر خواهد بود. همچنین مطالعات نشان داده که اگر از افراد خواسته شود که در توجیه یک موضوع استدلال کنند، به‌شدت به آن پایبند می‌شوند. علاوه بر این، هر چه دادن تعهد، دشوارتر و پرهزینه‌تر باشد (و فرد برای آن تلاش بیشتری کرده باشد)، تأثیر آن بر رفتار بیشتر خواهد بود.

برای نمونه، به مثال‌های زیر توجه فرمایید:

۱- افزایش فعالیت‌های ورزشی[۱۸]

درزمینه افزایش فعالیت‌های ورزشی، به نظر می‌رسد گرفتن تعهد درباره رسیدن به یک هدف (مثل ۱۰ هزار گام در روز با استفاده از گام‌شمار)، موفقیت را به‌طرز چشم‌گیری افزایش می‌دهد. در یک مطالعه آزمایشی، دو گروه مقایسه شدند: یک گروه توافق‌نامه‌ای را برای رسیدن به اهداف ورزشی امضا کردند و گروه دیگر، گروه کنترلی بودند که برای پیاده‌روی، صرفاً یک برنامه دریافت کردند، بدون اینکه هیچ توافق یا قراردادی امضا کنند.[۱۹] همه شرکت‌کنندگان، فعالیت پیاده‌روی روزانه‌شان را برای ۶ هفته ثبت کردند. گروهی که توافق‌نامه را امضا کرده بودند، در دستیابی به اهداف تمرینی، بسیار بیشتر موفق بودند.

۲- سایت‌های ثبت تعهد[۲۰]

پایگاه اینترنتی www.stickk.com به کاربران این امکان را می‌دهد تا قراردادهای تعهدآوری پُر کنند که به ایشان کمک می‌کند تا به هدف‌های مشخصی همچون کاهش وزن و ترک سیگار دست یابند. هم‌چنین تالار گفت‌وگویی برای افراد آماده کرده است که در آن متعهد به بهبود اجتماع محلی‌شان می‌شوند.

www.pledgebank.com، پایگاهی است که در آن افراد می‌توانند نسبت به انجام دادن کارهایی در اجتماع خود متعهد شوند. کاربران قول‌هایی می‌دهند و افراد دیگر تشویق می‌شوند تا به ایشان بپیوندند. اگر این قول‌ها افراد کافی را جذب کند، آنگاه گروه تشویق می‌شود تا این ایده را انجام دهد. نمونه‌های جاری عبارت‌اند از: «بازیافت‌کردن را شروع خواهم کرد، اگر ۱۰۰ نفر دیگر از همشهریانم چنین کاری کنند».

 

۳- قراردادهای خودمحروم‌سازی[۲۱] و [۲۲]

۱ تا ۲ درصد از جمعیت بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته از قماربازی بیمارگونه رنج می‌برند. برای این‌گونه افراد، برخی از قمارخانه‌ها به‌ویژه در آمریکای شمالی، برنامه‌های خودمحروم‌سازی ارائه کرده‌اند که فرصت‌های قماربازی یک فرد را محدود می‌کند. «خودمحروم‌سازی» به قماربازان این فرصت را می‌دهد توافق‌نامه‌ای امضا کنند که از حضور ایشان در مکان‌های بازی جلوگیری می‌کند. این توافق‌نامه را می‌توان برای یک زمان محدود و یا حتی برای زمانی طولانی امضا کرد. ارزیابی افرادی که این قراردادها را در کِبِک[۲۳] امضا کرده بودند، حاکی از تأثیرات مثبت بسیاری بود؛ ازآنجاکه شرکت‌کنندگان کنترل بیشتری بر خود احساس می‌کردند، اصرار به قمار، کاهش چشمگیری یافت.

می‌توان قمارخانه‌ها را تشویق (یا مجبور) کرد که توافق‌نامه‌های خودمحروم‌سازی را بیشتر در دسترس قماربازان قرار دهند. البته با زیادشدن مکان‌های موجود برای قماربازی، شاید لازم باشد سازمان جداگانه‌ای پدید آید که افراد بتوانند توافق‌نامه‌های خودمحروم‌سازی را با آن امضا کنند.

پرسش‌هایی برای بحث:

۱- مثال‌های فوق را از جهت میزان رسمی یا غیررسمی بودن و ضمانت اجرایی تعهدات مقایسه نمایید. به نظر شما در هر مثال، چه تناسبی میان شدت تعهد و موضوع آن وجود دارد؟

۲- در نمونه‌های فوق، از چه ابزارهای دیگر سیاست‌گذاری تغییر رفتار، به‌طور همزمان با ابزار تعهد استفاده‌شده است؟ (هنجارها، انگیزش‌ها و…)

یک روش برای افزایش کارایی تعهدات، ترغیب افراد به نوشتن یک برنامه برای چگونگی رسیدن به هدف است. مثلاً نتایج یک مطالعه نشان داد که پرسیدن چند سوال از فرد پیش از انتخابات، میزان مشارکت افرادی را که به‌تنهایی زندگی می‌کنند، ۹% افزایش می‌دهد: «حدوداً چه زمانی برای رأی دادن می‌روید؟ از کجا می‌آیید؟ فکر می‌کنید قبل از آمدن، به چه کاری مشغولید؟». البته در میان افرادی که در کنار دیگران زندگی می‌کنند، این مداخله، تأثیر چندانی نداشت. (به نظر شما، چرا؟)

یک مکمل دیگر برای تعهدات، استفاده از ابزارهای یادآوری[۲۴] است. یادآورها، افراد را ترغیب می‌کنند که دوباره راجع به یک موضوع فکر کنند و فرصتی دیگر برای انتخاب و یادآوری تعهد فراهم می‌کنند.

ابزارهای زبانی

«ساخت‌گرایی اجتماعی»[۲۵] نظریه‌ای در جامعه‌شناسی و ارتباطات است که فهم همگانی از واقعیت را مبنایی برای شکل‌گیری واقعیت اجتماعی می‌داند. طبق این نظریه، برخلاف واقعیت‌های طبیعی و فیزیکی، فهم و ادراکات جامعه از عالم واقع است که واقعیت اجتماعی را شکل می‌دهد. ازآنجاکه ادراک، فهم و تفکر ما، متکی بر «زبان» است، ابزارهای زبانی، در سیاست‌گذاری اجتماعی از اهمیت فراوانی برخوردار است.

اینکه حکومت، افراد و رفتارها را چگونه به جامعه معرفی می‌کند، در ادراک و قضاوت جامعه از آن‌ها مؤثر است. دولت با ابزارهای مختلف خود همچون رسانه‌های جمعی و نهادهای خدمت‌دهی، می‌تواند به فرد و رفتارهای او، معنایی اجتماعی ببخشد. این معنا، بر ادراک فرد از خودش و جامعه از او، تأثیرگذار است.

به‌عنوان‌مثال، گفته می‌شود افرادی که انتظارات بیشتری از آن‌ها وجود دارد، بهتر عمل می‌کنند؛ بنابراین افرادی که انتظارات مثبتی از آن‌ها می‌رود، برچسب «مثبت»شان را درونی می‌کنند و ازاین‌رو غالباً موفق می‌شوند؛ مانند معلمی که انتظارات بیشتری از یکی از شاگردانش دارد. این در حالی است که اگر از برچسب منفی برای برخی شاگردانش استفاده کند، می‌تواند اثرات زیان‌باری برای آنها داشته باشد. وقتی افراد به شیوه‌ای عمل می‌کنند که با پیش‌بینی دیگران سازگار باشد، پدیده‌ای معروف به «پیشگویی خودکام‌بخش»[۲۶] یا «اثر پیگمالیون»[۲۷] رخ می‌دهد.

ترساندن جوانان از ارتکاب جرم، با بردن آنها به زندان، عمل رایج ولی بسیار ناکارآمدی است که ممکن است بدین دلیل شکست بخورد که با این کار، جوانان به آسانی خودشان را در جایگاه خلاف‌کار می‌بینند و این را به بخشی از هویت خود بدل می‌کنند (خودِ وی و اطرافیان او، برچسب «خلاف‌کار» را به وی می‌چسبانند). شواهد نشان می‌دهد که این امر در عمل، خلافکاری‌های بعدی را افزایش می‌دهد. نگرانی‌های مشابهی وجود دارد که در برخی از گروه‌های اجتماعی، محکوم شدن به برخی احکام مثل زندان، «نشان احترام»[۲۸] انگاشته می‌شود و شاید بیشتر از اینکه از رفتارهای بد جلوگیری کند، افراد را به‌سوی این رفتارها سوق دهد.

علاوه بر این، نام‌گذاری پدیده‌ها، روش مهمی در به‌رسمیت‌شناختن، تشخیص و ارزش‌گذاری آن‌ها در جامعه است. هریک از الفاظ «اقتصاد مقاومتی»، «اقتصاد دانش‌بنیان»، «مدیریت جهادی»، «نفوذ»، «تهاجم فرهنگی»، «بصیرت»، «دلواپس»، «کلید»، «اصولگرایی»، «فتنه»، «تمدن اسلامی» و «نرمش قهرمانانه»، فارغ از معنای لغوی خود، چه معنای گسترده‌ای را در گفتمان سیاسی ایران، در ذهن شما متبادر می‌سازد؟

لذا یک ابزار زبانی و گفتمان‌سازی دیگر دولت که به‌طور گسترده در بازاریابی بخش خصوصی نیز کاربرد دارد، برندسازی است. در برندسازی، مجموعه‌ای از سیاست‌های دولت، تجربه‌های خوب، آگاهی‌های ذهنی و…، به‌طور یکپارچه، تصویر ذهنی سازگاری را در ذهن فرد می‌سازد. سپس می‌توان با ذکر نمادهای آن تصویر، آن کلّ یکپارچه را در ذهن فرد تداعی نمود. سیاستمداران به‌طور فزاینده‌ای از این ابزار در حال استفاده هستند تا بتوانند مجموعه‌ای از مفاهیم و معانی (که حتی ممکن است به‌صورت مشتّت و پراکنده بیان‌شده باشد) را به‌طور همزمان و یکپارچه به مخاطب منتقل کنند و ارتباط آن‌ها را باهم برقرار سازند.

در نمونه‌های سیاستی متعددی که در آن‌ها نیاز به ارتباط مستقیم با مخاطب وجود داشته است، می‌توان ایجاد برندهای خوب و اقدامات لازم برای تقویت آن‌ها را مشاهده نمود. برندسازی می‌تواند در برقراری ارتباط با شهروندان، انتقال مفاهیم به آن‌ها و یادآوری هر چه بهتر این مفاهیم، مؤثر واقع شود.

الف) به چند واژه‌ای که در بالا به‌عنوان برند، در فرهنگ سیاسی ایران نام برده شد، واژگان دیگری نیز بیفزایید. فرض کنید این واژگان در ذهن مردم به‌عنوان یک برند جا نیفتاده بود و کاملاً بی‌معنا یا دارای معنای لغوی خود بود؛ تحلیل کنید به‌لحاظ سیاسی و سیاستی، چه وضعیتی پیش می‌آمد؟

ب) نمونه «کمپین Think!» را مرور کنید و پیرامون پرسش‌های زیر بحث کنید:

۱- فواید برندینگ در این نمونه چه بود؟

۲- چگونه در این مثال، برای بهبود و تقویت برند، تلاش شد؟

۳- به نظر شما، یکپارچه نمودن پیام‌ها تحت یک برند واحد، اثربخشی بیشتری بر تغییر رفتار دارد یا تنوع و تعدد پیام‌ها در شرایط رقابتی بین کمپین‌های مختلف؟

۴- به نظر شما چرا در ایران، به‌راحتی نمی‌توان ذینفعان مختلف را همچون مورد Think! به‌طور مناسب مشارکت داد و بین آن‌ها تقسیم‌کار واقعی ایجاد کرد؟

چگونگی استفاده از ابزار زبان، به‌طور گسترده در علوم ارتباطات و رسانه موردمطالعه قرارگرفته است که در اثرگذاری رسانه و کانال‌های ارتباطاتی حکومت نقش‌آفرین هستند: اینکه رهبران باید دارای چه مهارت‌های ارتباطی باشند (فن بیان، مذاکره، مدیریت تعارض و…)، محتوای پیام چه باشد، قالب و خصوصیات پیام چگونه باشد، کانال‌های مؤثر ارتباطات چگونه انتخاب شوند، بستر و فضای ارتباطات چه خصوصیاتی داشته باشد و رویدادهای معنادار و سمبلیک چگونه خلق شوند و موارد بسیاری ازاین‌دست.

ارائه تصاویر جذاب و الهام‌بخش از آینده، ایجاد حس ضرورت و فوریت برای تغییر، ایجاد حس اعتمادبه‌نفس، عزت‌نفس و تصویر مثبت از خود، از محتواهای مورد توصیه در پیام‌های تغییر است. استفاده از واژگان و قالب‌های برجسته، تولید پیام‌های نو، کوتاه و واضح، استفاده از شعر، موسیقی و فیلم و مواردی ازاین‌دست، از خصوصیات قالب پیام هستند.

آیا شما در مورد مطالب این یادداشت، تجربه سیاستی دیگری (در داخل یا خارج از کشور) را سراغ دارید؟ درصورت تمایل، این تجربه‎ها را در قسمت دیدگاه‎ با ما در میان بگذارید تا با نام خودتان منتشر شود.


[۱] می‌توانید نظریه‌های انگیزشی (motivation) را در کتب روانشناسی اجتماعی و رفتار سازمانی مطالعه نمایید. مثلاً پیشنهاد می‌شود که نظریه خودتعیین‌گری (Self-determination theory) را که متکی بر تمایلات طبیعی و درونی انسان است، جستجو و مطالعه کنید.

[۲] مراجعه کنید به:

Dolan, P., Hallsworth, M., Halpern, D., King, D., & Vlaev, I. (2010). MINDSPACE. Influencing behaviour through public policy. Cabinet Office, Institute for Government, p. 41.

[۳] به عنوان مثال، تبلیغات پرداخت مالیات اتومبیل اداره DVLA را ببینید. این تبلیغ می‌تواند از پرداخت جریمه معادل آن، کاراتر باشد. مثلاً: https://www.youtube.com/watch?v=RQbz8auH4mY

[۴] Reference point

[۵] تأثیر این روش قیمت‌گذاری، مخصوصاً برای حالتی است که خریدار از قبل، برای آن کالا/خدمت، برآورد قیمتی ندارد یا قیمت منصفانه آن در بازار، در دست نیست. اینکه در اینجا «طراحی سایت» مثال زده شد، به همین خاطر است. بر همین اساس است که می‌بینیم برخی مغازه‌ها یا سایت‌ها، همیشه! برای مدت محدود، تخفیف می‌دهند!

[۶] این دو مثال را از کتاب «تأملاتی در طراحی سازوکارهای اقتصادی اجتماعی» نوشته آقایان نریمانی و صابرمیرزایی اقتباس نمودیم.

[۷] منبع:

Deloitte. (2012). From the bottom up Influencing citizen behaviours to achieve policy outcomes. London: Deloitte, p.6.

[۸]– Dan Yates

[۹]– Alex Laskey

[۱۰]– Opower

[۱۱]– World Economic Forum

[۱۲]– First Utility

[۱۳]– MyEnergy

[۱۴] منبع:

Dolan, P., Hallsworth, M., Halpern, D., King, D., & Vlaev, I. (2010). MINDSPACE. Influencing behaviour through public policy. Cabinet Office, Institute for Government, pp.43-44.

[۱۵] sunk cost: در اقتصاد، هزینه‌های هدررفته، هزینه‌هایی است که پیش‌تر به‌وجود آمده و دیگر نمی‌توان آن را بازگرداند.

[۱۶] Loss aversion

[۱۷] Consistency

[۱۸] منبع:

Dolan, P., Hallsworth, M., Halpern, D., King, D., & Vlaev, I. (2010). MINDSPACE. Influencing behaviour through public policy. Cabinet Office, Institute for Government, p.27.

[۱۹] تک‌تک اعضای هر دو گروه، ابتدا در یک جلسه فردی با مربی خود، راجع به اهداف پیاده‌روی خود، موانع آن، استراتژی‌های دستیابی به اهداف، پاداش موفقیت و استراتژی‌های افزایش انگیزه خود، گفتگو می‌کردند. تنها تفاوت این دو گروه، در مکتوب و امضا کردن و امضا نکردن توافق‌نامه بود. لذا حتی می‌توان گفت در گروه کنترل نیز تعهدی شفاهی وجود داشته است. همچنین در مقاله مربوطه، به هیچ ضمانت اجرای مالی یا حقوقی برای توافق‌نامه‌ها اشاره نشده است.

[۲۰] منبع: همان، ص۴۰

[۲۱]– self-exclusion

[۲۲] منبع:

Dolan, P., Hallsworth, M., Halpern, D., King, D., & Vlaev, I. (2010). MINDSPACE. Influencing behaviour through public policy. Cabinet Office, Institute for Government, p.45.

[۲۳] Quebec

[۲۴] Reminders

[۲۵] Social constructionism

[۲۶] Self-fulfilling prophecy؛ پیشگویی‌ای که گفتنش باعث تحققش می‌شود، یعنی خودش را تحقق می‌بخشد.

[۲۷] pygmalion effect

[۲۸]– badge of honor

چارچوب سیاست‌گذاری رفتاری

در دهه‌های اخیر، چارچوب‌ها و ابزارهای سیاستی مفیدی برای تدوین سیاست‌های تغییر رفتار، مبتنی بر آموزه‌های اقتصاد و علوم رفتاری پیشنهادشده است که در اینجا قصد نداریم به‌طور مفصل به آنها بپردازیم. شما می‌توانید در بخش چهارم کتاب «درآمدی بر مدیریت سیاست‌های تغییر رفتار»، برخی از این چارچوب‌ها را ملاحظه فرمایید. یکی از معروف‌ترین آنها، چارچوب MINDSPACE است که در سال ۲۰۱۰ توسط اداره کابینه دولت انگلستان ارائه شده است. MINDSPACE، مخفف ۹ ابزار (اهرم) در سیاست‌گذاری تغییر رفتار است: انتخاب پیام‌رسان مناسب، استفاده از مشوق‌ها، تغییر و بهبود هنجارها، تنظیم گزینه‌های پیش‌فرض[۱]، ایجاد برجستگی در پیام، زمینه‌مندسازی[۲] ذهنی، تحریک هیجانات، اخذ تعهدات داوطلبانه و ایجاد عزت‌نفس[۳].

MINDSPACE

در ادامه، دولت انگلستان «تیم بینش‌های رفتاری»[۴] را با هدف استفاده از آموزه‌های علوم رفتاری در بهبود سیاست‌ها تشکیل داد. این تیم در سال ۲۰۱۴، چارچوبی ساده‌تر پیشنهاد می‌دهد که به EAST[5] مشهور می‌شود؛ طبق این چارچوب، برای طراحی یک سیاست خوب، باید به چهار محور زیر توجه شود:

  • فهم و انتخاب گزینه خوب را برای جامعه «ساده» کنید؛ یعنی:
    • گزینه‌های پیش‌فرض را طوری قرار دهید که «انتخاب نکردن»، خودبه‌خود منجر به تصمیم مناسب شود.
    • «خوب رفتار کردن» را برای افراد، کم زحمت کنید.
    • در ارتباطات، پیام را شفاف و ساده منتقل کنید.
    • نشان دهید یک کار سخت و پیچیده را چطور می‌توان با برداشتن گام‌هایی مشخص به انجام رساند.
  • گزینه خوب را «جذاب» کنید؛ یعنی:
    • با استفاده از شکل، رنگ یا شخصی‌سازی[۶]، توجه فرد را به خود جلب کنید.
    • مشوق‌ها و محدودیت‌های مالی و غیرمالی مؤثر را طراحی نمایید.
  • از سازوکارهای «اجتماعی» برای تسهیل انتخاب خوب بهره بگیرید؛ یعنی:
    • نشان دهید که بیشتر افراد، به نحو مطلوب رفتار می‌کنند (هنجارسازی).
    • از قدرت «شبکه‌سازی» برای تغییر رفتارها استفاده کنید.
    • موقعیت‌هایی برای اخذ تعهدات اجتماعی داوطلبانه از فرد ایجاد کنید.
  • به «زمان و موقعیت» توجه کنید؛ یعنی:
    • موقعیت‌شناس باشید؛ وقتی افراد بیشتر پذیرا هستند، آن‌ها را برانگیزید.
    • در طراحی سیاست، به هزینه‌ها و منافع کوتاه‌مدت آن برای مخاطب توجه کنید.
    • به افراد کمک کنید که موانع عمل خود را شناسایی کرده و برای رفع آن برنامه‌ریزی کنند.[۷]

در این یادداشت قصد داریم به معرفی برخی توصیه‌های عملیاتی و کلیدی مستخرج از این چارچوب‌ها، با توجه به نیازهای سیاست‌گذاری عمومی کشورمان بپردازیم.

برای اینکه ذهنمان نسبت به موضوع آماده‌تر شود، با یک نمونه موردی آغاز می‌کنیم. در این مثال، به استفاده مناسب از ابزارهای سیاستی متنوع توجه کنید:

کمپین !Think برای کاهش تصادفات[۸]

در سال ۲۰۰۰، آمارهای منتشره در انگلستان نشان می‌داد که میزان تصادفات در سال‌های اخیر، افزایش چشم‌گیری داشته است؛ در سال ۱۹۹۹ به‌تنهایی بیش از ۳۴۰۰ مورد فوت و ۳۹۰۰۰ مورد جراحت شدید ناشی از تصادفات اعلام شد که بر اساس برآوردها، این حوادث، هزینه‌ای بالغ‌بر ۱۲ میلیون پوند برای اقتصاد کشور در پی داشت.

دولت در مواجهه با این امر خطیر، بر آن شد تا با اتخاذ راهبردهای سیاستی در سطح ملی، میزان این تلفات را کاهش دهد. در این راستا، اولین استراتژی ‌«ایمنی جاده» (سال‌های ۲۰۰۰-۱۹۸۷) باهدف کاهش ۳۳ درصدی تصادفات منجر به فوت و جراحات شدید (در مقایسه با سال‌های ۱۹۸۵-۱۹۸۱)، تدوین شد. با پیاده‌سازی راهبردهای این سند، میزان این تصادفات به‌ترتیب ۳۹ درصد و ۴۹ درصد کاهش یافت که موفقیت چشمگیری برای دولت به‌شمار می‌آمد.

تحقیقات در آن سال‌ها نشان می‌داد که می‌توان در یک دوره ده‌ساله، این آمار را بیشتر از وضعیت کنونی بهبود داد. بنابراین دولت مبتنی بر نتایج ارزیابی‌های مذکور، راهبردهای جدید خود را سامان داد و آن‌ها را در سال ۲۰۰۰ تحت عنوان سندی با عنوان «جاده‌های فردا: ایمن‌تر برای هرکس»[۹] انتشار داد. در این سند، مقرر شده بود با اختصاص بودجه سالانه بالغ‌بر ۱۴ تا ۱۹ میلیون پوند به این موضوع، تا پایان افق ده‌ساله، تلفات جانی و مصدومیت‌های جدی به میزان ۴۰ الی ۵۰ درصد و تصادفات غیرجانی نیز در حدود ۱۰ درصد (نسبت به میانگین سال‌های ۱۹۹۸-۱۹۹۴) کاهش یابد.

راهبرد سه‌جانبه ۳Es
رویکرد سه جانبه دولت
وزارت حمل‌ونقل (DfT) برای تحقق اهداف خود، راهبردی سه‌جانبه (مهندسی، اجبار و آموزش) را به کار بست. براین‌اساس، رهیافت‌های سنتی مثل «وضع مقررات و اجبار»[۱۰] و «مهندسی و زیرساخت»[۱۱] در ترکیب با رهیافت‌های نوین مبتنی بر «آموزش و اثرگذاری بر رفتارهای رانندگان»[۱۲] مورد توجه قرار گرفتند. در این مثال صرفاً موضوع کمپینِ Think! به‌عنوان یکی از ابزارهای «آموزشی» دولت در این برنامه ده‌ساله مورد بررسی قرارگرفته است.

هدف‌گذاری دولت در طرح Think!، کاهش ۴۰ تا ۵۹ درصدی تلفات جانی و مصدومیت‌های شدید در بزرگ‌سالان و کودکان بود. مطابق برآوردها، یک پوند هزینه در طرح مذکور، ۱۰ پوند صرفه‌جویی را برای اقتصاد کشور به‌دنبال داشت.

ساختار تیمی اجرای برنامه

تیم اصلی این طرح (تیم «بازاریابی»[۱۳] وزارت حمل‌ونقل انگلستان)،‌ شامل دو تیم ایمنی جاده‌ای کودکان و ایمنی جاده‌ای بزرگ‌سالان بود. هر تیم شامل چند مدیر کمپین بود که هر کمپین موضوعات خاصی از ایمنی جاده‌ای را پوشش می‌دادند. دراین‌میان، تیم «بازاریابی» وزارت حمل‌ونقل به‌منظور تطبیق برنامه‌های اجرایی با سیاست‌های بالادستی وزارت و دست‌یابی به حداکثر اثربخشی در برنامه‌های اصلی آن، ارتباط مستقیم و تنگاتنگی با تیم «سیاست‌گذاری» این وزارتخانه مذکور داشت.

چالش‌های تعیین‌کننده

وزارت حمل‌ونقل به این نتیجه رسید که برای تحقق اهداف جدید (کاهش بیش‌ازپیش تصادفات) باید به سه موضوع اساسی زیر توجه جدی داشته باشد:

۱- تکثر و گستردگی مسائل پیش‌رو: ‌ در سال‌های پیش از ۲۰۰۰، اولویت اصلی وزارت بر کاهش تلفات جانی و جراحات شدید ناشی از تصادفات، متمرکز بود و لذا توانست این آمار را تا حدود مناسبی کاهش دهد. این در حالی است که در این سال‌ها آمار تصادفات غیرجانی و جزئی به میزان قابل‌توجهی افزایش‌یافته بود. لذا وزارت حمل‌ونقل در سال ۲۰۰۰ بر آن شد تا علاوه بر تثبیت و بهبود آمار تلفات جانی و جراحات شدید، به کاهش آمار تصادفات غیرجانی و جزئی بپردازد. اما چالش پیشِ روی وزارت در این خصوص، گستردگی دامنه مسائل بود. مطابق شکل فوق، در سال‌های قبل از ۲۰۰۰، مسائل، محدود به مواردی نظیر سرعت، مصرف مشروبات الکلی در رانندگی، کمربند ایمنی و موارد ایمنی کودکان (در راستای کاهش آمار تصادفات منجر به فوت و جرح) بود، درحالی‌که پس از سال ۲۰۰۰ با اتخاذ سیاست‌های جدید، دامنه مسائل گسترده شد و مواردی نظیر خستگی، استفاده از تلفن همراه، موتورسیکلت‌ها، مصرف دارو در رانندگی و موارد ایمنی نوجوانان را نیز (در راستای کاهش کلیه تصادفات) در برگرفت.

۲- لزوم بخش‌بندی[۱۴] جامعه هدف: آمارهای تصادفات نشان می‌داد که چهار گروه در معرض بیشترین خطرات تصادفات جاده‌ای بوده و باید به آن‌ها توجه شود: کودکان، رانندگان جوان، موتورسواران و افرادی که شغل آن‌ها در ارتباط مستقیم با رانندگی است. لذا نیاز به تدوین راهبردهای جامع برای تأثیرگذاری بر همه این گروه‌ها بود.

۳- پیچیدگی رسانه: در سال‌های ابتدایی، رسانه‌های متعددی به انتقال پیام به مخاطبان می‌پرداختند که در این میان، پیامِ اصلی به‌خوبی منتقل نمی‌شد. ازاین‌رو، رسانه‌های فعال در حوزه ایمنی جاده‌ای، ناگزیر به رقابت با طیف وسیعی از پیام‌های تجاری و کانال‌های مختلف رسانه‌ای بودند. افزون‌براین، بسیاری از نهادهای دولتی محلی، کمپین‌های اختصاصی خودشان را ایجاد کرده بودند. درنتیجه کاربران جاده‌ای در مواجهه با پیام‌های متعدد و متنوع تولیدشده توسط کمپین‌های مختلف، دچار سردرگمی می‌شدند. بدین‌منظور نیاز به اتخاذ رویکرد جامعی برای یکپارچه کردن همه پیام‌ها در راستای تمرکز بر مسائل اصلی ایمنی جاده‌ای بود.

توجه به ذینفعان، فرصتی برای تحقق اهداف

ذینفعان با توجه به اثرات انباشته بالقوه‌شان در تحقق اهداف جدید، نقشی تعیین‌کننده در اثربخشی مطلوب برنامه‌ها داشتند. عمده این ذینفعان عبارت بودند از: وزارتخانه‌های دولتی (نظیر وزارت سلامت، وزارت آموزش و وزارت کشور)، سازمان‌های امور بزرگراه‌ها، خیریه‌ها و نهادهای غیردولتی، افسران محلی ایمنی جاده‌ای، پلیس، آتش‌نشانی و امداد، گروه‌ها و اتحادیه‌های صنفی رانندگان جاده‌ای (مثلاً اتحادیه کامیون‌داران، اتحادیه اتوبوس‌ها و تاکسی‌های بین‌شهری)، تولیدکنندگان خودرو و سایر رانندگان جاده‌ای.

بینش‌های کلیدی و تصمیم‌های سیاستی

کارشناسان و متخصصان کمپین، پس از تحلیل نگرش‌ها و رفتارهای هریک از گروه‌های جامعه هدف، بینش‌هایی استخراج کردند که هریک از آن‌ها، مبنای تصمیم‌هایی خاص شد. محوری‌ترین بینش استخراج‌شده چنین بود:

نیاز به ایجاد خودآگاهی[۱۵] در رانندگان (تمام سنین): صدای وجدانِ رانندگان باید به آن‌ها یادآوری کند که در هرلحظه از سفر، به خطر ناشی از رفتارشان فکر کنند.

بدین‌سبب، نیاز بود بسترهایی مهیا شود تا مردم هرچه بیشتر به تصمیمات خود در جاده بیندیشند. ازاین‌رو مقرر شد در قالب اقدامات زیر،‌ خودآگاهی مردم افزایش یابد:

معنادار کردن و شفاف‌سازی برنامه و ایجاد زبان مشترک برای تمامی ذینفعان، همکاران ملی-محلی و کمپین‌های ارتباطی

  • ارتباط با مدارس ابتدایی، پلیس و افسرهای ایمنی جاده‌ای در دولت‌های محلی
  • فراخوان عمومی برای شکل‌دهی یک نماد (برند) واحد به‌منظور معرفی برنامه چندوجهی مذکور
  • در نتیجه، تصمیم استراتژیک کمپین مبتنی بر بینش فوق، بدین‌صورت اتخاذ گردید:

به‌جای راه‌اندازی کمپین‌های مختلف، ایده «یک برند واحد» با این خصوصیات شکل گیرد: ساده، اثربخش و انعطاف‌پذیر باشد؛ دامنه وسیعی از مسائل را پوشش دهد؛ با طیف متنوعی از مخاطبان جامعه هدف، ارتباط برقرار کند؛ و توسط دامنه گسترده‌ای از ذینفعان قابل‌استفاده باشد.

درنتیجه، کمپینی تحت عنوان برند !Thinkشکل گرفت. علت انتخاب این عنوان، بیدار کردن فیزیکی و روانی رانندگان و تشویق همه به فکر کردن بود. همچنین در طراحی لوگو، از خطوط جاده به‌منظور نشان دادن ارتباط تنگاتنگ برند با مسائل جاده‌ای استفاده شد.
مشارکت کمپین !Thinkدر استراتژی ده‌ساله جاده‌ای وزارت حمل‌ونقل

در برنامه ده‌ساله وزارت حمل‌ونقل، کمپین Think! از جایگاه ویژه‌ای برخوردار بود، به‌طوری‌که حدود ۱۵ درصد از بودجه سالانه برنامه به این کمپین اختصاص داشت. مأموریت‌ها و وظایفی که این کمپین در راستای تحقق اهداف استراتژی وزارت برعهده داشت عبارتند از:

  • بالا بردن آگاهی‌های عمومی در این خصوص که تصادفات، اتفاقی رخ نمی‌دهند، بلکه علت و سببی منجر به وقوع آن‌ها می‌شود.
  • ترغیب و تقویت نگرش‌های همه کاربران جاده‌ای (رانندگان خودرو، موتورسواران و پیاده‌روها) به رفتارهای ایمن‌تر و محتاطانه‌تر در رانندگی
  • درگیر ساختن طیف وسیعی از جامعه به‌منظور ترویج سیاست «جاده‌های ایمن برای همه»
  • افزایش پذیرش عمومی در خصوص دو بعد دیگر برنامه ده‌ساله وزارت (فعالیت‌های مهندسی زیرساخت ایمنی و اقدامات اجباری و تنبیهی پلیس)
  • توجه بیشتر به اقدامات محلی باهدف افزایش ایمن‌سازی جاده‌ها و زمینه‌سازی برای انتقال پیام‌های ایمنی جاده‌ای توسط صاحبان کسب‌وکارها.

حوزه‌های تمرکز کمپین !Think:

مقرر شد تا کلیه فعالیت‌های اصلی کمپین با تمرکز بر دو گروه «بزرگ‌سالان» و «کودکان» تبیین شود. در بزرگ‌سالان، فعالیت‌ها برای متقاعد کردن افراد در ترجیح عادت‌های جدید رانندگی به‌جای عادت‌های پیشین تعریف شد.

اما در کودکان، موضوع متفاوت بود. با توجه به اینکه در این گروه سنی هنوز عادت‌های خاصی شکل نگرفته، فعالیت‌ها در جهت تأثیرگذاری بر آن‌ها به‌منظور ایجاد عادت‌های خوب رانندگی شکل گرفت. بدین منظور وزارت حمل‌ونقل به دنبال آن بود تا مطمئن شود از طرفی این گروه، اطلاعات و آموزش درست در هریک از مراحل زندگی را دریافت می‌کند و از طرفی دیگر، افراد مؤثر بر کودکان (نظیر والدین و معلمان) برای آموزش و پرورش صحیح کودکان پشتیبانی مناسبی می‌شوند.

نکاتی مهم در موفقیت کمپین:

  • بر اساس آمار و نتایج سالانه کمپین (همچون داده‌های مصدومان، نتایج تحقیقات اجتماعی، تعداد پذیرش‌های بیمارستانی، حجم ترافیک، اطلاعات پزشکی قانونی، اطلاعات تولیدکنندگان و بیمه‌کنندگان خودرو و…)، استراتژی‌های وزارت حمل‌ونقل مورد بازبینی و اصلاح قرار می‌گرفت.
  • اولویت اصلی کمپین در آموزش و تربیت، افسران ایمنی جاده‌ای بود، زیرا این افراد، عاملان ارتباط مستقیم با مردم محسوب می‌شدند و می‌توانستند نقش قابل‌توجهی در تغییر رفتار رانندگان ایفا کنند.
  • برنامه‌های بازاریابی این کمپین، عبارت بود از آموزش (از طریق رسانه‌های ملی، سینما، مطبوعات و… به‌منظور اثرگذاری بر همه افراد جامعه و نه افراد خاص)، ارائه اطلاعات جزئی (در وب‌سایت‌ها، پوسترها، رسانه‌های هدفمند نظیر مجلات تخصصی تربیت کودک و نوجوان، به‌منظور تأثیرگذاری بر رفتار افراد و گروه‌های خاص)، تبلیغات در محل (نظیر پیام‌های رفع خستگی در پشت کامیون‌ها و علائم جاده‌ای و رادیوهای مربوطه) و بازاریابی مشارکتی (تشکیل کمپین‌هایی باهدف جلب مشارکت آن دسته از کاربران جاده‌ای که بیشتر از همه در معرض خطر و آسیب بوده و نیز بیشترین تخلفات از جانب آن‌ها صورت می‌گیرد؛ نظیر رانندگان جوان، کودکان و نوجوانان، موتورسواران و افرادی که مشاغل مرتبط با رانندگی دارند). در ادامه به دو نمونه از تبلیغات این کمپین اشاره می‌شود:
    • تبلیغات «لوک خوش‌شانس» که به رانندگانی که با سرعتی بیش‌ازحد مجاز ۳۰ مایل بر ساعت در جاده‌های شهری و مسکونی رانندگی می‌کردند، شلیک می‌کرد. بسیاری از این رانندگان فکر نمی‌کردند سرعت ۴۰ مایل بر ساعت خطرناک‌تر از سرعت ۳۰ مایل بر ساعت است و بنابراین خودشان را رانندگانی خوب به‌حساب می‌آوردند. تهدید به زندانی شدن برایشان جدی نبود، زیرا نمی‌توانستند خودشان را تبهکارانی مجرم تصور کنند. اما احساس گناه کشتن یک بچه، آنها را از رانندگی پرخطر بر حذر می‌داشت.
    • نمایش تبلیغات تلویزیونی تأثیرگذار در ساعاتی که بسیاری از افراد جامعه هدف در حال تماشای تلویزیون بودند؛ به‌عنوان مثال کلیپی که در آن، صحنه تصادف یک دختر هشت‌ساله با ماشینی با سرعت ۳۰ مایل بر ساعت (که در آن شانس نجات ۸۰ درصد بوده) و همچنین ماشینی با سرعت ۴۰ مایل بر ساعت (که در آن شانس کشته شدن ۸۰ درصد بوده) نمایش داده می‌شد و میزان جراحت متحمل شده در هر دو حالت، مورد مقایسه قرار می‌گرفت.

پرسش‌هایی برای بحث:۱- در این مثال، شناخت جامعه و بخش‌بندی آن، چگونه در تدوین سیاست‌ها خود را نشان داد؟

۲- کمپین Think! به‌عنوان یکی از ابزارهای مؤلفه «آموزشی»، چگونه توانست دو مؤلفه دیگر وزارت حمل‌ونقل در برنامه کاهش تصادفات (مؤلفه‌های «وضع مقررات و اجبار» و «مهندسی و زیرساخت») را تقویت نماید؟

۳- همان‌طور که در مثال ذکر شد، تنها ۱۵ درصد از بودجه سالانه وزارت حمل‌ونقل در برنامه ده‌ساله به کمپین Think! تعلق گرفت، درحالی‌که بیشترین سهم بودجه به مؤلفه «مهندسی و زیرساخت» تعلق یافت. به نظر شما با توجه به اثربخشی کمپین Think! این توزیع کارآمد خواهد بود؟

۴- به نظر شما، ایجاد خودآگاهی، مهم‌ترین محرک برای تغییر رفتار رانندگان محسوب می‌شود؟ در غیر این صورت، عامل کلیدی چه می‌تواند باشد؟

۵- آیا تفکیک حوزه تمرکز کمپین در قالب دسته‌بندی سنی (بزرگ‌سال و کودک) مطلوب است؟ چه دسته‌بندی‌های دیگری می‌توان در این زمینه برشمرد؟

۶- به نظر شما بازبینی استراتژی هرچندسال‌یکبار (مبتنی بر نتایج دوره‌ای)، منجر به ایجاد تعارض در برنامه‌ها و اهداف بلندمدت نمی‌شود؟

 

در آینده، به‌طور مشخص‌تر، به معرفی برخی از ابزارهای پرکاربرد و مناسب برای سیاست‌گذاری تغییر رفتار در کشورمان اشاره خواهیم نمود.

آیا شما در مورد مطالب این یادداشت، تجربه سیاستی دیگری (در داخل یا خارج از کشور) را سراغ دارید؟ درصورت تمایل، این تجربه‎ها را در قسمت دیدگاه‎ با ما در میان بگذارید تا با نام خودتان منتشر شود.


[۱] Default

[۲] Priming

[۳] ego

[۴] Behavioral Insights Team

[۵] Easy, Attractive, Social, Timely

[۶] Customization

[۷] این چارچوب را به‌صورت مفصل‌تر در سند زیر ملاحظه بفرمایید:

EAST, Four simple ways to apply behavioural insights: https://goo.gl/wL9KcW

[۸] منبع:

NSMC. (2016, March 1). thensmc showcase. Retrieved from THINK! The NSMC – The National Social Marketing Centre: https://goo.gl/B9bX1d

[۹] Tomorrow’s Roads: Safer for Everyone

[۱۰] رویکرد اجبار (Enforcement) نظیر: وضع قوانین و مقررات بیشتر، حضور بیشتر پلیس در جاده‌ها، افزایش تعداد دوربین‌های ایمنی

[۱۱] رویکرد مهندسی و زیرساخت (Engineering) شامل ایمنی‌های پایه‌ای و اولیه (نظیر مهندسی و طراحی اتومبیل) و ایمنی‌های ثانویه (نظیر مهندسی و تعمیرات جاده‌ای) می‌شود. لازم به ذکر است بیشترین بودجه دولت به این رویکرد اختصاص یافت.

[۱۲] رویکرد (Education) نظیر: آموزش رانندگی، آزمون‌های سخت‌گیرانه رانندگی و فعالیت‌های ترویجی و رسانه‌ای

[۱۳] Marketing

[۱۴] Segmenting

[۱۵].self-awareness

مرجع تشخیص وقوع بحران‌های بانکی

شواهدی همچون سقوط ارزش سهام بانک‌های ملت (۳۶۰۰ میلیارد تومان) و تجارت (۱۶۰۰ میلیارد تومان)، کاهش تسهیلات دهی بانک‌ها، نرخ بهره بالای ۲۰ درصد، و قرار گرفتن برخی از بانک‌ها در شرایط ورشکستگی ترازنامه‌ای یا نزدیک به آن[i]، نشان از وجود مشکلات اساسی در نظام بانکی ایران دارد.

       برخی از کارشناسان اقتصادی و اصحاب سیاست اعتقاد به وقوع بحران بانکی در ایران دارند. در مقابل برخی دیگر و به‌طور مشخص مسئولان بانک مرکزی تأکیددارند که وضعیت نظام بانکی بحرانی نیست. یکی از مصادیق این منازعه، ادعای وجود بحران بانکی در ایران توسط یکی از نامزدهای ریاست جمهوری و پاسخ و تهدید شدن مدعی به اقامه دعوی جهت تشویش اذهان عمومی بود.

اما معنای دقیق بحران بانکی چیست و چه زمان می‌توان گفت که نظام بانکی دچار بحران شده است. در گزارش بانک جهانی آمده است، بحران بانکی سیستمیک شرایطی است که در آن تعداد زیادی از بانک‌های یک کشور به‌طور هم‌زمان دچار اعسار ورشکستگی یا اعسار نقدینگی باشند. به‌طور مشخص بحران بانکی سیستمیک شرایطی است که نکول در بخش‌های مالی و شرکتی به میزان زیادی [تأکید از نویسنده است] باشد و نهادهای مالی و شرکت‌ها در پرداخت قراردادها با مشکل مواجه شوند. درنتیجه وام‌های غیر جاری (NPLs) به‌یک‌باره افزایش خواهد یافت و همه یا بخش اعظم سرمایه کل سیستم بانکی از میان خواهد رفت[ii]. این تعریف نقاط ابهام فراوانی دارد؛ مثلاً چند بانک به‌طور هم‌زمان باید دچار مشکل شوند، یا منظور از میزان زیاد نکول دقیقاً چقدر است. به همین ترتیب سهم وام‌های غیر جاری و یا میزان دقیق سرمایه‌های ازدست‌رفته نظام بانکی برای تشخیص شرایط بحرانی مشخص نیست. تعاریف دیگر بحران بانکی نیز از همین مشکل رنج می‌برند. در همین راستا چادرن و هان (۲۰۱۴) بیان می‌کنند که هیچ تعریف دقیق مورد اجماعی از بحران بانکی وجود ندارد.[iii]

در گزارشی که توسط فدرال رزرو کلیولند منتشرشده است، ضمن اشاره به وجود ابهام در تعریف بحران، بانک مرکزی فصل‌الخطاب در تشخیص بحران دانسته شده است. «بحران بانکی شرایطی است که چندین بانک به‌طور هم‌زمان دچار شکست (fail) می‌شوند و این شکست جمعی منجر می‌شود که سرمایه نظام بانکی به میزانی آسیب ببیند که وقوع اثرات قابل‌توجه اقتصادی محتمل شود و نیاز به مداخله دولت باشد. اما این میزان چقدر است؟ هیچ جواب دقیقی برای این سؤال وجود ندارد. محققان برای طبقه‌بندی یک مشکل بانکی به‌عنوان یک بحران سیستمیک به بیانیه‌ها و فعالیت‌های بانک‌های مرکزی رجوع می‌کنند. به‌بیان‌دیگر هنگامی‌که بانکداران مرکزی فکر می‌کنند یک شوک خاص که به بخش مالی واردشده است می‌تواند منجر به یک مشکل سیستمیک شود، مشکل سیستمیک دانسته می‌شود.»[iv] به عبارت بهتر هنگامی‌که بانک مرکزی بگوید بحران بانکی اتفاق افتاده است، بحران بانکی اتفاق افتاده است.

با توجه ذهنی بودن مفهوم بحران بانکی و عدم وجود شاخص‌های دقیق و مورد اتفاق برای آن، وجود مرجعی برای تشخیص آن ضروری است، اما آیا بانک مرکزی مرجع صالحی برای تشخیص بحران است. آیا بانک مرکزی انگیزه کافی برای اعلام بحران بانکی در زمان مناسب دارد؟ پاسخ به این سؤال ازاین‌جهت مهم است که تعلل و تأخیر بانک مرکزی در تشخیص به‌موقع و انجام اقدامات خاص دوره بحران بانکی هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم کشور را افزایش می‌دهد. به‌طور مشخص در شرایطی که بانک دچار مشکل می‌شود، انگیزه‌های مدیران و سهام‌داران بزرگ برای انجام اقدامات ریسکی و البته در جهت منافع خود افزایش می‌یابد، که این امر وضعیت بانک و به‌طورکلی نظام بانکی را وخیم‌تر می‌کند.

به نظر می‌رسد با توجه به این‌که بانک مرکزی خود مسئول نظارت بر سلامت نظام بانکی است و وظیفه تشخیص شوک‌های وارده به‌نظام بانکی و انجام اقدامات لازم برای جلوگیری از وقوع بحران بانکی را دارد، در تشخیص زمان وقوع بحران دچار تورش خواهد شد. به‌بیان‌دیگر وقوع بحران به معنای سوء مدیریت بانک مرکزی در انجام اقدامات پیشگیرانه بحران بانکی است و بانک مرکزی تا جایی که ممکن باشد، وقوع بحران بانکی را نفی و یا آن را به تأخیر می‌اندازد.

در همین راستا در ایالات‌متحده پس از بحران مالی ۲۰۰۷ به‌واسطه شکست فدرال رزرو (بانک مرکزی آمریکا) در شناسایی به‌موقع وقوع بحران و بالتبع هزینه‌های فراوان آن، در قانون داد-فرانک که در سال ۲۰۱۰ تصویب شد، نهادی تحت عنوان شورای نظارت بر ثبات مالی ([v]FSOC) برای شناسایی ریسک‌ها و پاسخ به وقایع در حال ظهوری که ثبات مالی را تهدید می‌کند [منجر به وقوع بحران خواهد شد]، مستقل از بانک مرکزی و سایر تنظیم‌گران مالی، ذیل وزارت خزانه‌داری طراحی و تشکیل‌شده است.[vi]

بر این اساس با توجه به شرایط نظام بانکی (نرخ بهره بالا، حجم مطالبات غیر جاری، از بین رفتن سرمایه برخی از بانک‌ها و …) در ایران و هزینه‌های تأخیر در شناسایی بحران بانکی، به نظر ضروری است، نهاد یا گروهی متشکل از صاحب‌نظران پولی و بانکی مستقل از بانک مرکزی و بانک‌ها، مأمور به بررسی وضعیت نظام بانکی ایران و نسبت آن با بحران بانکی گردند.


[i] اظهارنظر رئیس بانک مرکزی در خصوص پیشنهاد سودهای بالا از سوی برخی بانک‌ها که در حال ورشکستگی هستند.

[ii] https://www.worldbank.org

[iii] https://www.dnb.nl

[iv]https://www.clevelandfed.org

[v] Financial Stability Oversight Council

[vi] https://www.treasury.gov

سهم ایران از کیک جهانی مهاجرت؛ نگاهی به نقش و جایگاه کشور ایران در عرصه مهاجرت بین‌الملل

خلاصه:

کشور ایران همواره به‌عنوان یکی از مهم‌ترین کشورهای مهاجرپذیر و مهاجر فرست در دنیا تلقی شده و می‌تواند نقش و جایگاه قابل‌توجهی را در جریان مهاجرت بین‌المللی ایفا نماید. در این گزارش به‌صورت اجمالی سعی بر آن است تا تصویری کلی از جایگاه و وضعیت ایران در عرصه مهاجرت بین‌الملل ارائه شود. به‌طورکلی کشور ایران، با ۵۱ هزار نفر مهاجر جدیدالورود در سال ۲۰۱۴، در رتبه ۳۱ ام در میان پنجاه کشور اصلی مهاجر فرست به حوزه منطقه OECD (به‌عنوان قطب اصلی جذب مهاجران دنیا) قرار دارد که حدود یک درصد از کل مهاجران به این حوزه را تشکیل می‌دهد. همچنین بر اساس آمار، کشورهای آمریکا، کانادا و آلمان به ترتیب اصلی‌ترین مقصد مهاجرت ایرانیان را تشکیل می‌دهند. از مهم‌ترین نکات اهمیت گزارش پیش رو این است که برخلاف باور رایج در داخل کشور که تصور می‌شود کشور ایران بالاترین نرخ خروج افراد ماهر و تحصیل‌کرده را در دنیا داراست، بر اساس آمار و سهم مهاجران تحصیل‌کرده و ماهر از تعداد کل مهاجران در سال‌های ۲۰۱۱-۲۰۱۰، ایران جایگاه چهارم را در میان همه کشورها داراست چراکه حدود نیمی از تعداد کل مهاجران ایرانی را افراد تحصیل‌کرده و یا ماهر تشکیل می‌دهند. اما وضعیت کشور ایران از حیث خروج مهاجران تحصیل‌کرده به‌ویژه ازنظر تعداد مهاجران تحصیل‌کرده در سال ۲۰۰۱ و نیز در سال ۲۰۱۱ در مقایسه با کشورهای حوزه خاورمیانه و شمال آفریقا (MENA)، ایران رتبه نخست را در میان کشورهای این منطقه دارد. همچنین از منظر مهاجران تحصیلی و دانشجویی، بر اساس آمار یونسکو در سال ۲۰۱۲، ۵۲ هزار دانشجوی ایرانی در این سال در خارج از کشور مشغول به تحصیل بوده‌اند که یک و نیم درصد از سهم بازار جهانی دانشجویان را تشکیل داده است. بر این اساس، کشورهای مالزی، آمریکا، بریتانیا، امارات متحده عربی و ایتالیا ۵ مقصد اصلی دانشجویان ایرانی در میان سایر کشورها بوده‌اند. از منظر مهاجران اقتصادی، در سال ۲۰۱۱ حدود ۴۹۳ هزار ایرانی در کشورهای OECD مشغول به کار بوده‌اند که از این تعداد، ۳۰۲ هزار نفر تحصیلات سطح بالا داشته‌اند. به‌طورکلی نرخ اشتغال مهاجران ایرانی در حدود ۶۰ درصد می‌باشد که این نرخ برای افراد تحصیل‌کرده بیش از ۷۰ درصد است. بر اساس داده‌های آماری سال ۲۰۱۱ میلادی، ۵۲ درصد ایرانیان در مشاغل با مهارت‌های بالا حضور دارند و ۴۴ درصد از آن‌ها نیز در مشاغل بامهارت متوسط فعال هستند و تنها ۴ درصد مهاجران ایرانی در مشاغل با سطح مهارت پایین فعال‌اند. با در نظر گرفتن جمعیت مهاجران پناه‌جو، کشور ایران پس از کشورهای اردن، ترکیه، پاکستان و لبنان، میزبان بالاترین جمعیت پناه‌جویی در دنیا -بالغ‌بر یک‌میلیون نفر- می‌باشد که غالباً از کشورهای همسایه به‌ویژه افغانستان و عراق می‌باشند. اما علاوه بر اینکه ایران یکی از کشورهای اصلی پناه‌جو پذیر در دنیا تلقی می‌شود، نرخ نسبتاً بالای درخواست‌های پناه‌جویی از سوی اتباع ایرانی در کشورهای دیگر به‌ویژه در کشورهای غربی باعث شده است که نام ایران در میان چند کشور اصلی پناه‌جوفرست دنیا نیز قرار بگیرد.

مقدمه:

در حال حاضر روند بین‌المللی مهاجرت رشد و اهمیت روزافزونی یافته است به‌طوری‌که از سال ۲۰۱۳ میلادی به بعد نرخ مهاجرت انسان‌ها بر روی کره خاکی از نرخ افزایش جمعیت انسان‌ها پیشی گرفته است. بر اساس آمار سازمان ملل، جمعیت مهاجران در سال ۲۰۱۵ در سراسر دنیا بالغ‌بر ۲۴۴ میلیون گردیده است که معادل ۳٫۳ درصد از کل جمعیت ساکنان زمین است. کشور ایران که هم به لحاظ تاریخی و جایگاه جغرافیایی و هم به لحاظ وضعیت نیروی انسانی، همواره به‌عنوان یکی از مهم‌ترین کشورهای مهاجرپذیر و مهاجر فرست در دنیا تلقی شده است، می‌تواند نقش و جایگاه قابل‌توجهی را در جریان مهاجرت بین‌المللی ایفا نماید. لذا در این بخش به‌صورت اجمالی سعی بر آن است تا تصویری کلی از جایگاه و وضعیت ایران در عرصه مهاجرت بین‌الملل ارائه شود. نکته‌ای که می‌بایست در بدو امر موردتوجه قرار گیرد این است که با توجه به عدم انتشار آمار رسمی ملی به‌ویژه از وضعیت مهاجران ایرانی خارج از کشور توسط نهادهای ذی‌ربط در کشور، ناگزیر منابع آماری این بخش مبتنی بر آخرین گزارش‌های بین‌المللی موجود و قابل‌دسترس بوده است که در آن‌ها وضعیت مهاجران ایرانی در کنار سایر گروه‌های مهاجرتی از منظر کشورهای مهاجرپذیر ثبت و منتشر می‌گردد.

مطالعات و بررسی‌های گذشته و اخیر درزمینهٔ مهاجرت بین‌المللی جملگی حاکی از آن است که جهت و جریان اصلی مهاجرت بیشتر از سوی کشورهای درحال‌توسعه به‌سوی کشورهای توسعه‌یافته و به‌ویژه کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) است. بر همین اساس کشورهای عضو این سازمان را می‌توان مقصد اصلی مهاجران (به‌ویژه مهاجران ماهر و تحصیل‌کرده) در دنیا در نظر گرفت. به‌طوری‌که بر اساس آمار موجود، کشورهای این حوزه به‌طور تقریبی بیش از ۹۰ درصد مهاجران متخصص و تحصیل‌کرده دنیا را میزبانی می‌نمایند. لذا چنانچه بخواهیم تصویری کلی از سهم و جایگاه کشورهای مختلف از کیک جهانی مهاجرت به دست آوریم، بررسی سهم و نقش هر یک از کشورها از جریان کلی مهاجران ورودی به منطقه OECD -به‌عنوان منطقه جذاب و مقصد اصلی مهاجران دنیا – می‌تواند شاخص قابل‌اتکایی درزمینهٔ مقایسه بین کشوری باشد. بر همین اساس در جدول شماره یک، رتبه‌بندی ۵۰ کشور اصلی مهاجر فرست به حوزه OECD بر اساس سهم هر یک از این کشورها از جریان ورودی مهاجران به این منطقه ارائه‌شده است.

طبق جدول شماره یک، درحالی‌که کشور چین با بیش از نیم میلیون نفر مهاجر جدیدالورود به حوزه OECD در سال ۲۰۱۴ در رتبه نخست قرار دارد، کشور ژاپن با ۳۴ هزار در رتبه چهل و نهم قرار دارد. اما کشور ایران، با ۵۱ هزار نفر مهاجر جدیدالورود در سال ۲۰۱۴، در رتبه ۳۱ ام در میان پنجاه کشور اصلی مهاجر فرست به این منطقه قرار دارد که حدود یک درصد از کل مهاجران به این حوزه را تشکیل می‌دهد. نکته قابل‌توجه این است که در طول سالهای ۲۰۰۴ تا ۲۰۱۴ میلادی، به‌طور متوسط سالانه ۳۸ هزار نفر مهاجر ایران را به مقصد کشورهای این حوزه ترک کرده‌اند و در حال حاضر نیز قریب به یک‌میلیون نفر مهاجر ایرانی ساکن کشورهای حوزه OECD می‌باشند (OECD 2016).

جدول ۱: جایگاه ایران در میان ۵۰ کشور اصلی مهاجر فرست به حوزه OECD (بر اساس تعداد مهاجران ورودی در سال ۲۰۱۴)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۲ gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۳

منبع: INTERNATIONAL MIGRATION OUTLOOK 2016

اما از میان کشورهای مهاجرپذیر در منطقه OECD و دیگر کشورهای میزبان، ده کشور اصلی که به‌عنوان مقصد مهاجران ایرانی تا سال ۲۰۱۰ بشمار می‌آیند در نمودار شماره یک نشان داده‌شده‌اند. بر این اساس کشورهای آمریکا، کانادا و آلمان به ترتیب اصلی‌ترین مقصد مهاجرت ایرانیان را تشکیل می‌دهند.

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۴

منبع:    OECD (2015): Connecting with Emigrants: A Global Profile of Diasporas 2015,

 ازآنجایی‌که با توجه به انواع تعاریف و نحوه طبقه‌بندی مهاجران و همچنین اهداف آنان از مهاجرت، دسته‌های مهاجرتی را می‌توان به گروه‌های مختلفی اعم از:

  1. مهاجران ماهر و تحصیل‌کرده
  2. مهاجران تحصیلی و دانشجویی
  3. مهاجران اقتصادی
  4. پناه‌جویان و مهاجران اجباری
  5. مهاجران خانوادگی

تقسیم‌بندی کرد که در ادامه مروری اجمالی بر وضعیت کشور ایران از منظر چهار گروه مهاجرتی اول خواهیم داشت.

مهاجران ماهر/تحصیل‌کرده

این دسته از مهاجران که غالباً دارای تحصیلات و یا مهارت‌های سطح بالا هستند، ازجمله مهم‌ترین و ارزشمندترین دسته مهاجران به شمار می‌روند و لذا در بازار بین‌المللی مهاجرت، رقابت بسیار شدیدی بر سر جذب و نگهداری آن‌ها وجود دارد. بسیار از کشورهای مهاجرپذیر به‌ویژه کشورهای پیشرفته برنامه‌ها و سیاست‌های ویژه‌ای را جهت جذب و نگاهداشت این دسته از مهاجران هرساله اعلام و اجرا می‌کنند. درواقع این کشورها برنامه‌های توسعه‌ای خود را به‌ویژه درزمینهٔ نوآوری و فناوری گاهاً بر اساس همین مهاجران ماهر و تحصیل‌کرده پی‌ریزی می‌کنند. در طرف مقابل، کشورهای مهاجر فرست، که سالیانه درصد قابل‌توجهی از نیروهای ماهر و تحصیل‌کرده خود را از دست می‌دهند، گاهاً دچار خسران‌های اقتصادی و اجتماعی برگشت‌ناپذیری در این زمینه می‌شوند. در حال حاضر، گروهی از کشورهای مهاجر فرست به‌عنوان‌مثال کشور چین، برنامه‌های بسیار گسترده و منسجمی را برای بازگشت این دسته از مهاجران خود به اجرا درآورده‌اند و در همین راستا نیز به توفیقات بسیار ارزنده‌ای نیز دست‌یافته‌اند که اثرات آن‌ها در عرصه‌های اقتصاد نوآوری و فناوری آن‌ها به‌وضوح قابل‌مشاهده است.

جدول شماره دو، جایگاه و رتبه‌بندی بیست کشور اصلی که بر اساس سهم و نرخ مهاجران ماهر و تحصیل‌کرده از کل تعداد مهاجرانی که این کشورها را ترک می‌کنند، نمایش می‌دهد. این جدول بر اساس آمار مهاجرانی که در کشورهای حوزه OECD به ثبت رسیده‌اند تدوین‌شده است. درواقع پایگاه داده‌های مهاجران کشورهای حوزه OECD یکی از مهم‌ترین و قابل‌اتکاترین منابع موجود و در دسترس فعلی در این زمینه بشمار می‌آید. همان‌طور که مشاهده می‌شود، تعداد زیادی از کشورهای درحال‌توسعه و توسعه‌یافته در کنار یکدیگر در این رتبه‌بندی قابل‌ملاحظه هستند. نکته حائز اهمیت این است که برخلاف باور رایج در داخل کشور که تصور می‌شود کشور ایران بالاترین نرخ خروج افراد ماهر و تحصیل‌کرده را در دنیا داراست، عدم درستی این باور غلط و غیردقیق بر اساس معیارهای مختلفی که در این جدول به نمایش درآمده است، به‌وضوح قابل‌مشاهده است. درواقع بر اساس آمار و سهم مهاجران تحصیل‌کرده و ماهر از تعداد کل مهاجران در سالهای ۲۰۱۱-۲۰۱۰، ایران جایگاه چهارم را در میان همه کشورها داراست چراکه حدود نیمی از تعداد کل مهاجران ایرانی را افراد تحصیل‌کرده و یا ماهر تشکیل می‌دهند. چنانچه سایر معیارها (برای مثال سهم مهاجرین تحصیل‌کرده از کل جمعیت و یا از جمعیت تحصیل‌کردگان کشور) در نظر گرفته شود این جایگاه نه‌تنها ارتقاء نخواهد یافت بلکه بشدت نیز تنزل خواهد کرد. نکته شایان توجه دیگر این است که بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته نیز در کنار کشورهای درحال‌توسعه در این فهرست قابل‌مشاهده هستند. درواقع پیام اصلی این هم‌جواری آن است که خروج افراد تحصیل‌کرده و ماهر صرفاً مختص کشورهای درحال‌توسعه نیست و این پدیده‌ای رایج در میان همه کشورهاست. اما نباید فراموش کرد که در عین خروج افراد ماهر و تحصیل‌کرده از کشورهای توسعه‌یافته، این کشورها درصد قابل‌توجهی از مهاجران تحصیل‌کرده و ماهر سایر کشورها را جذب می‌نمایند و لذا نرخ خالص مهاجرت افراد تحصیل‌کرده و ماهر در این کشورها مثبت می‌باشد.

جدول ۲: رتبه‌بندی کشورها بر اساس مهاجرت افراد ماهر/تحصیل‌کرده (سال ۲۰۱۱/۲۰۱۰)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۵

منبع: Database of Immigrants in OECD Countries (DIOC): 2010-2011

اما نمودار شماره ۲ وضعیت ایران را از حیث خروج مهاجران تحصیل‌کرده در مقایسه با کشورهای حوزه خاورمیانه و شمال آفریقا (MENA) نشان داده است. همان‌گونه که در نمودار شماره ۲ مشخص است، ازنظر تعداد مهاجران تحصیل‌کرده در سال ۲۰۰۱ و نیز در سال ۲۰۱۱، ایران رتبه نخست را در میان کشورهای منطقه دارد.

همچنین همان‌گونه که از نمودار پیداست، سطح تحصیلات مهاجران و یا به بیانی دیگر تعداد مهاجران تحصیل‌کرده به‌ویژه در منطقه MENA در حال افزایش است. بر اساس گزارشات (OECD, 2015) 28 درصد از کل مهاجران منطقه MENA به مقصد کشورهای حوزه OECD دارای تحصیلات عالیه بوده‌اند، درحالی‌که این نرخ در سال ۲۰۰۱ معادل ۲۳ درصد بوده است. درواقع تعداد مهاجران تحصیل‌کرده این منطقه از رقم ۱٫۳ میلیون به رقم ۲٫۲ میلیون در بین سالهای ۲۰۰۱ تا ۲۰۱۱ افزایش‌یافته است. این رقم هرچند رشدی بالغ‌بر ۶۷ درصد نشان می‌دهد ولی بااین‌حال هنوز در مقایسه با میانگین رشد جهانی مهاجران تحصیل‌کرده (۷۲ درصد) پایین است. اما نکته جالب‌توجه این است که در میان کشورهای منطقه MENA، ایران خود به‌تنهایی سهم ۲۵ درصدی از کل مهاجران تحصیل‌کرده به حوزه OECD را تشکیل می‌دهد. دیگر کشورهای اصلی مهاجر تحصیل‌کرده فرست شامل مراکش و الجزایر هستند. بااین‌حال مجموع سهم این کشورها از تعداد کل مهاجران تحصیل‌کرده اعزامی از منطقه MENA به حوزه کشورهای OECD کمتر از بیست درصد می‌باشد. از سوی دیگر، بیش از پنجاه‌درصد مهاجران در کشورهای ایران، مصر، عربستان، کویت، بحرین و قطر دارای تحصیلات عالی هستند.

نمودار ۲: تعداد و نرخ مهاجران تحصیل‌کرده در کشورهای منطقه MENA (سالهای ۲۰۰۱ و ۲۰۱۱ میلادی)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۶

منبع: Connecting with Emigrants: A Global Profile of Diasporas 2015, OECD (2015)

مهاجران تحصیلی و دانشجویی

در کنار مهاجران ماهر و تحصیل‌کرده، دسته اصلی و عمده دیگر، دانشجویان و مهاجران تحصیلی می‌باشند. درواقع در بسیاری از کشورها به‌ویژه کشورهای توسعه‌یافته این دسته از دانشجویان را به‌عنوان مهاجران آتی با تحصیلات و یا مهارت‌های سطح بالا در نظر می‌گیرند که دارای یک مزیت مضاعف نسبت به دیگر دسته‌های مهاجرتی هستند. درواقع به‌واسطه اخذ مدرک و آشنایی بافرهنگ و شرایط اجتماعی کشور میزبان پیش‌بینی می‌شود که مشکلات اقتصادی و پیوستگی اجتماعی مربوط به این دسته از مهاجران کمتر باشد و بالتبع مزیت‌های بیشتری را برای کشور میزبان به ارمغان آورند. به همین خاطر بسیاری از کشورهای مهاجرپذیر برنامه‌های مختلفی همراه با مشوق‌های تحصیلی متنوعی را برای جذب دانشجویان بین‌المللی پی‌ریزی کرده و می‌کنند و در حال حاضر یک رقابت جدی در این عرصه در حال شکل‌گیری میان کشورهای میزبان دانشجویان بین‌المللی است.

جدول شماره ۳ رتبه‌بندی کشورهای اصلی مقصد و مبدأ دانشجویان در سال ۲۰۱۲ و نرخ تغییرات آن نسبت به سال ۲۰۰۸ را بر اساس داده‌های آماری مرجع OECD نمایش داده است. همان‌گونه که پیداست کشور چین با بیش از نیم میلیون دانشجوی مهاجر به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین کشورهای دانشجو فرست دنیا بشمار آمده و در برابر آن آمریکا با جذب بیش از هفت‌صد هزار دانشجوی مهاجر، بزرگ‌ترین میزبان دانشجویان خارجی است. از دیگر نکات قابل‌توجه، نقش و سهم عربستان سعودی در بین کشورهای دانشجوفرست به کشورهای OECD است که تعداد دانشجویان اعزامی از این کشور در سال ۲۰۱۲ رشدی بالغ‌بر ۲۱۸ درصدی نسبت به سال ۲۰۰۸ را نشان می‌دهد که این خود می‌تواند مؤید سیاست و برنامه مشخص این کشور برای اعزام دانشجو به خارج باشد.

جدول ۳: رتبه‌بندی کشورهای اصلی دانشجو فرست و پذیر به /در منطقه OECD (سال ۲۰۱۲ میلادی)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۷

منبع : OECD Immigrants Data

در جدول شماره ۴، به پنج مقصد اصلی دانشجویان ایرانی در سرتاسر دنیا اشاره‌شده است. بر اساس آمار یونسکو در سال ۲۰۱۲، کشورهای مالزی، آمریکا، بریتانیا، امارات متحده عربی و ایتالیا ۵ مقصد اصلی دانشجویان ایرانی در میان سایر کشورها بوده‌اند. در این سال حدود ۵۲ هزار دانشجوی ایرانی در خارج از کشور مشغول به تحصیل بوده‌اند که یک و نیم درصد از سهم بازار جهانی دانشجویان را تشکیل داده است.

جدول ۴: مقصد اصلی دانشجویان ایرانی خارج از کشور (سال ۲۰۱۲)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۸

اما نمودار شماره ۳ ، مقاصد اصلی دانشجویان ایرانی در میان کشورهای حوزه OECD به همراه نرخ تغییرات در سالهای ۲۰۰۸، ۲۰۱۰ و ۲۰۱۲ میلادی را نمایش می دهد.  بر همین اساس، علاوه بر آمریکا، انگلیس و ایتالیا که در بالا به آنها اشاره شد، کشورهای آلمان و کانادا هم بعنوان مقصد اصلی دانشجویان ایرانی در میان کشورهای OECD در سالهای مذکور بشمار می آیند. در میان کشورهای فوق الذکر، رشد تعداد دانشجویان در کشورهای آمریکا و ایتالیا حایز توجه است.

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۹

منبع: OECD Immigrants Data

مهاجران اقتصادی

دسته‌ای از مهاجران را شامل می‌شود که به‌طور خاص و مشخص باهدف رسیدن به وضعیت اقتصادی بهتر و انگیزه‌های دستیابی به سطح زندگی و رفاه اجتماعی بالاتر اقدام به مهاجرت از کشور و موطن خود می‌کنند. بر اساس آمار سال ۲۰۱۳ میلادی، از ۲۳۳ میلیون جمعیت مهاجر دنیا، اکثریت دارای انگیزه‌های اقتصادی برای مهاجرت بوده‌اند. علاوه بر انگیزه‌های فردی این دسته از مهاجران، بسیاری از کشورهای مهاجرپذیر برای دستیابی به نیروی کار ماهر و یا ارزان اقدام به ایجاد تسهیلات، مشوق‌ها و کریدورهای مهاجرتی برای مهاجران اقتصادی می‌نمایند. درواقع بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته برای به گردش درآوردن و تحرک چرخ اقتصاد خود نیازمند نیروی کار ارزان مهاجر می‌باشند. مطالعات مهاجرتی حاکی از آن است که مهاجران اقتصادی در بخش‌های مختلف اقتصادی اعم از بخش‌های کشاورزی و ساختمان، همچنین در بخش خدمات شامل رستوران‌داری و هتل‌داری، مراقبت از سالمندان، نظافت و خدمتکاری منازل می‌توانند نیازهای کشورهای میزبان را برآورده سازند. برای مثال، در تعدادی از کشورهای میزبان به‌عنوان نمونه کشور ایتالیا که با معضل کهن‌سالی جمعیتی روبرو هستند، بخش مراقبت از سالمندان و یا خدمتکاری منازل به‌طور کامل وابسته به نیروی کار مهاجر جنوب شرقی آسیا و به‌طور خاص کشور فیلیپین می‌باشد.

با توجه به تنوع مهاجران اقتصادی و نیز دشواری‌های مرتبط با ثبت آمار این دسته از مهاجران به‌ویژه مهاجران اقتصادی فصلی و یا غیررسمی و یا غیرقانونی، استخراج آمارهای منسجم و قابل‌مقایسه میان کشوری به‌طور منظم و پیوسته در این زمینه معمولاً به‌سختی انجام می‌گردد. همچنین عدم ثبت و ضبط نظام‌مند آمارهای رسمی ملی توسط کشورهای مهاجر فرست درحال‌توسعه ازجمله کشور ایران، ارائه آمار دقیق و قابل‌اتکا همانند دیگر گروه مهاجران تاکنون کمتر میسر گردیده است. بااین‌حال، نمودار شماره چهار پروفایل شغلی مهاجران ایرانی را در کشورهای OECD در سال ۲۰۰۰ و ۲۰۱۱ برحسب نرخ کلی اشتغال مهاجرین، نرخ اشتغال تحصیل‌کردگان/افراد ماهر و همچنین نوع و سطح مهارت مشاغل نشان می‌دهد. بر این اساس در سال ۲۰۱۱، حدود ۴۹۳ هزار ایرانی در کشورهای OECD مشغول به کار بوده‌اند که از این تعداد، ۳۰۲ هزار نفر تحصیلات سطح بالا داشته‌اند. به‌طورکلی نرخ اشتغال مهاجران ایرانی در حدود ۶۰ درصد می‌باشد که این نرخ برای افراد تحصیل‌کرده بیش از ۷۰ درصد است. بر اساس داده‌های آماری سال ۲۰۱۱ میلادی، ۵۲ درصد ایرانیان در مشاغل با مهارت‌های بالا حضور دارند و ۴۴ درصد از آن‌ها نیز در مشاغل بامهارت متوسط فعال هستند و تنها ۴ درصد مهاجران ایرانی در مشاغل با سطح مهارت پایین فعال‌اند.gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-10

منبع: OECD (2015): Connecting with Emigrants: A Global Profile of Diasporas 2015,

همچنین بر اساس آمار سال ۲۰۱۵ میلادی در زمینه مهاجرین اقتصادی در حوزه کشورهای خلیج فارس، در حال حاضر ۱۵۰ هزار مهاجر ایرانی در کشور قطر و نیز ۹۸ هزار مهاجر ایرانی در کشور کویت مشغول به فعالیت بعنوان مهاجر اقتصادی می باشند.

اما یکی از مهمترین شاخص های فعالیت و بازده مهاجران اقتصادی، جریان وجوهات ارسالی (Remittances) آنها از کشورهای میزبان به کشورهای مبدا است. بر همین اساس، نمودار شماره پنج، جریان وجوهات ارسالی توسط مهاجران ایرانی به داخل کشور در میان سالهای ۲۰۰۵ تا ۲۰۱۴ میلادی را نمایش می دهد. همانگونه که از نمودار پیداست، در این سالها، بطور متوسط حجم وجوهات ارسالی توسط مهاجران ایرانی چیزی قریب به یک میلیارد دلار بوده است که  در سالهای اخیر با رشد بیست تا چهل درصدی، به عدد یک میلیارد و چهارصد میلیون دلار در سال نزدیک شده است.  با این حال، سهم این وجوهات ارسالی از ۰٫۵ درصد تولید ناخالص داخلی کشور ایران در سال ۲۰۰۵ به زیر ۰٫۴ درصد در سالهای اخیر افت کرده است.

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۱۱

پناه‌جویان و مهاجران اجباری

به‌طورکلی، پناه‌جو و یا پناهنده به آن دسته از مهاجران اطلاق می‌شود که به دلایل مختلفی اعم از عوامل سیاسی و مناقشات داخلی- خارجی، اجتماعی و قومی، دینی و مذهبی، جنگ و ناامنی، و یا سایر عوامل از امکان دسترسی به یک پناهگاه امن در کشور و موطن خود محروم می‌باشد و لذا به‌واسطه ترس از جان و یا پیگیری از کشور خود می‌گریزد و ترجیح می‌دهد که دیگر به آنجا بازنگردد. در حال حاضر به‌واسطه بروز جنگ و ناامنی در مناطق مختلف دنیا به‌ویژه در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا، دنیا در حال تجربه بزرگ‌ترین و عمیق‌ترین بحران پناه‌جویی و مهاجرت اجباری افراد از زمان جنگ جهانی دوم تاکنون می‌باشد. به‌طوری‌که بر اساس گزارش آژانس پناهندگان سازمان ملل تنها در سال ۲۰۱۴ میلادی، بیش از ۵۹٫۵ میلیون انسان به دلایل مختلف فوق‌الذکر مجبور به ترک میهن و کشور خود گشته‌اند.

کشور ایران نیز با توجه به موقعیت خود در خاورمیانه و قرار داشتن در کانون مناقشات سیاسی و منازعات نظامی، همواره به‌عنوان یکی از پنج کشور اصلی پذیرنده پناه‌جویان در دنیا در طول چند دهه گذشته به شمار رفته است. همان‌طور که در جدول شماره پنج نمایش داده‌شده است، کشور ایران پس از کشورهای اردن، ترکیه، پاکستان و لبنان، دارای بالاترین جمعیت پناه‌جویی در دنیا -بالغ‌بر یک‌میلیون نفر- می‌باشد که غالباً از کشورهای همسایه به‌ویژه افغانستان و عراق می‌باشند. نکته حائز توجه این است که این آمار غالباً مربوط به پناه‌جویان رسمی می‌باشد که وضعیت آن‌ها در کشور به شکل قانونی ثبت و ضبط‌شده است. حال‌آنکه با توجه به حجم بالای پناه‌جویان غیررسمی در کشور، لذا نرخ واقعی پناه‌جویان ساکن در ایران می‌تواند بسیار بالاتر از آمار رسمی سازمان ملل و دیگر نهادها باشد.

جدول ۵: رتبه‌بندی کشورها بر اساس جمعیت پناهندگان

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۱۲

منبع: UNHCR 2016

اما علاوه بر اینکه ایران یکی از کشورهای اصلی پناه‌جو پذیر در دنیا تلقی می‌شود، نرخ نسبتاً بالای درخواست‌های پناه‌جویی از سوی اتباع ایرانی در کشورهای دیگر به‌ویژه در کشورهای غربی باعث شده است که نام ایران در میان چند کشور اصلی پناهجوفرست دنیا نیز قرار بگیرد. به‌عنوان نمونه، جدول شماره شش که بر اساس میزان درخواست‌های پناه‌جویی (به‌عنوان اولین ارائه درخواست)از سوی اتباع ایرانی در کشورهای اتحادیه اروپا در سه ماهه دوم سال ۲۰۱۶ میلادی  تهیه شده است، ایران جایگاه پنجم را در میان سایر کشور ها داراست.

جدول ۶: رتبه بندی کشورها بر اساس تعداد پناهجویان  ( اولین درخواست پناهندگی) در اتحادیه اروپاEU28  ( سه ماهه دوم سال ۲۰۱۶)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۱۳

همچنین جدول شماره هفت، تصویری از کشورهای اتحادیه اروپا که بیشترین درخواست پناهندگی از سوی اتباع ایرانی در آن‌ها در طول سه‌ماهه دوم سال ۲۰۱۶ ثبت‌شده است را فراهم می‌آورد. همان‌گونه که مشاهده می‌شود کشورهای آلمان، بریتانیا، مجارستان، اتریش و یونان پنج کشوری هستند که بیشترین ثبت درخواست پناهندگی را داشته‌اند. در این میان، سهم درخواست‌های پناهندگی ایرانیان در کشور آلمان به نسبت سایر کشورها به شکل معناداری بسیار بالاتر می‌باشد. نکته دیگر دراین‌بین آن است که بسیاری از مهاجران اقتصادی ایران از فرصت پیش‌آمده در این برهه زمانی استفاده کرده و از کانال مهاجرت پناه‌جویی برای دستیابی به موقعیت شغلی و یا اقتصادی در بازارهای اتحادیه اروپا سود جسته‌اند.

جدول ۷: مقصد اصلی پناهندگان ایرانی (اولین درخواست پناهندگی) در اتحادیه اروپا EU28 (سه‌ماهه دوم سال ۲۰۱۶)

gptt-es-plbr-IranImmigration-Salavati-951220-v01-۱۴منبع:۲۰۱۶ Eurostat

جمع‌بندی:

با توجه به موارد فوق‌الذکر به‌ویژه سهم و جایگاه آماری مهاجران ایرانی از کیک جهانی مهاجرت به‌ویژه در حوزه مهاجران تحصیل‌کرده و همچنین درزمینهٔ پناه‌جویان و پناهندگان، کشور ایران را می‌توان یکی از بازیگران عمده جهانی در این عرصه‌ها بخصوص در منطقه MENA بشمار آورد. بااین‌حال با توجه به فقدان اطلاعات آماری منسجم در این زمینه و یا عدم انتشار گزارشات رسمی از سوی مراجع ایرانی و اتکای صرف بر مراجع اطلاعاتی خارجی، نیاز فوری به تغییر سیاست موجود در این زمینه بیش‌ازپیش احساس می‌شود. درواقع تهیه و انتشار گزارش جامع ملی توسط نهادها و سازمان‌های محلی و ملی متولی امور مهاجرت پیرامون وضعیت و نرخ ورود و خروج انواع مهاجران می‌تواند کمک شایانی به کشور درزمینهٔ تنظیم سیاست‌ها و برنامه‌های مهاجرتی نماید. درواقع کشور با اتکا بر این گزارش‌های منسجم و مرتبط و نیز تهیه و تدوین آمارهای ملی می‌تواند ضمن تلاش جهت کسب بهترین موقعیت و جایگاه در بازار جهانی نیروی انسانی مهاجر، هم‌زمان بهینه‌ترین سیاست‌های مهاجرتی را اتخاذ و یا تنظیم نماند. همچنین لزوم تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های مدون پیوستگی اقتصادی و اجتماعی مهاجران ساکن در ایران به همراه برنامه‌های اطلاع‌رسانی و کمکی به مهاجران ایرانی خارج از کشور در جهت انتخاب درست کشورهای میزبان و یا برنامه‌های تسهیلی بازگشت ایرانیان به کشور ازجمله اولویت‌های سیاستی پیش روی تصمیم سازان و مجریان این حوزه می‌باشد.

نظام حکمرانی خیریه در ایران: تحلیل و پیشنهادات اصلاحی

مقدمه

هرچند سازمان‌های خیریه در چند دهه اخیر توانسته‌اند در کشور ایران در بسیاری از مسائل اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی نقشی بر عهده گیرد اما همچنان نظام حکمرانی مناسبی برای ایفای نقش‌آفرینی درست این سازمان‌ها ترسیم و اجرایی نگردیده است. نظامی که در صورت اجرای درست آن بتواند نه‌تنها تسهیلگر خدمت‌رسانی درست این سازمان‌ها گردد بلکه به نحو مناسبی دغدغه‌های حاکمیت را پاسخ داده و همچون ابزاری کارا در مواجه با مسائل گوناگون ملی و حتی بین‌المللی حامی جامعه باشد.

در این نوشتار تلاش خواهد شد تا با بیان مختصری از نظام حکمرانی خیریه‌ها در ایران در سه سطح سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و تسهیلگری، یکی از مهم‌ترین ارکان مغفول این نظام که می‌تواند آغازی بر ایجاد تحول هوشمندانه در آن باشد، تبیین گردد.

نظام حکمرانی

منظور از حکمرانی خیریه در این نوشتار کارکردها و فعالیت‌هایی است که در آن حاکمیت برای مشخص نمودن نسبت بین فعالیت‌ها و نهادهای خیر با خود تعریف نموده و مبتنی بر این کارکردها خدماتی را ارائه داده و مطلوبیت‌هایی را نیز به دست می‌آورد. بر اساس این تعریف و ادبیات موجود در حوزه حکمرانی، کارکردهای حاکمیت را می‌توان در ۴ سطح سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری، تسهیل گری و ارائه خدمات تقسیم نمود و بر مبنای آن وضعیت نظام حکمرانی خیریه‌ها در ایران را بررسی نمود.

سیاست‌گذاری به‌صورت فرایندی تعریف‌شده است که به‌واسطه آن حاکمیت به‌منظور ارائه تغییرات مطلوب در دنیای واقعی اهداف، جهت‌گیری‌ها و اولویت‌های خود را مشخص نموده و از طریق طراحی نظام مشخص و تعیین نقش بازیگران تلاش می‌نماید تا چشم‌انداز خود را به برنامه و عمل تبدیل نماید و بر آن نظارت داشته باشد. در سطح تنظیم‌گری نیز حاکمیت با ایجاد سازوکارهای رصد و بازرسی، حل دعاوی، تعیین استاندارد و ارائه مجوز و همچنین ساماندهی اطلاعات تلاش دارد تا زمینه اجرایی شدن سیاست‌های مربوط به بهترین شکل را مهیا نماید. تنظیم‌گرانی که حلقه واسط سیاست‌گذاران، تسهیلگران و هم‌چین ارائه‌دهندگان خدمت بوده و در صورت ایفای درست نقش خود می‌توانند جهت و سرعت حرکت را تنظیم نمایند. در این میان تسهیلگران نظام حکمرانی در بخشه‌ای زیرساخت، منابع دانشی، منابع مالی، ترویج و ظرفیت‌سازی، ارزیابی و رتبه‌بندی، شبکه‌سازی و تقویت هماهنگی می‌توانند فعالیت نموده و درنهایت می‌توانند موجب سرعت بخشی و افزایش رضایتمندی ارائه‌دهندگان خدمات باشند.

Gptt-ps-plbr-assessment of charity-ayani, kazemzadeh-951215-V01-1

بازیگران نظام حکمرانی خیریه در ایران

به‌طورکلی می‌توان نهادهای زیر را به‌عنوان نهادهای برجسته رسمی فعال در نظام حکمرانی خیریه معرفی نمود که هرکدام نقش مشخصی را در این نظام ایفا می‌نمایند. نهادهایی همچون سازمان اوقاف و امور خیریه، سازمان بهزیستی، کمیتهٔ امداد امام خمینی (ره)، نیروی انتظامی، وزارت رفاه، کار و تأمین اجتماعی، وزارت کشور و همچنین وزارتخانه‌ها و سازمان‌هایی دیگر از قبیل وزارت ارشاد و فرهنگ اسلامی، وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان حفاظت از محیط‌زیست، سازمان میراث فرهنگی و گردشگری، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت ورزش و جوانان، سازمان تبلیغات اسلامی، وزارت آموزش‌وپرورش، آستان قدس رضوی، شهرداری‌ها، جمعیت هلال‌احمر که هرکدام به نحوی در قسمت‌های مختلف نظام حکمرانی فعال بوده و با توجه به وظایف قانونی خود تلاش نموده‌اند تا اهداف حاکمیت در مواجه با خیریه‌ها را برآورده نمایند.

این در حالی است که گاهی تداخل و یا همپوشانی و گاهی خلأ کارکردی در برخی زیر بخش‌ها موجب گردیده است تا مشکلات فراوانی برای خیریه‌ها به وجود آید. مشکلاتی که به دلیل نبود اطلاعات مناسب از نظام حکمرانی امور خیر سبب شده تا هرکدام از بازیگران این نظام، نهادهای دیگر را از ابعاد گوناگون موردنقد جدی قرار دهند و دراین‌بین نتوان به راه‌حل مناسبی برای حل این مشکلات و کاهش اختلاف بین ذینفعان امید داشت.

به‌طورکلی با ترسیم وضعیت موجود نظام حکمرانی خیریه در کشور ایران که در این نوشتار به دلیل اختصار آورده نشده است می‌توان مسائل زیر را به‌عنوان نمونه‌ای در هر بخش بیان نمود که طراحی نظام مطلوب بدون توجه به این مسائل موجب ناکارآمدی نظام حکمرانی آینده نیز خواهد شد.

مسائل موجود در نظام حکمرانی

با توجه به مطالعات کتابخانه‌ای، مطالعات میدانی و همچنین مصاحبه‌های متعدد با صاحب‌نظران و فعالان حوزه امر خیر تلاش شده تا بخش عمده‌ای از مسائل موجود در نظام خیریه جمع‌آوری گردیده و سپس بر اساس دسته‌بندی آورده شده در نظام حکمرانی در سه سطح سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و تسهیلگری احصا و تحلیل گردیده است. مسائل و مشکلاتی که هرکدام در ابعاد مختلف قابل‌بررسی بوده و برطرف نمودن آن نیازمند توجه به شرایط فعلی ذی‌نفعان، بازیگران و ساختارهای موجود می‌باشد. مسائلی از قبیل:

سطح سیاست‌گذاری: فقدان نهاد هماهنگ‌کننده در راستای اولویت‌بندی نیازهای مرتبط با سازمان‌های مردم‌نهاد در کشور، ناهماهنگی بین بازیگران متعدد نظام موجود، برخورد جزیره‌ای با اصلاح قوانین و آیین‌نامه‌های موجود و بی‌توجهی به خلأهای قانونی، نبود نظارت و ارزیابی کلان در نظام برای جهت‌دهی آینده و یا اصلاح نظام

سطح تنظیم‌گری: تداخل و هم‌پوشانی قانونی در نظارت بر خیریه‌ها، حضور نهادهای متعدد با وظیفه قانونی بازرسی از خیریه‌ها و بی‌توجهی جمعی نسبت به آن، افزایش احتمال بروز فسادهای ساختاریافته و غیر ساختاریافته در خیریه‌ها، سردرگمی خیریه‌ها نسبت به پاسخ‌دهی به چند سازمان مختلف در صورت توجه به بازرسی بدون تغییر قوانین و آیین‌نامه‌ها، تمرکز و سخت‌گیری بیش‌ازحد بر ارزیابی اولیه در زمان صدور مجوز و بی‌توجهی به ارزیابی مستمر، حضور چندین نهاد تنظیم‌گر در ایجاد استانداردهای شکلی مشخص در سطح ملی و بخشی و همچنین بی‌توجهی به استانداردهای محتوایی، نبود اطلاعات یکپارچه و به‌روز از خیریه‌ها، حضور سازمان‌های متعدد در زمان ارائه مجوز و ایجاد موانع فراوان در زمان ثبت و تأسیس خیریه‌ها

سطح تسهیلگری: مشکلات زیرساخت‌های اطلاعاتی، سیستمی و …برای استفاده خیریه‌ها، ضعف منابع دانشی حوزه امر خیر و نبود حمایت‌های مشخص در راستای توسعه آن، نبود ساختار مناسب در جهت حمایت مالی از خیریه‌ها همچون ساختارهای جمع سپاری، استقبال اندک سازمان‌های بزرگ حاکمیتی و دولتی در همکاری با خیریه‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد، عدم شفافیت و ساختار مشخص و منسجم در ارائه معافیت مالیاتی، اعتبار مالیاتی، تخفیف عوارض و …، حضور کم‌رنگ سازمان‌های حاکمیتی، دولتی و خصوصی در جهت ظرفیت‌سازی و ترویج فرهنگ مشارکت عمومی، توجه اندک خیریه‌ها و مؤسسات مرتبط به تدوین کتب، تهیه فیلم، مستند و یا بازی‌های هدفمند در جهت ترویج مشارکت عمومی، نبود نهادهای ارزیاب و ارائه‌دهنده رتبه‌بندی در نظام موجود و درنتیجه بروز مشکلاتی همچون سردرگمی مردم برای مشارکت در خیریه‌ها، سردرگمی سازمان‌های دولتی و حاکمیتی در مواجه با خیریه‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد، نبود انگیزه و رقابت در جهت توسعه و رشد شفاف در بین خیریه‌ها و …، نبود سازوکارهای مناسب در راستای افزایش تعامل بین خیریه‌ها و هم‌افزایی بین آن‌ها (شبکه‌سازی)،که در انبوه مسائل موجود نظام حکمرانی خیریه بیش‌ازپیش موردتوجه ذی‌نفعان این نظام بوده است.

مسائلی که در حضور بازیگران متعدد و در برخی موارد نبود زیرساخت‌های سخت‌افزاری و نرم‌افزاری با پیچیدگی‌های متعددی مواجه گردیده که برای حل آن‌ها نیازمند دسترسی به اطلاعات جامع از وضع موجود و چگونگی عملکرد بازیگران مختلف این نظام می‌باشد. این در حالی است که در سه سطح موردبررسی در نظام حکمرانی به نظر می‌رسد سطح تنظیم‌گری با توجه به ایجاد ابزار قدرت در مجوز دهی به خیریه‌ها بیش از سایر بخش‌ها موردتوجه بازیگران این نظام بوده است و درعین‌حال بیشترین مسائل و ضعف‌های نظام نیز ناشی از توجه سطحی به این بخش و غفلت از کارکردهای اصلی آن می‌باشد.

تنظیم‌گری با کارکردهایی از قبیل ساماندهی اطلاعات و رصد و بازرسی می‌تواند موجب افزایش کارایی و اثربخشی سطح سیاست‌گذاری گردد و درعین‌حال فضای مناسبی را برای نقش‌آفرینی تسهیلگران و همچنین خیریه‌ها ایجاد نماید. این در حالی است که تنظیم‌گران می‌توانند با سپردن بخشی از کارکردهای خود به بخشه‌ای چابک خصوصی فرآیندهای موجود را با سرعت بیشتری به‌پیش برده و علاوه بر ایجاد رضایت بیشتر در ذی‌نفعان نظام خیریه بتوانند بر دیگر بخشه‌ای کلان متمرکز گردند. لازم به ذکر است که برقراری چنین سازوکاری نیز نیازمند ایجاد زیرساخت‌های نظارتی هوشمندانه در بخشه‌ای حکومتی و کنترل سطح بالاتر بر سازمان‌های خصوصی دارای نقش تنظیم‌گر خواهد بود.

لازم به توضیح است که هرکدام از این مسائل به‌صورت دقیق‌تر در گزارش جداگانه‌ای بحث و بررسی گردیده که در صورت نیاز می‌تواند در دسترس قرار گیرد.

عوامل مؤثر بر ایجاد نظام مطلوب حکمرانی خیریه‌ها

همان‌طور که بیان شد حضور بازیگران و قوانین متنوع در نظام خیریه‌ها موجب گردیده است که در طول سالیان حضور خیریه‌ها در کشور ایران، مسائل متعدد و پیچیده‌ای در این نظام ایجاد شود. مسائلی که نمی‌توان انتظار داشت در کوتاه‌مدت با ایجاد راه‌حل‌های ابتدایی همچون قانونی جدید و یا حضور بازیگرانی دیگر برطرف گردد. ازاین‌رو لازم است پیش از ارائه هر راهکاری در ایجاد نظام حکمرانی مطلوب موارد زیر موردتوجه قرار گیرد:

  1. حضور بازیگران دولتی و حاکمیتی متنوع در نظام امر خیر با میزان نفوذ و قدرت سیاسی مختلف؛ با توجه به فعالیت چندین نهاد دولتی و حاکمیتی در حوزه امر خیر لازم است سازوکاری ارائه گردد که علاوه بر استفاده از ظرفیت‌های آن‌ها، بتوان تنوع نظرات و سلایق را نیز مدیریت کرد. لازم به ذکر است که بعد از انقلاب تعدادی از نهادهای حاکمیتی و دولتی با اتکا بر قوانین و اساسنامه خود، فعالیت در حوزه امر خیر را جز وظایف خود دانسته و در حال حاضر بخش قابل‌توجهی از فعالیت‌های خیرخواهانه در این نهادها در حال انجام می‌باشد. نهادهایی که از یکدیگر مستقل بوده و در برخی موارد دارای کارکردهای موازی و یا حتی تداخل عملکردی می‌باشند. ازاین‌رو ارائه هر سازوکاری بدون در نظر گرفتن نقش مؤثر برای این نهادها و یا بدون توجیه آن‌ها موجب خواهد شد که در عمل ضمانت اجرایی برای آن سازوکار وجود نداشته باشد. این در حالی است که بدون در دست داشتن اطلاعات دقیق از وضعیت کارکردی این نهادها و همچنین عدم ترسیم دقیق وضع موجود حوزه امر خیر و آینده پیشرو ارائه هر راهکاری ممکن است با مخالفت و ممانعت این نهادها همراه گردد.
  2. در حال حاضر خیریه‌های فراوانی در نظام‌های بخشی، ملی و بین‌المللی در حال فعالیت بوده که برخی از آن‌ها میزان گردش مالی به‌مراتب بیشتری از برخی نهادهای دولتی و حاکمیتی فعال در امر خیر دارند. حضور این سازمان‌های خیریه کوچک و بزرگ در نظام خیریه کشور و نبود اطلاعات مناسب از آن‌ها باعث گردیده تا رفع مسائل موجود در حوزه امر خیر با مشکلات و پیچیدگی‌های بیشتری مواجه گردد. به‌نحوی‌که هرگونه ارائه راهکار بدون در نظر گرفتن وضعیت موجود خیریه‌های فعال و یا عدم توجه به تفاوت‌های ماهیتی بخشه‌ای مختلف امر خیر، موجب شکست راهکار مطلوب خواهد بود. به عبارتی پیش از انجام هر اقدامی در حوزه امر خیر لازم است تا با وضعیت کمی و کیفی بخشه‌ای مختلف امر خیر آشنا بود و راهکاری ارائه نمود که بتواند به بهترین نحو از ظرفیت‌های موجود در خیریه‌ها استفاده نمود و سیاست‌ها و اقدامات کاربردی متناسب با هر بخش ارائه کرد.
  3. در حال حاضر قوانین و آیین‌نامه‌های متنوعی در حوزه امر خیر تدوین و تصویب گردیده است که برخی از آن‌ها نه‌تنها مشکلی از مشکلات موجود را حل ننموده بلکه خود مانعی شده است در توسعه هر چه بیشتر حوزه امر خیر. قوانین و آیین‌نامه‌هایی که موجب شده تا با ناهماهنگی‌های فراوانی در رسیدگی به مشکلات جامعه و نامشخص بودن وظایف بازیگران این حوزه مواجه باشیم. ازاین‌رو لازم است علاوه بر زمینه‌سازی برای تدوین قانونی یکپارچه در این حوزه، سازوکارهای مناسب برای بروز رسانی این قوانین و ایجاد قوانین جدید در آینده نیز در نظر گرفته شود. سازوکاری که نیازمند کسب اطلاعات مناسب از وضع موجود امر خیر در کشور و پایش مداوم اثربخشی قوانین باشد.

ارائه راهکار

همان‌طور که گفته شد حضور نهادهای متعدد فعال در حوزه امر خیر در سطوح مختلف سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و تسهیلگری نظام حکمرانی خیریه و همچنین خلأهای کارکردی فراوان در این نظام سبب شده تا مشکلات فراوانی پیشروی ایجاد هرگونه تغییر و تحول در این نظام قرار گیرد. به‌نحوی‌که بازیگران و ذی‌نفعان مختلف بر مبنای گزارش‌ها، اطلاعات و تحلیل‌های خود وضعیت‌های متنوعی را از حوزه امر خیر به تصویر کشیده و این سبب گردیده است تا نه‌تنها سیاست‌گذاران نتوانند به‌خوبی وضعیت موجود را درک نموده و برای آن تصمیم‌گیری نمایند، بلکه افراد و سازمان‌های دیگر نیز در ارتباط و تعامل با خیریه‌ها با سردرگمی مواجه شوند. لذا به نظر می‌رسد اولین راهکار برای مدیریت این نظام، کسب اطلاعات هدفمند و ارزیابی سازمان‌ها و نهادهای فعال در این نظام می‌باشد.

ارزیابی و رتبه‌بندی که در سایر کشورهای پیشرفته نیز به‌خوبی به آن پرداخته‌شده است و از این مجرا سیاستمداران، مردم و سایر نهادهای مرتبط با خیریه‌ها توانسته‌اند، با شناخت و درک بهتری تصمیم‌گیری نمایند. اقدامی که نه‌فقط توسط بخش دولتی بلکه در بسیاری از مواقع از طریق نهادهای خصوصی موردتوجه قرارگرفته است. نهادهایی همچون سازمان دولتی کمیسیون خیریه‌ها (charity commission) و سازمان خصوصی گاید استار (GuideStar) در انگلستان، سازمان خیریه خصوصی (Charity Navigator) و سازمان خصوصی (Charity Watch) در آمریکا، سازمان خصوصی intelligence charity در کانادا و سازمان بین‌المللی گیوول (givewell) که توانسته‌اند نظام ارزیابی و رتبه‌بندی معینی ایجاد کرده و در طول زمان علاوه بر جمع‌آوری اطلاعات ارزشمند توانسته‌اند نقش بسزایی در ایجاد تعامل مؤثر بین بازیگران و ذی‌نفعان نظام امر خیر داشته باشند.

این در حالی است که پس از جمع‌آوری اطلاعات، رصد و پایش مناسب حوزه امر خیر می‌توان به تقویت سطح تنظیم‌گری و همچنین به ثمر نشستن سازوکارهایی از قبیل تدوین قانون جامع، ایجاد کارگروه بین دستگاهی و با اختیارات قانونی مناسب، اصلاح و ایجاد نهادهای لازم در نظام حکمرانی و … امید داشت. به‌هرحال به نظر می‌رسد پیش از شروع هر راهکار جامعی برای حل مشکلات نظام حکمرانی خیریه ایجاد بستر مناسب در راستای ارزیابی و جمع‌آوری اطلاعات توسط مجموعه‌های چابک در بخش خصوصی است که با همراهی و حمایت بدنه حاکمیت می‌تواند با سرعت مناسبی زمینه کنترل و مدیریت حوزه امر خیر را تسهیل نماید. به عبارتی می‌توان گفت نقطه آغاز ایجاد تغییر و بازآفرینی نظام حکمرانی خیریه اندازه‌گیری است، به‌نحوی‌که ” هر چیز را که نتوان اندازه گرفت، نمی‌توان کنترل کرد و هر چیز را نتوان کنترل کرد، نمی‌توان مدیریت کرد “(پیتر دراکر)

ملاحظاتی در خصوص تشکیل سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

در سال‌های اخیر ناکارآمدی صندوق‌های بازنشستگی در تأمین منافع اعضای آن موجب نگرانی‌های جدی در خصوص پایداری آن‌ها شده است. وضعیت نامناسب اقتصادی، کاهش نیروی کار و پیر شدن هرم جمعیتی، کسری تصاعدی صندوق‌ها، عدم توانایی دولت در پرداخت مطالبات صندوق‌ها، پرداخت بدهی با واگذاری بنگاه‌های ناکارآمد دولتی، بنگاه‌داری با بازدهی پایین صندوق‌ها، تغییر قوانین بدون در نظر گرفتن شرایط صندوق‌ها و … همه از عواملی هستند که زمینه شرایط نامساعد صندوق‌های بازنشستگی را فراهم کرده‌اند. بر اساس آمارهای اعلام‌شده با توجه به شرایط نامناسب صندوق‌های بازنشستگی کشور که بنا بر آمارهای ارائه‌شده جمع کسری صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌ای از سال ۱۳۸۴ در طی هشت سال از حدود ۴۲۰۰ میلیارد تومان به ۶۰ هزار میلیارد تومان رسیده است و افزایش کسری آن‌ها نیز سیری تصاعدی داشته است. در حال حاضر رقم کسری صندوق‌ها و کمک دولت از بودجه عمومی، از بودجه عمرانی کشور پیشی گرفته است. ایران یکی از بالاترین نرخ‌های جایگزینی در دنیا را دارا است. این نرخ در سازمان تأمین اجتماعی حدود ۸۵ درصد آخرین دستمزد و در صندوق بازنشستگی کشوری برابر ۸۷ درصد در سال ۱۳۹۳ بوده است. در این شرایط قطعاً ادامه روند کنونی در بلندمدت ممکن نیست و اتکای بر بودجه دولتی صرفاً راهکاری برای پیشگیری از یک ورشکستگی بزرگ و بروز تبعات اجتماعی آن است.

البته باید دانست که این مشکلات، صرفاً متعلق به کشور ما نبوده و در بسیاری از کشورهای دیگر هم تجربه‌شده است. در اکثر این کشورها، برای به حداقل رساندن این آسیب‌ها و کاهش ریسک اعضای صندوق و پایدار ساختن آن، ایجاد نهادهای تنظیم‌گر متمرکز بر تمام صندوق‌های بازنشستگی را در دستور کار قرار داده‌اند. مقام یا مقامات تنظیم‌گر از دو بعد بر صندوق‌های بازنشستگی اعمال نظارت می‌نماید. از یکسو تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی ارتقای اعتماد به صندوق‌ها به‌وسیله حفاظت از منافع اعضا، کاهش ریسک قرار گرفتن صندوق‌ها در شرایط ورشکستگی، ترویج اداره خوب صندوق‌های بازنشستگی، نظارت و گزارش دهی در خصوص فعالیت صندوق‌ها را هدف‌گذاری می‌نماید. از سوی دیگر با توجه به حجم بالای دارایی‌های صندوق‌ها و نقش مؤثر آن‌ها در بازارهای مالی، این مؤسسات تحت تنظیم‌گری نهادهای حاکمیتی مالی قرار می‌گیرند.

اما سؤال این است که آیا الگوی رایج به کار گرفته‌شده در سایر کشورها که همان ایجاد یک‌نهاد تنظیم‌گر است می‌تواند به‌عنوان یک راه‌حل مؤثر قابل توصیه باشد؟ برای پاسخ به این سؤال ضروری است ابتدا برخی از مشکلات کلیدی این صندوق‌ها اشاره نمود که خارج از حوزه مسائل فنی و تخصصی درون صندوق به شمار می‌رود..

اعمال مداخلات بالادستی در حوزه بازنشستگی: یکی از مسائل کلیدی این بخش اعمال مداخلات توسط نهادهای سیاست‌گذار در بخش تأمین اجتماعی و بازنشستگی است. به‌طور خاص مواردی چون گسترش حوزه مشاغل سخت، کاهش سن بازنشستگی و تغییر پارامترهای حقوق بازنشستگی که بعضاً می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز به کارکنان بخش‌های مختلف اعطا شود، و به‌ظاهر هزینه‌ای هم برای بخش‌های سیاست‌گذار به همراه نداشته باشد، درواقع فشار زیادی را در بلندمدت به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌نماید.

اعمال‌نفوذ در بدنه مدیریتی صندوق‌ها: در برخی موارد ممکن است این نگاه وجود داشته باشد که مدیریت صندوق بازنشستگی یک سازمان خاص می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز در اختیار کارکنان بازنشسته یا باسابقه همان سازمان قرار گیرد. با این نگرش که بعضاً می‌تواند ناشی از رویکردهای رانت‌ جویانه نیز باشد عملاً مدیریت صندوق‌ها که نیازمند تخصص جدی در حوزه‌های مالی و اقتصادی است، عملاً در دست افرادی قرار گیرد که به‌هیچ‌وجه صلاحیت‌های لازم برای این جایگاه را نداشته باشند.

اثرپذیری بالا از شرایط اقتصادی کشور: با توجه به ماهیت صندوق‌های بازنشستگی و اهمیت بازدهی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها در حفظ پایداری آن‌ها، عدم حضور نمایندگان این صندوق‌ها در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی مؤثر بر آن‌ها عملاً باعث آسیب‌های بسیار جدی به این صندوق‌ها در اثر تحولات اقتصادی کشور خواهد شد.

عدم کنترل واحد بر صندوق‌های بازنشستگی: در بسیار از موارد صندوق‌های بازنشستگی تحت نظر سازمان‌های متبوع خود قرار داشته و به‌هیچ‌وجه تحت استانداردها و الزامات مشخصی فعالیت نمی‌نمایند. این صندوق‌ها عملاً به نهادهای بالادست تصمیم گیر در بخش‌های مالی و سرمایه‌گذاری پاسخگو نبوده و از این حیث هیچ ابزاری برای نظارت و جهت‌دهی به آن‌ها وجود ندارد.

اگرچه مشکلات صندوق‌های بازنشستگی محدود به موارد فوق نبوده و ضمناً مشکلات بسیار جدی دیگری در حوزه‌های فنی، محاسبات بیم ‌سنجی و افزایش سن میانگین کشور وجود دارد، اما موارد فوق‌الذکر یک ویژگی مشترک داشته و آن‌هم نیاز به وجود یک‌نهاد متمرکز و قدرتمند است که بتواند در دارای اختیارات تقنینی و قضایی بوده و توان مداخله در حوزه اختیارات سازمان‌های مرتبط در بخش بازنشستگی را داشته باشد. از این حیث ایجاد یک سازمان معمول در ساختارها و تحت محدودیت‌های سازمانی مرسوم به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند مشکلات فوق را رفع نماید. همچنین ضروری است در ساختار این نهاد نقش خود صندوق‌ها به‌صورت مشخص تعریف‌شده باشد.

با در نظر گرفتن این ملاحظات می‌توان گفت که آنچه در شرایط کنونی می‌تواند به‌عنوان یکی از اولویت‌های جدی صندوق‌های بازنشستگی موردتوجه قرار گیرد ایجاد یک سازمان تنظیم‌گر متمرکز و قدرتمند در این بخش است. به‌ویژه آنکه صندوق‌های بازنشستگی تبادلات مالی گسترده‌ای با سیار بخش‌های اقتصادی کشور داشته و ضروری است از طریق این سازمان ملاحظات مالی به‌صورت جدی موردتوجه قرار گیرند. جالب آنکه تقریباً در تمام کشورهای توسعه‌یافته، صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی زیر نظر مقام ناظر مالی فعالیت می‌کنند. به‌صورت کلی می‌توان حوزه‌های مداخله در تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی را اخذ مجوز (licensing)، قواعد حکمرانی (governance)، تعیین ناظر مستقل (independent custodian)، حسابرس خارجی (external audit)، الزامات افشاگری (disclosure requirement)، قوانین سرمایه‌گذاری (investment regulation)، اخذ ضمانت‌نامه (guarantees)، حداقل سرمایه و اندوخته (minimum capital and reserves) و مقرراتی هزینه‌ها و کارمزدها (regulations on costs and fees) دسته‌بندی نمود.

بااین‌وجود لازم به ذکر است با توجه به دشواری‌های پیش رو نهادهای تنظیم‌گر به‌ویژه در بخش‌هایی که در آن‌ها تعارض منافع به‌صورت جدی وجود دارد، تجارب نشان داده است که در بسیاری از موارد تنظیم‌گری نیز می‌تواند با شکست مواجه شود. از این حیث ضروری است مطالعات مشخصی باهدف تعیین جایگاه ساختاری، طراحی ساختار و فرایندهای پرسنلی و مالی تنظیم‌گر این بخش صورت پذیرد.

بر این اساس پیشنهاد می‌شود با توجه به تجربه جهانی و مشکلات موجود، مطالعات مربوط به تأسیس یک‌نهاد تنظیم‌گر متمرکز، مستقل و قدرتمند که با آموزش، ارزیابی و گزارش دهی در خصوص صندوق‌ها تا حد زیادی به بهبود وضعیت و پایدارسازی صندوق‌ها کمک نماید، موردتوجه نهادهای سیاست‌گذار کشور قرار گیرد.

تنظیم‌گری خدمت وظیفه عمومی

مقدمه

علیرغم اینکه مسئله نظام‌وظیفه اجباری یکی از چالش‌های سالیان اخیر در کشور ایران بوده است، متأسفانه عدم شناخت صحیح ابعاد پیچیده آن توسط بسیاری از صاحب‌نظران، نتیجه‌ای جز بیان انتقاداتی تکراری و تأکید بر گزینه‌هایی غیر اجرایی و نامناسب با شرایط بومی در پی نداشته است. درعین‌حال، نارضایتی عمومی از سربازی اجباری همچنان باقی است.

این نوشتار تلاش می‌کند به‌اختصار به سه مقوله زیر پاسخ دهد:

  • فلسفه وجود سربازی اجباری چیست و چرا نظام ارتش حرفه‌ای در ایران گزینه مناسبی به شمار نمی‌رود؟
  • به چه دلیل راهکارهایی که تا به اکنون ارائه گشته‌اند الگوهایی ناموفق بوده‌اند؟

ارائه یک راهکار متناسب برای تعدیل و شاید حل مشکلات نظام‌وظیفه

نگاهی اقتصادی بر سربازی اجباری

بر اساس قانون اهداف دوره وظیفه عمومی را می‌توان در دو مورد زیر خلاصه نمود:

۱) تأمین نیروی لازم به‌منظور تأمین امنیت کشور

۲) ارائه آموزش‌های نظامی به آحاد جامعه

مورد اول مبنای ایجاد دوره ۲۲ ماهه ضرورت است که هدف اصلی آن تأمین نیاز کشور به نیروی انسانی لازم در حوزه امنیت است. همچنین ازآنجایی‌که لازمه به‌کارگیری نیروهای وظیفه در بخش دفاعی کشور ارائه آموزش‌های مقدماتی به آنان است، یک دوره آموزشی مقدماتی برای کلیه سربازان وظیفه در نظر گرفته‌شده است. فارغ از این مقوله نیز ازآنجایی‌که بر اساس تعالیم اسلامی دفاع در برابر دشمن یک وظیفه همگانی برای هر یک از آحاد جامعه است، حتی در صورت برخورداری کشور از نیروی حرفه‌ای نظامی نیز برخی معتقد به لزوم آموزش مهارت‌های دفاعی به آحاد جامعه توسط حکومت هستند که الگوی آموزشی کنونی به‌عنوان راهکاری برای تحقق آن قابل‌تصور است.

سربازی در قالب‌های غیرنظامی

 به‌هرحال لازم به ذکر است که دو هدف فوق، اهداف ابتدایی شکل‌گیری نظام‌وظیفه عمومی بوده و سایر روش‌های به‌کارگیری سربازان وظیفه ازجمله سرباز صنعت، امریه و هیئت‌علمی وظیفه که مستقیماً با مقوله دفاع و امنیت ملی در ارتباط نیستند صرفاً راهکاری برای به‌کارگیری نیروهای متخصص، اما غیر قابل‌استفاده در بخش دفاعی کشور، بوده و به‌خودی‌خود از اهداف اولیه برقراری نظام‌وظیفه عمومی به شمار نمی‌روند.

سربازی اجباری چه توجیهی دارد؟

فارغ از سوابق تاریخی شکل‌گیری خدمت سربازی اجباری در ایران و جهان، از منظر علم اقتصاد تأمین امنیت به‌عنوان یک کالای عمومی نیازمند مداخله حاکمیت بوده و به‌خودی‌خود نمی‌تواند از طریق سازوکارهای بازار تحقق یابد. به‌صورت کلی دو رویکرد به‌منظور برآوردن این نیاز از طریق مداخله دولت ممکن است که یکی از این رویکردها و یا ترکیبی از آن‌ها در کشورهای مختلف انجام می‌پذیرد. رویکرد اول – که در مورد غالب کالاهای عمومی نیز قابل‌استفاده است – اخذ مالیات نقدی از جامعه توسط دولت به‌منظور تأمین هزینه‌های دفاعی کشور است. رویکرد دوم که می‌توان آن‌ها به‌صورت اخذ مالیات بر نیروی انسانی تصور نمود، اجبار حضور آحاد جامعه در یک بازه مشخص به‌عنوان سرباز در بخش‌های دفاعی و امنیتی کشور است. برخی کشورها که صرفاً از ارتش حرفه‌ای در مقوله امنیت بهره می‌برند درواقع صرفاً رویکرد اول را اتخاذ می‌نمایند و برخی کشورها ازجمله ایران که در آن‌ها سربازی اجباری وجود دارد رویکرد دوم و یا ترکیبی از این دو رویکرد را مورداستفاده قرار می‌دهند. اما نکته مهم آن است که درواقع سربازی اجباری وضع مالیات بر خود افراد و الگوی ارتش حرفه‌ای از طریق وضع مالیات نقدی بر مردم باهدف تأمین هزینه‌های ارتش بوده و درواقع هر دو الگو از طریق وضع دو نوع مالیات مختلف انجام می‌پذیرد. نکته کلیدی که در اینجا لازم به ذکر است اما باملاحظه اختصار موردبحث قرار نمی‌گیرد آن است که بر اساس ادبیات اقتصاد وضع چنین مالیات‌هایی صرفاً برای تأمین کالاهای عمومی ازجمله امنیت و دفاع قابل توجیه است و به‌کارگیری سرباز (درواقع اخذ مالیات) برای تأمین کالاهای غیرعمومی مثل کالاهای صنعتی نه‌تنها بلا توجیه بوده بلکه کاملاً ناکارا به شمار می‌رود و تجربه نیز نشان داده به‌کارگیری سرباز در این حوزه‌ها که باید در بازار کار حرفه‌ای تأمین شود مملو از ناکارایی بوده و خدمت سربازی درنهایت علیرغم همه مباحث صرفاً در بخش دفاعی کشور راهگشا بوده است.

بااین‌وجود و درمجموع رویکرد به‌کارگیری سربازی اجباری به دلایل متعددی ازجمله استفاده از نیروهای بدون انگیزه و تبعات اجتماعی شناخته‌شده در آن همواره موردنقد بوده است که تبعات آن نیز در حال حاضر در کشور ما بر همگان مشهود است.

آیا ارتش حرفه‌ای در ایران کارا خواهد بود؟

همان‌گونه که در مقدمه عنوان شد به دلیل عدم آگاهی از وضعیت نظام‌وظیفه در کشور عموماً توصیه‌هایی غیر اجرایی چون ارتش حرفه‌ای به‌صورت مداوم تکرار می‌شود و بعضاً برای اخذ تأیید بر عملی بودن آن‌ها مثال‌هایی از کشورهای اروپایی که برخوردار از ارتش حرفه‌ای هستند مورد تأکید قرار می‌گیرد. لازم به ذکر است در بسیاری از مناطق مانند حوزه اروپا به دلایلی چون امنیت منطقه‌ای عملاً ارتش نیروی ذخیره برای شرایط خاص بوده و عملاً کارکردهای آن همان کارکردهای ارتش در زمان صلح است. در این شرایط عملاً ساختار ارتش ساختاری کوچک و فعالیت‌های آن قابل انجام توسط نیروهای کادر رسمی خواهد بود. در مقابل در کشور ایران که در منطقه‌ای ناامن، با مرزهای گسترده و عموماً شرایط بد آب و هوایی در مرزها، همراه با درگیری‌های مرزی با نیروهای متخاصم محلی و قاچاقچیان همراه است، عملاً یکی از کارکردهای جدی ارتش فعالیت‌های عملیاتی است. در این شرایط اگر قرار بر استفاده از نیروهای رسمی و کادر حرفه‌ای ارتش باشد، بنا بر قوانین ارتقاء نیروی کار رسمی، هر نیروی استخدامی را حداکثر می‌توان برای مدت محدودی مورداستفاده قرار داد. درنتیجه در ساختار ارتش حرفه‌ای در کشوری چون ایران در دوره‌های کوتاه‌مدت می‌باید اقدام به باز جذب کادر جدید برای امور سخت عملیاتی و ارتقاء کادر سابق و انتقال آن‌ها به مناطق مرکزی برای انجام امور ساده‌تر غیرعملیاتی نمود (مانند کارکردهای معمول ارتش در زمان صلح که می‌توان در بلندمدت بر نیروهای رسمی تحمیل کرد). این الگو در بلندمدت با چالش چاق شدن میانه هرم ارتش و بروز عدم تعادل در نیروی انسانی همراه خواهد شد. درواقع شرایط ویژه امنیتی کشور نیازمند جریانی از نیروهای عملیاتی است که در کوتاه‌مدت برای به‌کارگیری در شرایط سخت قابل‌استفاده باشند و پس از طی مدت کوتاهی به‌جای ارتقاء و چاق کردن بدنه ارتش، از ساختار آن خارج شوند – الگویی که عملاً در نظام سربازی اجباری قابل تحقق است.

مشمولان اضافی و الگوهای شکست‌خورده پیشین

ازآنجایی‌که اولاً تعداد مشمولان نظام‌وظیفه بیش از سربازان وظیفه موردنیاز نیروهای مسلح بوده و ثانیاً بسیاری از آن‌ها (ازجمله دارندگان مدارک تحصیلی بالا) قابل‌استفاده در نیروهای عملیاتی نظامی نیستند، عموماً الگوهایی چون به‌کارگیری مشمولان اضافی در مراکز صنعتی و اداری (که در مورد ناکارایی آن، چه ازلحاظ منطق اقتصادی و چه ازلحاظ تجربی بحث‌های زیادی شده است) و یا معافیت‌های فله‌ای و فاقد منطق استوار (که مهم‌ترین مشکل آن رفتار غیرعادلانه بین آحاد جامعه است) استفاده‌شده است که نتیجه آن ناکارایی و نارضایتی است. همچنین سیاست فروش سربازی در دهه گذشته که اساساً باهدف تأمین کسری بودجه دولت انجام گرفت عملاً حس بی‌عدالتی و واکنش‌های شدید اجتماعی را به همراه داشت.

ویژگی‌های یک راهکار مناسب

با توجه به شرایط کنونی و مطالب فوق به نظر می‌رسد هر راهکار مناسب در بخش نظام‌وظیفه باید شرایط زیر را احراز نماید:

  •  تأمین نیروی موردنیاز در بخش دفاعی به‌صورت جریانی از نیروهایی که در بخش عملیاتی با شرایط نامناسب محیط عملیاتی به‌صورت کوتاه‌مدت مورداستفاده قرارگرفته و از بدنه نیروی نظامی خارج شود (الگوی مالیات بر نیروی کار)
  • عدم استفاده از نیروی اجباری کشور در بخش‌های غیرضروری (بخش‌های غیر مرتبط به کالاهای عمومی) مانند صنعت به‌ویژه با توجه به تبعات آن در ایجاد خلل در تعادل بازار کار حرفه‌ای
  • عدم ایجاد احساس نابرابری، تحمیل و اتلاف عمر توسط سربازان مورداستفاده در بخش نظامی
  • ترجیحاً تأمین مالی سربازان وظیفه به‌منظور تبدیل سربازی به نیروی شاغل برخوردار از استاندارد (این تأمین مالی باید از منابع غیردولتی باشد، که فشار مالی مضاعف بر دوش نظام ایجاد نشود)

راهکار پیشنهادی

 به نظر می‌رسد یکی از راهکارهایی که می‌تواند موارد فوق را تا حد مناسبی تعدیل نماید معرفی هر دو نوع مدل مالیات بر افراد و مالیات بر اموال برای تأمین هزینه‌های تأمین امنیت به‌عنوان یک کالای عمومی و ایجاد امکان انتخاب برای افراد است. درواقع افراد اجازه داشته باشند به‌منظور تأمین هزینه‌های دفاعی کشور بین دادن مالیات فردی (اعزام به خدمت) و مالیات پولی (پرداخت هزینه) انتخاب نماید. ولی این مالیات نقدی به‌گونه‌ای پرداخت نمی‌شود که ایجاد حس نابرابری در میان آحاد ملت کند. بلکه این مالیات نقدی به کسانی داده می‌شود که گزینه اعزام به خدمت را انتخاب کرده‌اند. همچنین مقداری از این مالیات می‌تواند برای بهبود وضعیت سربازخانه‌ها و آموزش سربازها به کار برود. به‌عبارت‌دیگر، آن‌هایی که گزینه مالیات نقدی را انتخاب می‌کنند، دستمزد آن‌هایی که گزینه اعزام به خدمت را انتخاب کرده‌اند را خواهند پرداخت و دوران خدمت آن‌ها را پربارتر خواهند کرد. در این صورت، کسانی که به خدمت اعزام می‌شوند از دستمزد بالا برخوردار خواهند شد، که در آن‌ها ایجاد انگیزه کرده، و احساس مثبت‌تری نسبت به گذراندن وقت خود در سربازی خواهند داشت. از طرفی، افرادی که به دلیل تحصیلات یا فرصت‌های شغلی و یا برخورداری از تمول مالی ترجیح می‌دهند مالیات را به‌صورت نقدی پرداخت کنند نیز راضی خواهند بود.

هرچه میزان مالیات نقدی بیش‌تر باشد، دستمزد کسانی که گزینه اعزام به خدمت را انتخاب می‌کنند نیز افزایش خواهد یافت. طبیعتاً، در این حالت عده بیشتری از روی اختیار مایل به اعزام به سربازی به‌صورت حضوری خواهند بود (تا دستمزد بالاتر دریافت کنند). لذا تعیین میزان مالیات نقدی می‌تواند به‌گونه‌ای تنظیم شود که افرادی که گزینه اعزام حضوری به خدمت را انتخاب می‌کنند متناسب با تعداد سربازی باشد که واقعاً در آن برهه از زمان موردنیاز است.

درواقع با این سازوکار افرادی که به نظام‌وظیفه اعزام می‌شوند با دریافت دستمزد تبدیل به نیروی کارشده و در مدت سربازی به‌عنوان نیروی شاغل از رضایت کافی به‌عنوان یک کادر نظامی برخوردار می‌شوند. نباید فراموش کرد که در تجربه قبلی فروش سربازی اکثر منابع حاصل به بودجه کشور تزریق شد و افرادی که توان پرداخت آن را نداشتند نه از روی اختیار، بلکه از روی ضعف مالی به خدمت اعزام شدند که به‌ویژه به دلیل عدم دریافت حقوق کافی احساس تبعیض شدید در آن‌ها شکل می‌گرفت. در الگوی پیشنهادی افراد از محل مالیات نقدی دریافتی دستمزد کافی به افراد اعزام‌شده پرداخت نمود و درواقع افراد هنگام اعزام بین دو گزینه اشتغال کوتاه‌مدت در بخش نظامی یا اشتغال در سایر بخش‌ها و پرداخت مالیات نقدی مختار می‌شوند. این اختیار بین دو گزینه شغلی برخوردار از دستمزد، بسیار متفاوت از الگوی فروش قبلی است.

 همچنین در حالت پیشرفته‌تر نرخ مالیات نقدی می‌تواند از طریق سازوکار عرضه و تقاضا برای اعزام یا عدم اعزام تعیین‌شده و به بیانی توسط شرایط اقتصادی (بازار آزاد) تعیین شود. استفاده از الگوی بازار آزاد سود را برای همهٔ شرکت‌کنندگان (چه آن‌ها که به سربازی حضوری می‌روند و چه آن‌ها که مالیات نقدی پرداخت می‌کنند) به حداکثر خواهد رساند. شاید بتوان مهم‌ترین فایده این الگو را تبدیل نظام سربازی به بازار کار و سربازان وظیفه به نیروی کار انگیزه‌مند دانست. افراد اعزام‌شده نیز پس از پایان دوره خدمت از ارتش خارج‌شده و درواقع از فواید ارتش حرفه‌ای بدون تحمیل مضرات آن بهره برده‌اند.

تبیین دقیق‌تر جزئیات این طرح و توضیحات در مورد نقدهای وارد در این الگو در یک گزارش مفصل‌تر و یا به‌صورت حضوری قابل‌ارائه خواهد بود.

تنظیم گری نفت و برق

مقدمه

تنظیم‌گری عبارت است از انواع سازوکارهای ایجاد کنترل عمومی برنهادهای ارائه‌کننده خدمات باهدف تضمین نفع عمومی (به‌ویژه با ایجاد هم‌راستایی بین منافع فردی و اجتماعی). این امر عموماً از طریق تدوین و اجرای مجموعه‌ای از استانداردها و ضوابط تخصصی با استفاده از ابزارهای حقوقی، قانونی و اقتصادی صورت می‌گیرد.

ارتباط بین تنظیم‌گری و مداخله دولت ازجمله مباحث مهم در میان اندیشمندان و سیاست‌مداران بوده است. به‌نحوی‌که تنظیم‌گری به‌اشتباه به معنای مداخله دولت در حیطه فعالیت‌های بخش خصوصی در نظر گرفته می‌شود. درحالی‌که تنظیم‌گری به وظیفه دولت در هر دو بخش خصوصی و دولتی برمی‌گردد. از این منظر دولتی بودن اقتصاد به‌هیچ‌وجه نافی وظیفهٔ تنظیم‌گری نخواهد بود. بااین‌وجود در بسیاری از موارد این دو مقوله به‌صورت مترداف به کار می‌روند و آبشخور این تشابه معنایی از تشابه مصطلحی است که بین دو مفهوم آزادسازی و فرآیند خصوصی‌سازی برقرار است. منظور از آزادسازی اقتصادی مجموعه‌ای از برنامه‌های مقررات زدایی و تنظیم زدایی بوده درحالی‌که خصوصی‌سازی واگذاری مالکیت بنگاه‌های دولتی و یا وظایف تصدی‌گرایانه آن‌ها به بخش خصوصی است. از این حیث نگاهی عمیق‌تر به موضوع تنظیم‌گری و رابطه آن با خصوصی‌سازی و آزادسازی قوانین از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. بنابراین اگرچه زدودن مقررات زائد گام مهمی در تضمین موفقیت خصوصی‌سازی به شمار می‌رود، اما بدون وجود مقررات تنظیم‌گرانه نیز در بسیاری از موارد امکان استفاده از مزایای بازار رقابتی وجود نخواهد داشت. بنابراین تنظیم‌گری به معنای وضع، پالایش و یا حذف قوانین در جهت برابر کردن قدرت چانه‌زنی طرفین مبادله است.

با عنایت به این نقش تنظیم‌گری، در شرایط کنونی اقتصاد ایران تنظیم‌گری به‌منظور ایجاد فضای رقابتی و جلوگیری از ناکارایی بازار و درنهایت بهره‌گیری از منافع خصوصی‌سازی امری اجتناب‌ناپذیر به نظر می‌رسد. بر این اساس می‌توان گفت ایجاد نظام تنظیم‌گری تا حد زیادی مقدم بر فرآیند واگذاری‌ها بوده است.

در ادامه با توجه به اینکه تشکیل نهاد تنظیم‌گر برای بخش‌های نفت و برق هم‌اکنون در دستور کار کمیسیون اقتصادی دولت قرارگرفته است، ضمن ارائه توضیحاتی راجع به جلسه کمیسیون فرعی اقتصاد که در تاریخ ۸/۸/۱۳۹۵ با موضوع بررسی نهاد تنظیم‌گر برای بخش‌های نفت و برق برگزار شد، برخی پیشنهادات و نقطه نظرات راجع به زیرساخت‌های کلان موردنیاز برای توسعه تنظیم‌گری و ملاحظات محتوایی پیرامون پیشنهاد مصوب شورای رقابت موردبررسی قرار می‌گیرد. همچنین با عنایت به تحقیقات صورت گرفته در موضوع تنظیم‌گری در کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک، پیشنهاداتی جهت برگزاری جلسات ارائه تحقیقات صورت گرفته ارائه می‌گردد.

  1. ساختار مناسب نهادهای تنظیم‌گر

یکی از راهکارهای پیشگیری از غلبه منافع صنفی در فرآیند تنظیم‌گری (همچنین پیشگیری از ربایش تنظیم‌گری توسط گروهی خاص از ذینفعان) حضور گروه‌های مختلف ذینفع در فرایند تصمیم‌گیری در نهاد تنظیم‌گر است. منطق این سازمان‌دهی تأمین منافع همه گروه‌های ذینفع از طریق حضور مستقیم آن‌ها در فرآیند تنظیم‌گری است. اما این امر ممکن است فرآیند تنظیم‌گری را به محلی برای چانه‌زنی و امتیاز گیری گروه‌های مختلف تبدیل نموده که در آن گروهی که قدرت چانه‌زنی بیشتری دارد همواره منافع خود را در اولویت قرار دهد. حتی در این صورت نیز ضروری است گروه‌های مختلف ذینفع در قالب‌هایی چون گروه‌های مشاوره در نهاد تنظیم‌گر حضورداشته و نظرات آن‌ها موردتوجه قرار گیرد. همچنین ازآنجایی‌که ممکن است تصمیمات تنظیم‌گر منجر به تضییع حقوق برخی از گروه‌های ذینفع گردد، ضروری است ذینفعان مختلف در جریان فرآیند تنظیم‌گری قرارگرفته و قابلیت ارائه دادخواهی و درخواست بازنگری به‌صورت رسمی و حقوقی برای آن‌ها وجود داشته باشد. به نظر می‌رسد این ملاحظه در مسئله انتصابات نهادهای تنظیم‌گر پیشنهادشده در بخش برق و بخش نفت و گاز که در دستور کار قرارگرفته موردتوجه قرار نگرفته است. به نظر می‌رسد به‌ویژه ازآنجایی‌که دولت خود از ذینفعان جدی بخش نفت و گاز به شمار می‌رود ممکن است در ساختار پیشنهادی موضوع صیانت از منفعت عمومی به حاشیه رود. توجه به این مسئله در آیین‌نامه پیشنهادی مشهود نیست.

در این راستا باهدف تحقق بهتر هدف نفع عمومی توجه و ملاحظه ساختارهایی مانند ساختارهای خود تنظیم‌گر یا تنظیم‌گری مشارکتی به‌ویژه با توجه به تخصصی بودن این سازمان‌ها می‌تواند شدیداً مورد توصیه قرار گیرد.

  1. ملاحظات محتوایی درباره پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌گر برای حوزه‌های برق و نفت

تحقق مناسب تنظیم‌گری در کشور نیازمند ایجاد بسترهای مناسب تنظیم‌گری است. البته فراهم‌سازی بسترها موضوعی است که در میان‌مدت و بلندمدت محقق خواهد شد. اما برنامه‌های کوتاه‌مدت نیز باید ضمن عملیاتی بودن از هماهنگی با اهداف میان‌مدت و بلندمدت برخوردار باشد. بر این اساس برای پیشنهادات زیر مورداشاره قرار می‌گیرد:

۲٫۱٫ در این گزارش تعریف دقیق و روشنی از حوزه تحت تنظیم‌گری آورده نشده است و صرفاً به انحصار طبیعی اشاره‌شده که نمی‌تواند مبنایی جامعی برای تشخیص و ارزیابی رویه‌های ضد رقابتی باشد. برای مثال عنوان نشده ملاک ارزیابی و تعیین محدوده بازار کالا و خدمات به چه نحوی است. یکی از مشکلاتی که در موضوع تنظیم‌گری در کشور وجود دارد، مسئله تنظیم‌گران موازی است. درصورتی‌که تعریف مشخصی از وظیفه تنظیم‌گری ارائه نگردیده است. لذا ممکن است بین نهاد تنظیم‌گر و سایر نهادهای ذی‌ربط مانند وزارتخانه‌ها و شوراهای عالی تداخل عملکردی پیش‌آمده و مشکل تنظیم‌گری موازی اتفاق بیفتد. از همین رو تبیین دقیق حوزه تنظیم‌گری در نهادهای پیشنهادی و حدود آن ضروری به نظر می‌رسد.

۲٫۲٫ تحقق تنظیم‌گری کارا نیازمند سازوکارهای نظارتی مناسب برنهاد تنظیم‌گر است. تجربه کشور نیز نشان داده است که تنظیم‌گری تنظیم‌گران تضمین‌کننده عدم ربایش و انحراف نهاد تنظیم‌گر است. در پیشنهاد حاضر اولاً نهادی که وظیفه نظارت بر این نهاد تنظیم‌گر را بر عهده دارد مشخص نیست و ثانیاً تقسیم وظایف تنظیم‌گرانه (محول شدن تمام یا بخشی وظایف تنظیم‌گرانه از سوی شورای رقابت به این نهاد) مشخص نیست.

۲٫۳٫ از متن پیشنهاد این‌گونه به نظر می‌رسد که بیشتر به تعیین مسئول و نهاد اجرایی تنظیم‌گری توجه شده است. درحالی‌که لازم است به جنبه‌های دیگری همچون الزامات اجرایی ازجمله تأمین حقوق مالکیت و تضمین اجرای قراردادها نیز توجه گردد. نکتهٔ قابل‌ملاحظه این است که برخی از ابزارهای تنظیم‌گری مانند وضع مالیات در حال حاضر در اختیار نهادهای دیگر است. بر این اساس مشخص شدن نسبت نهاد تنظیم‌گر بخشی با این نهادها و این ابزارها ضروری به نظر می‌رسد.

۲٫۴٫ ملاک‌های انتخاب اعضا مشخص نبوده و همان‌طور که در پیش موردبررسی قرار گرفت به نظر می‌رسد ساختار و چینش اعضا تنها تضمین‌کننده منافع بخشی از ذینفعان است. تنظیم‌گری صحیح مستلزم حضور همه طرف‌های درگیر در حوزه مزبور می‌باشد و لذا باید کلیه صاحبان منافع موردنظر قرار بگیرند. ازاین‌رو جایگاه ذینفعانی چون مصرف‌کنندگان، بنگاه‌های بخش خصوصی و فعالان محیط‌زیست خالی به نظر می‌رسد. این‌که متولیان این نهادها تنها از بخش حاکمیتی و با یک ساختار بالا به پایین چیده شود به نظر مثمر ثمر نخواهد بود.

۲٫۵٫ نحوه تأمین مالی یکی دیگر از نکات بسیار مهمی است که در تشکیل نهاد تنظیم‌گر باید موردتوجه قرار گیرد. درصورتی‌که منبع مناسبی برای تأمین مالی تنظیم‌گر وجود نداشته باشد، این مسئله زمینه ربایش این نهادها توسط گروه‌های ذی‌نفع را فراهم خواهد کرد و نهاد تنظیم‌گر را از ایفای نقش خود منحرف خواهد ساخت. از همین رو وجود یک منبع مستقل برای تأمین مالی نهاد تنظیم‌گر ضروری به نظر می‌رسد. در بسیاری از مواقع اتکا به بودجه‌های دولتی ممکن است ابزارهای لازم جهت ربایش تنظیم‌گری را فراهم آورد (به‌طور مثال به‌جای اتکا به بودجه‌های نامشخص سالانه می‌تواند بخش مشخصی از یک درآمد مشخص همچون مالیات باشد). اتکا به درآمدهای حاصل از بخش نیز در صورت عدم برقراری سازوکارهای شفاف می‌تواند منجر به ایجاد بسترهای تبانی و فساد گردد.

بررسی انتقادی سیاست‌های کلی انتخابات

مقدمه:

سیاست‌های کلی انتخابات در تاریخ ۲۴ مهر ۱۳۹۵ توسط رهبری معظم انقلاب ابلاغ شد. این سیاست‌ها برخلاف سیاست‌های پیشین با بازتاب بیشتری در رسانه‌های داخلی و خارجی مواجه بوده است. تفاوت‌های سیاست‌های ابلاغی باسیاست‌های پیشنهادی مجمع تشخیص مصلحت از یک‌سو و اهمیت مقوله انتخابات در تحولات و تغییرات سیاسی از دیگر سو عمده دلایل بازتاب رسانه‌ای این سیاست‌ها بوده است.

بااین‌حال با در نظر داشتن هر دو نسخه سیاست‌های ابلاغی و پیشنهادی مجمع تشخیص مصلحت، مطالبی در سه بخش عرضه می‌گردد. نخست نگاهی به جایگاه سیاست‌های کلی نظام در چرخه حاکمیتی جمهوری اسلامی، سپس نکاتی در باب سیاست‌های مصوب مجمع تشخیص و همچنین سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری و مقایسه این دو و درنهایت نتیجه‌گیری به همراه پیشنهاداتی برای بازطراحی تدوین سیاست‌های کلی ارائه خواهد شد.

  1. سیاست‌های کلی نظام

“تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام” پس از بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ به‌عنوان بند اول وظایف و اختیارات رهبری به اصل ۱۱۰ قانون اساسی اضافه شد. این امر بنیادی تا پیش ازآنجایی در قانون اساسی نداشت. اگرچه اصل ۵۷ قانون اساسی تصریح می‌دارد “قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارت‌اند از: قوهٔ مقننه، قوهٔ مجریه و قوهٔ قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقهٔ امر و امامت امت بر طبق اصول آیندهٔ این قانون اعمال می‌گردند.” اما این بند جدید اصل ۱۱۰ را می‌توان تعیّن اصل ۵۷ دانست. در اصل ۲ قانون اساسی دربارهٔ استمرار این امامت آمده است: «جمهوری اسلامی نظامی است بر پایهٔ ایمان به امامت و رهبری مستمر و نقش اساسی آن در تداوم انقلاب اسلام» که این رهبری مستمر در چهارچوب ولایت‌فقیه تحقق پیدا می‌کند. بنابراین یکی از الزامات ولایت مطلقه و ولایت امر در جامعهٔ ما، جاری و ساری شدن تدابیر ولی‌فقیه و سیاست‌های او در جامعه است.

درباره جایگاه “سیاست‌های کلان” در مدیریت راهبردی، حکمرانی و سیاست‌گذاری شاید نیاز به توضیح اضافی نباشد. در ادبیات رایج (سیاست) به دو معنای کلی استعمال می‌شود:

۱- به معنای علم (سیاست): این سطح از معنای سیاست بیشتر به روابط قدرت و تحلیل آن اشاره دارد. در این تعریف نحوه جابجایی و دسترسی قدرت بیشتر مدنظر است، هرچند تعاریف متفاوت از علم سیاست وجود دارد به‌نحوی‌که از علم‌های سیاست صحبت می‌شود و نه علم سیاست اما وجه مشترک همه آن‌ها توجه به امر قدرت است.

۲- به معنای تدبیر، مهارت، راه‌حل مسئله، و مشکل برای رسیدن به هدف. در مقابل تعریف اول که به پولیتیک معروف است این تعریف بیشتر به Policy تعبیر می‌شود. در بحث سیاست‌گذاری مفهوم Policy مدنظراست.

وقتی سیاست به معنای Policy بکار رود و به‌صورت یک فرآیند موردتوجه قرار گیرد، به آن سیاست‌گذاری اطلاق می‌گردد. بنابراین سیاست‌گذاری فرآیندی است که منجر به استفاده بهینه از کلیه منابع برای رسیدن به اهداف موردنظر می‌شود. واژه فرایند گویای وجود مراحل است. پس برای سیاست‌گذاری، مراحلی باید طی شود و تعیین مراحل و نحوهٔ چینش و تقدم و تأخر آن «مدل = الگو» سیاست‌گذاری را به وجود می‌آورد. سیاست‌های ناشی از فرایند سیاست‌گذاری ناظر به نحوه و چگونگی دست‌یابی به اهداف می‌باشند بر این مبنا سیاست ماهیت روشی و ماهیت طریقه یا راه دارد.

نکتهٔ دیگر اینکه در دل مفهوم سیاست و سیاست‌گذاری، «تصمیم» و «تصمیم‌گیری» نهفته است و هر تصمیمی، ناظر بر یک انتخاب است. ماهیت و جوهرهٔ اصلی تصمیم‌گیری «انتخاب» است. هر سیاست بیانگر یک تصمیم است و هر تصمیم بیانگر یک انتخاب و واژه انتخاب بیانگر وجود چندراه و یا چند گزینه است. بنابراین اتخاذ هر سیاستی بیانگر تصمیم و انتخاب است که باعث خروج از تحیر و سرگردانی می‌شود.

یکی از چالش‌های مدیریت راهبردی پس از پیچیدگی‌های فراوان اتخاذ و تدوین راهبردها و سیاست‌های کلان، تعهد نسبت به اجرای آن‌ها و پس‌ازآن دریافت بازخورد و بهینه‌سازی راهبردهاست.

چنین چالشی درباره سیاست‌های کلی کاملاً مشهود است. اگرچه درباره مراحل قبلی هم نکاتی پیرامون روند تدوین و بررسی این سیاست‌ها در مجمع تشخیص مصلحت مطرح است، اما تنها به این نکته به‌صورت سربسته اشاره می‌شود که طبق اطلاعات وب‌سایت مجمع تشخیص مصلحت نظام، حداقل ۱۴ مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام هیچ‌گاه توسط مقام معظم رهبری ابلاغ نشده‌اند. سیاست‌های کلی نظام در بخش اقوام و مذاهب (مصوب ۰۲/۱۱/۱۳۷۸) یا سیاست‌های کلی نظام در بخش مشارکت اجتماعی (مصوب ۰۸/۱۱/۱۳۷۹) یا سیاست‌های کلی نظام در خصوص وحدت و همبستگی ملی (مصوب ۱۵/۱۱/۱۳۸۴) از این گروه‌اند. یا مواردی همانند همین مورد اخیر (سیاست‌های کلی انتخابات) فاصله مفاد مصوب از مفاد ابلاغی کم نیست. این تنها یکی از نکات روند تدوین این سیاست‌هاست.

آنچه در ادامه به آن پرداخته می‌شود، معضلات فهم درست و کامل سیاست‌های ابلاغی و پس‌ازآن عدم توجه جدی به آن در ابعاد و حوزه‌های مختلف حاکمیتی است.

  1. اگر تعریف سیاست‌های کلی، مجموعه‌ای هماهنگ از جهت‌گیری‌ها، اهداف مرحله‌ای و راهبردی کلان نظام در دورهٔ زمانی مشخص برای تحقق آرمان‌ها و اهداف قانون اساسی در نظر گرفته شود، آنگاه اشاره به مبنای اندیشه‌ای هر سیاست و اهداف در نظر گرفته‌شده برای آن در حجم یک یا دو پاراگراف در قالب یک درآمد یا مقدمه در ابتدای سیاست‌های کلی به‌صورت صریح ضروری است، تا بندهای سیاست‌های کلان در مسیر تحقق آن اهداف معنادار شود. در حال حاضر به‌جز در چند مورد محدود آن‌هم در قالب نامه‌ای مجزا جای چنین مقدمه‌ای در سیاست‌های کلان خالی است.
  2. تجربه سیاست‌های ابلاغ‌شده تاکنون که شاید عدد آن‌ها از ۳۵ فراتر رود نشان می‌دهد که هیچ سازوکار مشخصی برای جریان سازی در بخش‌های مربوطه بر اساس این سیاست‌ها وجود ندارد. اگر بپذیریم که سیاست‌های کلی باید تشکیل‌دهنده روح حاکم و هویت روندهای حاکمیتی باشند، فارغ از اینکه این سیاست‌ها را باید در شکل حکمرانی هم دید، گفتمان سازی و ایجاد اتمسفری که همه اجزای مرتبط با آن سیاست در آن تنفس کنند یکی از حلقه‌های مفقوده است. بسیاری از معضلات ناشی از نگاه‌های متفاوت و نگرش‌های متعارض به مسائل واحد از سوی مراجع مختلف است. ایجاد نگاه واحد و حتی‌الامکان نامتعارض به مسائل یکی از رسالت‌های راهبردها و سیاست‌های کلان است. ایفای این وظیفه مهم مسئول مشخصی ندارد و علیرغم اهمیت فراوانش و تأکیدات مکرر رهبری معظم بر مقوله “گفتمان سازی” پیرامون موضوعات مهم و کلیدی و راهبردی کشور، در عمل هماهنگی خاصی در این زمینه مشهود نیست و تنها بر اساس مقتضیات روزمره چند صباحی هر یک از این سیاست‌ها تنها تیتر رسانه‌ها می‌شود و شاید چند سطری تحلیل هم دراین‌باره نگاشته شود، اما خبری از رسوب اصول حاکم بر سیاست‌ها در بخش‌های مختلف اعم از مردم و مسئولین و ساختارها نیست.
  3. پس‌ازاین مرحله که البته یکی از بنیادی‌ترین مراحل در فرایند پیاده‌سازی سیاست‌هاست، جریان یافتن این سیاست‌ها در رگ‌های حاکمیت اعم از تقنینی، اجرایی و قضایی و سایر اجزای حاکمیتی و همچنین افکار عمومی می‌رسد. به‌طور واضح باید گفت مفاد سیاست‌های کلی باید در قوانین و مقررات اعم از قوانین مادر و قوانین بخشی، فرایندهای اجرایی، روندهای قضایی و همچنین انتظارات افکار عمومی از حاکمیت خودنمایی کند به‌گونه‌ای که گویی همگان با کمترین میزان انحراف در یک مسیر واحد در حال تحقق این سیاست‌ها هستند.

اگرچه از اردیبهشت ۹۳ و بر اساس مقررات نظارت بر سیاست‌های کلی که به مجلس شورای اسلامی نیز ابلاغ‌شده است، بنا بر آن است که در بررسی طرح‌ها و لوایح نظرات مجمع در خصوص میزان انطباق یا تعارض طرح‌ها و لوایح باسیاست‌های کلی نیز به کمیسیون‌ها ارائه و نواقص و تعارضات آن‌ها رفع گردد و در صورت اصرار مجلس، شورای نگهبان اجازه داشته باشد نسبت به این عدم انطباق یا حتی تعارض ایراد وارد کند، اما باگذشت بیش از ۲ سال از این ابلاغیه جدید ترتیب اثر جدی در این خصوص مشاهده نشده است. در بهترین حالت حتی اگر در فرایند تقنین چنین سختگیری‌ای لحاظ شده باشد در اجراییات در دولت یا دستگاه قضا یا حتی سایر دستگاه‌های حاکمیتی اثر محسوسی از همگرایی در موضوعات کلیدی مشاهده نمی‌شود.

یکی از بارزترین مثال‌های این عدم ترتیب، اثر تصویب استفساریه مجلس در خصوص مهلت شورای نگهبان برای تأیید نتیجه انتخابات – به‌صورت خاص درباره مورد حوزه انتخاباتی اصفهان – تنها ۱ روز پس از ابلاغ سیاست‌های کلی انتخابات از سوی رهبری است. این در حالی است که یکی از رسالت‌های این سیاست‌ها پرهیز و ممانعت از دست‌کاری‌های مستمر و بنا بر روزمرگی قوانین انتخابات در زمان‌های و نوبت‌های متعدد بوده است. بعید به نظر می‌رسد این عدم انطباق موردایراد شورای نگهبان قرار گیرد؛ کما اینکه در این مدت تعداد قوانین مصوبی که کمترین نسبتی باسیاست‌های کلی نداشته‌اند کم نیست.

 یا به‌عنوان‌مثال در مورد برنامه ششم توسعه، شاهد عدم توجه دولت در عمل به حداقل‌های برنامه‌نویسی مطابق سیاست‌های کلی هستیم. موارد عدول از سیاست‌ها یا بی‌توجهی و حتی فراموشی محض و حتی تعارض باسیاست‌های کلی ابلاغی خود مقاله‌ای مستقل می‌طلبد.

شاید سهل‌ترین نتیجه‌ای که بتوان گرفت این باشد که ادامه این رویه مخدوش و ناقص تنها موجب بی‌اعتبار شدن بیشتر جایگاه رهبری در این چرخه باشد. یا شاید بتوان این نتیجه را گرفت که هر چه موضوع سیاست‌های کلی مهم‌تر باشد، چالش‌های جدی‌تری در اجرای مطلوب آن وجود خواهد داشت.

  1. مقایسه سیاست‌های پیشنهادی مجمع باسیاست‌های ابلاغی

مهم‌ترین عاملی که منجر به توجه بیش‌ازحد رسانه‌های خارج از کشور به سیاست‌های کلی انتخابات شد، تفاوت‌های سیاست‌های ابلاغی باسیاست‌های پیشنهادی مجمع تشخیص مصلحت نظام بوده است. این تفاوت‌ها ضمن نشان دادن برخی اختلافات اندیشه‌ای، در حوزه راهکارها نیز تفاوت‌هایی باهم دارند که در ادامه سعی می‌شود به این اختلافات پرداخته شود.

۱٫۲٫     تفاوت نظر در خصوص احزاب

نکته نخست اینکه روح حاکم بر دو متن مدنظر تا حدود زیادی متفاوت است. البته شاید بتوان گفت که هردوی این مجموعه سیاست‌ها وضعیت فعلی را مطلوب نمی‌دانند، و سعی این متون بر عبور از این وضعیت است؛ لکن راه‌حل آن‌ها برای عبور از وضعیت کنونی کاملاً متفاوت است. در توضیح این مطلب باید گفت که در سیاست‌های پیشنهادی مجمع، اصلاح فرآیند انتخابات و حضور حداکثری مردم در ایفای نقش بیشتر احزاب سیاسی و کمتر کردن نقش شورای نگهبان البته به‌جز در امر نظارت بر انتخابات -آن‌هم به‌صورت محدود- خلاصه‌شده است. این موضوع در سیاست‌های ابلاغی کاملاً برعکس است. یعنی راهکار حضور حداکثری در انتخابات، افزایش نقش مؤثر و مداوم شورای نگهبان، به‌منظور جلوگیری از ورود عناصر نامطلوب به فضای انتخابات چه در قامت انتخاب‌کننده و چه در ساحت انتخاب شونده است. حال‌آنکه در سیاست‌های رهبری به‌غیراز یک مورد که اشاره‌ای گذرا به احزاب، آن‌هم فعالیت قانونمند و مسئولانه آن‌ها شده است، دیگر نشانی از تأکید بر فعالیت احزاب سیاسی در رویه‌های انتخاباتی نیست.

 به‌عبارت‌دیگر در این دو متن، تقویت نظام تحزب ازنظر مجمع تشخیص مصلحت و تقویت نهادی شورای نگهبان ازنظر سیاست‌های ابلاغی راه‌حل کلان مسائل انتخابات انگاشته شده‌اند. این مبحث دربندهای متعددی باعث تفاوت بین این دو مجموعه سیاست شده است. اوج این افتراق نظر، دربند ۱۰ سیاست‌های پیشنهادی مجمع حادث‌شده که کلاً به فعالیت احزاب سیاسی در انتخابات معطوف شده است؛

“تسهیل و ارتقاء سطح مشارکت احزاب و تشکل‌های سیاسی قانونی در انتخابات به‌منظور:

۱۰-۱- معرفی افراد شایسته در تراز جمهوری اسلامی ایران و در چارچوب صلاحیت‌های قانونی

۱۰-۲- مطالبه رقابت سالم انتخاباتی داوطلبان موردحمایت در جهت افزایش مشارکت و حضور بانشاط مردم

۱۰-۳- مسئولیت‌پذیری، قانون‌مداری و رعایت قواعد و مقررات فعالیت سیاسی توسط اعضاء، طرفداران و داوطلبان و پذیرش نتیجه قانونی و نهایی انتخابات

۱۰-۴- پذیرش حق دفاع احزاب از حقوق داوطلبان و اعضاء و طرفداران در مراجع قانونی

۱۰-۵ مسئولیت‌پذیری برای پشتیبانی‌های تخصصی و حفظ و ارتقاء شایستگی‌های نمایندگان در طول دوران خدمت

۱۰-۶- حمایت از تشکیل اجتماعات و همایش‌های انتخاباتی و استفاده مناسب و عادلانه از امکانات دولتی و عمومی در تبلیغات توسط احزاب.”

درحالی‌که دربند متناظر در سیاست‌های ابلاغی رهبر معظم انقلاب، صرفاً به شایسته گزینی از طریق زمینه‌سازی مناسب اشاره‌شده و به هیچ‌یک از پیشنهادات مجمع در این بند، توجهی نشده است. این موضوع نشان از آن دارد که در بطن سیاست‌های رهبری انقلاب، فعالیت احزاب سیاسی – آن‌گونه که در پیشنهادهای مجمع ذکرشده است – حتی به قیمت رونق هرچه بیشتر انتخابات جایگاهی نداشته و احتمالاً ازنظر ایشان احزاب با وضعیت موجود توان تحمل این مسئولیت سنگین را در نظام جمهوری اسلامی ندارند.

در برخی از تحلیل‌ها عدم توجه به احزاب و حذف بندهایی که معطوف به تقویت جایگاه احزاب بوده است به مخالفت رهبری با تحزب تعبیر شده است. در این خصوص باید گفت که در نظام اندیشه‌ای و بیانات رهبری طی سه دهه گذشته به‌هیچ‌وجه نمی‌توان چنین چیزی را یافت، هرچند که اندیشه ایشان به مفهوم تحزب آن‌هم با تعریف غربی همواره با سویه‌های انتقادی همراه بوده است ولی مخالفت صریحی با فعالیت‌های حزبی صورت نگرفته است. اما درجاهایی که نظام تحزب به مناقشه و منازعه صرف بر سر کسب قدرت تقلیل داده شود ایشان مخالفت‌های صریح و ضمنی داشته‌اند. تجربه زیسته ایشان در فعالیت‌های حزبی دهه اول انقلاب نشان از تمایل اولیه ایشان به حرکت حزبی دارد هرچند در خصوص کارآمدی این نهاد مولد غرب می‌توان اماره‌ها و نشانه‌هایی از تشکیک کارآمدی این نهاد در نظام سیاسی فعلی از دید رهبری پیدا کرد.

در عرصه عملی عملکرد احزاب سیاسی چه آن‌هایی که هم‌راستا با نظام سیاسی مستقر بوده‌اند و چه آن‌هایی که رویکرد انتقادی شدیدی داشته‌اند، برای هر سیاست‌گذار و مدیر تراز اول در نظام سیاسی فعلی کاملاً محل تردید و سؤال است. ازاین‌رو می‌توان نتیجه گرفت انتخاب شایستگان در انتخابات، لزوماً در اثر فعالیت احزاب سیاسی محقق نشده و ازنظر رهبری معظم احتمالاً سپردن این مسئولیت سنگین (معرفی ذی‌صلاحان به عموم مردم)، به نهادهایی همچون احزاب، حداقل در برهه کنونی، به مصلحت نظام و کشور نیست و در سیاست‌های کلان نظام هم جایگاهی ندارد.

همچنین ایجاد رقابت سالم در انتخابات نیز از منظر مقام معظم رهبری، منوط به تحرک بیشتر احزاب سیاسی نیست. چراکه در زیر بند دوم بند ۱۰ سیاست‌های مجمع، این موضوع هست ولی در سیاست‌های ابلاغی وجود ندارد. لذا می‌توان نتیجه گرفت که از منظر سیاست‌های ابلاغی شرط لازم برای رقابت سالم در انتخابات، پویایی احزاب و تشکل‌های سیاسی نیست؛ بلکه نظارت کامل و جامع در تمامی مراحل انتخابات می‌تواند سلامت انتخابات را از منظر نظام تأمین نماید.

از سوی دیگر با توجه به بند ۹ سیاست‌های ابلاغی، که در آن به “تعیین چارچوب‌ها و قواعد لازم برای فعالیت قانونمند و مسئولانه احزاب و تشکل‌های سیاسی”، اشاره‌شده است، فعالیت احزاب ممکن است مقیدتر نیز می‌شوند. چراکه در صورت فعالیت احزاب، این فعالیت‌ها، بایستی ذیل چارچوب‌ها و قواعد پیش‌بینی‌شده انجام گردد و مبنای قانونی داشته باشد.

لذا سیاست کلی مدنظر رهبری معظم این است که، ابتداءً باید زیربناها و چارچوب فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی در سطح قانونی مشخص‌شده و پس‌ازآن و در صورت اقتضاء مصلحت، فعالیت آن‌ها شکل بگیرد، تا در تضاد با منافع نظام و کشور قرار نداشته باشد. با این اوصاف فعالیت احزاب باید مبتنی بر اقدامات تعریف‌شده، قانونمند، مسئولانه و مفید برای منافع کشور، آن‌هم در صورت نظارت کامل مراجع قانونی بوده صورت گیرد.

۲٫۲ تفاوت نظر در نقش شورای نگهبان

همان‌گونه که گفته شد علاوه بر اختلاف در جایگاه و نقش احزاب، در حوزه اختیارت شورای نگهبان نیز دو متن پیشنهادی و ابلاغی باهم تفاوت‌های جدی دارند. درحالی‌که سیاست‌های پیشنهادی سعی در کاهش اختیارات شورای نگهبان و محدود کردن آن به وظایف نظارت آن‌هم در بازه زمانی مشخصی دارد سیاست‌های ابلاغی دست شورای نگهبان را در این موضوعات باز نگه‌داشته است. دربند ۱۱ سیاست‌های ابلاغی نیز وظایف شورای نگهبان تشریح شده است؛

 “نظارت شورای نگهبان بر فرایندها، ابعاد و مراحل انتخابات ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مجلس خبرگان رهبری ازجمله تائید نهایی صلاحیت داوطلبان، رسیدگی به شکایات و تائید یا ابطال انتخابات به‌منظور تأمین سلامت انتخابات، جلب مشارکت حداکثری و تأمین حقوق داوطلبان و رأی‌دهندگان با:

۱ ـ ۱۱ ـ تعیین سازوکارهای شفاف، زمان‌بندی‌شده و اطمینان‌بخش و فراهم کردن حضور داوطلبان یا نمایندگان آن‌ها در تمام مراحل.

۲ ـ ۱۱ ـ پاسخگویی مکتوب در خصوص دلایل ابطال انتخابات و رد صلاحیت داوطلبان در صورت درخواست آنان”

با دقت در سیاست‌های پیشنهادی مجمع تشخیص مصلحت، محدودیت زمانی فعالیت شورای نگهبان به چشم می‌خورد (نظارت شورای نگهبان بر فرآیندها، ابعاد و مراحل انتخابات ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی، خبرگان رهبری ازجمله تائید نهایی صلاحیت داوطلبان تا قبل از شروع تبلیغات انتخاباتی) که در سیاست‌های نهایی این محدودیت برداشته‌شده است. این موضوع نشان می‌دهد که ازنظر رهبر انقلاب اسلامی، نظارت شورای نگهبان در همه مراحل انتخابات جاری و ساری است و صرفاً شامل دوره قبل از تبلیغات انتخاباتی نیست. البته باید اشاره کرد که حسب ماده ۹۹ قانون اساسی و تفسیر این ماده از سوی شورای نگهبان، و همچنین ماده ۳ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، سیاست ابلاغی در این موضوع با قوانین فعلی تطابق و تناسب کامل داشته و نظر مجمع تشخیص مغایر امواد قانونی فوق بوده است.

در ذیل شماره ۳ بند ۱۵، سیاست‌های پیشنهادی مجمع تشخیص ،سیاستی مطرح‌شده است مبنی بر “ضرورت پیش‌بینی سازوکار دفاع نامزدهای رد صلاحیت شده توسط شورای نگهبان در قانون انتخابات”، که این پیشنهاد هم در نسخه ابلاغی حذف‌شده است. این موضوع به‌نوعی حاکی از این است که رد صلاحیت داوطلبان از طرف شورای نگهبان، نقطه پایانی فعالیت داوطلبان مبتلابه است و ضرورتی برای دفاع از پیشینه سیاسی در مراحل بعد از رد صلاحیت وجود ندارد. این مسئله اماره‌ای است برای جلوگیری از ایجاد و ادامه چالش‌ها و درگیری‌ها، بر سر موضوع رد صلاحیت‌ها که احتمالاً موجب التهاب و تنش در فرآیند انتخابات خواهد شد.

ماحصل مطلب اینکه ازنظر سیاست‌های ابلاغی، فصل‌الخطاب در امر بررسی صلاحیت‌ها، شورای نگهبان است و این شورا با توجه به شأن قانونی‌ای که دارد، نباید مورد خدشه قرار گیرد. این موضوع وقتی حساس‌تر جلوه می‌کند که رهبر معظم انقلاب در سیاست‌های کلی، حق دفاع در برابر تصمیم شورای نگهبان را به رسمیت نمی‌شناسند. ضمناً مصوبه مجمع تشخیص در خصوص “لزوم رسیدگی دقیق به شکایات داوطلبین رد صلاحیت شده در انتخابات مختلف”، نیز حق دفاع را برای نامزدهای رد صلاحیت شده پیش‌بینی نکرده است و صرفاً بر ذکر علل و اسباب رد صلاحیت و اطلاع‌رسانی دقیق به مخاطب تأکید شده است، و این مصوبه باسیاست‌های پیشنهادی مجمع سازگار نبود.

به‌غیراز این دو مورد که تفاوت اساسی مبتنی بر مبانی اندیشه‌ای و نظام حکمرانی را نشان می‌دهد، موارد اختلافی دیگری نیز وجود دارد که بیشتر به تدقیق یا کلی‌تر کردن بندهای سیاست‌های ابلاغی منجر شده است.

  1. نقد سیاست‌های کلی انتخابات

۳٫۱ فقدان مبانی نظری مصرح

فارغ از تفاوت‌های بیان‌شده در قسمت قبل و بر مبنای سیاست‌های ابلاغی، نخستین نکته‌ای که می‌توان به آن اشاره کرد فقدان مبانی نظری مصرح و اندیشه سیاسی حاکم بر آن است. بی‌تردید ابتدا باید نوع نگاه کلان نظام به پدیده انتخابات هم از منظر اندیشه‌ای و هم از منظر عملیاتی مطرح گردد تا مشخص شود هرکدام از بندها کدام بخش از این منشور را پشتیبانی می‌کنند. در آن صورت برای هر مخاطبی قابل‌درک است که خاستگاه این سند و به عبارتی نوع نگاه نظام جمهوری اسلامی به مقوله مهم انتخابات چیست. بر آن اساس همگان درک مشترک و واحدی از این رکن مهم مردم‌سالاری دینی به دست آورده، منطبق بر آن طی طریق می‌نمودند و نقطه پایانی بر برخی چالش‌های نظری و عملی کلان در این زمینه گذاشته می‌شد.

در ادبیات علمی نظامات انتخاباتی، این نکته تصریح‌شده است که هیچ نظام انتخاباتی کاملی وجود ندارد و هر نظام سیاسی مجبور است بین برخی از دوگانه‌هایی مانند انسجام حزبی یا سیاست فردی، پاسخ‌گویی به رأی‌دهندگان یا پاسخ‌گویی به احزاب، منافع کوتاه‌مدت یا منافع بلندمدت و … دست به انتخاب بزند. اولین نکته‌ای که در این سیاست‌های کلی مشهود است عدم تصریح به انتخابات مطلوب و اهدافی که باید یک انتخابات خوب مدنظر داشته باشد. لذا این متن الگو و یا شابلون کاملی همراه با مبانی اندیشه‌ای مصرح که باید مجریان در پی تحقق آن باشند را در اختیار آن‌ها قرار نمی‌دهند.

۳٫۲ عدم تجانس درونی

نکته دیگر دراین‌باره که شاید معلول نکته فوق باشد عدم تجانس موارد و بندها با یکدیگر است. به عبارت بهتر می‌توان این‌گونه گفت که برخی از بندها ماهیت هدفی و چشم‌اندازی دارند، برخی کاملاً اجرایی و عملیاتی و در مواردی کاملاً منطبق و مشابه با قوانین و مقررات جاری کشورند، برخی دیگر درصدد تعیین حدود و چارچوب‌های انتخابات‌اند. (از ارجاع به بندها به علت اطاله مقاله پرهیز می‌شود) شاید اگر این سیاست‌ها به دودسته کلان عمومی و موردی بر اساس نوع انتخابات (مجلس، ریاست جمهوری، خبرگان و شورای شهر) یا مثلاً به چند بخش متشکل از تقنین، نظارت، اجرا، نامزدها و مردم یا بخش‌هایی همانند اصول، اهداف، سیاست‌های اجرایی و سیاست‌های نظارتی تقسیم‌بندی می‌شدند درک دقیق‌تر و جامع‌تری از ابعاد مسئله به مخاطب منتقل می‌شد، درحالی‌که این ‌یک دستگی و توالی نسبتاً نامتجانس ممکن است نوعی سردرگمی بیافریند.

۳٫۳ فقدان ضمانت‌های اجرایی

فقدان ضمانت‌های اجرایی که در بخش اول این یادداشت مورداشاره قرار گرفت در این سیاست‌ها مشهود است. اینکه مخاطب بالقوه و بالفعل هر بند یا موضوع کدام بخش از سیستم حاکمیت است و مسئول تحقق آن کیست مشخص نیست. این مسئله از یکسو می‌تواند باعث موازی کاری‌هایی گردد که اصطکاک حاصل نماید و از سوی دیگر ممکن است موجب غفلت از برخی بندها توسط همگان باشد. آیا همه بندها از لحظه ابلاغ لازم‌الاجرا هستند؟ در صورت تخطی کدام مرجع مسئول رسیدگی است و مجازات یا تنبیه یا عامل بازدارنده کدام است؟ به‌عنوان‌مثال به نظر می‌رسد منازعه برخی از اعضای مجلس با برخی از اعضای شورای نگهبان بر سر مجری بند ۱۳ سیاست‌های کلی ناشی از این مسئله باشد. نظر برخی از اعضای شوری نگهبان بر این است که نظارت مستمر بر نمایندگان مجلس که در این بند بیان‌شده است به عهده شورا است، در مقابل برخی از نمایندگان مجلس هم مدعی هستند با توجه به اینکه مجری این بند به‌صراحت بیان‌نشده است مانند قبل که خود مجلس ناظر نمایندگان بوده است همچنان نظارت مستمر به عهده خود مجلس است.

۳٫۴ وجود بسیاری از سیاست‌ها در قوانین موجود

نکته پایانی اینکه، تقریباً تمامی بندهای سیاست‌های کلی به‌غیراز بند ۱۲ که به بهره‌گیری از فناوری‌های نوین در جهت تسهیل مراحل اجرایی انتخابات اشاره دارد ما به ازایی در قانون انتخابات مجلس یا ریاست جمهوری دارد. حال ممکن است در اشاره به جزییات و دقت تفاوت‌هایی وجود داشته باشد، ولی می‌توان گفت که سیاست‌های ابلاغی به‌غیراز بند ۱۲ تفاوت فاحشی با قوانین موجود ندارد. اگر سیاست‌های کلی را مصوباتی بدانیم که به‌وسیله دسته‌ای از قوانین، برنامه‌ها و تصمیمات به مرحله اجرا گذاشته می‌شوند، آنگاه با این سؤال جدی مواجه خواهیم شد که آیا واقعاً این سیاست‌ها به معنای واقعی کلی بوده‌اند؟ سیاست‌هایی که بتواند هم از یک‌سو به آرمان‌ها و اهداف توجه کنند و هم از سویی دیگر دستی در جنبه‌ها و مفاهیم اجرا دارند. به نظر می‌رسد سیاست‌های کلی انتخابات بیشتر از آنکه سویه آرمان و اهداف را مشخص کند به اجرا و قوانین جاری نزدیک بوده است. با این تفاسیر به نظر می‌رسد سیاست‌های ابلاغی تغییر ملموسی در اصلاح وضعیت موجود ایجاد نمی‌کند، حال‌آنکه چالش‌های مشاهده‌شده پس از برگزاری تعداد زیادی انتخابات بعد از انقلاب نیازمند اصلاحات جدی در نظام انتخاباتی کشور است.

  1. جمع‌بندی نهایی

  1. با توجه به تفاوت جدی که بین سیاست‌های کلی ابلاغی و پیشنهادی انتخابات و همچنین عدم ابلاغ نزدیک به ۱۴ سیاست کلی وجود دارد، به نظر می‌رسد سازوکار تدوین سیاست‌های کلی در مجمع تشخیص باسیاست‌های مطلوب رهبری فاصله دارد. برای اصلاح چنین سازوکاری بهتر است قبل از تدوین هر سیاست کلی اسناد پشتیبان اندیشه‌ای حاکم بر آن طی یک تعامل دوطرفه بیان دستگاه رهبری و مجمع تشخیص تدوین شود و پس‌ازآن پیش‌نویس سیاست کلی تدوین شود. بدین منظور به نظر می‌رسد تدوین الگوی سیاست نویسی نیز باید در دستور کار مجمع تشخیص قرار گیرد. برای فهم بهتر و تدوین مناسب‌تر سازوکار سیاست نویسی، بررسی علل و عوامل عدم ابلاغ سیاست‌های پیشنهادی مجمع تشخیص مصلحت راهگشای مناسبی خواهد بود.
  2. سیاست‌های کلی ابلاغی انتخابات، فاقد روح تحول و نهادسازی جدید است. به نظر می‌رسد علت این امر نه رضایت از وضع مطلوب، که ناشی از شرایط و اقتضائات سیاسی موجود است. این شرایط امکان ریسک و پذیریش خطر ناشی از به هم زدن وضع موجود را شدیداً بالابرده است. ضعف قدرت شبیه‌سازی و پیش‌بینی تحولات اجتماعی در صورت نهادسازی یا ایجاد تحولات عظیم، دست سیاست‌گذاران را برای ایجاد تحول بسته است و این ضعف در کنار فضای شکننده سیاسی سویه حفظ وضع موجود را دوچندان کرده است.
  3. هرچند که سیاست‌های کلی ابلاغی در عدم توجه به احزاب کاملاً صراحت دارد، ولی واقع امر آن است که برای ساماندهی وضع فعلی نیاز جدی به ‌جایگزینی نهادی بومی به‌جایی احزاب یا بازطراحی نظام تحزب وجود دارد، به همین دلیل یکی از دستور کارهای مجمع تشخیص یا دیگر نهادهای سیاست‌گذار تعریف نهادی مدنی به‌جای نهاد تحزب منطبق با زیست‌بوم نظام سیاسی کشور است.

همان‌طور که در متن مقاله نیز اشاره شد، یکی از نقاط ضعف جدی سیاست‌های کلی، نبود سازوکارهای جدی برای الزام بخشی اجرایی، به تحقق این سیاست‌ها است، توجه به تنظیم گری در کنار ساختارهای حقوقی تنبیهی می‌تواند مبنایی مناسبی برای ضمانت اجرایی این سیاست‌ها فراهم نماید. در همین راستا پیشنهاد می‌شود برای فهم بهتر سازوکارهای تنظیم‌گری و ساختارهای حقوقی چارچوب‌هایی تدوین شود و در کنار تدوین هر سیاست مبنی بر این چارچوب‌ها سازوکارهای اجرایی شدن آن نیز تدوین شود.

بررسی طرح پیشنهادی بانکداری جمهوری اسلامی ایران از منظر خلق پول

تلقی مرسوم آن است که بانک به‌عنوان یک واسطه مالی، پول‌های مردم را در قالب سپرده جمع‌آوری کرده و از طریق ارائه تسهیلات در اختیار متقاضیان قرار می‌دهد. بر این اساس بانک منابعی دارد و مصارفی و بدیهی است که تجهیز منابع مقدم بر مصرف است.

طرح بانکداری جمهوری اسلامی بر اساس این رویکرد به بانک تدوین‌شده است. به‌طور مشخص در فصل پنجم این قانون که مربوط به عملیات بانکی است، این رویکرد تبلور دارد. در ماده ۴۹ طرح پیشنهادی طرق مختلف تجهیز منابع برای بانک تصریح‌شده است. سپرده قرض‌الحسنه پس‌انداز یکی از طرق تجهیز منابع بانک است که در ماده ۵۰ طرح نحوه مصرف آن بیان‌شده است. «در این نوع سپرده‌گذاری، بانک به‌عنوان وکیل سپرده‌گذار، سپرده وی را بر اساس ضوابط قانونی، به متقاضیان واجد شرایط قرض‌الحسنه می‌دهد. وجوه حاصل از سپرده‌های قرض‌الحسنه پس از کسر ذخایر قانونی و احتیاطی، جهت تحقق بخشی از اهداف بندهای (۱) و (۲) اصل چهل‌وسوم (۴۳) قانون اساسی صرفاً از طریق اعطای قرض‌الحسنه به افراد نیازمند متقاضی اختصاص می‌یابد.» در این بند تصریح‌شده است که بانک بخشی از وجوه تجهیز شده از طریق سپرده‌های قرض‌الحسنه را به افراد متقاضی نیازمند می‌دهد. این رویکرد در خصوص سپرده جاری و سپرده سرمایه‌گذاری عام نیز وجود دارد. در ماده ۵۴ در خصوص سپرده‌های جاری آمده است: «بانک‌ها می‌توانند مانده‌حساب‌های جاری را پس از کسر ذخایر قانونی و ذخایر احتیاطی که باید برای پاسخگویی به درخواست‌های نقدی مشتریان نگهداری کنند، صرفاً مطابق احکام مقرر در بخش سوم این فصل صرف اعطای تسهیلات به خانوارها و بنگاه‌های اقتصادی نمایند.» ماده ۵۶ نیز نحوه مصرف سپرده‌های سرمایه‌گذاری عام را بیان کرده است. «بانک‌ها می‌توانند وجوه مشتریان خود را تحت عنوان سپرده سرمایه‌گذاری عام در قالب عقد وکالت قبول نموده و جهت تأمین مالی اشخاص حقیقی و حقوقی از طریق عقود با بازدهی معین، یعنی عقودی که تعیین نرخ سود آن‌ها در هنگام قرارداد شرعاً جایز است (مانند مرابحه، اجاره به‌شرط تملیک، جعاله، استصناع و خرید دین) تخصیص دهند.» ترجمه فقهی این رویکرد نیز آن است که بانک یا قرض‌گیرنده است همانند آنچه در سپرده جاری واقع می‌شود و یا وکیل است در سپرده‌های قرض‌الحسنه و سپرده سرمایه‌گذاری عام.

متأسفانه این رویکرد با ماهیت بانک و آنچه بانک‌ها در واقعیت انجام می‌دهند، متفاوت است. بانک در هنگام تسهیلات دهی، سپرده (پول) جدید خلق می‌کند و به‌هیچ‌وجه منابع تجهیز شده از سپرده‌گذاران را وام نمی-دهد. بر این اساس بانک مدرن نه یک واسطه مالی، بلکه یک‌نهاد خلق پول است.

در این رویکرد تسهیلات دهی بانک متوقف برجذب سپرده نیست، بلکه بانک به‌صورت مستقل و بدون جذب سپرده اولیه نیز می‌تواند، اقدام به ارائه تسهیلات (خلق پول) کند. البته بانک برای پاسخ به برداشت سپرده‌ها از سوی مشتریان و یا تأمین سپرده‌های قانونی، نیاز به ذخایر دارند. بانک‌ها برای تأمین ذخایر موردنیاز ابتدا از طریق جمع‌آوری سپرده عمل می‌کنند و درصورتی‌که با کسری مواجه شوند می‌توانند از بازار بین‌بانکی و یا از پنجره تنزیل بانک مرکزی و یا اضافه برداشت استفاده کنند.

عدم توجه به این رویکرد باعث شده است که چارچوب فقهی پیشنهادشده در این طرح با واقعیت عملیات بانکداری تطابق نداشته باشد. به‌عنوان نمونه وکالت به‌نحوی‌که در طرح پیشنهادی مجلس تعبیه‌شده است، اساساً محقق نمی‌شود. اشکال دیگر طرح پیشنهادی، عدم توجه به چارچوب‌هایی همچون بازار بین‌بانکی، پنجره تنزیل بانک مرکزی و یا اضافه برداشت است. این اشکالات در قانون عملیات بانکی بدون ربا که در سال ۱۳۶۱ تصویب‌شده است، نیز به دلیل تلقی نادرست نسبت به بانکداری وجود دارد.

اما بحث اساسی در این حوزه اختصاص حق خلق پول به بانک‌ها به‌صورت ضمنی است. در نظام بانک-داری مبتنی بر ذخیره جزئی بانک‌ها امکان خلق پول دارند و البته بخش اعظم پولی که مردم در مبادلات خود از آن استفاده می‌کنند، توسط بانک‌ها خلق می‌شود. در طرح پیشنهادی مجلس بدون این‌که به‌حق خلق پول اشاره‌ای شود، به‌صورت ضمنی این امکان برای بانک‌ها در نظر گرفته‌شده است.

با توجه به ابعاد توزیعی خلق پول خصوصی، به نظر می‌رسد که توجه به این امر و تنظیم‌گری آن در طرح پیشنهادی ضرورت داشته باشد. از سوی دیگر ضروری است که متن قوانین متناسب با آنچه در واقعیت بانکداری اتفاق می‌افتد، نگارش شود. علاوه بر این می‌بایست به بازار بین‌بانکی، پنجره تنزیل و اضافه برداشت که اجزاء لاینفک نظام بانکداری مبتنی بر ذخیره جزئی است در طرح پیشنهادی توجه گردد.

آسیب‌شناسی تحزب در ایران

مقدمه

احزاب سیاسی یکی از ارکان مهم «توسعه سیاسی» در دنیای امروز به شمار می‌روند. این گروه‌ها ضمن آنکه چهارچوب‌های رقابت‌های سیاسی را تنظیم کرده و سامان می‌دهند نقش ویژه‌ای در ثبات بخشی و پایدارسازی نظام‌های سیاسی ایفا می‌کنند. در جامعه ایرانی اگرچه تجربه احزاب به دوران انقلاب مشروطیت بازمی‌گردد، اما تجربه بجای مانده از فعالیت احزاب در دوران پیش و پس از انقلاب اسلامی نسبتی با ثبات بخشی نظام سیاسی و کارآمدی در راستای ایفای وظایف مورد انتظار ندارد. لذا به‌منظور ارتقاء فعالیت‌های احزاب و بهره‌برداری در جهت تقویت حاکمیت کشور، بررسی و مداقه در وضعیت کنونی احزاب سیاسی و آسیب‌شناسی نظام تحزب ضروری به نظر می‌رسد.

در همین راستا، این نوشتار سعی دارد تا ضمن اشاره‌ای گذرا به چالش‌های نظری در حوزه تحزب، اجمالاً و اختصاراً به آسیب‌شناسی احزاب در تعامل با نظام سیاسی و همچنین کارکردهای احزاب در ایران پرداخته و درنهایت هم توصیه‌هایی کلان برای آغاز اصلاح وضع موجود در خصوص احزاب و نقش آن‌ها در نظام سیاسی مطرح نماید. ضمناً باید اشاره کرد که بسیاری از مشکلات و ُمعضلات مرتبط با احزاب، به سایر اجزای حاکمیت همچون نظام سیاسی و نظام انتخابات بازمی‌گردد و اصلاحاتی در این حوزه‌ها نیز لازم به نظر می‌رسد.

این نوشتار به‌صورت مفید و موجز نگاشته شده اما لازم به ذکر است که درزمینهٔ ادبیات موجود درباره تحزب، مطالعات و پژوهش‌های مفصلی انجام‌گرفته و بیش از ۷۰ منبع اعم از کتاب، مقاله و پژوهش در این زمینه احصاء و بررسی‌شده است. نکته افتراق نوشتار حاضر با سایر منابع مورداشاره، نگاه جامع و نظام‌مند به احزاب و توجه ویژه به کارکردهای آنان برای تقویت ارکان نظام جمهوری اسلامی همچون ولایت‌فقیه است. در منابع موجود تأکید بر عملکرد، تاریخچه و نحوه شکل‌گیری، میزان موفقیت احزاب در کسب قدرت سیاسی و مسائلی ازاین‌دست موردتوجه بوده، حال‌آنکه در این وجیزه، تمرکز اصلی بر نظام تحزب و بررسی وضعیت کنونی برای رسیدن به وضعیت مطلوب در نظام سیاسی ایران خواهد بود.

همچنین مطالعات تطبیقی مبسوطی هم در این زمینه صورت گرفته و نظام حزبی در کشورهایی همچون امریکا، فرانسه، آلمان، مصر و ترکیه موردبررسی قرارگرفته است. کارکردهای مطلوب احزاب در جوامع غربی و برخی کشورهای اسلامی، تجارب و ذخایر فعالیت احزاب، نحوه ارتباط نظام حزبی با سایر ارکان قدرت سیاسی و نحوه شکل‌گیری و ساختار احزاب در این کشورها را می‌توان از محورهای اساسی مطالعات تطبیقی صورت گرفته برشمرد، که به‌عنوان اسناد پشتیبان این خلاصه سیاستی قابل رجوع است.

بر اساس مطالعه انجام‌شده در ادبیات تئوریک موجود، برخی از کارکردهای مطلوب احزاب در جوامع غربی که مورد تأکید نظریه‌پردازان جامعه‌شناسی و علوم سیاسی قرار داشته و در کتب و مقالات علمی در مورد آن‌ها تصریح بیشتری وجود داشته است، احصاء گردیده است. در گام بعد، از رهگذر بررسی وضعیت نظام حزبی در کشورهای ایالات‌متحده آمریکا، آلمان و فرانسه که برخوردار از نظام حزبی نهادینه بوده و سیاست در این کشورها در قالب رقابت‌های حزبی دنبال می‌شود، تلاش شد تا تجربه تحزب در این کشورها مورد تجزیه‌وتحلیل قرارگرفته و کارکردها و کارویژه‌های موفق احزاب در این کشورها برجسته شود. بر این اساس و درمجموع با توجه به بررسی‌های یادشده، گزاره‌های زیر به‌عنوان رئوس کارویژه‌های مطلوب تئوریک و عملی احزاب در جوامع غربی قابل اشاره هستند:

  • احزاب به‌عنوان مجرای جامعه‌پذیری سیاسی و تسهیل فرآیند ادغام سیاسی
  • نقش‌آفرینی در قالب سوپاپ یا دریچه اطمینان
  • احزاب به‌مثابه کانال‌هایی برای ارتقای سیاسی
  • بسیج سیاسی و افزایش مشارکت رأی‌دهندگان
  • ضربه‌گیر نظام سیاسی و حامل مطالبات جامعه
  • سیاست‌گذاری و نظارت
  • جهت‌دهی افکار عمومی

رویکرد نظام سیاسی به‌نظام تحزب

یک واقعیت غیرقابل‌انکار این است که نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران یک نظام حزبی نیست و اثری از تأیید احزاب در نظام سیاسی دیده نمی‌شود. سازوکارهای مختلف سیاست در ایران در درون احزاب شکل نمی‌گیرند. نه فضای رقابت سیاسی در چهارچوب احزاب دنبال می‌شود و نه فرآیندهای مختلف سیاسی همچون انتصابات، رشد و پرورش نخبگان و نظارت بر نامزدها. اگرچه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران فعالیت احزاب تصریح‌شده اما در ساختار سیاسی و در مکانیسم‌های سیاسی و انتخاباتی نقشی برای احزاب در نظر گرفته نشده است. این مهم فارغ از این موضوع است که آیا اساساً احزاب ایرانی دارای کارویژه‌ها و توانمندی‌های لازم هستند یا نه. در حقیقت صرف‌نظر از کفایت احزاب در بر عهده گیری مسئولیت‌ها، ساختار سیاسی هم نقش و کارویژه‌ای برای احزاب در نظر نگرفته است. اساساً نوع نظام انتخاباتی کشور در رقابت‌های ریاست جمهوری و مجلس نشانه‌ای بر این موضوع بوده و نظام انتخاباتی ما بیشتر تقویت‌کننده افراد است تا مقوم احزاب و جریان‌های سیاسی. در انتخابات مجلس افراد عادی و کاندیداهای عضو احزاب در کنار یکدیگر وارد رقابت شده و هیچ‌کدام مزیتی بر یکدیگر ندارند. در فرآیند نظام اکثریتی دومرحله‌ای هم کاندیداها انتخاب‌شده و راهی مجلس می‌شوند. چندان عجیب نیست که در انتخابات مجلس دهم تا هفته‌ها پس از شکل‌گیری پارلمان هنوز روشن نبود که کدام جریان سیاسی در مجلس برخوردار از اکثریت است؟! چراکه تعیین اکثریت، منوط به روشن شدن موضع منتخبان گردیده بود.

خلأ قانونی و بها ندادن به احزاب هم به‌نوعی در ساختار سیاسی کشور ما نهادینه‌شده است. احزاب سیاسی در سطح قانونی به‌طورجدی دچار مشکل هستند. همان‌گونه که پیش‌تر ذکر شد قانون احزاب و گروه‌های سیاسی مصوب سال ۱۳۶۰ است که متناسب با نیازها و وضعیت آن روز کشور تصویب‌شده و به‌شدت برای دوره‌های بعدی ناکافی و ناکارآمد است. البته لایحه احزاب در سال ۱۳۹۳ به مجلس ارائه‌شده و هنوز در دست بررسی است که این هم نشان از نبود اولویت برای فعالیت احزاب سیاسی است، هرچند که به‌عنوان قدم اول اصلاح وضع موجود، مطلوب است.

می‌توان ادعا کرد نظام سیاسی ما در نقطه مقابل نظام حزبی و نوعی نظام فردی است که افراد در قالب گعده‌های سیاسی و حلقه‌های بسته رانتی و نه احزاب سیاسی رشد کرده، و مکانیسم‌های تعیین صلاحیت، برای تصدی مسئولیت‌های سیاسی، عمدتاً بر اساس میزان وفاداری و موقعیت در حلقه روابط شکل می‌گیرد. این حلقه‌های روابط و گعده‌ها عمدتاً در ساختارها و نهادهای وابسته به دولت و یا نهادهای برخوردار از بودجه عمومی شکل می‌گیرند و سیاسیون و کنش گران عرصه سیاسی نیازی به شکل‌گیری احزاب و سایر گروه‌های جامعه مدنی نمی‌بینند چراکه اساساً مجاری اکتساب قدرت را در شبکه‌های یادشده جستجو می‌کنند.

درحالی‌که برخی تحلیل گران به علل اقتصادی ناکارآمدی احزاب کشور اشاره نموده و از عواملی همچون نظام اقتصادی وابسته به نفت (دولت رانتیر) یادکرده‌اند، همین موضوع کمک کرده تا نهادهای اقتصادی دولتی و سایر نهادهای وابسته به بودجه عمومی تلاش کنند بدون توجه به احزاب در شکل دادن به فعالیت‌های سیاسی و حزبی بکوشند. غالب احزاب ایرانی در سال‌های اخیر هم از دل سازوکارهای وابسته به دولت برآمده‌اند و روند قدرت گیری و اضمحلال آن‌ها نسبت مشخصی با دولت مستقر داشته است.

چالش‌های مبنایی نظام تحزب در ایران

۱) نسبت تحزب با ولایت‌فقیه:

یکی از مباحث جدی و ضروری در خصوص احزاب و فعالیت‌های آنان در نظام سیاسی ایران، نحوه ارتباط آن‌ها با نهاد ولایت‌فقیه است. چگونگی تعامل احزاب سیاسی با ولایت‌فقیه و اینکه تقویت این نهاد را می‌توان به‌عنوان یکی از کارکردهای احزاب تعریف کرد یا خیر از نکات مهمی است که تاکنون در مقوله احزاب به آن اشاره‌ای نشده است. برای تنویر موضوع باید به “مشروعیت سازی” که یکی از کارکردهای مهم احزاب سیاسی است اشاره کرد. اصولاً ایجاد و گسترش مشروعیت در هر نظام سیاسی از اهداف و اولویت‌های مهم تلقی می‌شود. در کشورهای غربی با توجه به تاریخچه و خاستگاه احزاب سیاسی، این وظیفه به عهده احزاب و گروه‌های سیاسی گذاشته‌شده است. احزاب از طریق آموزش‌هایی که به توده مردم ارائه می‌دهند، ضمن اینکه پایه‌های حضور خود در نظام سیاسی را مستحکم می‌کنند، اصول و ارزش‌های نظام سیاسی مستقر را منتقل کرده و از این طریق مشروعیت حاکمیت را عمق می‌بخشند. اما در کشور ما، گروه‌ها و جریان‌هایی که به اسم حزب فعالیت می‌کنند شاید توجه کمتری به این کارویژه داشته‌اند و تجربه فعالیت گروه‌های سیاسی نیز، شاهدی بر این مدعاست. لکن در فضای اندیشه و تئوری، چون احزاب سیاسی بر اساس قانون اساسی شکل می‌گیرند و طبق قانون فعالیت احزاب، شرط فعالیت آن‌ها التزام به قانون اساسی است و مهم‌ترین بخش این قانون هم موضوع رهبری ولی‌فقیه و اختیارات و الزامات آن است، لذا ازنظر مبنایی تعارضی در فعالیت احزاب و ولایت‌فقیه نیست. ضمن اینکه می‌توانند مقوم یکدیگر هم باشند، چراکه مخرج مشترک همه فعالیت‌های سیاسی و اجتماعی اعتقاد به اصل ولایت‌فقیه است و تکثر در نظام سیاسی باعث تضعیف این اصل نمی‌گردد. لذا فرض بر این است که نظام تحزب و نهاد ولایت‌فقیه تضادی با یکدیگر ندارند. البته باید اشاره نمود که حوصله این نوشتار از بسط این موضوع خارج بوده و صرفاً از جهت اهمیت و برای طرح موضوع به این سرفصل اشاره شد.

۲) رابطه تحزب و مردم‌سالاری:

چالش دیگری که ازنظر تئوری در رابطه با احزاب وجود دارد، مسئله ارتباط احزاب با مردم‌سالاری است. عده‌ای بر این عقیده‌اند که قدرت گرفتن احزاب در جامعه باعث ایجاد الیگارشی یا حکومت اقلیتی نخبه بر توده‌های مردم می‌گردد. درواقع فعالیت احزاب سیاسی و رقابت آن‌ها با یکدیگر در مسیر کسب قدرت، آحاد جامعه را از دخالت مستقیم در تعیین صاحبان قدرت و سرنوشت سیاسی خود بازمی‌دارد. این موضوع در بعضی جوامع پیشرو در امر تحزب تا حدودی مشاهده می‌شود. به‌عنوان‌مثال در کشور امریکا که نظام دوحزبی بر آن حکم‌فرماست، تصمیم‌های سیاسی فقط در چارچوب دو حزب دموکرات و جمهوری‌خواه اتخاذشده و معمولاً به سایر گروه‌ها و احزاب اجازه ورود در عرصه حکمرانی داده نمی‌شود. ضمن اینکه مردم هم فقط در رأی به نمایندگان این دو حزب مخیرند و سایر عقاید و نظرات سیاسی برای آنان تبیین نشده و روشن نیست، لذا انتخاب عامه مردم نیز در یک حلقه بسته تعریف‌شده است. برخی دیگر نیز بر این عقیده‌اند که احزاب و جریانات سیاسی تسهیل‌کننده مشارکت عمومی در جهت تعیین سرنوشت سیاسی هستند. این گروه با تأکید بر کارویژه‌های احزاب مثل ارتقاء سطح آموزش‌های سیاسی، شفافیت در عرصه تصمیم سازی سیاسی و تبیین مواضع و اقدامات نظام حاکم، احزاب را به‌مثابه کانال‌های اعمال قدرت عامه مردم تعبیر می‌کنند و حتی شرط لازم برای جلوگیری از فعالیت اقلیت‌های نخبه قانون‌گریز و قدرت گرفتن آن‌ها در عرصه سیاسی را فعالیت احزاب برمی‌شمارند. بنابراین توجه به این مقوله نیز لازم است و باید تکلیف احزاب سیاسی و مردم‌سالاری روشن گردد تا در حوزه نظر، از ایجاد مانعی برای اعمال حق تعیین سرنوشت از سوی عامه مردم پیشگیری گردد.

کارکردهای احزاب سیاسی؛ پاشنه آشیل نظام تحزب

یکی از مهم‌ترین زمینه‌های ضعف قدرت احزاب این است که اساساً خود احزاب ایرانی از شایستگی و کفایت لازم برای مسئولیت‌پذیری برخوردار نبوده و نظام سیاسی هرگز نتوانسته است در راستای سپردن بخشی از وظایف حاکمیتی، به احزاب اعتماد کند. به عبارت دقیق‌تر احزاب ایرانی کیفیت مطلوبی را به نمایش نگذاشته‌اند که نظام سیاسی را مجاب کند که می‌تواند، بخشی از وظایف و کارکردهای سامان‌بخش فضای سیاسی را به احزاب واگذار کند. در مورد ضعف احزاب ایرانی و ریشه‌های آن به مسائل مختلفی اشاره‌شده است.

۱) فقدان استراتژی آموزش تربیت نیرو و کادر سازی:

فقدان استراتژی آموزش تربیت نیرو و کادر سازی در حزب‌ها، کارآمدی آن‌ها را با چالش جدی مواجه کرده است. کارویژه مهم احزاب خصوصاً در جوامع غربی تربیت نیرو برای تصدی پست‌های سیاسی و اجرایی کشور است که مع الاسف به‌هیچ‌وجه در احزاب کشور ما مشاهده نمی‌شود. بعد از گذشت نزدیک به چهار دهه از انقلاب اسلامی، فقدان افراد کارآزموده و انقلابی برای تصدی مناصب کشور به‌شدت احساس می‌شود. علی‌رغم اینکه پس از انقلاب اسلامی استعدادهای فراوانی در زمینه‌های مختلف آموزش‌دیده و تربیت‌شده‌اند، لکن به دلیل نبود تشکل‌های منسجم سیاسی برای تربیت و آموزش حکمرانی در نظام سیاسی، به‌درستی از این سرمایه‌های انسانی بهره‌برداری نشد.

۲) فعالیت معطوف به کسب قدرت و عدم ایفای نقش جامعه‌پذیری سیاسی:

بزرگ‌ترین ایراد وارده به احزاب سیاسی در ایران، بحث تلاش‌های مقطعی برای رسیدن به قدرت است. همان‌طور که می‌دانیم چند صباحی قبل از انتخابات، فعالیت و نمایش قدرت احزاب سیاسی در ایران چند برابر می‌شود. همه گروه‌ها و دسته‌جات سیاسی برای جلب نظر مردم در انتخابات، تلاش می‌کنند و این تحرک و تکاپو صرفاً معطوف به تصاحب قدرت در مسابقه انتخابات پیش روست. همچنین وعده‌ها و قول‌های بسیاری به رأی‌دهندگان داده می‌شود تا رغبت آنان برای رأی دادن به یک گروه سیاسی خاص بیشتر شده و منصب سیاسی را به او بسپارند. اما پس از انتخابات تمام وعده‌ها فراموش‌شده و رأی‌دهندگان هم که دیگر نیازی به حضورشان از سوی احزاب حس نمی‌شود، فقط در بیانات و سخنرانی‌های عمومی موردتمجید قرار می‌گیرند و قدر حضورشان در انتخابات هم نادیده انگاشته می‌شود.

اما این موضوع علی‌رغم وجود اعتقادات مذهبی و سوابق انقلابی در میان اکثریت فعالین سیاسی، به خاطر قدرت‌طلبی ذاتی انسان‌ها پیوسته در کشور ما تکرار می‌شود و به علت فقدان مبانی قانونی و وجود خلأهای سیاسی در نظام حزبی ایران، برنامه‌ریزی و نظارت خاصی هم برای جلوگیری از تکرار همه‌ساله این روند وجود ندارد.

در این فضای مسموم، احزاب سیاسی هم که از کارکردهای اصلی خود فاصله گرفته‌اند و خاصیتی برای مردم ندارند، کسب حداکثر آراء عمومی را به‌اشتباه، حاصل کار تشکیلاتی و منسجم خود می‌پندارند و به همین مسیر نیز ادامه می‌دهند، فارغ از اینکه الگوی انتخاب مردم ایران با توجه به تعدد انتخابات‌های برگزارشده، چیزی غیرازاین را نشان می‌دهد.

۳) سازوکارهای غیر شفاف تأمین مالی و استفاده از رانت:

احزاب ایرانی عموماً در ساختارها و چارچوب‌های مطلوب حزبی دچار مشکل هستند. سازوکارهای غیر شفاف تأمین مالی و استفاده از رانت‌های ناشی از شکل‌گیری محافل قدرت در ایران یکی از معایب بزرگ احزاب است. تأمین مالی بعضی از گروه‌های سیاسی، از سوی دولت‌های منتخب و یا اشخاص نزدیک به دولت باعث ایجاد رقابت نابرابر احزاب گردیده و وابستگی احزاب به دولت‌ها را همیشگی کرده است. عدم شفافیت در وضعیت مالی احزاب سیاسی باعث شکل‌گیری حلقه‌هایی حول افراد خاص و تولد گعده‌های سیاسی برای افزایش ثروت و قدرت سیاسی می‌شود.

۴) نبود نظارت بر جریان سیاسی حاکم و عدم نقد دولت‌ها:

یکی از وظایف احزاب سیاسی رصد و نظارت اقدامات جریان سیاسی حاکم به‌طورکلی و دولت به‌طور خاص است. اینکه دولت یا حزبی که بیشترین کرسی‌ها را در مجلس به دست آورده است به وعده‌های مطرح‌شده در انتخابات عمل می‌کند یا نه؟ اگر عمل‌نکرده یا برنامه‌ای برای تحقق آن ندارد، دلیلش چیست و چرا از روی ناآگاهی و یا برای فریب افکار عمومی، قولی را داده است که توان انجام آن را ندارد؟

در نقد دولت‌ها در ایران هم معمولاً از سوی احزاب عکس‌العملی مشاهده نمی‌شود، درحالی‌که در جوامعی که احزاب، بنیان نظام سیاسی را شکل داده‌اند، انتقاد از دولت‌ها باهدف ارتقاء کارایی آن‌ها، و نه به‌منظور بده بستان‌ها یا مچ‌گیری‌های سیاسی، به‌عنوان مبنایی مهم به رسمیت شناخته‌شده است. لکن در کشور ما احزاب به خاطر نداشتن امکانات مالی و قدرت‌طلبی که به آن اشاره شد، با تقرب به دولت‌های منتخب، در جهت تلاش برای کسب منابع مالی و قدرت بیشتر گام برداشته و به‌کلی از یکی از کارویژه‌های اصلی خود که نقد سازنده دولت‌ها برای پیشرفت کشور است، فارغ می‌شوند.

۵) نداشتن برنامه مدون و فقدان نقش پیشرو در ایجاد مطالبات عمومی و پیگیری آن‌ها:

یکی از روش‌های جلب نظر عمومی و جذب آحاد جامعه به سمت احزاب، ارائه برنامه‌های مدون درزمینهٔ مسائل اجتماعی باهدف پیگیری مطالبات عمومی برای افزایش سطح رفاه و ثروت عمومی است. این امر، علاوه بر ارتقاء جایگاه احزاب در افکار عمومی و ایجاد تعامل مابین مردم و احزاب، اسباب پیگیری و مطالبه مداوم خواسته اجتماعی را از منتخبین فراهم نموده و درنهایت پاسخگویی بیشتر جریان حاکم را ایجاب خواهد کرد.

اما در وضعیت فعلی، احزاب و گروه‌های سیاسی صرفاً به دنبال کسب قدرت بوده و در ایام انتخابات ظاهر می‌شوند و مشکلات و مسائل اجتماعی و اقتصادی عامه مردم اهمیتی برای آن‌ها ندارد، بلکه آنچه مهم است رأی آن‌هاست. این نگاه ابزاری به سرمایه‌های اجتماعی منجر به سلب اعتماد عمومی از احزاب سیاسی شده است و نگاه منفی دوجانبه را نهادینه کرده است. احزاب مردم را به عدم همراهی و همکاری متهم می‌کنند و مردم هم انگشت اتهام را به سمت احزاب سیاسی و به جرم سوءاستفاده از آراء عمومی برای رسیدن به قدرت، نشانه می‌روند. این فضا، نه‌تنها مشکلی از مشکلات مردم و کشور حل نمی‌کند، بلکه گرهی بر گره‌های متعدد کشور می‌افزاید و بی‌اعتمادی دوجانبه را نیز تعیق می‌کند، و البته به نظر می‌رسد در این میان مردم محق‌ترند.

جمع‌بندی

تا به اینجا تلاش شد که ضمن رفتارشناسی نظام سیاسی ایران در قبال احزاب و گروه‌های سیاسی، به ریشه‌های اصلی ناکارآمدی احزاب در ایران نیز پرداخته‌شده و در حقیقت دلایل عدم اقبال نظام سیاسی به احزاب مورد واکاوی قرار گیرد. ضمن اینکه به‌منظور طرح مسئله، چالش‌های بنیادی فعالیت احزاب در حوزه نظری نیز ازنظر گذشت.

لذا با فرض اینکه احزاب سیاسی زمینه‌ساز تثبیت و تقویت نظام سیاسی حاکم هستند، پیشنهاداتی نیز برای شروع اصلاح وضع کنونی به شرح زیر بیان می‌گردد.

توصیه‌های سیاستی

۱) توجه به ارتباط تنگاتنگ نظام تحزب با نظام انتخابات:

اولین پیشنهاد به‌منظور اصلاح وضعیت فعلی احزاب سیاسی در ایران، اصلاح درک نخبگان از ارتباط احزاب سیاسی و انتخابات است. در ایران اصل بر این است که انتخابات به‌عنوان مجرایی برای کسب قدرت و پلکانی برای احزاب و جریان‌های سیاسی است تا از این طریق، توأمان به منابع قدرت و ثروت دست یابند. این تلقی با توجه به قوانین موجود شکل‌گرفته است و اصلاح قوانین را نیز طلب می‌کند. در حقیقت مجری ثبت و نظارت بر احزاب (کمیسیون ماده ۱۰ احزاب)، به‌صورت متقن از برگزارکننده و ناظر در انتخابات (وزارت کشور و شورای نگهبان) تفکیک‌شده و علی‌رغم اینکه جریان‌ها و گروه‌های سیاسی به‌عنوان گرم‌کننده تنور انتخابات به رسمیت شناخته‌شده‌اند، لکن هیچ نقشی در رویه برگزاری انتخابات برای آن‌ها در نظر گرفته نشده است.

اما در بیشتر کشورها مدیریت انتخابات و احزاب سیاسی، به‌صورت متمرکز و هم‌زمان در اختیار یک‌نهاد مشخص (کمیسیون انتخابات) قرارگرفته است. کمیسیون مذکور وظایفی همچون برگزاری انتخابات و همه‌پرسی، تنظیم گری و شفافیت مالی احزاب و ثبت احزاب سیاسی را بر عهده دارد و چون ذیل پارلمان کشورها شکل‌گرفته است، گزارش خود را نیز به مجلس ارائه می‌دهد. این کمیسیون با توجه به برگزاری انتخابات، ثبت احزاب سیاسی و نظارت‌های مالی بر آن‌ها، پایش عملکرد نامزدها در تمامی مراحل انتخابات و پاسخگویی به پارلمان، می‌تواند به‌عنوان یک مدل در این حوزه موردبررسی دقیق قرارگرفته و با تغییراتی برای ارائه به‌عنوان الگوی نهاد متمرکز بالاسری احزاب سیاسی در ایران، بازطراحی شود.

۲) نگاه ویژه به ساختار اجتماعی:

برای اصلاح و بازطراحی نظام تحزب در ایران، توجه به جامعه مدنی به‌عنوان بخشی جدا از دولت ضروری است. نوع اجتماع و اشتراکاتی که سبب ایجاد جوامع مدنی می‌شوند، می‌توانند آثار گوناگونی بر گروه‌های سیاسی بگذارند. میزان همگرایی یا واگرایی توده‌های مردم، نحوه تعامل و شیوه‌های رقابت آن‌ها با یکدیگر و دیدگاه‌ها نسبت به مقولات سیاسی و اجتماعی دست‌به‌دست هم داده و ارتباطات قابل‌توجهی را شکل می‌دهند. دراین‌بین نهادهای جامعه مدنی، که به نحوی نقش جانشین احزاب را در جامعه امروز ایران بازی می‌کنند، محل تأمل جدی قرار می‌گیرند. نهادهای مذهبی همچون هیئات و مساجد، انجمن‌های صنفی و … که حزب نیستند اما در نبود احزاب متشکل و قدرتمند، عملاً ایفای کارکردهای حزب را در ایران بر عهده دارند.

همچنین آداب، رسوم و سنت‌هایی که در زندگی روزمره ایرانیان نهادینه‌شده و بر بسیاری از تصمیم‌گیری‌های آنان سایه انداخته است، در مورد مشارکت عمومی در سیاست و اجتماع نیز مصداق پیدا می‌کند. توسعه احزاب و گسترش فعالیت‌های آنان ارتباط مستقیمی با مشارکت عموم مردم و دیدگاه آنان در خصوص احزاب و فعالیت‌های آنان دارد. اینکه بیشتر مردم ایران نگاه مثبتی به احزاب و عملکرد آنان نداشته و میلی برای حضور در فرآیندهای متشکل سیاسی ندارند یکی از دلایل مهم ضعف احزاب در کشور ماست که به ساختار اجتماعی جامعه ایرانی بازمی‌گردد.

لازم به ذکر است که نسبت نظام تحزب با درک سیاسی عمومی و شاخص‌های آن بایستی مشخص‌شده و درصورتی‌که ارتباط این دو، ارتباطی اشتباه یا دارای ایراد است، اصلاح گردد. چراکه مقدمه لازم برای پایه‌ریزی یک نظام حزبی کارآمد، اصلاح درک عموم مردم از احزاب سیاسی و کارویژه‌های آن‌هاست. در این راه باید در فرهنگ سیاسی عمومی جامعه ایران دگرگونی و تغییر ایجاد کرده و راهکارهایی را نیز به‌منظور تحول در نگاه و تلقی افراد به‌ویژه نخبگان، نسبت به احزاب اتخاذ نمود. همچنین باید با عبور از نگاه ابزاری به حزب، احزاب به‌عنوان نهادهای مدنی، مجرای معرفی و انعکاس‌دهنده جریان‌ها و اندیشه‌های اجتماعی مختلف تلقی گردند.

۳) ترسیم الگویی برای حکمرانی تحزب:

ترسیم مدلی صحیح برای عملیاتی کردن نظام حزبی در ایران، با توجه به شرایط موجود و نهادها و سازمان‌های مرتبط می‌تواند به‌عنوان اولین گام در این مسیر، مدنظر قرار گیرد. مشخص شدن وظایف هر یک از بخش‌های مرتبط با احزاب، ارتباط این بخش‌ها با یکدیگر و تعیین جهت‌گیری‌ها و هدف‌گذاری دقیق برای مجموعه بخش‌های مذکور، لازم و ضروری است. لذا با ترسیم الگویی که تلاش شده در حد امکان، دقیق و صحیح بودن باشد، راه نظام تحزب برای رسیدن به وضعیت مطلوب روشن‌تر می‌شود. به همین منظور باید با طرح حکمرانی تحزب به‌صورت کلی، به کارکردها و نقش هر یک از بخش‌های مرتبط شامل سیاست‌گذاران، تنظیم گران، تسهیل گران و ارائه‌دهندگان خدمات پرداخته‌شده و شمای کلی از وضعیت کنونی نظام حزبی به دست آید تا از این طریق بتوان نقشه راه دقیقی برای نظام تحزب ترسیم نمود. لذا به‌منظور طرح موضوع و تقریب به ذهن، شمایی کلی از حکمرانی تحزب به‌صورت زیر مطرح می‌گردد.

gptt_ps_plbr_pathologyofpoliticalparties%db%b2

در الگوی بالا وظایف هر یک از بخش‌های نظام تحزب به‌صورت کلی مشخص گردیده و البته قابل‌بازنگری و اصلاح است. چراکه بعضی از این وظایف، معطل‌مانده و متولی خاصی نیز برای آن تعریف نگردیده است. لازم به ذکر است که برای حصول هرچه بهتر نتیجه، باید اجزای این نظام به‌درستی وظایف محوله را انجام داده و هماهنگی و ارتباط بین آن‌ها نیز دائماً رصد و پایش شود. ضمن اینکه سایر ابعاد نظام تحزب در ایران، همچنان در حال مطالعه بوده و این نوشتار، نقطه آغازی برای این مسیر طولانی است. ان‌شاءالله

مروری بر لایحه بانک مرکزی ، نسبت سپرده قانونی

نسبت سپرده قانونی و به‌عبارت‌دیگر نرخ ذخیره قانونی، بیان‌گر میزان وجوهی است که بانک‌ها متناسب با حجم سپرده‌هایشان می‌بایست در حساب نزد بانک مرکزی به‌عنوان ذخیره یا سپرده قانونی نگه‌دارند. با توجه به تأثیر این نسبت بر هزینه‌های خلق پول بانک‌ها، تغییرات آن تأثیرات قابل‌توجهی بر قدرت و انگیزه خلق پول (توان تسهیلات دهی و سرمایه‌گذاری) بانک‌ها و بالتبع حجم پول در اقتصاد خواهد داشت.

نسبت سپرده قانونی به‌عنوان یکی از ابزارهای سیاست پولی بانک مرکزی به شمار می‌رود. البته به علت تغییرات شدید آن در عرضه پول، در حال حاضر بانک‌های مرکزی معمولاً از این ابزار برای اعمال سیاست پولی خود استفاده نمی‌کنند. در سال‌های اخیر بانک مرکزی ایران در جهت افزایش توان تسهیلات دهی و خلق پول بانک‌ها، نسبت سپرده قانونی را کاهش داده است. افزایش (کاهش) نسبت سپرده قانونی، از طریق افزایش (کاهش) هزینه خلق پول، انگیزه بانک‌ها برای خلق پول جدید را کاهش (افزایش) داده و اثر انقباضی (انبساطی) بر حجم نقدینگی در اقتصاد خواهد داشت.

تاکنون کشور دو قانون در خصوص بانک مرکزی («قانون بانکی و پولی کشور» مصوب ۷/۴/۱۳۳۹ و «قانون پولی و بانکی کشور» مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱) داشته است. با توجه به اهمیت نسبت سپرده قانونی، در هر دو قانون به‌صراحت در خصوص این نسبت، موادی آمده است.

new-microsoft-powerpoint-presentation

در لایحه پیشنهادی بانک مرکزی نیز بندی به نسبت سپرده قانونی اختصاص‌یافته است. در بند ۱ ماده ۱۶ لایحه «قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» آمده است:

ماده ۱۶- بانک مرکزی می‌تواند در حسن اجرای نظام پولی کشور به شرح زیر در امور پولی و بانکی دخالت و نظارت کند.

۱٫تعیین نسبت و نرخ سود سپرده قانونی نزد بانک مرکزی که ممکن است برحسب ترکیب سپرده‌ها و نوع فعالیت مؤسسات اعتباری متفاوت باشد. درهرحال نسبت سپرده قانونی نباید از ۶ درصد کمتر باشد.

در لایحه پیشنهادی تنها کف ۶% درصدی برای نسبت سپرده قانونی تعیین‌شده است، درحالی‌که در قانون پولی و بانکی هم سقف و هم کف و در قانون بانکی و پولی تنها سقف برای آن تعیین‌شده است. در حال حاضر در بسیاری از کشورهای دنیا مثل انگلستان، کانادا و استرالیا، سوئد و … نسبت سپرده قانونی صفر است. در بسیاری از کشورها نیز مثل چین، روند کاهش نسبت سپرده قانونی را در پیش‌گرفته شده است. بانک مرکزی چین اعلام کرده است: «علاوه بر تعدیلات نسبت سپرده قانونی به‌عنوان یک ابزار سیاست پولی، این بانک در راستای تحولات محیط مالی، نیازهای تنظیم‌گری، و رویه بین‌المللی به‌طور مداوم اصلاحاتی در نظام ذخایر قانونی اعمال می‌کند. بر این اساس نسبت‌های سپرده قانونی به‌صورت ملایم و در یک زمان‌بندی مشخص کاهش پیدا می‌کند.» در این راستا، تعیین سقف برای نسبت سپرده قانونی تقریباً بلا موضوع است. به نظر می‌رسد که بانک مرکزی نیز بر همین اساس سقف ۳۰ درصد نسبت سپرده قانونی که در قانونی پولی و بانکی کشور را در لایحه پیشنهادی حذف کرده است.

کف ۱۰ درصدی نسبت سپرده قانونی در قانونی پولی و بانکی در لایحه پیشنهادی به ۶ درصد کاهش‌یافته است. همان‌گونه که پیش‌تر نیز بیان شد در سال‌های اخیر بانک مرکزی در راستای اعمال یک سیاست پولی انبساطی برای افزایش قدرت خلق پول بانک‌ها، نسبت‌های سپرده قانونی را تا ۱۰ درصد کاهش داد. کف ۱۰ درصدی تعیین‌شده در قانون پولی و بانکی کشور، مانع کاهش بیشتر این نسبت بود و لذا در لایحه پیشنهادی کف این نسبت به ۶ درصد کاهش پیداکرده است.

مروری بر لایحه بانک مرکزی، سود سپرده قانونی

نسبت سپرده قانونی یکی از ابزارهای سیاست پولی است که بر اساس آن بانک‌ها متناسب با سپرده‌هایشان، باید وجوهی را نزد بانک مرکزی به‌عنوان سپرده قانونی نگه‌دارند. برخی از بانک‌های مرکزی جهت جبران مالیات ضمنی که به‌واسطه الزام سپرده قانونی بر بانک‌ها وضع می‌شود، بهره‌ای روی سپرده‌های قانونی به بانک‌ها پرداخت می‌کنند. در حال حاضر بانک مرکزی آمریکا بهره ۵/۰ درصدی به سپرده‌های قانونی می‌پردازد .

در تبصره ۳ ماده ۱۴ «قانون پولی و بانکی کشور» مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱ آمده است:

ماده ۱۴- بانک مرکزی ج.ا. ایران در حسن اجرای نظام پولی کشور می‌تواند به شرح زیر در امور پولی و بانکی دخالت و نظارت کند:

  1. تعیین نسبت و نرخ بهره سپرده قانونی بانک‌ها نزد بانک مرکزی ج.ا. ایران که ممکن است برحسب ترکیب و نوع فعالیت بانک‌ها نسبت‌های متفاوتی برای آن تعیین گردد؛ ولی درهرحال این نسبت از ۱۰ درصد کمتر و از ۳۰ درصد بیشتر نخواهد بود.

در این تبصره اولاً پرداخت بهره روی سپرده‌های قانونی الزامی شده و ثانیاً تعیین نرخ آن بر عهده بانک مرکزی گذارده شده است. با پیروزی انقلاب اسلامی و در جهت حذف ربا از نظام پولی و بانکی کشور، قانون عملیات بانکی بدون ربا در سال ۱۳۶۲ تصویب شد که قیدهایی بر قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ می‌زند. در ماده ۲۱ این قانون آمده است: «بانک مرکزی با هر یک از بانک‌ها و نیز بانک‌ها با یکدیگر مجاز به انجام عملیات بانکی ربوی نمی‌باشند.» بر اساس این ماده تبصره ۳ ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی کشور مقید شده و بانک مرکزی نمی‌تواند بهره‌ای روی سپرده‌های قانونی به بانک‌ها پرداخت کند.

بند ۱ ماده ۱۶ لایحه پیشنهادی «قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» نیز به سپرده‌های قانونی اختصاص‌یافته است:

ماده ۱۶- بانک مرکزی می‌تواند در حسن اجرای نظام پولی کشور به شرح زیر در امور پولی و بانکی دخالت و نظارت کند.

  1. تعیین نسبت و نرخ سود سپرده قانونی نزد بانک مرکزی که ممکن است برحسب ترکیب سپرده‌ها و نوع فعالیت مؤسسات اعتباری متفاوت باشد. درهرحال نسبت سپرده قانونی نباید از ۶ درصد کمتر باشد.

در این تبصره باملاحظه حرمت بهره (ربا) نرخ سود سپرده قانونی جایگزین نرخ بهره سپرده قانونی در تبصره ۳ ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی کشور شده است. اما با تأمل بر ماهیت و جایگاه سپرده‌های قانونی، پرداخت سود روی این سپرده‌ها بلا موضوع است.

همان‌گونه که پیش‌تر نیز بیان شد، سپرده قانونی، وجوهی است که بانک‌ها نزد بانک مرکزی به‌موجب قانون و متناسب با نسبت سپرده قانونی و حجم سپرده‌های بانک، نگه می‌دارند. بانک مرکزی هیچ‌گونه عملیاتی با این سپرده‌ها انجام نمی‌دهد و لذا هرگونه پرداخت سود روی این سپرده‌ها از سوی بانک مرکزی هیچ‌وجهی نخواهد داشت.

نکته مهم دیگر تعیین چارچوب حقوقی و شرعی میان بانک مرکزی و بانک‌ها در موضوع سپرده‌های قانونی است. در این ماده و سایر مواد لایحه پیشنهادی هیچ اشاره‌ای به ماهیت حقوقی سپرده‌های قانونی نشده است.

مروری بر لایحه بانک مرکزی، مأموریت و اهداف بانک مرکزی

مقدمه

پول و نهاد خلق‌کننده آن یعنی بانک، نقش و جایگاه بسیار مهمی در اقتصاد امروز دارند. خدمات پرداخت و نقل-وانتقالات پولی و بخش قابل‌توجهی از تأمین مالی توسط بانک‌ها صورت می‌گیرد. از سوی دیگر سیاست پولی یکی از ابزارهای اصلی حاکمیت برای تحقق اهداف اقتصادی کشور می‌باشد. بر این اساس اهداف، مأموریت و عملکرد نهاد سیاست‌گذار پولی و تنظیم‌گر و ناظر بانکی یعنی بانک مرکزی اهمیت می‌یابد.

۱) مأموریت بانک مرکزی

در ماده ۱۱ لایحه پیشنهادی بانک مرکزی به مأموریت و اهداف بانک مرکزی اشاره‌شده است. در بند الف این ماده مأموریت بانک مرکزی این‌گونه بیان‌شده است. «مأموریت بانک مرکزی عبارت است از تنظیم سیاست‌های پولی شامل سیاست‌های اعتباری و ارزی بر مبنای موازین اسلامی در جهت تأمین اهداف اقتصاد کلان کشور» متن مشابه بند فوق در بند الف ماده‌قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱ آمده است. «بانک مرکزی ج.ا. ایران مسئول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری، بر اساس سیاست کلی اقتصاد کشور می‌باشد.»

یکی از تفاوت‌های مهم متن پیشنهادی با آنچه در قانون پولی و بانکی کشور آمده است، ابتنای تنظیم سیاست پولی بر موازین اسلامی است. ورود این عبارت در متن پیشنهادی با توجه به ابتنای سیاست پولی متعارف بر ربا و منع شدید آن در اسلام بسیار مهم و البته لازم و ضروری است. بر این اساس بانک مرکزی مکلف خواهد شد تا سیاست پولی خود را به‌گونه‌ای طراحی کند که ربوی نباشد.

تفاوت مهم دیگر اساس و یا جهت طراحی سیاست‌های پولی است. در متن پیشنهادی بانک مرکزی مکلف به طراحی سیاست‌های پولی در جهت اهداف کلان اقتصاد کشور است، درحالی‌که در متن قانون پولی و بانکی کشور بانک مرکزی مسئول تنظیم سیاست‌های پولی بر اساس سیاست‌های اقتصادی کشور می‌باشد. نکته اساسی آن است که بانک مرکزی بر اساس متن پیشنهادی مکلف به همراهی با همه سیاست‌های اقتصادی کشور نیست و تنها مأمور به تأمین اهداف کلان اقتصاد کشور می‌باشد. به‌عبارت‌دیگر ممکن است که سیاست اقتصادی کشور حمایت از یک بخش خاص اقتصادی باشد. در این صورت بانک مرکزی لزوماً مکلف به همراهی با این سیاست کشور نمی‌باشد، چراکه حمایت از یک بخش اقتصادی جزء اهداف کلان کشور نمی‌باشد.

اشکال اساسی که در هر دو متن وجود دارد، عدم توجه به تنظیم‌گری و نظارت بانک مرکزی بر بانک‌ها است. سلامت نظام بانکی به دلیل ویژگی اهرمی آن تأثیر بسیار مهم در اقتصاد کشور دارد و لذا در متون اقتصادی در کنار سیاست پولی به نقش تنظیم‌گری و نظارتی بانک مرکزی هم اشاره می‌شود. بر این اساس به نظر می‌رسد که ضروری است در بخش مأموریت‌های بانک مرکزی در کنار تنظیم سیاست پولی به تنظیم‌گری و نظارت بر بانک‌ها نیز اشاره گردد.

۲) اهداف بانک مرکزی

یکی از موضوعات مهم در ادبیات مربوط به بانکداری مرکزی، تعیین اهداف برای بانک مرکزی است. در بند ب ماده ۱۱ لایحه پیشنهادی به اهداف بانک مرکزی اشاره‌شده است:

«ب. اهداف بانک مرکزی به شرح زیر است:

ب ۱٫ حفظ ارزش پول ملی و ثبات قیمت‌ها به‌عنوان هدف اصلی

ب ۲٫ حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی کشور

ب ۳٫ توازن بخش خارجی اقتصاد و تسهیل مبادلات تجاری و پولی

ب ۴٫ کمک به رشد اقتصادی و اشتغال

تبصره: تحقق اهداف فوق باید به‌گونه‌ای باشد که تأمین ثبات قیمت‌ها به‌عنوان هدف اصلی موردنظر قرار گیرد و سایر اهداف فوق با اولویت ثبات قیمت‌ها دنبال شود.»

متن مشابه بند فوق در بند ب ماده ۱۰ قانون پولی و بانکی کشور آمده است. «هدف بانک مرکزی ج.ا. ایران حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور است.» دو تفاوت مهم در لایحه پیشنهادی نسبت به متن موجود در قانون پولی و بانکی کشور ایجادشده است.

در متن پیشنهادی حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی کشور به اهداف بانک مرکزی اضافه‌شده است. توجه به ثبات نظام پولی و بانکی به‌ویژه پس از بحران مالی ۲۰۰۷ افزایش‌یافته است. در این بحران به‌رغم این‌که شاخص‌های اقتصاد کلان (نرخ تورم، نرخ بهره و رشد اقتصادی) در حالت معمول خود بود، ورشکستگی بانک‌ها و سایر مؤسسات مالی ضربه شدیدی به‌نظام پولی و کل اقتصاد وارد کرد. در حال حاضر نیز وضعیت نامناسب بانک‌ها از حیث شاخص‌های سلامت به‌عنوان یکی از مشکلات اصلی نظام بانکی و مانع جدی در مقابل اثرگذاری سیاست-های پولی بانک مرکزی مطرح است. توجه به این امر و اندراج آن در اهداف بانک مرکزی امری لازم بوده است که بانک مرکزی به آن توجه کرده است.

تفاوت جدی دیگر اولویت‌بندی بین اهداف سیاست پولی است که در متن اهداف و تبصره این ماده بر آن تأکید شده است. در متن موجود در قانون پولی و بانکی کشور هیچ اولویت‌بندی میان اهداف وجود ندارد، درحالی‌که در متن پیشنهادی ثبات قیمت‌ها به‌عنوان هدف اصلی بانک مرکزی تلقی شده و سایر اهداف در ذیل آن قابل‌پیگیری است.

در اهداف بانک مرکزی اتحادیه اروپا نیز بر ثبات قیمت‌ها به‌عنوان هدف اولیه تأکید شده است. در بند ۱ ماده ۱۲۷ قانون اساسی اتحادیه اروپا در خصوص هدف بانک مرکزی آمده است: «هدف اولیه سیستم اروپایی بانک‌های مرکزی (ESCB) حفظ ثبات قیمت‌ها است. بدون تعصب نسبت به هدف ثبات قیمت‌ها، این نهاد می-بایست سیاست‌های اقتصادی عمومی در اتحادیه با این نگاه که به دستیابی به اهداف اتحادیه کمک کند، حمایت کند.» در مقابل در قانون فدرال رزرو، اهداف حداکثر اشتغال، ثبات قیمت‌ها و نرخ بهره بلندمدت ملایم بدون اولویت یکی بر سایر اهداف بیان‌شده است.

اولویت‌بندی ثبات قیمت‌ها بدون ارائه حد مشخص در شرایطی که اقتصاد در حالت عادی است، اشکالی ایجاد نمی‌کند. اشکال زمانی ایجاد می‌شود که میان اهداف تعارض ایجاد شود. به‌عنوان نمونه ممکن است در جهت ثبات نظام پولی و بانکی، بانک مرکزی نیاز به عرضه قابل‌توجه ذخایر داشته باشد که ثبات قیمت‌ها را درخطر قرار می‌دهد. در این شرایط بانک مرکزی بر اساس آنچه در اهداف آن بیان‌شده است، مأمور به حفظ ثبات قیمت‌ها خواهد بود، اما هزینه آن ممکن است ایجاد بحران در نظام بانکی و به‌تبع آن در کل اقتصاد باشد.

خروج از رکود و افزایش اشتغال نیز ممکن است با حفظ ثبات قیمت‌ها در تعارض قرار گیرد. در این شرایط نیز حفظ ثبات قیمت‌ها به هزینه افزایش بیکاری و تعمیق رکود که آثار اجتماعی نیز در پی دارد، محقق خواهد شد. بر این اساس به نظر می‌رسد اولویت‌بندی میان اهداف بانک مرکزی به‌واسطه تغییر شرایطی که کشور با آن مواجه خواهد شد، امری ناصحیح است و باید دست بانک مرکزی را باز گذاشت تا خود میان این اهداف تعادل برقرار کند.

نقش مجلس در قراردادهای نفتی

نقش مجلس در قراردادهای نفتی

کشورهای دارنده منابع هیدروکربوری معمولاً دو سیاست کلی نسبت به مدیریت این منابع اتخاذ می‌کنند. برخی همانند کشور ما ایران دارای شرکت ملی نفت بوده و مشارکت ملی در صنعت نفت بسیار پررنگ است و برخی دیگر اکتشاف و تولید میادین نفت و گاز خود را به شرکت‌های چندملیتی واگذار کرده و تنها سود این ثروت را دریافت می‌کنند. معروف‌ترین کشورهای دسته اول: ایران، برزیل، مالزی، نروژ، چین، روسیه، هند، کویت و.. هستند.gptt-eg-plbr-ParlemanRoleInPetroleumContract-Kasiri-950525-V02-Kademi(3)

برای نمونه مطالعه تطبیقی دو کشور نروژ و برزیل که طبق تحقیقات موسسه بین‌المللی Revenue Watch دارای برترین حکمرانی منابع نفت و گاز در بین کشورهای جهان هستند نشان می‌دهد سیاست‌های کلی در صنعت نفت و ساختار آن‌ها نیز تطابق زیادی با ایران دارد. جدول زیر عملکرد نظام حکمرانی صنعت نفت نروژ، برزیل و ایران را مقایسه کرده، اما متأسفانه عملکرد ایران بسیار ضعیف است.

gptt-eg-plbr-ParlemanRoleInPetroleumContract-Kasiri-950525-V02-Kademi(2)

کشورهای دسته اول مدل‌های تصمیم‌گیری متفاوتی در صنعت نفت و گاز دارند. به‌عنوان‌مثال در ایران بخش اعظم تصمیم‌گیری بر عهده هیئت دولت و وزیر نفت است. اما در نروژ و برزیل پارلمان نقش بسیار پررنگی در نظام تصمیم‌گیری صنعت نفت دارد. این عملکرد یک مبنای سیاسی اجتماعی دارد چراکه نفت سرمایه ملی بوده و تصمیم‌گیری درباره آن باید توسط نمایندگان مستقیم مردم انجام شود. مدل تصمیم‌گیری مذکور بعد از تغییرات متعدد نظام حکمرانی منابع هیدروکربوری این کشورها ایجادشده و مدل فعلی تا حد زیادی قابل دفاع بوده چراکه در تحقق دو سیاست تولید صیانتی و افزایش توانمندی شرکت‌های داخلی طبق شاخص RGI موفق بوده است. بر همین اساس وظایف مجلس دو کشور نروژ و برزیل در مراحل انعقاد قراردادهای نفتی به‌طور خلاصه به شرح زیر است:

gptt-eg-plbr-ParlemanRoleInPetroleumContract-Kasiri-950525-V02-Kademi(1)

در کشور ایران، طبق اصل ۶ و ۷ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی، نماینده مردم و حافظ منافع ملت است و صنعت نفت و گاز نیز بر مبنای اصل ۴۴ قانون اساسی جزء مسائل ملی محسوب می‌شود چراکه مسائل دیگری از قبیل ثروت ملی، امنیت ملی، روابط بین‌المللی و توسعه دیگر صنایع کشور گره‌خورده است. تجربه موفق سیاست‌گذاری کلان صنعت نفت و گاز و نظارت بر آن در مجلس کشورهای موفق در حکمرانی نفت (نروژ و برزیل) و همچنین وظیفه مجلس شورای اسلامی طبق اصل ۷۷ قانون اساسی نسبت به قراردادهای بین‌المللی، لزوم نقش‌آفرینی مجلس را در تصمیم‌گیری درباره قراردادهای جدید نفتی IPC را تأیید می‌کند.


سایت‌های زیر نیز دربارهٔ این مطلب گزارش‌هایی را آورده‌اند:

خبرگزاری فارس

عصر نفت

روزنامه آسیا

قطره

پایگاه خبری-تحلیلی قدس آنلاین

طرح بانکی مجلس: الگویی آموزنده برای قانونگذاری در قوانین مادر

 یکی از نکات قابل‌توجه و مفید در طرح بانکی مجلس که در اواخر عمر این مجلس در دستور کار قرارگرفته است، فرایند تدوین نسخه نهایی این طرح می‌باشد. این نسخه از طرح در سی‌ام فرودین ماه سال جاری در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد و بر اساس سازوکار پیش‌بینی‌شده در اصل ۸۵ قانون اساسی، در دستور کار مجلس قرارگرفته است. در صورت تصویب این طرح، مدت اعتبار آن توسط مجلس تعیین‌شده و دولت مکلف است بعد از مدت مذکور بین تمدید همین نسخه یا پیشنهاد نسخه‌ای جدید یکی را انتخاب نماید. پیش‌تر ویرایش اولیه این طرح، تحت عنوان «طرح بازنگری در قانون عملیات بانکی بدون ربا» در اردیبهشت‌ماه ۱۳۹۴ در مجلس به رأی گذاشته‌شده و یک‌فوریت آن به تصویب رسیده بود. بدین ترتیب، طرح اولیه برای اصلاحات و اعمال نظرات کارشناسی به کمیسیون اقتصادی ارجاع شده بود. وجه ممیزه مهم این طرح در مقایسه با سایر قوانین، این است که طراحان طرح نسبت به متن اولیه ارائه‌شده هیچ‌گونه تعصبی نداشته و در حد امکان تلاش نمودند که در تعامل حداکثری با مسئولین بانکی، کارشناسان، سیاست‌گذاران و اساتید این حوزه از ظرفیت محتوایی-دانشی کشور در این موضوع استفاده بیشینه را ببرند.

رویکرد طراحان طرح باعث شد که علیرغم انتقادات فراوانی که به نسخه اولیه طرح وارد بود، نسخه نهایی تا حد زیادی قابل دفاع گردد. صرف جلسات مکرر برای استماع نظرات و انتقادات ذینفعان مختلف، برگزاری جلسه با اساتید و کارشناسان صاحب‌نظر (ولو با سفر به شهرهایی همچون اصفهان، قم و مشهد)، استفاده از تیمی جوان برای کمک به گردآوری و جمع‌بندی نظرات مختلف (و بعضاً مخالف) و تدوین نسخه نهایی در پروسه‌ای زمان‌بر و نفس‌گیر که حدود یک سال به طول انجامید و …، برای کمتر قانونی (ولو قانون مادر در یک بخش) طی شده است. درواقع، به دلیل ابراز نظرات مکرر و عمدتاً عالمانه مخالفان جدی متن اولیه و استفاده هم‌زمان از نتایج پژوهشی سه گروه مطالعاتی-پژوهشی مستقل (مستقر در وزارت اقتصاد، بانک مرکزی و کمیسیون اقتصادی مجلس)، صیقلی که طرح بانکی مجلس خورده است، بعید است از این به بعد طرح یا لایحه دیگری بخورد! مهم‌ترین دلیل این امر مبارک را باید در رویکرد حسنه طراحان طرح که خود تشنه شنیدن نظرات انتقادی و کارشناسانه بودند و خود به دنبال برگزاری جلسه با اساتید، سیاست‌گذاران و بانکی‌ها و دستیابی به نکات بهبوددهنده طرح بودند، جستجو نمود.

علاوه بر ولع نمایندگان طراح برای کسب نکات کارشناسی، نوع نگاه آن‌ها به سمت نهاد مجری قانون نیز قابل‌توجه است. ظاهراً نمایندگان مجلس برای جلب نظر موافق و همراهی بانک مرکزی و وزارت اقتصاد، طرح خودشان را با مبنا قرار دادن آخرین ویرایش لایحه بانکداری که در جلسات مشترک بانک مرکزی و وزارت اقتصاد تدوین‌شده بود، تهیه‌کرده‌اند؛ هرچند که در ادامه تغییرات مهمی را در آن اعمال کرده‌اند عمده این تغییرات در فصول عملیات بانکی، شفافیت و پاسخگویی، نظارت و توقف، ورشکستگی و انحلال بانک‌ها رخ‌داده است. شکل زیر به‌صورت گرافیک، نمایی کلی و اجمالی از این فرایند را نشان داده است.

GPTT-Econ-Bri-IslamicBankingActAnInstructivePattern-Marvi-950219-V01

فرایند فوق در عمل منجر به تغییرات زیاد در متن اولیه طرح‌شده و نسخه نهایی را با ساختار و محتوایی کاملاً متفاوت نتیجه داده است. به‌نحوی‌که در متن نهایی تمرکز فراتر از عملیات بانکی رفته و عمده مسائل حوزه بانکداری را در برمی‌گیرد. بدین ترتیب، علاوه برافزوده شدن فصول متعدد به متن اولیه، مواد مطرح در آن‌که متناظر با فصل ۵ در متن جدید هستند نیز دچار تغییرات جدی شده است.

نهایتاً اینکه موقت بودن اعتبار این قانون، در صورت تصویب، به مجری این امکان را می‌دهد که طی دوره آزمایش، نقایص و اشکالات آن را کشف نموده و قانونی با اشکالات و نواقص کمتر را به تصویب مجالس آتی برساند.

کارکردهای مطلوب احزاب در نظام سیاسی مبتنی بر ادبیات و تجربه دول غربی

  • پیش در آمد

در ادبیات تئوریک برای احزاب چه کارویژه هایی تعریف شده و در عرصه عمل احزاب در کشورهای غربی چه نقشی را در عرصه سیاست ایفا می کنند؟ ظهور و بروز احزاب در عرصه سیاسی کشورهای غربی چگونه است و بازتاب فعالیت آنها بر پایدارسازی نظام سیاسی چگونه قابل تحلیل است؟ برای پاسخ به این پرسش ها در قالب مطالعه ای کتابخانه ای تلاش شده با واکاوی ادبیات تئوریک موجود در خصوص کیفیت نقش آفرینی احزاب و مهمترین کارویژه های مثبت آنها مطالعه و بررسی صورت گیرد. همچنین با بررسی عرصه سیاست عملی در چند نمونه از کشورهای غربی که از ساختار حزبی توسعه یافته و نهادینه برخوردارند کارویژه های عینی و عملی آنها احصا شده تا در نهایت جمع بندی روشنی از کارکردهای احزاب در جوامع غربی بدست آید. این مطالعه مقدمه است برای ورود به بحث آسیب شناسی عملکرد احزاب ایرانی و ترسیم یک چشم انداز مطلوب از فعالیت احزاب در راستای پایدارسازی و ثبات بخشی به سیاست در نظام جمهوری اسلامی ایران.

  • تعریف حزب در ادبیات تحزب

اندیشمندان علوم سیاسی تعاریف گوناگونی از مفهوم «حزب» ارائه کرده اند. از تعریف کلاسیک «ادموند برک» فیلسوف انگلیسی قرن ۱۸، که حزب سیاسی را «هیئتی از مردم که به خاطر پیشینه و منافع ملی با کوشش مشترک، براساس برخی اصول سیاسی مورد توافق، متحد شده‌اند» تعریف می‌کند تا تعریف «جوزف لاپالومبار» و «مایرون وینر» که در تعریف خود از حزب چهار شرط اساسی برای تمایز حزب از سایر گروه های سیاسی برمی‌شمرند:

وجود تشکیلات پایدار مرکزی ۲) وجود شعبه‌هایی که مرکز پیوند و ارتباط داشته باشند ۳) پشتیبانی مردم ۴) کوشش برای دستیابی به قدرت سیاسی. در نهایت به نظر می رسد وجه مشترک همه تعاریف از مفهوم حزب، تلاش و کوشش برای بدست آوردن قدرت باشد که به عنوان وجه ممیزه حزب از سایر گروه های اجتماعی قابل تحلیل است.

  • کارویژه های حزب در ادبیات تحزب

در مطالعات جامعه شناسانه بر نقش و کارکرد احزاب در جوامع امروزی تاکید ویژه ای شده و ادبیات قابل توجهی در خصوص کارویژه های احزاب در ساختار جوامع مردمسالار تولید شده است. با مطالعه این ادبیات می توان به برخی از کارکردهای اصلی احزاب در قالب های زیر اشاره کرد:

 رابط و عامل پیوند میان مردم و حکومت و نقش آفرینی در مقام ضربه گیر: در ادبیات سیاسی امروز احزاب و گروه‌های سیاسی در کنار سایر گروه‌های جامعه مدنی به صورت حائل و واسط میان بدنه جامعه و مردم با دولت به حساب می‌آیند. در یک تحلیل سیستمی احزاب ضمن انتقال مطالبات و نیازها و خواست‌های جامعه از طریق تنظیم برنامه و دستور کار حزبی و مطرح کردن و اجرایی کردن آن در درون دستگاههای تقنینی و اجرایی مدیریت مطالبات عمومی را بر عهده دارند. از سوی دیگر انگاره‌های ارزشی و عقیدتی و مباحث ملی و روندهای جامعه پذیری سیاسی از طریق احزاب و گروه‌های سیاسی به واسطه از دولت و کلیت نظام سیاسی در بطن جامعه نهادینه می‌شود.

تدوین سیاست‌های عمومی و ارائه برنامه: بخشی از برنامه‌های احزاب متوجه احصاء و انتقال مطالبات عمومی در ساختار تصمیم گیری نظام سیاسی است. این کارویژه به واقع ایفای نقش احزاب سیاسی در تدوین سیاست‌های عمومی و مشارکت در برنامه ریزی جهت اداره کشور را برآورده می‌سازد. با وجود مشارکت احزاب در نظام‌های پارلمانی و دستگاه‌های اجرایی این کارویژه شکلی عینی و عملیاتی می‌یابد.

جهت دهی و شکل‌دادن به افکار عمومی: پیروزی احزاب سیاسی در یک رقابت آزاد و عادلانه به میزان زیادی بستگی به حمایت مردمی‌دارد. برای کسب و حفظ حمایت مردمی، احزاب سیاسی تلاش می‌کند با ارائه اطلاعات و شکل‌دادن به افکار عمومی، حمایت مردمی‌از خود را بالا ببرد. احزاب سیاسی تنها زمانی می‌توانند آراء مردم را جلب کند که در افکار مردم رخنه کنند. این مهم نیازمند «ارائه موضوعات، دکترین‌ها، ایدئولوژی‌ها و به دنبال آن تبیین و توجیه این کالاهای سیاسی است.»‌

فراهم ساختن فرصت برای ظهور استعدادها در ساختار سیاسی و بسترسازی برای رشد افراد: فرآیند رشد و ارتقای سیاسی افراد در نظام‌های سیاسی توسعه یافته در قالب احزاب سامان داده می‌شود. بسیاری از نیروهای سیاسی آموزش‌های لازم را در داخل احزاب تجربه می‌کنند و روند رشد و گسترش دامنه فعالیت خود را در سازمان‌های حزبی پشت سر می‌گذارند. بدین ترتیب فرصت ظهور استعدادها در ساختار سیاسی برای غالب افراد جامعه فراهم شده و افراد برخاسته از گروه‌های اجتماعی و طبقاتی مختلف بر اساس نوع باور و تعلق خاطر حزبیشان می‌توانند امیدوار باشند که روند رشد سیاسی خود را در درون حزب موردنظر خود پشت سر گذارند.

نظم بخشیدن و نهادینه سازی رقابت‌های انتخاباتی در قالب بازی درون نظام سیاسی: در کشورهایی که رقابت‌های سیاسی به صورت فردی و شخصی و یا به صورت رقابت‌های قومی و قبیله‌ای دنبال می‌شود هر انتخاباتی می‌تواند مبنایی برای تعمیق گسست‌های سیاسی و بروز اختلافات اساسی در کشور شود. یکی از کارویژه های اصلی نهادها، حل و فصل اختلافات و نهادینه ساختن منطق رقابت است که در بستر سیاسی این کارویژه بر دوش احزاب سیاسی گذارده می‌شود. به عبارت دقیق‌تر فعالیت‌های احزاب سیاسی به نوعی به نهادینه شدن رقابت‌های سیاسی در قالب ساختار سیاسی کمک می‌کند و منطق بازی در قالب نظام و نه بر علیه ساختار را تعمیق می‌بخشد.

  • کارویژه عملی احزاب در جوامع غربی

 نظام سیاسی آمریکا

مدیریت فضای سیاست و چهارچوب بخشیدن به آن: سیاست در آمریکا به شکل عمده ای  به احزاب وابسته است و به یک معنا تحت تسلط نظام حزبی است. از همین رو سیاست در حزب به معنی تلاشی برای کسب قدرت است و اصولاً مفهوم فعالیت سیاسی چیزی جز این نیست. انتخابات نیز دروازه‌ای برای ورود به این کسب قدرت است و از این منظر سیاست آمریکایی کاملاً تحت سلطه احزاب دوگانه آمریکا شکل می گیرد.

مدیریت فرآیندهای انتخاباتی از قبیل گزینش افراد و …: گزینش افراد برای نامزدی در انتخابات یکی از مهمترین کارویژه های احزاب آمریکایی است. از نامزدهای ریاست جمهوری گرفته تا نامزدهای رقابت های سطح پایین تر انتخاب خود را در چهارچوب های حزبی دنبال می کنند و مردم هم به نامزدهای معرفی شده از سوی حزب رای می دهند. رشد و پیشرفت در ساختار حزبی به معنای مهیا شدن برای بازی نقش‌های رسمی سیاسی در آینده است. در فرآیند انتخاب نامزدها حتی بسیاری از افراد خود حزب هم نقشی در انتخاب آن‌ها به نامزدی ندارند بلکه کاملاً تحت کنترل هسته مرکزی حزب هستند که عملاً مفهوم انتخابات را انتخاب در چارچوب انتخاب حلقه مذکور تعبیر می‌نماید. نقش مردم در اینجا در همین فعالیت خلاصه می‌شود که به نماینده حزب رأی بدهند.

حزب به عنوان نهادی برای جامعه پذیری: نسل نخست رهبران آمریکا قبل از اعلام استقلال در ۱۷۷۶، برای رسیدن به شرایط باثبات جهت تحقق زندگی بهتر و آرمان­ها و اعتقادات مذهبی خود، شروع به نهادسازی کردند. چنین اقدامی، منجر به ایجاد ثبات‌ در جامعه آمریکایی شد. پیدایش حزب در آمریکا نیز از این حیث مورد توجه نخبگان قرار گرفت. حزب در واقع یکی از نهادهای مؤثر در فرایند جامعه‌پذیری محسوب شد. پس آمریکایی‌ها با عضویت در چنین نهادی هنجارهای جامعه را فرا می‌گرفتند و آن‌ها را مورد پذیرش قرار می‌دادند. در واقع این حداکثر انتظاری بود که آمریکایی‌های اولیه از حزب و فعالیت‌های حزبی داشتند. این میراث تاریخی، امروز کم و بیش پایدار مانده است و امروز هم بیش از کارکردهای سیاسی به کارکردهای ثبات بخش آن برای جامعه توجه می شود.

حزب به مثابه کلوپ نخبگان: دموکراسی آمریکا دموکراسی نخبگان است؛ در صورتی که در اروپا به‌خاطر نوع تحزب و حتی بیش‌تر از آن به‌خاطر وجود نهادهای مدنی، از اتحادیه‌های کارگری گرفته تا دیگر نهادهای محیط زیستی، حقوق زنان و… دموکراسی‌ها و نوع حکومت‌های پارلمانی، درها به مقدار زیادی به‌روی عوام و مردم باز است و کم‌تر در انحصار نخبگان می‌ماند.آمریکایی ها بیش از آنکه به حزب به عنوان مرکز جدال‌ها و رقابت‌های سیاسی توجه کنند و ماهیت سیاسی آن را برجسته سازند، از آن به عنوان یک کلوپ نخبگان یاد می کنندکه مجموعه‌ای از افراد با انگیزه‌های متنوع در کنار یکدیگر قرار می‌گیرند و بخشی از اوقات فراغت خود را برای همفکری با یکدیگر در مورد مسائل عمومی پر می‌کنند و به نوعی بر فرآیندهای سیاست گذاری و تصمیم سازی تاثیر می گذارند

تعدیل گرایش ها و اندیشه های مخالف و ادغام تمایلات گریز از مرکز در قالب احزاب دوگانه: یکی از  کارویژه های احزاب  آمریکایی حل کردن و هضم کردن کلیه گرایش ها و تمایلات سیاسی اجتماعی و فرهنگی در چهارچوب های حزبی خود است.  بی دلیل نیست که دامنه احزاب دمکرات و جمهوری‌خواه در ایالات‌متحده آن قدر گسترش می‌یابد که در درون خود می‌توانند کلکسیونی از اندیشه‌ها و آراء را جمع‌آوری نمایند که در نوع خود این امر به معنای منفعل کردن آن‌هاست؛

نظام سیاسی آلمان

شکل دادن به خواست های سیاسی ملت و ترغیب جامعه به مشارکت سیاسی: بر اساس اصل بیستم قانون اساسی آلمان «تمام تصمیم های کشور توسط مردم گرفته می شود». بر اساس  اصل ۲۱ این  قانون هم «احزاب‏ سیاسی‏ در تکوین‏ اراده‏ سیاسی‏ مردم‏ سهیم‏ خواهند بود. این‏ احزاب‏ ممکن‏ است‏ آزادانه‏ تاسیس‏ شوند. سازمان‏ داخلی‏ آنها باید منطبق‏ با اصول‏ دموکراتیک‏ باشد و بایستی‏ منابع درآمد خود را در معرض‏ اطلاع‏ عامه‏ بگذارند.»  به عبارتی بر اساس قانون اساسی آلمان ، احزاب سیاسی وظیفه دارند در شکل دادن به خواست های سیاسی ملت بکوشند از همین رو به اعتقاد قانونگذاران آلمانی دموکراسی در این کشور با کمک احزاب سیاسی و کارویژه تکوین اراده سیاسی مردم شکل می گیرد. این کارویژه را در قالب کارکرد احزاب در راستای ترغیب مردم به رای دادن می توان ارزیابی کرد. احزاب با فعالیت برای کاندیداها حمایت رأی دهندگان را به سوی خود جلب کرده و با بسیج رای دهندگان آنها را به حضور در انتخابات تشویق می کنند. در حقیقت آگاهی های حزبی باعث توجه مردم به انتخابات و حضور آنها در صحنه می شود.

گزینش مستقیم و غیر مستقیم تصمیم گیران سیاسی: در آلمان کاندیداها تنها ممکن است به وسیله احزاب سیاسی و افرادی که حق شرکت در انتخابات را دارند معرفی شوند. افرادی که عضو حزب نیستند نمی توانند در فهرست ‏نواحی مختلف قرار بگیرند. ‏تنها احزاب از چنین حقی برخورداند و در عمل تنها احزاب هستند که کاندیداها را در انتخابات فدرال و ایالتی معرفی می‌کنند‎.‎ از این رو تعیین داوطلب برای به عهده گرفتن منصب های سیاسی و سازمان دهی مبارزات انتخاباتی وظیفه ای است که در قانون اساسی برای احزاب تعیین شده است و  به همین دلیل احزاب برای تأمین هزینه های خود در مبارزات انتخاباتی از کمک های دولت استفاده می کنند. رویه ای که برای جبران هزینه های مبارزات انتخاباتی برای نخستین بار در آلمان به اجرا درآمد و امروزه در بسیاری از حکومت های دموکراتیک هم مرسوم شده است.

کمک به ایجاد ثبات سیاسی: با توجه به اینکه نظام سیاسی آلمان فدرالی است احزاب این کشور همچون سیمانی به پیوستن و کنار هم قرار داشتن ایالت های گوناگون در کنار هم و حفظ ثبات نظام سیاسی آلمان کمک می کنند. به عبارت دقیق تر تعلق نمایندگان ایالات گوناگون به احزاب بزرگ و شناخته شده این کشور و فعالیت در چهارچوب های اصولی این احزاب باعث پیوستگی کلیه ایالات به یکدیگر و سمت گیری آن در چهارچوب های کلان ملی می شود. در عین حال احزاب بزرگ این کشور برای بیش از نیم قرن قدمت دارند و ثبات و پایداری آنها به ثبات و پایداری دولت فدرال کمک کرده است.

نظارت بر دولت: گفته شد که یکی از وظایف مهم مجلس فدرال آلمان کنترل فعالیت دولت است. بخش علنی این کنترل را از چشم ‌انداز افکار عمومی‌ احزاب مخالف انجام می ‌دهند. بخش غیرآشکار این کنترل را، که البته تأثیر آن به‌ هیچ‌ وجه کم‌ تر نیست، نمایندگان احزاب تشکیل ‌دهنده ‌ی دولت انجام می ‌دهند‌، که پشت درهای بسته انتقادات خود را از نمایندگان ‌شان در دولت مطرح می ‌کنند. بدین ترتیب احزاب و شخصیت های حزبی، اعم از موافق و مخالف دولت مهمترین ناظران فعالیت دولت آلمان هستند و در خفا و به صورت علنی فعالیت های دولت را مورد نظارت و پایش قرار می دهند.

نظام سیاسی فرانسه

بسیج رأی دهندگان : بر اساس اصل‏ چهارم قانون اساسی فرانسه «تشکیل‏ احزاب‏ و گروه‏ های‏ سیاسی‏ آزاد است‏ و می‏ توانند آزادانه‏ به‏ فعالیت‏ بپردازند و در انجام‏ اخذ رای‏ نقش‏ مئثری‏ داشته‏ باشند و نیز موظفند به‏ اصول‏ حاکمیت‏ ملی‏ و دمکراسی‏ احترام‏ بگذارند.»  بدین ترتیب تشویق مردم به رأی دادن و بسیج آنها برای حضور در پای صندوق ها کارکردی تعریف شده برای احزاب فرانسوی آن هم در میثاق ملی این کشور است .

نهادهایی برای تسهیل فرآیند ادغام سیاسی یا جامعه‌پذیری سیاسی: در جوامع مدرن امروزی احزاب بهترین وسیله ادغام سیاسی یا جامعه‌پذیری سیاسی و هضم در نظام سیاسی حاکم هستند. حزب با حذف ملاحظات اجتماعی، نژادی و… که در بین مردم مرسوم است، به دلیل نیازش به رأی، شکاف‌های اقتصادی، نژادی و اجتماعی را باید کم‌رنگ کند و تضادها را تخفیف دهد. در فرانسه این مسأ‌له تا حدودی دچار مشکل است.

ایفای نقش دریچه اطمینان: تحلیل گران مسائل سیاسی امروزه حتی احزاب مخالف را نیز به نحوی در تثبیت و حفظ سیستم سیاسی سهیم می‏دانند؛ قرائن نشان از آن دارند که چنان چه تمامی درها به روی برخی از اقشار یا نیروهای اجتماعی یا طیفهای عقیدتی بسته شود، در واقع راه برای گروه های برانداز و در نتیجه بی ثباتی برای سیستم بازمی‏گردد؛ از این نظرگاه، وجود یک حزب انقلابی و ضدنظام از یک سو به ایفای چنین نقش اطمینان‏بخشی می‏پردازد که باعث تثبیت نظام سیاسی است و از سوی دیگر بر مشروعیت آن می‏افزاید، زیرا نظامی که بتواند به مخالفان خود نیز اجازه فعالیت بدهد در واقع قدرت خود را به نمایش گذاشته و میزان پایبندی خود به دموکراسی را نشان می‏دهد.  در جامعه امروز فرانسه علاوه بر حزب کمونیست، حزب جبهه ملی هم نقشی تقریبا در قالب دریچه اطمینان بازی می کند چه آنکه تنها تریبونی برای حامیان اندیشه های افراطی حزب است و اگر موقعیتی برای قدرت گیری این حزب همچون انتخابات سال ۲۰۰۲ این کشور هم فراهم شود نوعی اتحاد در کلیت این سیستم مانع از موفقیت این احزاب رادیکال می شود.

احزاب به عنوان محل آموزش و ارتقای سیاسی افراد: آموزش فردی یا گروهی اعضاء یا تربیت یک هیئت سیاسی و معرفی آنان به عنوان نامزدهای وکالت برای پارلمان یا هر کرسی دیگر انتخاباتی است این کارویژه در پایداری حزب نیز تأثیر بسزایی دارد. در فرانسه به ویژه با وجود قوت و قدرت احزاب چپ گرا سنت ارتقا در قالب حزب از سابقه بسیاری برخوردار است و می توان به نمونه های متعددی از آن اشاره کرد. مثلا ژرژمارشه رهبر حزب کمونیست فرانسه در سال ۱۹۸۲ کارگری ساده بود که حزب وی را آموزش داد و توانست مقام دبیر کلی حزب را بدست آورد. یا پى‏یربره گورا نخست وزیر اسبق فرانسه در دولت سوسیالیست میتران بود که از زمان کارگرى به عضو حزب سوسیالیست در آمد و تا آنجا پیش رفت که به نخست وزیرى فرانسه رسید.

  • جمع بندی: کارکردهای مطلوب احزاب در نظام سیاسی  مبتنی بر ادبیات و تجربه دول غربی

بر اساس مطالعه انجام شده در ادبیات تئوریک موجود برخی از کارکردهای مطلوب احزاب در جوامع مردمسالار امروزی احصاء گردید. این کارکردها مورد تاکید نظریه پردازان جامعه شناسی و علوم سیاسی قرار داشته و در کتب و مقالات علمی در مورد آنها تصریح بیشتری وجود داشته است. در گام بعد از رهگذر بررسی وضعیت نظام حزبی در کشورهای ایالات متحده آمریکا، آلمان و فرانسه که برخوردار از نظام حزبی نهادینه بوده و سیاست در این کشورها در قالب رقابت های حزبی دنبال می شود تلاش شد تجربه تحزب در این نمونه های مطالعاتی مورد تجزیه و تحلیل قرار گفته و کارکردها و کارویژه های موفق احزاب در این کشورها برجسته شود. بر این اساس و در مجموع با توجه به بررسی های یاد شده گزاره های زیر به عنوان کارویژه های مطلوب تئوریک و عملی احزاب در جوامع غربی قابل اشاره هستند:

  • احزاب به عنوان مجرای جامعه پذیری سیاسی و تسهیل فرآیند ادغام سیاسی: در جوامع مدرن امروز بیش از کارکردهای سیاسی احزاب به کارکردهای ثبات بخش آن برای جامعه توجه می شود. از جمله این کارکردهای ثبات بخش آشنایی شهروندان با وظایف، حقوق و نقشهای سیاسی خود در جامعه در قالب حضور و فعالیت در احزاب سیاسی است. احزاب به عنوان نهادهای اصلی جامعه پذیری سیاسی، با انتقال «فرهنگ سیاسی»، هم شرایط تداوم حیات سیاسی و نظام ارزشی آن را فراهم می کنند و هم سبب ثبات فرهنگ سیاسی، اجتماعی و سنتها می شوند. احزاب با حذف ملاحظات اجتماعی، نژادی و… که در بین مردم مرسوم است، برای جلب نظر رای دهندگان شکاف‌های اقتصادی، نژادی و اجتماعی را باید کم‌رنگ کند و تضادها را تخفیف دهد.
  • نقش آفرینی در قالب سوپاپ یا دریچه اطمینان: احزاب در کشورهای غربی از طریق تعدیل گرایش ها و اندیشه های مخالف و ادغام تمایلات گریز از مرکز در قالب احزاب رسمی موجود، کلیه گرایش ها و تمایلات سیاسی اجتماعی و فرهنگی را در چهارچوب های رسمی جامعه حفظ کرده و مانع از تبدیل آنها به گرایش های برانداز و ضد نظام رسمی می شوند. این مهم در ایالات متحده آمریکا از طریق ادغام گرایش ها در قالب احزاب دوگانه موجود و در فرانسه از طریق به رسمیت شناختن گرایش های مختلف در قالب احزاب رسمی میسر می شود.
  • احزاب به عنوان مجرای ارتقای سیاسی: در کشورهای غربی فرآیند ارتقا و رشد سیاسی افراد و بر عهده گیری مناصب و مسئولیت ها در قالب عضویت و فعالیت افراد در حزب دنبال می شود. افراد از طریق فعالیت های حزبی با مناسبات سیاسی آشنا می شوند و ضمن کسب آمادگی لازم برای به عهده گیری سمت های سیاسی رشد مرحله به مرحله سیاسی را بر اساس بروز شایستگی در فرآیندهای داخلی حزب تجربه می کنند. گزینش مستقیم و غیر مستقیم تصمیم گیران سیاسی تا بدانجاست که در کشوری همچون آلمان اساسا حضور انتخاباتی افراد منوط به عضویت حزبی شده است. در حقیقت بخشی از فرآیند تایید صلاحیت افراد در درون چهارچوب های حزبی صورت می گیرد.
  • بسیج سیاسی و افزایش مشارکت رای دهندگان: رقابت های سیاسی امروز از رهگذر رقابت های بین حزبی شکل می گیرد و احزاب سیاسی برای پیروزی بر رقیب تشویق رای دهندگان برای حضور در صحنه و مشارکت در تعیین سرنوشتشان را رقم می زنند.
  • ضربه گیر نظام سیاسی و حامل مطالبات جامعه: از کارویژه های ثبات بخش احزاب یکی اینکه در مقام حائل میان مردم و نظام سیاسی مطالبات جامعه را نمایندگی کرده و افکار عمومی هم بسته به عملکرد احزاب در انتخابات نسبت به عملکرد آنها موضع گیری می کنند. بدین ترتیب بار ناکارآمدی های احتمالی بر دوش احزاب است و در مقام ضربه گیر نظام سیاسی عمل می کنند و مانع از سمت گیری انتقادات نسبت به وضع موجود به سوی نظام سیاسی می شوند.
  • سیاست گذاری و نظارت: احزاب با توجه به وظیفه نمایندگی مطالبات عمومی و در عین حال حضور در مناصب تصمیم گیری بخشی از برنامه ریزی ها و سیاست گذاری های اجرایی کشور را در درون چهارچوب های حزبی سامان می دهند. در عین حال نظارت بر دولت از طریق احزاب موافق و ممخالف دولت در جریان است.
  • جهت دهی افکار عمومی: احزاب سیاسی برای پیروزی در رقابت های سیاسی و انتخاباتی نیازمند رخنه در افکار عمومی هستند.به عبارت دقیق تر سمت دهی به افکار عمومی برای ترغیب مشارکت و همراهی جامعه از ضروریات حرکت حزبی است. این مهم نیازمند «ارائه موضوعات، دکترین‌ها، ایدئولوژی‌ها و به دنبال آن تبیین و توجیه این کالاهای سیاسی است.»‌ از این طریق احزاب افکار عمومی را به چهارچوب های مدنظر خود ترغیب می کنند که البته در چهارچوب سیاست رسمی است و به ثبات نظام سیاسی کمک می کند.

بودجه مستقل یا درآمدزایی؟ چالشهای تامین مالی پایدار امنیت

امنیت به مثابه کالایی عمومی

یکی از موضوعات بین رشته ای که اخیرا مورد توجه برخی از اقتصاددانان قرار گرفته است “اقتصاد امنیت ملی” می‌باشد[۱]. امنیت ملی مستعد تعاریف متنوعی است که طیفی از تعاریف مشتمل بر رویکرد حداقلی (مفهوم فیزیکی و سخت امنیت ملی) و رویکرد حداکثری (مفهوم نرم و سخت امنیت ملی) را در دو سر طیف شامل می‌شود. یکی از تعاریف ممکن از امنیت، در نظر گرفتن آن به عنوان یک کالای عمومی می‌باشد. در واقع، می‌توان امنیت را به عنوان کالای عمومی محض در نظر گرفت که تامین آن را نمی‌توان به صورت تام به دست بازار سپرد. شکست بازار در تامین کالاهای عمومی محض مشکلی است که در مورد امنیت به صورتی مضاعف وجود دارد. این امر یکی از دلایل مهمی است که اکثر قریب به اتفاق کشورهای دنیا تولید و عرضه امنیت را به سازوکارهای غیربازاری سپرده‌اند.

گر چه امنیت را می‌توان یک کالای عمومی در نظر گرفت، اما وجوه تمایز مهمی بین امنیت و سایر کالاهای عمومی وجود دارد. یکی از این وجوه تمایز این است که امنیت تاثیری شدید بر تابع مطلوبیت افراد دارد به نحوی که عدم وجود آن باعث می‌شود که مطلوبیت استفاده از سایر کالاها برای فرد به شدت کاهش یابد و به عبارتی چه بسا بتوان گفت که عدم وجود آن (به دلیل در خطر افتادن جان هر فرد) مطلوبیت منفی بی نهایت برجای گذاشته و مطلوبیت نهایی فرد از مصرف سایر کالاها نیز کاهش جدی خواهد یافت. ضمن اینکه، معمولا آنچه در تابع مطلوبیت افراد وارد می‌شود، احساس امنیت است و نه خود امنیت. در سالهای اخیر ابداع و گسترش استفاده از رسانه‌های غیرمتمرکز در جامعه باعث شده است که ایجاد احساس امنیت با هزینه بالاتری همراه باشد. در واقع، به دلیل افزایش امکان و سرعت گسترش اخبار مربوط به ناامنی‌های موردی در جامعه، شکنندگی احساس امنیت در جامعه به مرور افزایش یافته و متعاقبا هزینه ایجاد و حفظ احساس امنیت نیز روندی افزایشی خواهد داشت. علاوه بر این، به دلیل اهمیت تاریخچه ارائه امنیت در ایجاد احساس امنیت، استمرار در ارائه این کالای عمومی نقش قابل توجهی در ایجاد و حفظ احساس امنیت خواهد داشت. بر این اساس، ثبات در عرضه این کالا برای یک حکومت گریزناپذیر خواهد بود.

تامین مالی پایدار امنیت

با توجه به هزینه های زیاد تامین احساس امنیت از یکسو و وابستگی زیاد احساس امنیت هر دوره به تاریخچه وقایع دوره‌های قبل، ارائه پایدار این کالای عمومی مستلزم تامین مالی پایدار برای تولید آن می‌باشد. بنابراین، هر حکومتی به دنبال سازوکارهای پایدار تامین مالی فعالیتهای تضمین کننده امنیت است. از آنجا که اکثر دولتها دچار معضل نوسانات کسری و مازاد بودجه بوده و به صورت بالقوه برای انتخاب شدن مجدد ممکن است تولید امنیت را در سطحی زیر از حد بهینه متقبل شده و منابع به دست آمده از کاهش هزینه‌های متعاقب آن را در سیاستهای کوتاه مدت به کار برند، تامین این کالا را نمی‌توان به تمامه در اختیار دولت قرار داد. قابل حدس است که تضاد تامین مالی مستمر و پایدار امنیت با ساختار بودجه دولت، به دلیل نوسانات زیاد قیمت نفت، در کشورهای نفتی تشدید خواهد شد. بنابراین، یک سئوال مهم حکومتها (و علی الخصوص کشورهای نفتی) روش/روشهای تامین مالی پایدار (و مستقل از دولت) منابع لازم برای تولید این کالا خواهد بود. در بدو امر استفاده از دو روش مختلف برای این منظور به نظر می‌رسد. اختصاص بودجه سالانه مستقل برای عرضه کننده/عرضه کنندگان امنیت و اجازه فعالتیهای اقتصادی و سودآور به متولیان امنیت.

 

بودجه مستقل یا درآمدزایی

با توجه به قدرت زیاد هر دولتی، الزام قانونی اختصاص بودجه سالانه مستقل به تولیدکنندگان این کالا ممکن است در شرایط انقباضی درآمدهای دولت چندان توسط دولت مورد توجه قرار نگیرد. به بیان دیگر، این روش تنها صورت مسئله را به یک مرحله پایین تر منتقل می‌نماید. بنابراین، جهت تولید پایدار امنیت و به منظور کاهش فشار بر بودجه دولت خصوصا در شرایط رکود، فعالیتهای اقتصادی و درآمدزایی نهادهای نظامی و سایر بازیگران موثر در ارائه این کالا موضوعیت می‌یابد. البته، این نهادها به فعالیتهای اقتصادی ممکن است چندان خالی از اشکل هم نباشد. آسیب زدن به محیط کسب و کار و بنگاههای خصوصی، شکل گیری فسادها درون سازمانی و برون سازمانی و متاثر شدن ماموریت اصلی این نهادها (مانند حفظ مستمر آمادگی نظامی در برابر خطرات بالقوه) از فعالیتهای اقتصادی، برخی از این اشکالات مهم هستند. بنابراین، میزان و نحوه فعالیتهای اقتصادی این نهادها نوعی بده-بستان بین منافع و مضار آنها را بازتولید خواهد کرد. انتخاب بهینه در این بده-بستان ها در واقع همان الگوی بهینه فعالیت اقتصادی این نهادها می‌باشد. در حدی که دانش نگارنده اجازه می‌دهد، این الگوی بهینه چندان مورد تحقیق اقتصاددانان قرار نگرفته است.

[۱] به عنوان مثال می‌توان به مقاله زیر اشاره نمود:

Murphy, Kevin M. and Robert H. Topel. ۲۰۱۳٫ “Some Basic Economics of National Security.” American Economic Review, ۱۰۳(۳):۵۰۸-۱۱٫

سازوکار مناسب تنظیم گری تنظیم گران بخشی

  1. تبیین وضعیت

جهت تبیین وضعیت، ابتدا اشاراتی به مهم ترین وظایف تنظیم گرِ تنظیم گران بخشی خواهیم داشت و سپس مختصرا شرایط کنونی کشور از این منظر را مورد اشاره قرار خواهیم داد.

  • وظایف تنظیم گرِ تنظیم گران بخشی

همانگونه که تنظیم گران در هریک از بخش ها وظایفی همچون صیانت از فضای رقابتی، نظارت بر تنظیم شونده ها و ممانعت از بروز تخلفات، بستر سازی برای اجرای صحیح سیاست ها کلی و … را دارند، خود مجموعه تنظیم گران نیز نیاز به نهادی دارند که چنین اهدافی را در مورد آنها پیگیری نماید. یعنی نیاز است که بر عملکرد خود تنظیم گران بخشی نیز نظارت وجود داشته باشد. زیرا ممکن است تنظیم گران بخشی که عمدتا ارتباط نزدیکی با تنظیم شونده ها و فعالین اقتصادی بخش ها دارند توسط آنها تصاحب شده و یا تحت تأثیر آنها قرار بگیرند. در این صورت دچار انحراف از اهداف تنظیم گری خواهند شد و عموما پیگیر منافع تنظیم شونده ها خواهند بود و مصالح عمومی و منافع مردم را خیلی در نظر نمی گیرند و به جای صیانت از فضای رقابتی ممکن است تا حد امکان به ایجاد انحصار مباردت ورزند.

گذشته از این ها نیاز است تا به چگونگی ایجاد و اداره تنظیم گران بخشی نیز توجه مناسبی شود که همه این ها در زمره وظایف تنظیم گرِ تنظیم گران بخشی خواهد بود.

  • وضعیت کنونی تنظیم گری تنظیم گران بخشی در ایران

موضوع تنظیم گری تنظیم گران در کشور از سال ها قبل مطرح بود و علت عملکرد ناصحیح برخی از تنظیم گران بخشی، عدم وجود ساز و کار مناسب برای تنظیم گری تنظیم گران بخشی عنوان می شد. اما این مسأله بعد از جدی شدن جریان خصوصی سازی در کشور با ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از سوی مقام معظم رهبری شکل دیگری به خود گرفت و مسأله به این شکل درآمد که با گسترش خصوصی سازی نیاز است نهادی جهت کنترل بخش خصوصی توسط دولت ایجاد شود و به صورت کلی به تنظیم گری بخش های مختلف اقتصادی بپردازد. به همین منظور تصمیم گرفته شد که نهادی تحت عنوان “شورای رقابت” ایجاد گردد و وظیفه صیانت از فضای رقابتی در بخش های مختلف اقتصادی را برعهده گیرد. “مرکز ملی رقابت” نیز به عنوان بازوی اجرایی شورای رقابت در این زمینه فعالیت خود را آغاز نمود. در قانون “اجرایی سازی سیاست های کلی اصل۴۴ قانون اساسی” اختیارات قابل ملاحظه ای همچون اختیار تأسیس تنظیم گران بخشی، حاکم بودن بر تنظیم گران بخشی، اختیار وضع جریمه، استقلال نسبی از دولت و … برای این شورا در نظر گرفته شد. تبیین وضعیت شورای رقابت و چگونگی عملکرد آن و مشکلات پیش روی آن بحث جداگانه ای است که در یادداشتی به همین عنوان به آن پرداخته شده است فلذا در اینجا به آن ورود نمی کنیم.

  1. راهکارهای مطرح در تنظیم گری تنظیم گران

هرچند که در کشور ما یک سازمان مستقل با عنوان شورای رقابت جهت تنظیم گری تنظیم گران ایجاد شده، اما تا کنون نتوانسته است عملکرد مناسبی در جهت اهداف مطرح برای این سازمان داشته باشد و با وجود اختیارات قانونی بسیار زیادی که به آن داده شده عملا وظیفه تنظیم گری تنظیم گران بخشی به خوبی صورت نمی گیرد. برای بررسی چرایی به وجود آمدن چنین وضعیتی لازم است بررسی شود که آیا تأسیس سازمانی همچون شورای رقابت راه حل مناسبی برای تنظیم گری تنظیم گران بخشی بوده و یا اینکه بهتر بود راهکارهای دیگری مورد استفاده قرار گیرد. برای این منظور اشاره مختصری به راهکارهای ممکن برای این مسأله می گردد. در این زمینه سه سناریو مطرح است. یکی وجود یک سازمان مستقل ابر تنظیم گر است؛ دیگری وجود یک شورای عالی جهت تعیین خط مشی تنظیم گران و نظارت بر آنان است و سناریوی سوم عدم وجود سازمان یا شورای خاصی در این زمینه است بلکه باید چند اساسنامه الگو برای تنظیم گران بخش های تهیه گردد و چارچوب فعالیت های آنان را مشخص نماید و تنظیم گران بخشی مطابق آن عمل نمایند. در ادامه توضیحات مختصری درباره هریک از این سناریوها می آید.

  • تأسیس سازمان مستقل ابر تنظیم گر

یکی از راهکارهای تنظیم گری تنظیم گران این است که یک سازمان مجزا صرفا برای این کار تأسیس شود. این سازمان باید نیروی انسانی و امکانات کافی جهت نظارت و کنترل عملکرد کلیه تنظیم گران بخشی را داشته باشد و همه تنظیم گران بخشی لازم است مجوز فعالیت خود را از این سازمان بگیرند و زیر نظر آن فعالیت نمایند. این سازمان باید از نظر قانونی حاکم بر کلیه تنظیم گران بخشی باشد و ابزارهای لازم جهت برخورد با متخلفین را در اختیار داشته باشد. چنین سازمانی از یک سو باید مستقل از تنظیم گران بخشی باشد تا اینکه منافع آنان را بر منافع ملی ترجیح ندهد و از سوی دیگر باید از دولت مستقل باشد تا اینکه ابزاری جهت سوء استفاده نهادهای دولتی در رقابت با بخش خصوصی نگردد. اما باید در راستای سیاست های کلی اعلام شده از طرف حاکمیت عمل نماید زیرا یکی از مهم ترین وظایفش بسترسازی جهت اجرایی شدن سیاست گذاری های کلی صورت گرفته است..

  • ایجاد شورای عالی تنظیم گری

سناریوی دوم ایجاد یک شورای عالی به ریاست رئیس جمهور و عضویت شخصیت های حقوقی و حقیقی ذی ربط جهت انجام وظیفه تنظیم گری تنظیم گران است. این شورای عالی وظیفه صدور مجوز برای تنظیم گران بخشی و همچنین خط مشی گذاری برای آنها از یک سو و نظارت بر آنها از سوی دیگر را برعهده خواهد داشت.

  • تهیه چند اساسنامه الگو

سناریو سوم این است که بر اساس موازین علمی و عملیاتی موجود، تنظیم گران بخشی در چند گروه تقسیم بندی شوند و برای هریک از این گروه ها یک اساسنامه الگو تدوین گردد و طی آن چارچوب عملکردی تنظیم گران بخشی مشخص شود. در این صورت تنظیم گران بخشی موظف خواهند بود که در چارچوب تعیین شده بر تنظیم شونده های زیرمجموعه خود نظارت داشته باشند و اهداف تعیین شده را پیگیری نمایند.

  1. نقد راهکارهای مطرح

هریک از سناریو های مورد اشاره برای تنظیم گری تنظیم گران، معایب و مزایایی دارند. در ادامه مختصرا به بررسی هریک از این موارد می پردازیم.

  • نقد سناریوی اول

در مورد سناریوی تأسیس یک سازمان مستقل و تخصصیِ ابر تنظیم گر مواردی مطرح است. از محاسن وجود چنین سازمانی این است که به صورت تخصصی و با نیرو و امکانات کافی به بررسی وضعیت تنظیم گران بخشی می پردازد و ضمن خط مشی گذاری برای آنها، بر عملکردشان نیز نظارت مناسب خواهد داشت.

اما از سوی دیگر اشکالاتی نیز بر این سناریو وارد است. یکی از اشکالات در مورد سازمان ابر تنظیم گر مربوط به این مسأله است که گفته می شود برای اینکه بتواند از حقوق بخش خصوصی دفاع نماید و به ابزاری در دستان دولت و شرکت های دولتی جهت کنار زدن بخش خصوصی تبدیل نشود، لازم است که مستقل از دولت باشد. اما از سوی دیگر یکی از وظایف مهم تنظیم گر بسترسازی جهت پیاده سازی سیاست گذاری های صورت گرفته توسط حاکمیت است؛ حال اگر تنظیم گر بخواهد یک نهاد کاملا مستقل باشد و به خاطر قدرت ناشی از استقلال، صرفا حرف خودش را بزند و توجهی به سیاست گذاری های کلی صورت گرفته نکند، این مورد از وظایف تنظیم گر انجام نخواهد شد. از همین رو باید به این توجه شود که چنین نهادی از نظر استقلال از دولت و حرف شنوی از آن باید وضعیت میانه بهینه ای داشه باشد که به وجود آوردن چنین شرایطی هم مشکل است.

اما نکته مهم تر در نقد سناریوی اول به شرایط اقتصاد از نظر خصوصی یا دولتی بودن بر می گردد. به این معنا که اگر اقتصاد بیشتر دولتی باشد و بخش خصوصی سهم زیادی نداشته باشد، در آن صورت این نهاد مستقل از دولت اقتدار لازم برای اعمال نفوذ در تنظیم گران بخشی زیرمجموعه دولت را نخواهد داشت. در صورت عدم وجود اقتدار لازم، هرچقدر هم که کار تخصصی و صحیح صورت گیرد، اما وقتی اجرایی نشود بی ثمر خواهد بود.

  • نقد سناریوی دوم

از مزایای این سناریو می توان به این نکته اشاره نمود که چنین نهادی به علت حضور رئیس جمهور در رأس آن، اقتدار لازم را نسبت به همه بخش های دولتی و غیر دولتی داراست. از همین رو مشکل به وجود آمده در سناریوی اول را نخواهد داشت. اما در نقد آن مواردی مطرح می گردد. یک مورد مربوط به پرداختن تخصصی به مسأله تنظیم گران بخشی است. به این معنا که چنین نهادی شاید نتواند به صورت تخصصی به مسأله تنظیم گران بخشی ورود نماید. در جواب این نقد گفته می شود که می توان برای این شورا حلقه های تخصصی پشتیبان طراحی نمود و از این طریق این ضعف را جبران کرد. البته شاید نتواند در سطح نهاد مستقل و تخصصی تنظیم گری (سناریوی اول) این کار را انجام دهد ولی در هر صورت تا حدود قابل ملاحظه ای امکان جبران این نقیصه وجود خواهد داشت.

نقد دیگری که به این سناریو وارد می شود به کارکرد نهاد شورای عالی در ایران مربوط می شود. به این معنا که گفته می شود که در حال حاضر بیش از پنجاه شورای عالی در کشور وجود دارد اما خیلی از آنها تقریبا بیکار هستند و جلساتشان تشکیل نمی شود و اثرگذاری چندانی ندارند. حال ایجاد یک شورای عالی دیگر در این شرایط چندان مفید فایده نخواهد بود. در جواب این اشکال باید گفت که این مسأله درست است. اما از سوی دیگر وقتی اهمیت تنظیم گری در شرایط کنونی را درنظر می گیریم و اهتمامی که دولت به این مسأله دارد را ملاحظه می کنیم، می توان گفت که با این شورای عالی مانند بقیه موارد برخورد نخواهد شد. از سوی دیگر شاید نیاز به ایجاد یک شورای عالی جدید وجود نداشته باشد؛ زیرا یک شورای عالی[۱] با اهدافی نزدیک به این مسأله وجود دارد که می توان با ایجاد تغییراتی در آن، اهداف شورای عالی تنظیم گری را دنبال نمود.

  • نقد سناریوی سوم

درباره سناریوی سوم یعنی تهیه چندین اساسنامه الگو بحث هایی مطرح است. درباره مزایای این کار گفته می شود که این اساسنامه ها با ملاحظات دقیق تخصصی و فنی تهیه خواهند شد و از سوی دیگر به خاطر مشخص و ثابت بودن، یک ثبات عملکردی در تنظیم گران به وجود خواهد آورد. اما اشکالاتی نیز به این راهکار وارد است. یکی از اشکالات مهم به تعدد بخش های مختلف بر می گردد. به این معنا که تعداد بخش هایی که نیاز به تنظیم گر مخصوص خود دارند زیاد است و تهیه تعداد زیادی اساسنامه جداگانه هم کار مشکلی است و هم اینکه چندان بهینه به نظر نمی رسد. از سوی دیگر وجود یک اساسنامه از پیش تهیه شده دو حالت دارد: یا صرفا نکات کلی در آن مطرح شود که در این صورت امکان دور زدن آن توسط تنظیم گران وجود دارد و یا به صورت جزئی به مسأله ورود کند که دراین صورت با توجه به ثابت بودن آن، امکان انعطاف لازم در شرایط مختلف را نخواهد  داشت.

سؤال دیگری که در این زمینه مطرح می شود این است که تکلیف نظارت دقیق بر عملکرد تنظیم گران چه می شود؟ در چنین شرایطی نظارت بر تنظیم گران نیز برعهده نهادهای نظارتی عمومی همچون سازمان بازرسی کل کشور و … قرار می گیرد که آن نهادها در مسئولیت های کنونی خود نیز چندان عملکرد بهینه ای ندارند.

  1. جمع بندی و نتیجه گیری

از مطالب بالا معلوم شد که هریک از سناریوهای مطرح مزایا و مضراتی دارند. اگر شرایط کنونی اقتصاد ایران را در نظر بگیریم به نظر می رسد که سناریو اول چندان راهکار مناسبی نباشد. از این منظر که اقتصاد ایران عموما دولتی است و سازمان ها و شرکت های دولتی خیلی از یک نهاد مستقل از خیلی استقبال نمی کنند و از آن حرف شنوی نخواهند داشت. سازمان های دولتی که به دولت متصل اند و از رانت های اطلاعاتی برخوردارند، سعی می کنند که از این اطلاعات خود در جهت کسب منفعت بیشتر در برابر رقبای خود در بخش خصوصی استفاده کنند. همچنین تنظیم گران بخشی نیز که تحت تأثیر این فعالین هستند، به همین دلیل در عمل خیلی رغبتی به تبعیت از سازمان ابر تنظیم گر نخواهند داشت.

در شرایط کنونی در کشور ما، یکی از دلایل عملکرد نامناسب شورای رقابت نیز همین است. مثلا سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولید کنندگان که یک تنظیم گر است و مطابق الزام قانون باید از شورای رقابت تبعیت نماید، چنین نمی کند. زیرا مدیرعامل آن از نظر پست سازمانی معاون وزیر صنعت معدن و تجارت است و رئیس شورای رقابت عملا اقتدار لازم برای تحکم بر این سازمان را ندارد. مواردی از این قبیل زیاد است. خلاصه اینکه دولتی بودن اکثر اقتصاد ایران از یک طرف و قدمت برخی تنظیم گران بخشی از سوی دیگر درکنار وجود نگاه های جزیره ای در بخش دولتی، موجب شده است که شورای رقابت در ایران عملا اقتدار لازم را برای اعمال حاکمیت بر تنظیم گران بخشی را نداشته باشد.

همچنین لازم به ذکر است که مشکل عدم وجود اقتدار برای سازمان مستقل ابر تنظیم گر، در صورت دولتی بودن نیز برطرف نخواهد شد و دلیل آن، مشکل دیگری است که کشور ما با آن روبروست که عبارت است از وجود نگاه جزیره ای در بخش های مختلف دولتی. به این معنا که بخش های دولتی نه تنها رغبتی به تبعیت از یک نهاد مستقل ا زدولت را ندارند، رغبت چندانی به تبعیت از سازمان های دولتی دیگر هم ندارند. یعنی عمدتا هریک از بخش های دولتی خود را به مثابه یک جزیره جداگانه در نظر می گیرد و عمدتا از منظر منافع خودش به مسائل می نگرد. اختلافاتی که بعضا بین برخی از وزارت خانه ها به وجود می آید به همین دلیل است. به عنوان نمونه می توان به اختلاف به وجود آمده بین وزارت راه و شهرسازی و وزارت صنعت، معدن و تجارت بر سر سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولید کنندگان اشاره نمود. از همین رو وجود نهاد ابر تنظیم گر دولتی نیز چندان راهگشا نخواهد بود.

در مجموع باید گفت که در شرایط کنونی کشور وجود یک سازمان مستقل ابر تنظیم گر نمی تواند کارایی قابل ملاحظه ای داشته باشد.

از طرفی سناریوی سوم نیز برای وضعیت کنونی کشور چندان راهگشا نخواهد بود. همانگونه که اشاره گردید، با وجود اعمال نظرات تخصصی در تهیه این اساسنامه ها، ویژگی انعطاف پذیری نسبت به شرایط مختلف، و نیز اهرم نظارت مؤثر و کارا بر تنظیم گران بخشی وجود نخواهد داشت فلذا این سناریو نمی تواند راهکار مناسبی باشد.

در نتیجه باید گفت که با توجه به شرایط کنونی کشور، مهم ترین عاملی که در زمینه نهاد تنظیم گری تنظیم گران باید مورد توجه قرار گیرد، این است که این نهاد باید اقتدار لازم را داشته باشد تا بتواند سر و سامانی به وضعیت کنونی بدهد. از همین رو وجود یک شورای عالی تنظیم گری که هم جنبه تخصصی در آن رعایت شده باشد و هم از اقتدار لازم برخوردار باشد، راهکار مناسب تری برای تنظیم گری تنظیم گران به نظر می آید.

[۱]. شورای عالی اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی

بررسی وضعیت بانک مرکزی به عنوان تنظیم‌گر بخش پولی

  1. تبیین وضعیت

بانک مرکزی به عنوان تنظیم گر شبکه بانکی کشور مطرح است. جهت تبیین وضعیت کنونی بانک مرکزی، ابتدا به بیان جایگاه قانونی آن می پردازیم و سپس نگاه مختصری به وظایف مطرح برای آن خواهیم داشت.

  • جایگاه قانونی

 عملکرد بانک مرکزی مطابق قانون پولی و بانکی کشور می باشد که مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱ مجلس شورای ملی می باشد. بعد از انقلاب اسلامی اصلاحات مختصری در این قانون از طرف شورای انقلاب اعمال گردید که تحت عنوان “لایحه قانونی اصلاح قانون پولی و مالی کشور” بود و در تاریخ ۱۸/۱۲/۱۳۵۸ به تصویب شورای انقلاب اسلامی رسید و بیشتر به اصلاح برخی اصطلاحات پرداخت و تغییرات ماهوی نداشت. قانون دیگری که عملکرد بانک مرکزی را تحت تأثیر قرار می دهد “قانون عملیات بانکداری بدون ربا” است که در تاریخ ۸/۶/۱۳۶۲ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. البته این قانون بیشتر ناظر به عملیات بانکداری بود و به بانک ها مربوط می شد، اما از آنجائیکه در آن تصریح شده است که کلیه عملیات بانکی باید در چارچوب شریعت اسلام باشد و موارد خلاف شرع را ممنوع نموده، عملکرد بانک مرکزی را تحت تأثیر قرار می دهد.

  • وظایف تنظیم گر شبکه بانکی

یک نکته که درباره بانک مرکزی وجود دارد این است که وظایف تنظیم گرانه بانک مرکزی متفاوت از وظایف سایر تنظیم گران است. در توضیح این مطلب باید گفت که مطابق ادبیات تنظیم گری، در بخش های مختلف اقتصادی، مهم ترین وظیفه ای که برای تنظیم گر عنوان می شود، صیانت از فضای رقابتی است. در کنار صیانت از فضای رقابتی بسترسازی جهت عملیاتی شدن سیاست گذاری های کلی در هر بخش قرار دارد. اما در بخش پولی و مالی، برخلاف سایر بخش ها، مهم ترین وظیفه تنظیم گر جلوگیری از ورشکستگی بانک ها و مؤسسات اعتباری می باشد. در کنار جلوگیری از ورشکستگی، حفظ ارزش پول ملی، صیانت از فضای رقابتی و … از وظایف دیگر بانک مرکزی به عنوان تنظیم گر بخش پولی کشور به شمار می آید.

  1. آسیب شناسی

در زمینه آسیب شناسی وضعیت موجود تنظیم گری بانک مرکزی در شبکه بانکی کشور باید گفت که با عنایت به وظایف مطرح برای تنظیم گر نظام بانکی، در حال حاضر وضعیت مناسبی وجود ندارد. بانک مرکزی از یک سو نتوانسته از قرار گرفتن بانک ها در معرض خطر ورشکستگی جلوگیری نماید و از سوی دیگر در سالیان گذشته ارزش پول ملی نوسانات زیادی داشته است. در زمینه بستر سازی سیاست های کلی وضع شده مربوط به شبکه بانکی کشور نیز عملکرد مناسبی نداشته است. مطابق گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی[۱] در حال حاضر خیلی از بانک های کشور در معرض خطر ورشکستگی قرار دارند و وضعیت برخی از آنها وخیم است. در زمینه سیاست گذاری های کلی نیز باید گفت که یکی از مهم ترین نکات مد نظر سیاست گذاران موضوع تأمین مالی بخش تولیدی است. نظام بانکی در حال حاضر بیش از ۸۰ درصد منابع مالی کشور در اختیار شبکه بانکی است. از همین رو بانک ها باید نقش قابل زیادی در تأمین مالی بخش تولیدی ایفاء نمایند.  از یک سو می بینیم که مطابق آمارها میزان تسهیلات اعطائی بانک ها حجم قابل توجهی دارد. به عنوان نمونه می توان به آمار میزان کل تسهیلات پرداخت شده توسط کلیه بانک ها در سال ۹۳ اشاره نمود که مطابق گزارش بانک مرکزی تقریبا نزدیک به رقم بودجه عمومی دولت دراین سال است. اما با این وجود اثر قابل ملاحظه ای در بخش تولیدی از این تسهیلات دیده نمی شود و بخش تولیدی کشور از کمبود شدید سرمایه در گردش رنج می برد. این موضوع نشان می دهد که بانک ها در تأمین مالی بخش تولیدی کشور عملکرد مناسبی نداشته اند و تسهیلات اعطائی آنها بیشتر به بخش های غیر مولد سرازیر شده است. البته قسمتی از این آمار هم به شکل تبدیل وام های قدیمی به وام های جدید است. به این معنا که برخی از تسهیلات اعطائی در دوره های قبل مهلت شان به پایان رسیده و گیرندگان آن توان بازپرداخت آن را ندارند و بانک ها با ایجاد تسهلات جدید برای آن افراد، وام قبلی را تسویه نموده و وام جدید برای آن افراد منظور می گردد.

اما اگر بخواهیم به بررسی علل به وجود آمدن این شرایط و دلایل عدم انجام تنظیم گری مناسب توسط بانک مرکزی بپردازیم به مواردی بر می خوریم که در ادامه توضیح مختصری درباره آنها ارائه می گردد.

  • عدم استقلال بانک مرکزی از دولت

یکی از عوامل مشکلات کنونی شبکه بانکی کشور وابستگی زیاد بانک مرکزی به دولت است که موجب شده عملکرد و تصمیمات اتخاذ شده توسط بانک مرکزی از سیاست های مد نظر دولت تأثیر بپذیرد. به این معنا که دولت ها به خاطر منافع کوتاه مدت سیاسی شان که ممکن است سیاست هایی را در پیش بگیرند که مبنای علمی نداشته باشد و موجب آسیب دیدن اقتصاد کشور در بلند مدت شوند و صرفا اثرات رفاهی کوتاه مدت داشته باشند. از همین رو بانک مرکزی را تحت فشار قرار دهند و از این طریق سیاست های پولی نامناسب اتفاق می افتد. از همین رو استقلال بانک مرکزی از دولت یک موضوع بسیار مهم است. البته این استقلال به معنی حرکت بانک مرکزی در خلاف جهت حرکت دولت نیست و نباید تعارض عملکردی عمیق در این سطح به وجود آید؛ بلکه به این معناست که بانک مرکزی در اعمال سیاست های پولی و در اداره شبکه بانکی نباید تحت تأثیر خواسته های کوتاه مدت دولت ها که اثرات بلند مدت مناسبی ندارند قرار گیرد.

همانگونه که اشاره شد یکی از وظایف مهم تنظیم گر بسترسازی جهت پیاده سازی سیاست گذاری های صورت گرفته توسط حاکمیت است؛ حال اگر بانک مرکزی بخواهد یک نهاد کاملا مستقل باشد و به خاطر قدرت ناشی از استقلال، صرفا حرف خودش را بزند و توجهی به سیاست گذاری های کلی صورت گرفته نکند، این مورد از وظایف تنظیم گر انجام نخواهد شد. از همین رو نیزا است که یک حد بهینه از استقلال و ساز و کار مشخصی برای این منظور تعریف گردد.

  • عدم استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی

اشکال مهم دیگری که در نظام بانکی کشور در حال حاضر وجود دارد موضوع عدم استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی است که انجام بسیاری از وظایف نظارتی و کنترلی تنظیم گر را دچار مشکلات جدی نموده است.

گفته شد که استقلال تنظیم گر از حاکمیت در عملکرد مناسب آن اثر زیادی دارد، اما نکته مهم تر استقلال تنظیم گر از تنظیم شونده هاست. به این معنا که تنظیم گر برای اینکه وظایف نظارتی خود را در قبال تنظیم شونده ها به خوبی انجام دهد، ضروری است که از آنها تأثیر پذیر نباشد و مستقل از آنها عمل نماید. در صورت وابستگی تنظیم گر به تنظیم شونده ها شرایط به گونه ای می شود که تنظیم گر، به دنبال کننده منافع تنظیم شونده ها تبدیل خواهد شد و وظایف تنظیم گرانه اش به حاشیه خواهد رفت. این وابستگی تنظیم گر به تنظیم شونده ها از چند طریق ممکن است اتفاق بیفتد. یکی وابستگی نهادی و سازمانی است، به این معنا که از نظر سازمانی، تنظیم گر یا زیر مجموعه گروهی از تنظیم شونده ها باشد و یا وابستگی سازمانی به آنها داشته باشد. دیگری وابستگی مالی است، به این معنا که منابع مالی مورد نیاز برای تنظیم گر جهت پوشش مخارجش توسط تنظیم شونده ها تأمین گردد. نوع سوم از وابستگی، از نوع نیروی انسانی است، یعنی مجموعه نیروی انسانی ای که نهاد تنظیم گر را اداره می کنند به تنظیم شونده ها تعلق داشته باشند.

هرچند که در مورد بانک بانک مرکزی هر سه مورد بیان شده قابل بررسی هستند، اما دو مورد اول خیلی مشهود نیست. اما مورد سوم یعنی وابستگی نیروی انسانی مسأله ای کاملا واضح و مشهود است. به این معنا که رؤسا و مدیران ارشد بانک مرکزی همواره از بدنه نظام بانکی به بانک مرکزی می آیند و پس از اتمام کارشان مجددا به شبکه بانکی بر می گردند. نمونه های متعددی در این زمینه وجود دارد. مثلا می توان بررسی کرد که رئیس کل و مدیران ارشد کنونی بانک مرکزی قبل از این پست در کدام بانک ها سمت داشته اند و یا رؤسای کل و مدیران ارشد گذشته بانک مرکزی الآن کجا مشغول کارند و چه سمت هایی دارند.

این مسأله موجب می شود که رئیس کل و مدیران ارشد بانک مرکزی در طول دوران خدمت خود در بانک مرکزی (خواسته یا ناخواسته) جنبه منافع بانک ها را در نظر داشته باشند؛ زیرا خودشان از بانک ها آمده اند و نیز بعد از اتمام خدمت در بانک مرکزی باید به بانک ها برای کار برگردند. از همین رو قاعدتا حاضر نمی شوند که بانک ها را از خود ناراضی نمایند.

نتیجه چنین وضعیتی عدم تحقق نظارت صحیح و مناسب بانک مرکزی بر بانک ها خواهد شد و تخلفات بانک ها بالا خواهد رفت.

  • عدم وجود شفایت

مشکل مهم دیگری که در حال حاضر در نظام بانکی کشور وجود دارد، مسأله عدم وجود شفافیت است. مسلم است که نبود شفافیت موجب افزایش تخلفات خواهد شد و ایجاد شفافیت در عملکرد، خود اهرم مهمی در زمینه کاهش تخلفات خواهد بود. به این معنا که هم عملکرد بانک مرکزی به عنوان تنظیم گر شبکه بانکی و هم عملکرد بانک ها به عنوان تنظیم شونده باید شفافبت داشته باشد و اطلاعات مربوط به آن تا حد امکان به صورت عمومی منتشر گردد.

در حال حاضر در نظام بانکی کشور بسیاری از اطلاعات مربوط به عملکرد بانک ها، مخفی است و منتشر نمی گردد. این مسأله، دست بانک ها را در تخلف باز تر می کند. یکی از مهم ترین عواملی که مواردی همچون کلاه برداری سه هزار میلیاردی را ایجاد کرد، عدم وجود شفافیت در عملکرد بانک ها بود. وضعیت نامناسب کنونی بانک ها از نظر بدهی های معوق نیز تا حدودی ریشه در عدم شفافیت عملکرد بانک ها دارد.

  1. ارائه راهکار

راهکارهایی که برای مشکلات کنونی تنظیم گری نظام بانکی ارائه می گردد، متناسب با آسیب شناسی صورت گرفته می باشد. این راهکار ها در دو سطح قانون گذاری و عملیاتی می باشند.

نکته مهم این است که استقلال بانک مرکزی از دولت و نیز از شبکه بانکی باید از منظر قانون گذاری دنبال گردد. البته در مورد استقلال بانک مرکزی از دولت، به این علت که اخیرا مجمع تشخیص مصلحت نظام مصوبه ای را داشته است، دیگر مجلس شورای اسلامی قادر به ورود به آن نیست و نیاز است مجمع تشخیص مصلحت نظام ملاحظاتی در این زمینه و به صورت ویژه ساز و کار انتصاب رئیس کل و مدیران ارشد بانک مرکزی داشته باشد. در مورد استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی نیز از دو منظر باید به موضوع پرداخته شود. یکی جلوگیری از چرخش نیروی انسانی بین بانک ها و بانک مرکزی است؛ به این معنا که افرادی که در بانک مرکزی سمت بالا می گیرند  دیگر امکان فعالیت در بانک ها را نداشته باشد. مورد دیگر الزام بانک مرکزی به پاسخ گویی در قبال عملکردش است. به این معنا که بانک مرکزی موظف باشد که در قبال عملکرد خویش به برخی نهادها پاسخ گو باشد و نیز اطلاعات مربوط به عملکردش را منتشر نماید. این موضوع نیز می تواند در تعیین ساز و کار نصب و عزل رئیس کل و مدیران ارشد بانک مرکزی دیده شود.

از سوی دیگر ایجاد شفافیت عملکرد بانک مرکزی از طریق ایجاد سامانه های سراسری اطلاع رسانی و انتشار عمومی اطلاعات، باید در دستور کار قرار گیرد.

  1. جمع بندی

در مجموع مشخص گردید که بانک مرکزی که وظیف تنظیم گری بخش پولی را بر عهده دارد در شرایط کنونی نتوانسته است این وظیفه را به خوبی انجام دهد. با عنایت به اینکه تنظیم گری در بخش پولی و مالی تفاوت عمده ای با تنظیم گری در سایر بخش ها دارد و مهم ترین هدفی که برای تنظیم گر این بخش وجود دارد جلوگیری از ورشکستگی نهادهای پولی و مالی است، مشاهده می شود که بانک ها و مؤسسات اعتباری در حال حاضر تا حد زیادی با خطر اعسار و ورشکستگی مواجه هستند و بانک مرکزی نباید می گذاشت که چنین شرایطی به وجود آید اما به دلیل اینکه بانک مرکزی با مشکلاتی روبروست و شرایط انجام تنظیم گری بهنیه را ندارد، نتوانسته از بروز این وضعیت جلوگیری نماید. یکی از مهم ترین موارد این مشکلات عدم استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی است. وضعیت به گونه ای است که بانک مرکزی اقتدار لازم را در میان بانک ها ندارد و بانک ها از دستورالعمل های بانک مرکزی و همچنین قوانین موضوعه در زمینه عملیات بانکی تخلف می کنند. همچنین مشکلات دیگری نیز مانند وابستگی بانک مرکزی به دولت، عدم وجود شفافیت در عملکرد شبکه بانکی کشور، برخی نواقص قانونی و … در راه تنظیم گری مناسب بانک مرکزی وجود دارد.

[۱]. گزارش به شماره مسلسل۱۴۳۱۶

لزوم اصلاح سیستم کارت بازرگانی

کارت بازرگانی نشان دهنده عضویت بازرگانان در اتاق بازرگانی بوده و مجوزی برای انجام فعالیت های بازرگانی می باشد. در حال حاضر کارت های بازرگانی به صورت هوشمند هستند و قسمت عمده پروسه صدور آنها نیز به صورت الکترونیک و از طریق سامانه یکپارچه کارت بازرگانی هوشمند[۱] است.

با آغاز به کار این سامانه سرعت فرایند صدور کار بالا رفته و میزان خطا ها و اشتباهات در صدور کارت کاهش یافته است. مطابق گزارش اتاق بازرگانی ایران، در انجام پروژه هوشمند سازی کارت بازرگانی، نهایت تلاش به کار گرفته شده تا قانون و مقررات مرتبط دقیقا اجرا گزارش گردد و در این زمینه توفیقات مناسبی هم حاصل گردیده است. وجود شبکه های الکترونیکی و اتصال این سامانه به سامانه های مرتبط جهت راستی آزمایی اطلاعات متقاضیان نیز تا حدود زیادی توانسته است برخی مشکلات سابق مانند دادن اطلاعات ناصحیح توسط متقاضیان دریافت کارت به اتاق بازرگانی در زمینه اطلاعات شخصی و یا مسائل مالیاتی و گمرکی را بر طرف کرده و از ورود افرادی که صلاحیت های مندرج در آئین نامه جهت دریافت کارت بازرگانی را ندارند، به این مجموعه جلوگیری می گردد و به جز موارد اندک مشکل چندانی در این زمینه وجود ندارد.

اما مشکلات عمده ای که در زمینه کارت های بازرگانی در شرایط کنونی وجود دارد به شکل دیگری است. افرادی به عنوان متقاضی دریافت کارت بازرگانی مراجعه می کنند و همه شرایط و لوازم مندرج در آئین نامه را فراهم می کنند. یعنی مثلا مدرک مربوط به محل کار را ارائه می کنند، بدهی مالیاتی و یا گمرکی ندارند، مدرک تحصیلی متناسب دارند و … ؛ در چنین شرایطی و از آنجائیکه همه افراد از حقوق برابر شهروندی برخوردار هستند، اتاق بازرگانی مطابق آئین نامه موظف است اقدام به صدور کارت بازرگانی برای چنین فردی نماید. کارت بازرگانی صادر شده برای این فرد مطابق آئین نامه یک سال اعتبار دارد. اما نکته اصلی اینجاست که پس از دریافت کارت بازرگانی توسط این فرد، دیگر نظارت خاصی بر عملکرد وی در طول مدت این یک سال انجام نمی گیرد. همین مسأله امکان صورت گرفتن تخلفات گسترده در این زمینه را به وجود آورده است. یعنی ممکن است فرد این کارت خود را در اختیار فرد دیگری قرار دهد و خود استفاده ای از آن ننماید و حتی اطلاعی هم از چگونگی استفاده از این کارت توسط آن فرد دیگر پیدا نکند و در واقع صرفا با دریافت مبلغی اصطلاحا کارت بازرگانی خود را به آن فرد دیگر اجاره دهد. حالت شایع تر دیگر این است که فرد متقاضی کارت بازرگانی از ابتدا اجیر شده فرد دیگری است. یعنی فردی که می خواهد فعالیت بازرگانی انجام دهد ابتدا محلی را برای فعالیت تجاری اجاره می کند و سپس به سراغ فردی می رود که شرایط مندرج در آئین نامه را جهت دریافت کارت بازرگانی داشته باشد و با دادن مبلغی به وی از او می خواهد که به نام خودش برای این فرد کارت بازرگانی دریافت نماید. پس از دریافت کارت بازرگانی از آنجائیکه دیگر نظارتی بر عملکرد وی در طول این یک سال و حفظ شرایط اولیه در تمام این مدت وجود ندارد، به گونه ای دیگر عمل می کند. مثلا ممکن است اجاره محل انجام فعالیت تجاری را فسخ نماید. او می تواند با این کارت (که به نام خودش هم نیست) به واردات و صادرات بپردازد و در طول مدت یک سال از مزایای آن بهره مند گردد. نکته اصلی در ایجا امکان تخلفی است که برای چنین فردی می تواند در زمینه پرداخت مالیات و عوارض گمرکی فراهم است. حال حاضر وضعیت به گونه ای است که چنین فردی وقتی نیاز به تسویه حساب با گمرک و سازمان امور مالیاتی پیدا می کند که بخواهد همین کارت خود را برای یک سال دیگر تمدید نماید. در چنین صورتی وی باید دوباره مراحلی شبیه مراحل صدور کارت را طی کند و برای تمدید کارت خود مفاصا حساب از سازمان امور مالیاتی و نیز از گمرک ارائه نماید که البته این استعلامات همانگونه که اشاره گردید از طریق سامانه الکترونیکی صورت می گیرد. اما اگر فرد مورد اشاره قصد تمدید این کارت را نداشته باشد دیگر چنین مواردی را نیاز نخواهد داشت. به این معنا که آن فرد جهت ادامه فعالیت خود به سراغ فرد سومی می رود و همین کار را تکرار می کند. بدهی های گمرکی و مالیاتی هم بر عهده کسی می ماند که کارت به نام او صادر گردیده بود. سازمان امور مالیاتی و نیز گمرک همانگونه که در طول سال نظارتی بر عملکرده دارنده کارت بازرگانی نداشته اند، در پایان سال هم که فرد مراجعه ای به این نهاد ها ندارد، مطالبه ای از این فرد نمی کنند. معمولا پس از چند سال سازمان امور مالیاتی و همچنین گمرک بر اساس پرونده ای که برای این فرد مطابق با مدارکی که وی هنگام دریافت کارت بازرگانی ارائه کرده بود، تشکیل داده اند؛ به وی مراجعه می نمایند و با فردی مواجه می شوند که از بدهی مالیاتی و گمرکیِ معمولا سنگین خود بی خبر است و معمولا دارایی چندانی هم برای پرداخت این بدهی ندارد. از طرفی تعداد چنین پرونده هایی در حال حاضر زیاد است و مطابق گزارشات قسمت قابل توجهی از بدهی ها و معوقات مالیاتی و گمرکی از همین نوع می باشد.

IMG10443933

در اینجا نکاتی مطرح است. یکی مربوط به این می شود که چرا افرادی حاضر می شوند در ازای پولی که مطابق گزارشات غیر رسمی ارقامی بین پنجاه تا صد میلیون ریال است و در مقابل بدهی های میلیاردی ایجاد شده رقم فوق العاده اندکی می باشد، چنین کاری را انجام دهند؟!

مهمترین دلایلی که در این زمینه وجود دارد اولا عدم وجود اطلاعات کافی در بین مردم است و برخی از افرادی که کارت بازرگانی را به نام خود دریافت نموده و در اختیار دیگران قرار می دهند، از عواقب آن اطلاع کافی ندارند و توسط بازرگانان اصلی دچار اغفال می شوند. اما غیر از این مورد، نکته دیگری هم مطرح است که آن خلأ قانونی در زمینه مجازات افراد دارای بدهی های مالیاتی و گمرکی است که موجب شده است تا برخورد متناسب با بدهکاران مالیاتی و گمرکی صورت نگیرد و بازدارندگی لازم وجود نداشته باشد.

به هر حال آنچه که در حاق واقع اتفاق می افتد این است که سازمان امور مالیاتی و گمرک با حجم زیادی از پرونده های مربوط به بدهی های مالیاتی و گمرکی مواجه هستند که متهمان نیز توان پرداخت بدهی های خود را ندارند.

مطابق اظهارات یکی از مسئولین اتاق ایران در مصاحبه شفاهی، تعداد قابل توجهی از بزرگترین تجار کشور هستند که سهم قابل ملاحظه ای از تجارت سالانه کشور توسط آنها صورت می گیرد، اما حجم تجارت رسمی ثبت شده به نام آنها بسیار اندک است و علت این امر، همین پدیده استفاده از کارت های بازرگانی صادر شده به نام دیگران و یا به عبارت دیگر کارت های اجاره ای است. البته همه این افراد به قصد فرار مالیاتی این کار را نمی کنند و اتفاقا تعدادی از آنها در پایان سال مالیات مربوط به فعالیت اقتصادی خود را پرداخت می کنند اما حاضر به دریافت کارت بازرگانی به نام خود نیستند. این در شرایطی است که مجموع هزینه هایی که بازرگان اصلی باید جهت صدور کارت بازرگانی (در صورتی که بخواهد کارت را به نام خودش دریافت نماید) بپردازد از چهار میلیون ریال تجاوز نمی کند؛ اما وی حاضر است هزینه ای در حدود بیست برابر این مبلغ را بپردازد و کارت بازرگانی را به نام فرد دیگری داشته باشد.

بررسی های صورت گرفته نشان می دهد که غیر از انگیزه فرار از پرداخت مالیات و عوارض گمرکی، عوامل دیگری هم هستند که در راه بازرگانان ایجاد مشکل می کنند و موجب می شوند که بازرگانان اصلی کارت بازرگانی را به نام خود نگیرند. این عوامل پس از بررسی های جامع و میدانی احصاء گردیده اند.

یکی از مهمترین دلایل وقوع چنین پدیده ای عملکرد ناصحیح برخی مأمورین مالیاتی است. هرچند که هدف گروهی از بازرگانان از گرفتن کارت بازرگانی به نام دیگران و استفاده از آن فرار مالیاتی است اما افراد دیگری هم هستند که تعدادشان کم هم نیست و خودشان قصد پرداخت مالیات را هم دارند اما در جریان فرایند محاسبات مالیاتی از سوی برخی مأمورین مالیاتی کارشکنی هایی در مورد آنها صورت می گیرد و به بهانه های نا معقول مالیات آنها اصطلاحاً “علی الرأس” می شود. در نتیجه برای این افراد شرایطی به وجود می آید که میزان مالیات پرداختی آنها بالا می رود و سودشان از بین می رود. در چنین شرایطی بازرگان می بیند که مالیاتی بیشتر از سودش از وی گرفته می شود و فعالیت تجاری اش ضرر ده می گردد. به وجود آمدن این وضعیت، انگیزه بازرگان برای فعالیت اقتصادی را از بین خواهد برد. علت به وجود آمدن چنین شرایطی نیز محاسبه نا درست مالیاتی و کارشکنی هایی است که مأمورین مالیاتی انجام می دهند. به این دلیل، بازرگانان ترجیه می دهند که با سازمان امور مالیاتی روبرو نشوند و از کارت بازرگانی دیگری استفاده نمایند. سازمان امور مالیاتی هم در پایان سال به افرادی که کارت به نام شان است با آدرسی که در سامانه ثبت گردیده است مراجعه می کنند. اما پس از مراجعه معمولا با دو حالت مواجه می شوند. یک حالت این است که آدرس فرد صاحب کارت تغییر کرده است و اطلاعی از آدرس جدید وجود ندارد و حالت دیگر این است که فرد را پیدا می کنند و متوجه می شوند که این فرد هیچ اطلاعی از تجارت صورت گرفته با کارتی که به نام وی است ندارد و در بسیاری از موارد دیده شده که فرد صاحب کارت یک پیرمرد یا پیرزن ساده و بی اطلاع از امور بازرگانی است.

عامل بعدی عملکرد نا صحیح گمرک است. ساز و کار محاسبه حقوق گمرکی هنگام ترخیص کالاهای وارداتی از گمرک به این صورت است که در هنگام ترخیص یک برآورد کلی (نه به صورت دقیق) از ارزش کالاها صورت می گیرد و مطابق آن و بر اساس تعرفه های گمرکی، حقوق گمرکی کالاها محاسبه می شود و مبلغی به عنوان علی الحساب از بازرگان دریافت می گردد. اما مطابق آئین نامه های گمرکی، گمرک می تواند تا چند سال بعد به آن فرد مراجعه نماید (مطابق آدرسی که فرد هنگام اخذ کارت بازرگانی ارائه نموده است) و برآورد دیگری از ارزش کالاهای وارد شده توسط فرد داشته باشد. به این معنا که ممکن است گمرک بگوید که محاسبه اولیه من صحیح نبوده و بازرگان را مجبور به پرداخت مبالغ بیشتری به عنوان حقوق گمرکی نماید. این در حالی است که بازرگان کالاهایی را که وارد کرده بود، متناسب با قیمت خرید، هزینه های حمل و نقل و نیز هزینه های گمرکی پرداخت شده و با در نظر گرفتن مقداری سود برای خودش قیمت گذاری کرده و فروخته است و هم اکنون با شرایطی مواجه می شود که گمرک مبالغ بیشتری را از وی به عنوان حقوق گمرکی مطالبه می نماید. این مسأله مشکلات عدیده ای را برای بازرگان به وجود می آورد و موجب می شود که سود فعالیت تجاری وی از بین برود. در چنین شرایطی بازرگانان ترجیح خواهند داد که از روبرو شدن مستقیم با گمرک پرهیز نمایند و تا حد امکان خود را با گمرک درگیر نکنند و از همین رو خودشان اقدام به دریافت کارت بازرگانی نکنند.

عامل سوم هم عملکرد سازمان تأمین اجتماعی در زمینه تسویه حساب با بازرگانان است. بازرگانی که متقاضی دریافت کارت بازرگانی می باشد باید از سازمان تأمین اجتماعی برگه مفاصا حساب داشته باشد. تسویه حساب بازرگانان با سازمان تأمین اجتماعی هم عمدتا در زمینه پرداخت سهمی از حق بیمه کارگران است و به بازرگانانی که در فعالیت اقتصادی خود کارگرانی را به کار می گیرند مرتبط می شوند. در حال حاضر از حق بیمه ۳۰ درصدی، ۷ درصد آن را کارگر و ۲۳ درصدش را کارفرما پرداخت می کند. عمده این موارد مربوط به کارخانه دارانی است که مواد اولیه مورد نیاز برای تولیدات خود را وارد می کنند و برای این منظور نیاز به کارت بازرگانی دارند. در اینجا نیز مشکلاتی شبیه به آنچه که در گمرک و سازمان امور مالیاتی پیش می آید، وجود دارد. به این معنا که سازمان تأمین اجتماعی مفاصا حساب را بر اساس محاسبات دقیق صادر نمی کند و ابتداءً یک مفاصا حساب را به صورت موقت صادر می کند تا فرد بتواند برای دریافت کارت بازرگانی اقدام نماید، اما پرونده فرد تا چند سال مفتوح می ماند و ممکن است در آینده تأمین اجتماعی به وی مراجعه نموده و عنوان بدارد که او مبالغی را به تأمین اجتماعی بدهکار است و از این طریق برای بازرگان مشکلاتی پدید می آید. بازرگان وقتی می بیند که با وجود پرداخت های ماهیانه به تأمین اجتماعی جهت حق بیمه کارگران، بازهم تأمین اجتماعی از وی مطالباتی می کند، ترجیح می دهد که خودش مستقیما با این سازمان مواجه نشود و این هم علتی برای گسترش پدیده کارت های بازرگانی اجاره ای می گردد.

البته به صورت صریح نمی توان گفت که چه مقدار از این مطالبات تأمین اجتماعی واقعی و مطابق با محاسبات دقیق است و چه مقدار از آن نشأت گرفته از کارشکنی ها و تخلفات است اما به هرحال این وضعیت موجب به وجود آمدن این مشکل شده است.

جمع بندی

مشخص گردید که مهم ترین مشکلی که در زمینه کارت های بازرگانی وجود دارد موضوعی است که به کارت های بازرگانی اجاره ای معروف شده است. در این زمینه نیاز است که ابتداءً با پر کردن خلأهای قانونی موجود و نیز با گسترش نظارت ها بر فعالیت بازرگانان، زمینه برای واگذاری کارت بازرگانی پس از دریافت توسط دارندگان آن به دیگران محدود گردد و افراد نتوانند به نام دیگری فعالیت اقتصادی انجام داده و از پرداخت هزینه های مالیاتی و گمرکی و … فعالیت های اقتصادی خود فرار کنند. همچنین بخش دیگری از مشکلات ناشی از آئین نامه ها و مقررات مربوطه است و برخی دیگر بر اثر عملکرد ناصحیح و بعضا کارشکنی هایی است که توسط مسئولین مربوطه صورت می گیرد.

[۱]. http://cscs.ir/

چارچوب نظام اجتماعی اسلام و غرب

مسئله

یکی از مهم‌ترین مخالفت‌ها با اسلام اجتماعی و سیاسی را روشنفکران دینی و غیردینی شکل داده‌اند. در این یادداشت می‌خواهیم با اشاره به پاره‌ای کج‌فهمی‌های روشنفکری از جایگاه دین، ضرورت اسلام اجتماعی را از دو زاویه‌ی کلامی-فلسفی و جامعه‌شناختی بررسی کنیم. این ضرورت منافی دادوستد اسلام و دیگر سبک‌های زندگی نیست. ازاین‌رو درپایان به شیوه‌ی درست دادوستد نظام اجتماعی اسلام و غرب، دربرابر شیوه‌ی غیراصولی و نادرست دادوستد پیشنهادیِ روشنفکری می‌پردازیم.

۱٫       تبیین نظام اجتماعی اسلام ازنظر کلامی-فلسفی

جریان روشنفکری ایران عموما با ملاک‌های حقوق بشر مدرن به نظام اجتماعی اسلام نگاه می‌کند و نتیجه می‌گیرد که نظام اجتماعی اسلام نظام عقب‌افتاده است و اگر می‌خواهیم اسلام را حفظ کنیم یا باید گوهر آن را که همانا تجربه‌ای معنوی و فردی است، حفظ کنیم و پوسته‌ی اجتماعی-سیاسی-اقتصادی آن را رها کنیم. یا باید با معیار قراردادن حقوق بشر و تجربه‌های اجتماعی، سیاسی و اقتصادی نو قانون‌های مدنی اسلام را اصلاح کنیم و البته دست‌آخر پای اسلام را از حوزه‌های عمومی کوتاه‌تر کنیم. در ادامه برخی از مهم‌ترین موانعی را که جریان روشنفکری غرب‌گرا یا دست‌کم بخشی از این جریان بر سر راه حضور اجتماعی دین گذاشته است، بررسی می‌کنیم:

  • نقد تبیین نادرست نیاز انسان به دین: در جهان‌شناسی توحیدی که خود بر مبانی محکم عقلانی استوار است، نیاز انسان به دین از سر نیاز انسان به پیداکردن راه درست است. دست قوای شناسایی انسان از رسیدن به غیب و سر و حقیقت عالم کوتاه است و پای انسان در عالم شهودی است که جز تجلی حقیقتی ژرف‌تر نیست. انسان حتی نمی‌تواند به پیچیدگی‌های عالم ظاهری و حتی‌ خویشتن خود احاطه یابد، حال چگونه می‌خواهد بی‌یاری پیامی که از حقیقت جهان به‌سوی او آمده است، راه سعادت حقیقی را که همانا زیستن بر مدار خدامحوری است، بیابد! بنابراین یکی از بنیانی‌ترین نیازهای انسان به دین به‌دلیل کوتاه‌بودن دستش از حقیقت غیبی عالم است.
  • نقد تبیین نادرست نسبت ساحات ارتباطی انسان با یکدیگر: آیا ساحات ارتباطی انسان (با خود، با خداوند، با دیگری و با محیط) آنچنان متباین‌اند که بخشی را به راهنمایی خدا واگذار کنیم و بخش دیگر را به عقل و تجربه‌ی محدود خویش؟ آیا زیست معنوی با هر نظام اجتماعی سازگار می‌شود؟ پاسخ به این پرسش‌های یا منفی است که همان پاسخ شرع مقدس است و یا دست‌بالا سخت و دور از دسترس خرد انسان است، که باز هم نیاز انسان را به ریسمان الهی نشان می‌دهد. تباین ساحات ارتباطات انسانی هم ازنظر عقلانی و هم ازنظر روان‌شناختی نادرست است. ازنظر عقلانی نادرست است، زیرا همان‌گونه‌که گفته شد، عالم ظاهر و حسی تجلی عالم باطن و غیب است. پس تباینی بین این دو عالم نیست. محیط اجتماعی، جهان تجربی و خود انسان ظاهری دارند که این ظاهر تنها زمانی درست فهمیده می‌شود که نسبت آن با غیب عالم که همانا سرشت الهی انفس و آفاق است، شناخته شود. به‌بیان‌دیگر، خداپرست و ملحد نه‌تنها در فهم باطن و بنیان عالم همراه نیستند، بلکه حتی در فهم ظاهر هم توافق ندارند. ازنظر روان‌شناختی نادرست است، زیرا هرچه‌که انسان به هماهنگی و یکپارچگی بیشتری در زندگی‌اش برسد، آرامش بیشتری می‌یابد. درواقع، رسیدن به هماهنگی و یکپارچگی یکی از نیازهای روانی انسان است. آدمی ماشین نیست تا هر لحظه و در هر ساحت زندگی، تنظیمات خود را سوییچ کند. بلکه روابط اجتماعی‌اش را به خانواده می‌برد و روابط خانوادگی‌اش را بر سر سجاده.
  • نقد بی‌بنیادی اخلاق و حقوق مدرن: فهم مدرن از اخلاق و حقوق یا مبتنی بر نیازهای عاجل روزمره است و یا مبتنی بر عاطفه‌گرایی. هر دوی این چشم‌اندازها محدود است؛ اولی از آنجاکه حقیقت ژرف‌تر انسان، جامعه و هستی را نمی‌بیند و دومی بدین دلیل که بی‌دروپیکر است و دست عقل پلورال‌زده و نسبی‌انگار را در داوری بین اصالت داعشی، اصالت نازیستی و اصالت علوی کوتاه می‌بیند و دست‌آخر ما را به پاره‌ای معیارهای استحسانی و عاطفی ارجاع می‌دهد. بنابراین نظام اخلاقی و اجتماعی به مبنایی استوارتر نیاز دارد که در عالم بی‌بنیاد مدرنیته‌ی متعارف پیدا نمی‌شود. عقلانیت دینی تلاشی است برای دست‌وپاکردن این مبنای استوارتر.
  • نقد تبیین نادرست حقیقت: فهم نسبی‌انگارانه و انسجام‌گرایانه‌ی صرف از حقیقت با مشکل تبیین جایگاه خود روبروست. درواقع، نسبی‌انگار پیش از هرچیز سلاح دفاعی خود را از کار می‌اندازد و موضع خود را دفاع‌ناپذیر می‌کند. چراکه دفاع از هر موضعی مستلزم نفی هم‌عرضی حقیقت‌های گوناگون و امکان ترجیح یک موضع حقیقی بر مواضع دیگر و درنتیجه نفی نسبی‌انگاری است.
  • نقد تبیین نادرست فهم دینی: فهم دینی را طفیلی و مصرف‌کننده‌ی صرف دانستن، هم با مشکل تبیین نیاز انسان به دین روبروست، هم با مشکل نسبی‌انگاری و هم اینکه مبتنی بر فهم نادرستی از متن مقدس است. درست است که انحصارگرایی در فهم متن مقدس نارواست ولی این امکان هست که بتوان بین فهم‌های گوناگون داوری کرد. دراقع، فهمی معتبر است که روش‌مند و مبتنی بر پیش‌فرض‌های درست تاریخی، عقلانی و … باشد. برای نمونه، قرآن صراحتا فهم تثنیثی و تثلیثی از خدا را رد می‌کند؛ اگرچه لزوما توحید سلمان و ابوذر یکی نیست، نباید اشتراکات فهم ایشان را نادیده گرفت و متن را یک‌سره تابع احوالات خواننده کرد. درواقع، در یک فرآیند دوری می‌توان پیش‌فرض‌های خود را اصلاح کرد و درنهایت به محکمات مراد گوینده رسید و در متشابهات و ریزه‌کاری‌ها تا آنجا که می‌شود بر پایه‌ی مبانی استوار حکم کرد و در فراسوی آن امکان و اعتبار فهم‌های دیگر را رد نکرد.
  • نقد برخورد قشری با دین: اشکال دیگر فهم بخشی از جریان روشنفکری از دین، تضعیف دین و ارائه‌ی فهمی قشری از دین سنتی است تا راحت‌تر بتوان زیرآب چنین دینی را زد. دین صرفا متعبدانه و خشونت‌آمیزی که مبتنی بر روایات ضعیفی درباره‌ی زندگی پیامبر «ص» و ائمه «ع» است، بیشتر مطلوب این بخش از جریان روشنفکری است. اشکالات اخلاقی ایشان به دین و زندگی اولیای آن را باید در راستای چنین خواستی فهمید. درمقابل، برداشت پیشنهادی ایشان از مدرنیته نیز مبتنی بر واقعیت‌های تاریخی نیست. مدرنیته‌ی آرمانی عقلانیت‌محور را هیچ تمدنی نزاییده است و تقابل‌های ساده‌انگارانه و فروکاست‌گرایانه‌ی عقلانیت-تعبد نمی‌تواند نسخه‌ای واقعی برای فهم دین‌ورزی سنتی و مدرنیته به دست دهد.

۲٫      تبیین جامعه‌شناختی نظام اجتماعی و مناسکی اسلام

با توجه به انتقاداتی که به فهم نادرست، محدود، فروکاست‌گرایانه، ساده‌انگارانه و نسبی‌انگارانه‌ی غالب جریان روشنفکری از اسلام وارد است، باید اسلام را در همه‌ی ابعاد فردی و اجتماعی آن برنگریست. این نگاه البته باید به این پرسش پاسخ دهد که اسلام فراگیر و جامع چه مزیتی نسبت به نظام اجتماعی-سیاسی مدرنیته دارد. به‌بیان‌دیگر چنین اسلامی چه کارکردهایی برای زیست فردی و جمعی انسان‌ها دارد. یک پاسخ توجه‌دادن به نیاز انسان به راهنمای الهی است. چنین پاسخی، نظام اجتماعی اسلام را بر پایه‌ی مبانی فلسفی فرض می‌گیرد. درواقع، عقل، ما را بر در خانه‌ی دین می‌گذارد و اکنون باید در این خانه‌ی فراعقلی و درعین‌حال مبتنی بر عقل، زندگی کنیم. اما می‌توان از این هم جلوتر رفت و کارکردهای بنیادی نظام اجتماعی اسلام و درهم‌تنیدگی آن با سبک زندگی مومنانه و معنوی را در تمایز با نظام اجتماعی مدرنیته نشان داد. بدین منظور نخست به جایگاه مناسک و شریعت در حفظ و ترویج نگاه الهی-دینی می‌پردازیم؛ سپس مبانی متفاوت نظام اجتماعی اسلام و مدرنیته را بررسی می‌کنیم؛ درنهایت، به پاره‌ای از انتقادات روشنفکری به دین می‌پردازیم که مبتنی بر توجه‌نکردن به نظامات اجتماعی متفاوت اسلام و مدرنیته است.

۲٫۱٫   مناسک مدرن و اسلامی

اسلام، دینی شریعت و مناسک‌محور است. یکی از مهم‌ترین تفاوت‌های اندیشه‌های انتزاعی فیلسوفانه و اندیشه‌های دینی که در پی نفوذ مردمی است، اهمیت‌دادن به مناسکی است که پشتوانه‌ی اجتماعی باورها و گرایش‌های دینی و الهی است. ازجمله می‌توان به آیین وحدت‌بخش حج، نماز جمعه و جماعت و زیارت امام حسین «ع» در اسلام و تشیع اشاره کرد که در حفظ و ترویجِ حداقلی باورهای دینی نقشی به‌سزا دارد. مدرنیته نیز همچون یک دین دست به مناسک‌سازی خاص خود زده است. میتینگ‌هایی جهانی همچون المپیک، جام جهانی و مسابقات ورزشی، گردهم‌آیی‌های روشنفکرانه‌ی موسیقی‌دان‌ها، فیلم‌سازان، همجنس‌بازان و … که رنگی غیردینی یا ضددینی دارد، مناسک‌سازی‌های مدرنیته است برای حفظ و ترویج باورهای سکولار غیردینی و گاه ضددینی. قهرمان‌سازی‌های ورزشی، هنری، سیاسی، داستانی و سینمایی مدرنیته را نیز باید در همین فضا تحلیل کرد.

نمادسازی‌ها، استعاره‌ها و اسطوره‌های دینی مثل داستان‌های قرآنی درباره‌ی زندگی پیامبران و بیان‌های استعاری درباره‌ی نسبت خداوند با عالم و رفتار مومنانه و کافرانه وجه دیگری از نفوذ نرم دین است. دربرابر، می‌توان به نمادسازی‌ها، استعاره‌ها و اسطوره‌های سکولار یا ضددینی مثل زندگی یله و رها، استعاره‌های جنسی، اسطوره‌سازی از آزادی‌های فردی و مادی اشاره کرد. ضداسطوره‌هایی مثل داعش و تروریسم اسلامی پازل نمادسازی مدرنیته را تکمیل می‌کند. ازاین‌روست که جمهوری اسلامی داعش را به‌عنوان نمادی صهیونیستی و استکباری معرفی می‌کند و از این رهگذر توانسته است دست‌کم در فضای داخلی تااندازه‌ای با این پازل غربی مقابله کند.

نفوذ و ماندگاری نمادها و اسطوره‌ها، توان گفتمان‌سازی‌شان را افزایش می‌دهد. مثلا آیین زیارت اربعین و عمق نفوذ آن چونان آیینی همه‌گستر که قشر و طبقه‌ی خاصی را دربرنمی‌گیرد، بر گسترش گفتمان شیعی و دست‌کم تحکیم درونی جامعه‌ی شیعه (به‌ویژه در عراق) تاثیرگذار بوده است. اما مناسک حج با همه‌ی جایگاه دینی والایی که دارد چون به‌شکل مناسکی پر زرق و برق و کاملا خنثی درآمده است، تاثیرگذاری کم‌رنگ‌تری بر رفتار، باور، گفتمان و هویت مسلمانان پیدا کرده است. البته نباید از جنبه‌های معنوی و تاثیرگذاری باطنی و غیبی مناسک حج بر زندگی مسلمانان غفلت کرد.

۲٫۲٫  اسلام و مسیحیت

نظام مناسکی و آیینی اسلام درکنار باورهای عقلانی آن سد دفاعی-هجومی محکمی دربرابر حملات نیرومند تندبادهای دین‌ستیز غرب ایجاد کرده است؛ به‌نحوی‌که تنها با پروپاگاندای یازده سپتامبر و داعش توانسته‌اند از شتاب موج اسلام‌گرایی بکاهند. مسیحیت به‌دلیل باورهای غیرعقلانی (ایمان غیرعقلانی به الوهیت مسیح «ع»)، آیین‌های غیرعقلانی (مناسک عشای ربانی)، استعاره‌ی نادرست گناه ازلیِ خواست آگاهی و توتالیتاریسم مرجعیت کلیسا نتوانست چنین سدی را دربرابر تندبادهای ضددینی ایجاد کند. مسیحیت رسمی کلیسای کاتولیک همچنین با نگاهی صرفا شرارت‌بار به غرایز انسانی، فاقد بنیان درست برای راه‌نمایی و جهت‌دهی به غریزه‌های انسانی است. برعکس اسلام با جهت‌دهی درست به غرایز انسانی، بهره‌گیری درست از این غرایز را عبادت الهی معرفی می‌کند. الهی‌بودن در اسلام نه به‌معنای نادیده‌انگاشتن زندگی مادی بلکه به‌معنای دربند زندگی مادی نبودن، درعین بهره‌گیری درست و منضبط از آن است. «درحالی‌که سنت مسیحی، معمولا، امور جنسی را نادیده می‌گیرد یا سرکوب می‌کند، قانون اسلامی آن را به رسمیت می‌شناسد و در صدد مدیریتش برمی‌آید. سویه‌ی جنسی سرشت مرد و ضرورت خانواده‌ی سالم، شالوده‌ی عقلانی جواز چندزنی است. درنتیجه، با تقویت ازدواج از نظم اجتماعی پشتیبانی می‌شود و نه‌اینکه با مجازشمردن زنا، خانواده و نظم اجتماعی تضعیف شود.» (دنا لی بون، ).

۲٫۳٫ تفاوت‌های مبنایی نظام اجتماعی اسلام با نظام اجتماعی غرب

نظام اجتماعی اسلامی از دو جهت به زیست دینی کمک می‌کند. نخست به‌کمک نمادسازی‌های اجتماعی و دوم به‌کمک بنیان‌نهادن زیست جمعی بر شالوده‌ی خدامحوری. بنیان نظام اجتماعی مدرنیته بر پایه‌ی آزادی نسبتا بی‌قید و شرط میل و سرمایه گذاشته شده است. در نظام اجتماعی مدرن، بازبودن دست سرمایه و میل فردی، امری بدیهی است و قید و بند زدن بر آن دلیل و مبنای محکمی می‌خواهد. این دلیل و مبنای محکم(!) تنها در تجاوز به تشخص مادی و سرمایه‌ی دیگری یافت می‌شود. درمقابل، نظام اجتماعی اسلامی بر شالوده‌ی معنویت، عدالت و انصاف استوار شده است. ازاین‌روست که حیات اجتماعی، زیست معنوی، تحکیم بنیان‌های خانواده و کارآفرینی بر آزادی سرمایه و آزادی و برابری فردی تقدم دارد. درواقع، نظام حقوق و تکلیف اسلام و غرب بر دو شالوده‌ی متفاوت بنا شده است. به همین دلیل، داوری‌های ارزشی اسلام (مثل حرمت لواط/همجنس‌بازی، زنا، ربا و حضور هرزه و بی‌عفت زن و مرد) که کمابیش برای مسلمان متعارف، بدیهی است، در نظام اجتماعی غرب ناپذیرفتنی می‌نماید. جایگاه متفاوت زن و مردم در نظام خانواده و اجتماع را باید در این چارچوب متفاوت برنگریست.

در نظام اجتماعی کمونیسم برعکس سرمایه‌داری لیبرال آزادی سرمایه و آزادی فردی دربرابر آرمان‌های اشتراکی، برابری اجتماعی و رسیدن به جامعه‌ی بی‌طبقه نفی می‌شد. می‌توان در مقایسه‌ای دم‌دستی و اولیه نظام اجتماعی اسلام را حد میانه‌ای بین این دو نظام اجتماعی مدرن دانست. بااین‌همه مبانی نظام اجتماعی اسلام مثل اصالت خانواده و معنویت نسبت به آزادی‌های فردی یا جامعه‌ی بی‌طبقه‌ی خیالی، نظام اجتماعی اسلام را به کلی از آن دو نظام متمایز می‌کند. در اسلام به‌جای نفی حق مالکیت فردی، به‌کمک آموزه‌های فقهی مثل خمس، زکات، وقف، صدقه، نذورات و … تلاش می‌شود سازوکاری درونی برای توزیع مناسب‌تر سرمایه ایجاد شود. نباید گمان کنیم که این آموزه‌ها، دستورهایی فرمایشی است که توانایی توزیع سرمایه را ندارد. بااینکه با اجرای درست این آموزه‌ها بسیار فاصله داریم، تاثیرگذاری این دستورها به‌گونه‌ای بوده است که معیشت نیمی از شهروندان عثمانی در قرن نوزدم از موقوفات تامین می‌شده است، یا اینکه درحال حاضر یک‌چهارم خدمات درمانی ایران از طریق وقف تامین می‌شود.

جریان روشنفکری عموما بر پایه‌ی عاطفه‌گرایی و بدون پشتوانه‌ی عقلانی کافی در پی تضعیف نظام اجتماعی اسلام با معیار قراردادن حقوق بشر ادعایی غرب بوده است. در این راستا، جایگاه زن و کافر در اسلام و حرام‌بودن شیوه‌های متفاوت رابطه‌ی جنسی و برده‌داری را ابزارهایی مفید برای تخطئه‌ی عاطفه‌گرایانه‌ی اسلام یافته است. بدون درنظرگرفتن اینکه جایگاه زن و مرد در اسلام برای حفظ نهاد خانواده است و شکستن چنین حریم‌هایی در غرب، نهاد خانواده و درنتیجه معنویت را در آن دیار متزلزل کرده است. همچنین بدون درنظرگرفتن اینکه برده‌داری اسلامی صرفا ناظر به جنگ مشروع با دشمن و ابزاری برای اجتماعی‌کردن فرد بیگانه است. نتیجه‌ی این نظام به‌جای جنایت‌های گوانتانومو، ابوغریب و گولاک، پرورش بزرگان فقهی، ادبی، فکری و رزمی از میان بردگان مسلمان‌شده‌ای بوده است که به جامعه‌ی اسلام خدمات بزرگی کرده‌اند. این مقایسه نشان می‌دهد که روش‌های اسلامی در برخورد با دیگری کارآمدتر از روش‌های غربی عمل کرده است. می‌توان موارد دیگر تفاوت نظام اجتماعی اسلام و غرب را برنگریست و در بدیهی بودن برتری نظام غربی تشکیک کرد: مثلا جایگزینی حدود اسلامی با زندان چه تاثیری بر بازتولید و شبکه‌سازی جرم و جنایت در کشور گذاشته است؟ زندان حتی در کشورهای غربی هم مکان مشاهده‌پذیرکردن، بازتولید، کانالیزه‌کردن و شبکه‌سازی جرم و جنایت است (). آیا من مسلمان نباید اندکی از فضای کلیشه‌ایِ مسلم‌انگاشتن نظامات اجتماعی و حقوقی غربی دور شوم و با تردید بیشتر به آن نگاه کنم؟

۳٫     دادوستد نظام اجتماعی اسلام و غرب

آنچه در بالا گفته شد، به‌معنای محدودکردن فقه کنونی به تمامیت احکام فقه سنتی و پرهیز از نوآوری و اصلاح نیست. برعکس، می‌توان با حفظ مبانی اسلامیِِ حفظ خانواده، کارکردهای اساسی مرد و زن در نهادهای خانواده و اجتماع، خط‌قرمزهای روابط جنسی، اقتصادی و سیاسی، و بر اساس معیارهای عقلانیِ پذیرفته‌شده در عرف اندیشمندان مسلمان در ریزه‌کاری‌های قانون‌های اسلامی تغییراتی ایجاد کرد. این تغییرات البته می‌تواند به‌کمک دست‌آوردهای عرف علمی و عقلانی غرب باشد. برای نمونه، آیت‌الله جوادی آملی اصل تفکیک قوا (نه سه‌تا یا چهارتا بودن آن) را امری عقلانی و درنتیجه دینی می‌دانند؛ برخی فقها در برخی جوازها درباره‌ی ولایت پدر بر فرزند صغیرش محدودیت ایجاد کرده‌اند؛ برخی دیگر از فقها شرط تعدد زوجات را رضایت همسر پیشین و شرط متعه را دسترسی‌نداشتن به همسر دانسته‌اند؛ همچنین می‌توان در دایره‌ی معاملات مشروع و نامشروع بر پایه‌ی شیوه‌های نوتر معاملات، بازنگری کرد و یا می‌توان در شیوه‌های گرفتن و به‌کاربستن خمس، زکات و وقف بازنگری کرد و پویایی بیشتری در این عرصه پدید آورد. منتها این بازنگری‌ها نباید به‌قیمت دست‌شستن از شالوده‌ها و مبانی نظام اجتماعی اسلام باشد. درواقع این بازنگری‌ها در راستای پویایی درونی فقه شیعه انجام می‌شود و ریشه در تاریخ فقه شیعه دارد. در این بازنگری می‌توان از دست‌آوردهای نظام اجتماعی مدرن نیز بهره گرفت. منتها با این ملاحظه که تسلیم مبانی و مسلمات حقوق بشری مدرنیته نشد و دادوستد را در چارچوب نظام اجتماعی اسلام سامان داد. در ادامه به پاره‌ای نکات در زمینه‌ی ضرورت این بهره‌گیری اشاره می‌کنیم.

۳٫۱٫  کاهش رفتارهای آسیب‌زا، مسئله‌ای صرفا اخلاقی-فردی یا برآمده از کارآمدی ساختار سیاستی؟

یکی از نکته‌های غلطی که به دلیل ناآشنایی با مطالعات کشورهای غربی در زمینه‌ی تاثیرگذاری درست بر رفتار شهروندان رواج یافته است، تقلیل برخی موفقیت‌های کشورهای غربی در گسترش رفتارهای درست شهروندی و کاهش رفتارهای آسیب‌زا به مسئله‌ای صرفا اخلاقی و فردی است. این باور که مثلا غربی‌ها به‌رغم مسلمان نبودن با ذات اخلاقی دین نسبت عمیق‌تری دارند و درنتیجه بیشتر به حقوق یکدیگر، صداقت و … احترام می‌گذارند. چنین تحلیلی علاوه بر اینکه برخی مشکلات بسیار عمیق نهاد خانواده در غرب را نادیده می‌گیرد، به جنبه‌ی اجتماعی و مدیریت‌شده‌ی رفتار شهروندی نیز بی‌توجه است. رفتار شهروندی نه صرف کنشی اخلاقی-فردی بلکه همچنین کنشی اجتماعی است. درواقع کشورهای غربی با تلاش برای مطالعه‌ی پیچیدگی‌های رفتاری و برخورد علمی با بایدها/نبایدهای رفتاری توانسته‌اند شیوه‌های علمی و انضباطی تنظیم رفتار شهروندی را به‌میزان چشمگیری توسعه دهند و از آسیب‌های سیاست‌گذاری‌های نادرست خود بکاهند. نتیجه‌ی نفی این مواجهه‌ی علمی با رفتار و باورهای شهروندان ناکارآمد شدن حکومت و برخورد شلخته با مشکلات و آسیب‌های اجتماعی است. چنین رویکردی یکی از مهم‌ترین بنیان‌های مدرنیته را که به پیدایش علوم جدید انجامیده است، نادیده می‌گیرد و آن ضرورت متد علمی برای مطالعه و حل‌کردن مشکلات است. لازمه‌ی این متد علمی ثبت و انباشت تجربه‌ها، آزمودن راهکارهای جدید و توسعه‌ی هرچه بیشترِ فهم پدیده‌هاست.

البته برداشت برعکس تلقی بالا هم غلط است یعنی برداشتی که کنش رفتاری شهروندان را به کنشی صرفا اجتماعی تقلیل می‌دهد و وجوه اخلاقی و خودآگاهانه‌ی کنش را نادیده می‌گیرد. درست است که همواره بخشی از رفتار فرد تحت تاثیر عوامل ناخودآگاه شکل می‌گیرد و بخشی از این عوامل به سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌های حاکمیتی بازمی‌گردد و از همین رو باید دست‌کم تا آنجا که می‌شود، حاکمیت به این عوامل علم و آگاهی پیدا کند. بااین‌همه، نباید نقش مسئولیت اخلاقی افراد را در قبال کنش‌هایشان نادیده انگاشت. درنتیجه، باید با نگاه اخلاقی-اجتماعی پیچیده‌تر و درهم‌تنیده‌تر به کنش‌های مطلوب شهروندی نظر اندازیم. این نگاه هم بر مسئولیت اخلاقی آحاد شهروندان تاکید می‌کند و هم به اهمیت ابزارهای حاکمیتی برای به‌سامان‌کردن کنش‌های شهروندی واقف است. مسئله‌ی رفتارها و آسیب‌های اجتماعی و فرهنگی، به‌همان‌اندازه که مسئله‌ای اخلاقی است، مسئله‌ای مربوط به فناوری‌های مدیریتی و سیاستی کارآمدتر نیز هست.

۳٫۲٫ سیاستگذاری در چارچوب نظام اجتماعی اسلام

کارل آندروود در مقاله‌ای با عنوان اسلام و سیاست سلامت به مقایسه‌ی سیاستگذاری سلامت در ایران پیش از انقلاب و پس از انقلاب می‌پردازد و دلیل‌های شکست اولی و کامیابی دومی را بررسی می‌کند. از نظر آندروود یکی از دلیل‌های شکست سیاستگذاری سلامت پیش از انقلاب، تقابل رژیم شاه با نظام اجتماعی اسلام است، درحالی‌که نظام پس از انقلاب، از ظرفیت‌های نظامات اجتماعی اسلامیِ موجود برای به‌ثمرنشاندن سیاست‌های بهداشتی بهره برد. مثلا از مسجدها، نمازهای جمعه، اوقاف و بنیادهای خیریه‌ی اسلامی برای آموزش مسائل بهداشتی و ایجاد درمانگاه‌های نو استفاده کرد. نتیجه، کاهش شدید مرگ‌ومیر کودکان و گسترش چشمگیر بهداشت فردی و اجتماعی بود. بنابراین می‌توان و البته باید مبتنی بر شالوده‌های نظام اجتماعی اسلام، سیاستگذاری‌های نوی اجتماعی، بهداشتی، اقتصادی و …. را به پیش برد. درواقع، وام‌گیری روش‌های سیاستگذاری غربی باید در چارچوب و تعامل با مبانی و سازوکارهای سنتی نظام اجتماعی اسلام انجام شود. دقیق‌تر آن است که بگوییم چارچوب‌های عقلی و دینی بر سازوکارهای سنتی و مدرن اولویت دارد و این چارچوب عقلانی-دینی است که شیوه و محتوای دادوستد مدرنیته و سنت را تعیین می‌کند.

جمع‌بندی

نظام اجتماعی اسلام بر مبانی کلامی و فلسفیِ عقلانی استوار شده است. این مبانی ناظر به وجود خداوند، توحید و صفات او و نیاز انسان به دین و پیام الهی است. شکل کامل‌تر ترسیم وجود و صفات خداوند و پاسخ به نیاز انسان به پیام الهی را می‌توان در دین اسلام یافت. نظام اجتماعی اسلام را همچنین می‌توان ازنظر جامعه‌شناختی تبیین کرد و تفاوت‌های مبنایی‌اش را با نظام‌های اجتماعی غربی برنگریست. نتیجه آن است که نخست، ما ازنظر عقلی به نظام اجتماعی اسلام نیاز داریم. دوم، نظام‌های اجتماعی غرب نمی‌تواند جایگزین نظام اجتماعی اسلام شود و کارکردهایش را محقق کند. سوم، نظام اجتماعی اسلام را باید به شکل نظامی مهندسی‌شده و اولویت‌بندی‌شده ارائه کنیم نه در قالب مجموعه‌ای از احکام و دستورهای هم‌عرض (شکل توضیح‌المسائلی). چهارم، بر اساس مبانی و هرم نظام اجتماعی اسلام می‌توان نحوه‌ی تعامل و دادوستدش با نظام‌های اجتماعی مغایر را ترسیم کرد. این داودستد برای حفظ پویایی نظام اجتماعی اسلام بایسته و سودمند است.

تبیین مفهوم اسلام اجتماعی

پیش از مفهوم‌شناسی اسلام اجتماعی باید دو ملاحظه را در نظر گرفت. نخست، هر قید و وصفی که به اسلام افزوده می‌شود، مفهوم تقلیل‌یافته‌ای از اسلام را عرضه می‌کند. شبکه‌ی مفاهیم، تور ذهنی انسان است برای فراچنگ‌آوردن حقیقت. منتها حقیقت درهم‌تنیده‌تر و پیچیده‌تر از آنی است که به شبکه‌ی مفهومی و تقسیم‌بندی‌های مفهومی ذهن ما تن دردهد. حقیقت اسلام نیز حقیقتی متعالی و در مرتبه‌ی شهود الهی پیامبر و تجربه‌ی اتحادی اوست با حقیقت هستی. لذا آنچه‌که ما به‌میانجی مفاهیم به‌دست می‌آوریم، تنزلی است از نزول آن حقیقت متعالی.

دوم، مفهوم‌ها غالبا به‌نحو طیفی و تشکیکی از مصداق‌هایشان حکایت می‌کنند. رنگ سیاهی ممکن است در مقابل سیاه‌تر، روشن و در مقابل کم‌تر سیاه، تیره انگاشته شود. زمانی‌که مفهومی را ذیل یک دوگانگی مفهومی به کار می‌بندیم، مصداق‌های آن را از دریچه‌ای خاص، یعنی از دریچه‌ی این دوگانگی مفهومی می‌نگریم. ازاین‌رو ممکن است با قراردادن آن مفهوم در دوگانگی مفهومی دیگری، مصداق‌هایش را به اعتباری کاملا متفاوت در نظر آوریم و نتیجه‌هایی متفاوت بگیریم. بنابراین، با افزودن قید اجتماعی به اسلام و مقابل اسلام سیاسی قراردادنش، برخی ویژگی‌های اسلام را برجسته‌تر و برخی را نادیده انگاشته‌ایم. منتها این برجسته‌سازی کارکردی دارد که همانا توجه به ظرفیت‌های مغفول‌مانده‌ی جامعه‌ی مدنی برای تقویت سبک زندگی مومنانه و نیز تقویت کارکردهای اسلام سیاسی است.

در یک تقسیم‌بندی اولیه می‌توان سه حوزه‌ی کارکردی برای اسلام در نظر گرفت: کارکردهای فردی، کارکردهای اجتماعی و کارکردهای سیاسی. ازنظر روشنفکران سکولار، اسلام فردی تنها حوزه‌ی کارکردی هر دینی ازجمله اسلام است. ازنظر برخی روشنفکران به‌اصطلاح دینی، اسلام البته می‌تواند در حوزه‌ی اجتماعی حضور داشته باشد و کارکردهایی را دست بگیرد. درنهایت، در گفتمان انقلاب اسلامی، اسلام کارکردهای سیاسی چشم‌ناپوشیدنی‌ای دارد. کارکردهای فردی اسلام، آرامش، امید، هدف و معنا بخشیدن به زندگی، تقویت زیست اخلاقی و فراتر رفتن از دغدغه‌های مادی و بدنی صرف است. چه‌بسا در زبان برخی عارفان به حق کارکردهای فردی دین مهم‌ترین کارکردهای دین است. به‌بیان‌دیگر ارزشمندترین کارکرد دین پرورش انسان‌های اخلاقی، معنوی و الهی است. در کنار این، نمی‌توان کارکردهای اجتماعی اسلام در آموزه‌های قرآن و در سیره‌ی ائمه را نادیده گرفت. بسط عدالت اجتماعی، مبارزه با ستم و استکبار، تثبیت استقلال جامعه‌ی مسلمین، تامین امنیت روانی، معنوی، سیاسی و … جامعه، امر به معروف و نهی از منکر، برخی از دستورهای اجتماعی اسلام است. در اینجا وصف اجتماعی در برابر وصف فردی قرار می‌گیرد: آموزه‌های فردی-اجتماعی اسلام (معنای نخست قید اجتماعی). بااین‌همه، اگر دقیق‌تر نگاه کنیم، خواهیم دید که برخی دستورهای فردی اسلام مثل نماز خواندن و روزه گرفتن، می‌تواند وجهی اجتماعی داشته باشد مثلا در نماز جماعت یا افطاری گرفتن برای فقرا. بنابراین، نباید دوگانگی اسلام فردی-اجتماعی را صلب و مطلق قلمداد کرد.

از منظر دیگر، برای پیگیری آموزه‌های اسلام، دو الگوی اسلام اجتماعی و اسلام سیاسی طرح می‌گردد. در اینجا، اسلام اجتماعی و اسلام سیاسی هر دو برای عملی‌کردن و نهادینه‌کردن آموزه‌های اسلام طرح شده‌اند. درنتیجه، مراد از دوگانه‌ی اسلام سیاسی-اسلام اجتماعی توجه به دو وجه تاثیرگذاری اسلام بر جامعه است. اسلام سیاسی ناظر به اجرا و کاربست از بالا به پایینِ اسلام است، درحالی‌که اسلام اجتماعی ناظر به اجرا و عمل به اسلام از پایین به بالا. در الگوی اسلام سیاسی، اسلام بیشتر در قالبی حقوقی-مقرراتی و به‌دست نهادهای حکومتی اجرا می‌شود؛ در الگوی اسلام اجتماعی، بیشتر بر ظرفیت‌های نرم مدنی و فرهنگی توسعه‌ی اسلام یا سبک زندگی اسلامی تاکید می‌شود (معنای دوم قید اجتماعی). مراد از اسلام اجتماعی در این مقال اسلام اجتماعی به‌معنای دوم است.

باید به دو نکته توجه کنیم: نخست، حکومت و نهادهای حاکمیتی نیز می‌توانند ابزارهای نرم توسعه‌ی اجتماعی اسلام را به کار بندند و بدین‌سان به پیشبرد اسلام اجتماعی یاری رسانند. همچنین می‌توان یک رهیافت اسلامی را هم از راه ظرفیت‌های سیاسی-حقوقی و هم از راه ظرفیت‌های فرهنگی و نرم دنبال کرد. بنابراین دوگانه‌ی اسلام سیاسی-اجتماعی به‌معنای کشیدن خط فارق صلبی بین دو نحوه‌ی اجرا و تحقق آموزه‌های اسلام نیست. اگرچه در اجرای سیاسی-حقوقی دستورها و موازین فردی اسلام مناقشه شده است، بااین‌همه دست‌کم ممکن و چه‌بسا بایسته است که دستورهای فردی اسلام را از راه ظرفیت‌های اسلام اجتماعی ترویج و محقق کرد. مثلا می‌توان به‌کمک ظرفیت‌های مدنی و اجتماعی، دستور فردی نماز خواندن را ترویج کرد. درواقع، ساحت‌های گوناگون زیست فردی، خانوادگی، اجتماعی و سیاسی انسان آن‌چنان درهم‌تنیده‌اند که این دست دوگانگی‌های مفهومی تنها می‌تواند بخشی از واقعیت را به ما نشان دهد و ساده‌اندیشی است که در شکل‌های گوناگون اجرای اسلام اجتماعی دست‌های سیاسی را نبینیم یا برعکس، الگوهای سیاسی اجرای دستورهای اسلامی را بدون پیوند با پشتوانه‌ها و سازوکارهای اجتماعی بیانگاریم.

دوم، می‌توان بین دو سطح روابط تمایز نهاد: ۱. روابطی که از بیرون فرد را شکل می‌دهد. ۲. روابطی که فرد از درون با خود برقرار می‌کند برای اینکه خود را به‌شیوه‌ای معین بسازد و الگوی خاصی را در زندگی خود محقق کند. پروژه‌های اسلام سیاسی-اجتماعی بیشتر به سطح نخست روابط نظر دارد. منتها می‌توان در سیاست‌گذاری‌های اجتماعی-سیاسی اسلام، سطح دوم روابط را نیز در نظر گرفت. مثلا از ظرفیت‌های مدنی برای توسعه‌ی خودآگاهی و شکوفایی درونی فرد بهره جست که البته این سطح از تاثیرگذاری بسیار دشوارتر است.

thumb_banner_social_policy

پروژه‌ی اسلام اجتماعی را باید بیشتر قالب و روش ببینم نه محتوا. بدین‌معناکه می‌توان هدف‌گذاری‌های سیاسی، فردی، درونی و بیرونی اسلام را در قالب/روش اسلام اجتماعی دنبال کرد. درحالی‌که در پروژه‌ی اسلام اجتماعی روشنفکران جهان اسلام، غالبا اسلام اجتماعی در تقابل با اسلام سیاسی و برای تضعیف آن طرح گشته است. از نظر ما، پروژه‌ی اسلام اجتماعی را می‌توان مکمل و تکامل‌بخش پروژه‌ی اسلام سیاسی در نظر گرفت. حتی دستگاه‌های حاکمیتی می‌توانند بسیاری از مقاصد سیاستی خود را در قالب زمینه‌سازی برای اسلام اجتماعی دنبال کنند. مثلا به‌کمک ظرفیت‌های مدنی، استکبارستیزی، پشتیبانی از مستضعفان و امینت اجتماعی را ترویج و محقق کنند. زمانی‌که می‌گوییم اسلام اجتماعی، روش/قالب سیاست‌گذاری و اجرای سیاست‌های اسلامی است، منظورمان این است که اسلام اجتماعی را حوزه‌ای مستقل در برابر حوزه‌های فردی و سیاسی نمی‌دانیم. بلکه یک نحوه‌ی اجرای سیاست‌ها می‌دانیم که می‌تواند به‌صورت حکومتی یا غیرحکومتی دنبال شود. بنابراین می‌توان از ظرفیت‌های نهادهایی همچون بسیج، سازمان اوقاف، کمیته‌ی امام خمینی و … برای پیشبرد اسلام اجتماعی بهره برد.

در شرایط کنونیِ سیاست‌ورزی جمهوری اسلام و اپوزیسیون مسلمان داخلی و منطقه‌ای آن، پروژه‌های اسلام سیاسی و اجتماعی، در راستای سکولارسازی ساحت مقابل خود ایفای نقش می‌کنند:

الف) پروژه‌ی اسلام اجتماعی پس از پروژه‌ی اسلام فردی و با توجه به کاستی‌های آن در جهان اسلام راه‌اندازی شد. ازآنجاکه برخلاف برخی ادیان، نمی‌توان اسلام را به ساحت فردی محدود کرد و پروژه‌ی اسلام فردی شکست خورده است، برخی از روشنفکران جهان اسلام برای مقابله با اسلام سیاسی و اسلام سکولار، درصدد برآمدند راه میانه‌ای پیدا کنند که نه به دام اسلام سیاسی، جهادی بیافتد و نه منکر جنبه‌های غیرفردی اسلام باشد. ازاین‌رو پروژه‌ی آشتی اسلام با دموکراسی و حقوق بشر را دنبال کردند که ازنظر ایشان مستلزم کاستن از آمال‌های حکومتی و سیاسی اسلام، و حضور اسلام در ساحت اجتماعی در قالب نهادهای خیریه و مذهبی میانه‌رو است. نتیجه‌ی این پروژه سکولارسازی عرصه‌ی سیاسی است.

ب) سبک سیاست‌ورزی پس از انقلاب اسلامی به‌شیوه‌های گوناگونی به سکولارسازی عرصه‌ی اجتماعی منجر شده است: نخست، میل قدرت به تمرکزگرایی و کنترل، عرصه را برای رشد مناسب نهادهای مدنی تنگ کرده است. دوم، به‌طرز پارادوکسیکالی، آن نهادهای اجتماعی‌ای در جمهوری اسلامی بیشتر پا می‌گیرند که با آرمان‌های اسلامی نظام نسبت چندانی ندارند، زیرا ازیک‌طرف قدرت مرکزی کمتر به ازآن‌خودکردن نقش‌های این نهادهای اجتماعی ولع دارد، ازسوی‌دیگر نهادهای مدنی ناهمسو، گرایش بیشتری برای مبارزه بر سر خواسته‌ها و آرمان‌هایشان را دارند.

سوم، یکی از مهم‌ترین کانون‌های سکولارسازی جامعه نه نهادهای اجتماعی ضددولتی و ضدحاکمیتی بلکه خود حاکمیت و دولت بوده است. دولت‌های کارگزاران، اصلاح‌طلب و حتی اصولگرایان هریک در دل خود کانون‌هایی برای رشد نیروهای سکولار و سپس گسترش انگاره‌های سکولار در جامعه پرورانده‌اند. درواقع، برخلاف آنچه به نظر می‌رسد، سکولارسازی در جامعه‌ی ایران بیشتر پروژه‌ای از بالا به پایین بوده است. می‌توان این‌گونه گفت که بدنه‌ی جامعه سلاح‌های دفاعی خود را به حاکمیت واگذار کرده است و حاکمیت با ازکارانداختن این سلاح‌ها ازیک‌سو و تشکیل هسته‌های سکولارسازی ازسوی‌دیگر در جهت بسط سکولاریزاسیون اجتماعی و نیز قشری‌کردن اسلام سیاسی و اجتماعی حرکت کرده است.

چهارم، حکومت‌ها غالبا آسان‌ترین و دم‌دستی‌ترین شیوه‌ی تحقق خواسته‌ها و مطلوب‌هایشان را اجبارهای حقوقی و مقرراتی می‌بینند. بدین‌سان مجموعه عوامل پیچیده‌ی تاثیرگذار بر زیست انسانی را به عوامل حقوقی و سیاسی تقلیل می‌دهند. از چشم‌انداز اسلام اجتماعی لایه‌های ژرف‌تر الهی و معنوی که ریشه در ظرفیت‌های فطری، فرهنگی و تاریخی انسان دارد بر «انسان سیاسی-حقوقیِ» اسلام سیاسی تقدم و اولویت دارد. سرّ ناتوانی اسلام سیاسی از انجام‌دادن کارکردهای اسلام اجتماعی همین نگاه تقلیل‌گرایانه به انسان است. انسان سیاسی-حقوقی تنها پوسته‌ی «انسان الهی-معنوی» است و درصورتی‌که مغز الهی-معنوی انسان پوک شود، مقرارات و قانون‌های حکومتی معنا و ارزش خود را نزد توده‌ی مردم از دست می‌دهد. در این وضعیت کوچک‌ترین قانون‌شکنی‌ها معنای سیاسی و ضدحکومتی پیدا می‌کند. درواقع، به‌جای آنکه نگرش‌ها و ارزش‌های اسلامی، قوانین و روال‌های سیاسی را برای مردم معنادار کند، زیست ناهمسوی ایشان، این قوانین را به فرصتی سیاسی برای به‌چالش‌کشیدن حکومت و به‌بیان‌دیگر به معنایی متضاد بدل می‌کند.

پنجم، یکی از مشخصه‌های قدرت‌های رسمی و فائق میل آنها به بلعیدن خرده‌قدرت‌های مرکزی و حاشیه‌ایست. قدرت‌های رسمی، نهادهای مدنی مرتبط با خود را، هرچه تابع‌تر و کنترل‌پذیرتر می‌خواستند. این خواست تابعیت‌پذیری، ازنظر نهادی به رسمی‌تر و دولتی‌تر شدن این نهادها خواهد انجامید و کارکردهای مفید آنها را در تعامل پویا با جامعه‌ی مدنی از کار می‌اندازد. شکل رسمی پیدا کردن این نهادها و افول ارتباط پویایشان با بدنه‌ی مردم به افول نگاه مسئولانه‌ی مردم در قبال حکومت منجر می‌شود. ازآنجاکه مداخله‌های سیاسیِ این‌گونه به‌دست حکومتی اسلامی رقم می‌خورَد، موجب می‌شود کارکردهای اجتماعی اسلام رسمی‌تر و حکومتی‌تر شود. ازاین‌رو، کارکردهای اسلام اجتماعی در اثر میل شدید اسلام سیاسی به فراگیرشدن تضعیف می‌شود.

بنابراین به نقطه‌ی توازنی نیاز داریم که فرآیند تقابل و سکولارسازی عرصه‌های اجتماعی و سیاسی را معکوس کند. قطعا سکولارسازی عرصه‌ی اجتماعی از سکولارسازی عرصه‌ی سیاسی خطرناک‌تر است، زیرا عرصه‌ی اجتماعی ریشه و بنیاد عرصه‌ی سیاسی است. منتها رهاسازی عرصه‌ی دین‌ورزی به‌دست حکومت نیز مطلوب و حتی عملی نیست. چراکه قانون‌گذاری‌ها و وظایف اجرایی حکومت، مستقیم و غیرمستقیم، رفتارها و نگرش‌های شهروندان را متاثر می‌کند و بر دین‌ورزی ایشان تاثیر می‌گذارد. بنابراین کنارگذاشتن دین‌مداری از میدان سیاست‌ورزی، تنها به مداخله‌های آسیب‌زای حکومت در این عرصه خواهد انجامید و چه‌بسا فرآیند سکولارسازی را تشدید کند. درنتیجه، حکومت باید به‌جای توسل به ابزارهای کلیشه‌ای و دم‌دستی تولید قانون و اقتدار، از شیوه‌های پیچیده‌تر مداخله کمک بگیرد. از این نظر، پیگیری پروژه‌ی اسلام اجتماعی را می‌توان یکی از ابزارهای نوآورانه‌ی حکومت‌های اسلامی برای اعمال حاکمیت و مدیریت کارآمدتر دانست. دراین‌صورت، اسلام اجتماعی می‌تواند مکمل و تکامل‌بخش اسلام سیاسی باشد.

در ادبیات متاخر سیاست‌گذاری دو اتقاق مهم افتاده است. یکی تاکید بیشتر بر روش‌های نرم زمینه‌سازی، ایجاد کمپین، مراوده‌ی عمومی، الگوسازی و … در برابر روش‌های قانونی و مقرراتی سنتی. دیگری گذار از انسان عقلانی-حسابگر اقتصاد کلاسیک به انسانی که منابع موثر بر نگرش‌ها، باورها، گرایش‌ها و رفتارهای وی بسیار متنوع‌تر است. ازاین‌رو بر شیوه‌ها و مشوق‌های غیرپولی تغییر رفتاری و فرهنگی تاکید می‌شود. توجه به منابع متکثر تاثیرگذار بر فرد، سیاست‌گذاری و اجرای سیاست‌ها را به‌سمت محلی و مردمی‌تر شدن سوق داده است. درواقع، به‌جای شیوه‌های از بالا به پایین مداخله‌های سیاستی بر شیوه‌های از پایین به بالا تمرکز می‌شود. به نظر می‌رسد اسلام اجتماعی را نیز می‌توان یکی از شیوه‌های سیاست‌گذاری دانست که واجد برخی ویژگی‌های مثبت ادبیات متاخر سیاست‌گذاری است. منتها مزیت آن، بومی‌تر بودن و توجه بیشتر به ابعاد نگرشی و معنوی انسان است. (مطالعه‌ی رهیافت‌ها و جریان‌های اسلام اجتماعی چه‌بسا به ما کمک کند تا بتوانیم چارچوب سیاست‌گذاری برگرفته از اسلام اجتماعی را ترسیم کنیم ← اسلام اجتماعی چونان چارچوب سیاستی.)

اقتصاد مقاومتی چیست؟ تاملی بر تعاریف اقتصاد مقاومتی و پیشنهاد تعریفی جدید

پیدایش اقتصاد مقاومتی

«اقتصاد مقاومتی» اصطلاحی است که در سال ۱۳۸۹ برای اولین بار توسط مقام معظم رهبری به منظور سامان‌دهی نظام اقتصادی کشور متناسب با شرایط جاری داخلی و بین‌المللی و با مبنا قرار دادن اصول انقلاب مطرح شد[۱]. از آن زمان تاکنون بسیاری از اقشار جامعه اعم از نخبگان و فعالان اقتصادی و سیاسی، به دنبال تعیین ماهیت اقتصاد مقاومتی و به بیانی دیگر ارائه تعریف اقتصاد مقاومتی بوده‌اند. قاعدتا باید دولت‌ها و سیاستمداران هر کشوری برای اداره کشور متبوع خود در شرایط مختلف اقتصادی و سیاسی در عرصه داخلی و بین المللی برنامه مناسبی اتخاذ نمایند و جمهوری اسلامی ایران نیز از این قاعده مستثنی نیست. علاوه بر این، با توجه به ماهیت نظام جمهوری اسلامی و شرایط ژئوپلتیک منطقه و کشور، و خصوصا پس از اعمال تحریمهای شدید در سالهای اخیر و تحولات راهبردی و حساس منطقه چنین ضرورتی برای کشورمان مضاعف می‌شود. از همین روی برای چاره اندیشی مناسب جهت مواجهه بهینه با شرایط جاری و اداره مطلوب کشور، رهبر انقلاب راهکار اقتصاد مقاومتی را مطرح نموده‌اند و در ادامه از سوی ایشان، این راهکار مسیر اصلی اقتصاد کشور برای مقابله با شرایط تحریم و عبور از آن و حرکت به سوی اقتصادی قدرتمند معرفی شده است.

آنچه تا کنون از بیانات رهبر انقلاب در مورد اقتصاد مقاومتی می‌توان استخراج نمود، تبیین آرمانها (اهداف نهایی)، برخی ویژگیها، ابزارها و ملزومات نیل به این اهداف است. به عنوان مثال ایشان در یکی از دیدارها، در جمع دانشجویان فرموده‌اند:

«اقتصاد مقاومتی یعنی آن اقتصادی که در شرایط فشار، در شرایط تحریم، در شرایط دشمنی‌ها و خصومت‌های شدید می‌تواند تعیین کننده‌ی رشد و شکوفایی کشور باشد.»[۲]

همچنین ایشان در بیانات خود تبیین دیگری نیز نسبت به مسأله اقتصاد مقاومتی ارائه فرموده­اند:

«اقتصاد مقاومتی یعنی آن اقتصادی که به یک ملت اجازه می‌دهد حتی در شرایط فشار هم امکان رشد و شکوفایی داشته باشد.»[۳]

از این تعاریف مشخص می‌شود که اقتصاد مقاومتی، اگرچه در شرایط تحریمی اهمیت ویژه­ای می­یابد؛ اما فقط مختص به این شرایط نمی­باشد. البته این تعاریف متناسب با سؤالاتی است که در فضای عمومی جامعه نسبت به مفهوم اقتصاد مقاومتی ایجاد شده است و تمایز اقتصاد مقاومتی با انواع دیگر اقتصادها نظیر اقتصاد ریاضتی را مشخص می‌نمایند. البته اهدافی که در این تعاریف برای اقتصاد مقاومتی عنوان شده است، قابل بسط بوده و به عنوان نمونه­ای از اهداف کلی اقتصاد مقاومتی مطرح شده‌اند. لازم است این نکته در نظر گرفته شود که چنین تعاریفی بیشتر به منظور تبیین و روشن شدن موضوع اقتصاد مقاومتی انجام گرفته­اند و به همین جهت ممکن است واجد تمام ویژگی­های یک تعریف منطقی و آکادمیک نباشند.

 

مروری اجمالی بر تعاریف برخی اندیشمندان اقتصادی از اقتصاد مقاومتی

مفهوم اقتصاد مقاومتی توسط برخی از کارشناسان حوزه اقتصاد نیز مورد مداقه قرار گرفته است. عده­ای اقتصاد مقاومتی را از سنخ مدیرت دانسته­اند[۴] و آن را مجموعه­ای از تدابیر مدیریتی که آسیب کشور را در برابر ریسک­ها کاهش می­دهد، تعریف نموده­اند. بعضی دیگر اقتصاد مقاومتی را روشی برای مقابله با تحریم­ها در شرایطی که صادرات و واردات مجاز نباشد، تعریف کرده­اند[۵]. مسعود درخشان، اقتصاد مقاومتی را این­گونه تبیین نموده است:

«اقتصاد مقاومتی واقعی، یک اقتصاد مقاومتی فعال و پویاست نه یک اقتصاد منفعل و بسته چنانکه مقاومت برای دفع موانع پیشرفت و کوشش در مسیر حرکت و پیشرفت تعریف می‌شود.»[۶]

در این تعریف تلاش شده است تا مفهوم اقتصاد مقاومتی از نظام­های اقتصادی منفعل و بسته متمایز گردد و فعال بودن، به عنوان یکی از ویژگی­های این مفهوم معرفی شود.

عادل پیغامی (۱۳۹۱) در یادداشتی دسته­بندی کلی از تعاریف صورت گرفته، ارائه داده است. در این دسته­بندی تعاریف و ذهنیت­ها راجع به اقتصاد مقاومتی به چهار دسته کلی تقسیم شده است:

  1. اقتصاد مقاومتی به مثابه اقتصاد موازی: یعنی همزمان و موازی با نهادهای مرسوم، نهادهای انقلابی تأسیس شود و از طریق آن‌ها امور اقتصادی لازم را اجرا گردد. مانند کمیته امداد، بنیاد مستضعفان و….
  2. اقتصاد مقاومتی به مثابه اقتصاد ترمیمی: اقتصادی که به دنبال ترمیم و مقاوم سازی نهادهای اقتصادی و اجرایی کشور می‌باشد تا درجهت صحیح حرکت کنند.
  3. اقتصاد مقاومتی به مثابه اقتصاد دفاعی: اقتصادی که به دنبال شناسایی آفند اقتصادی دشمن می‌باشد تا پدافند متناسب با آن را اتخاذ نماید.
  4. اقتصاد مقاومتی به مثابه اقتصاد الگو: اقتصادی که رویکرد بسیار بلندمدت در جهت نیل به تمدن بزرگ اسلامی دارد. یعنی اقتصاد ایده آلیستی که اسلامی هم باشد.

اقتصاد مقامتی ۳

با بررسی چهار نگرش بیان شده، می­توان گفت اقتصاد موازی، راه حلی است که تا حد زیادی از زمان پیروزی انقلاب اسلامی تا کنون در کشور اجرا شده است و این راه حل خود در بلند مدت مشکلاتی را اعم از هم‌پوشانی مأموریتی با نهادهای دولتی و خصوصی، از بین بردن شرایط رقابتی در بسیاری از صنایع و بازارها و همچنین عدم شفافیت فعالیت‌های اقتصادی در کشور بوجود آورده است. بنابراین به نظر می­رسد، منظور از اقتصاد مقاومتی چنین راهبردی نمی‌باشد. تعریف دوم، صرفاً وظیفه ترمیم‌کنندگیِ نهادهای اقتصادی و اجرایی کشور را به دوش اقتصاد مقاومتی می‌گذارد که در عمل نوعی اصلاح ساختاری نظام اداری کشور را مطرح کرده است. اقتصاد دفاعی مطرح شده در دسته سوم نیز همان‌طور که از نامش پیداست، بیشتر اقتصادی منفعل است تا فعال، که چنین تعبیری کاملاً متفاوت از توصیف رهبر انقلاب از اقتصاد مقاومتی است. بنابراین می‌توان آن را تنها به عنوان یکی از مأموریت‌های نظام اقتصادی در رویکرد اقتصاد مقاومتی برشمرد. شاید در میان این تعاریف اقتصاد الگو رویکردی جامع‌تر باشد، اما نقطه ضعف اصلی چنین تعریفی از اقتصاد مقاومتی این است که بسیار کلی و مبهم می­باشد و راهکارهای ملموس و قابل اجرایی برای شرایط جاری ارائه نمی‌دهد؛ در حالی که طرح اقتصاد مقاومتی و شکل گرفتن چنین ادبیاتی متأثر از شرایط خاص کشور بوده و اساساً یکی از اهداف آن، مقابله و عبور از شرایط تحریم و وابستگی اقتصادی است. شکل زیر مهم­ترین تعاریفی که تا کنون در این نوشتار آورده شده است را نمایش می­دهد.

البته عادل پیغامی، تعریفی از اقتصاد مقاومتی که بیان­گر دیدگاه خودش می­باشد نیز به شرح ذیل ارائه داده است:

«اقتصاد مقاومتی، مفهومی سازمان دهنده برای جمیع عناصر و ساختارهای اقتصاد، گفتمانی عمومی و مردمی، فرآیندی متداوم، حرکتی مستمر، مدبرانه، هوشمند و الگویی از اقتصاد پیشرفته، پیشرو، مستقل و مستحکم است که با باور به تعالیم حیات‌بخش و اقتدارآفرین اسلام، اتکاء به روحیه جهادی، خلاقیت، نوآوری، ریسک پذیری، امید، تلاش خالصانه و همبستگی مردم پشتیبان انقلاب، و پویایی همه ظرفیت های مولد دولتی و مردمی اقتصاد ملی، با خلق فرصت‌های بین المللی و حضور فعال و موثر در تعاملات جهانی، برای مردم ایران، امنیت، رفاه و پیشرفت پایدار توأم با عدالت؛ و برای جهان اسلام و جامعه بشری الگویی اسلامی ایرانی و مستقل از رشد و شکوفایی بشری را به ارمغان می‌آورد. ضمن اینکه رشد و شتاب خود را از دست نمی ‌دهد و در برابر بحران‌ها، شوک‌ها و نوسانات طبیعی اقتصاد و تلاش خصم‌آلود و تحریم‌های اقتصادی دشمن، آسیب ناپذیر، مقاوم و در آینده بازدارنده است.»[۷]

تعریف فوق از چند جهت قابل بررسی است. این تعریف چند مشخصه مثبت نسبت به تعاریف قبلی دارد. اولاً: در این تعریف، برای اقتصاد مقاومتی هم نقش الگویی و هم نقش فرآیندی درنظر گرفته شده است. در واقع این تعریف مشتمل بر فرآیندی است که موفقیت آن، الگویی برای دیگران خواهد ساخت. یکی دیگر از ویژگی‌های این تعریف در نظر گرفتن شرایط زمانی، مکانی، فرهنگی و… کشور است که اقتصاد مقاومتی را رویکردی وابسته به شرایط جمهوری اسلامی تعریف کرده است و به نوعی آن را از جنس نظام اقتصای می­خواند. نقطه ضعفی که می­توان بر این تعریف وارد دانست طولانی بودن آن است و همچنین تمام مزیت­هایی که یک اقتصاد می‌تواند داشته باشد در آن گنجانده شده و به آن حالت انتزاعی داده است.

حجت اله عبدالملکی نیز به ارائه تعریف دیگری از اقتصاد مقاومتی پرداخته است:

«اقتصاد مقاومتی به عنوان نسخه‌ای از نظام اقتصادی اسلامی، رهیافتی جامع در راهبری اقتصادی جمهوری اسلامی ایران در شرایط دشواری‌ها و خصومت‌های اقتصادی کنونی، جهت تحقق اهداف اقتصادی انقلاب اسلامی بر اساس اصول ثابت مکتب اقتصادی اسلام است.»[۸]

در این تعریف اقتصاد مقاومتی به عنوان نظام اقتصادی اسلامی معرفی شده است. یعنی جایگاه آن در معارف اقتصادی اسلام نه به عنوان علم اقتصاد است نه به عنوان مکتب اقتصادی. بلکه نظام اقتصادی محقق شده بر اساس آموزه‌های مشخصی است که از اصول مکتب اقتصادی اسلام اقتباس شده است. بر اساس این تعریف در پیاده سازی نظام اقتصادی مطلوب بایستی شرایط خاص کشور نیز مورد توجه قرار گیرد. اهداف این نظام اقتصادی همان اهداف و آرمان‌های اقتصادی انقلاب اسلامی معرفی شده است. ضعف قابل توجه این تعریف این است که اهداف نظام اقتصادی در آن دقیقا مشخص نیست و اهداف اقتصاد مقاومتی، همان اهداف اقتصادی انقلاب اسلامی ایران معرفی شده است. این گزاره عملاً صورت مسأله را جابجا نموده و سئوال جدیدی متولد شده است که اهداف اقتصادی انقلاب اسلامی چیست؟

 

تعریف پیشنهادی اقتصاد مقاومتی

یکی از نقایص اصلی اکثر تعاریف ارائه شده برای اقتصاد مقاومتی عدم وجود نگاه سیستمی به این مفهوم است. در واقع، همانگونه که از بیانات رهبر انقلاب به عنوان مبدع این مفهوم مشخص است، حالت خاصی از نظام اقتصادی کشور را می‌توان به اقتصاد مقاومتی توصیف نمود. به عبارت دیگر، اقتصاد مقاومتی نه یک رشته علمی مجزا از اقتصاد اسلامی است و نه یک مکتب خاص متفاوت از مکتب اقتصادی اسلام. یکی از ابزارهای کارا و مفید برای تحلیل و مطالعه نظام­های اقتصادی- اجتماعی تحلیل سیستمی است. تحلیل سیستمی با نگاهی زنجیره­ای به تمام جوانب یک موضوع و مسائل مرتبط با آن، به تبیین ملزومات دستیابی به اهداف بلند مدت (آرمانهای) نظام مورد مطالعه می‌پردازد. بر این اساس، یک گزینه مناسب برای تعریف عینی و کاربردی اقتصاد مقاومتی استفاده از تحلیل سیستمی می باشد.

رویکرد تحلیل سیستمی مسائل را در سه سطح تحلیل کارکردی، تحلیل ساختاری و تحلیل انگیزشی بررسی می­نماید. در تحلیل کارکردی، کارکردهای مختلف یک نظام اقتصادی به منظور رسیدن به اهداف بلند مدت نظام احصاء و مورد بررسی قرار می­گیرند. البته فارغ از مجموعه کارکردهایی که برای یک نظام اقتصادی احصاء می­گردد، هر کارکردی نیز می­تواند خود به صورت یک نظام مجزا در نظر گرفته شود تا مسائل و معضلات مربوط به آن به صورت دقیق­تر و مستقل بررسی و اصلاح گردد. یکی از کارکردهای اصلی هر نظام اقتصادیِ هدفمند تولیت (راهبری) آن نظام است. نظام اقتصادی کشور جهت تحقق اقتصاد مقاومتی نیازمند راهبری خاصی است که آن را با کارایی بالا و از مناسب ترین مسیر به سمت اهداف اقتصاد مقاومتی رهنمون سازد. فارغ از زیرکارکردهای تولیت نظام اقتصادی، به نظر میرسد که با توجه به فراگیر بودن تهدیدات (مشکلات و معضلات) اقتصادی و کثرت فرصتها از یک سو و محدودیت منابع جهت اتخاذ سیاستهای مناسب در رابطه با این تهدیدات و فرصتها، یکی از زیرکارکردهای اصلی آن اولویت بندی می‌باشد. بر این اساس، تحقق اقتصاد مقاومتی مستلزم استفاده بهینه از فرصتها و ظرفیتها جهت حل معضلات دارای اولویت است. بدیهی است که با تعیین کامل کارکردهای اصلی یک نظام اقتصادی جهت نیل به اقتصاد مقاومتی و احصاء زیرکارکردهای آنها در سطوح پایین‌تر، می‌توان مفهوم اقتصاد مقاومتی با این رویکرد را به میزان قابل قبول روشن نمود. البته، چنین فرایندی از حوصله این نوشته خارج است و می‌توان آن را در مطالب آتی دنبال نمود. اما، تا همین مرحله نیز امکان ارائه تعریف نسبتا عینی و مناسب برای اهداف سیاستی میسر است.

همان طور که پیش­تر بیان شد، در تحلیل سیستمی دو تحلیل ساختاری و انگیزشی نیز وجود دارند که این نوع تحلیل­ها از مقوله دیگری می­باشند که ارتباط چندانی به موضوع مورد بحث، پیدا نمی­کنند و شرح مکانیزم آن­ها خارج از حیطه این نوشتار می­باشد. لذا در این نوشتار به منظور رسیدن به تعریف اقتصاد مقاومتی، فقط از تحلیل کارکردی در رویکرد سیستمی استفاده شده است. بدین منظور، ابتدا اهداف نهایی (بلندمدت) اقتصاد مقاومتی را با توجه به بیانات رهبر انقلاب تعیین می‌نماییم: عدالت، رشد اقتصادی پایدار و حداقل آسیب پذیری ممکن در برابر تهدیدات. همانگونه که بیان شد، جهت نیل به چنین اهدافی در بلندمدت باید متولی نظام اقتصادی، ابتدا مسائل و معضلات مهم اقتصادی را احصاء نموده و سپس به تعیین اولویت آنها مبتنی بر معیارهایی عینی و مشخص بپردازد. کاهش هوشمندانه ناکارایی‌ها و ناکارآمدی‌ها، استفاده بهینه از ظرفیتهای اقتصاد دانش‌بنیان و کاربست مناسب توان مردمی در رفع معضلات و مشکلات دارای اولویت گام بعدی متولی نظام است. منظور از کاهش هوشمندانه ناکاراییها و ناکارآمدیها در اینجا، کاهش سیستماتیک و مستمر ناکاراییها و ناکارآمدیهای با اولویت می‌باشد. این اقدامات تضمین کننده حداقل سازی آسیب پذیری در برابر تهدیدها و حداکثرسازی تاب آوری در برابر شوکها و فشارها در میان مدت خواهد بود. این امر تا حد زیادی مسیر را برای دستیابی به اهداف بلندمدت نیز فراهم می‌نماید. بر این اساس، با چنین رویکردی می‌توان تعریف زیر را برای اقتصاد مقاومتی پیشنهاد نمود:

«اقتصاد مقاومتی، نظام اقتصادی است که در آن متولی نظام معضلات و مسائل مهم و فرصت‌های موجود اقتصاد را شناسایی و با معیارهایی عینی و مشخص آنها را اولویت‌بندی می‌نماید. سپس با کاهش هوشمندانه ناکارایی‌ها و ناکارآمدی‌ها، استفاده بهینه از توسعه محصولات، خدمات و بازارهای جدید و مردمی کردن اقتصاد در هر یک از این اولویتها، در میان مدت آسیب پذیری در برابر تهدیدات را حداقل نموده و تاب آوری در برابر شوکها و فشارها را حداکثر می‌نماید. ترجیح راهکارهای پایدارتر و عادلانه‌تر زمینه را جهت تحقق قوام حداکثری اقتصاد، عدالت و رشد اقتصادی پایدار در بلندمدت فراهم خواهد نمود.»

شکل زیر نمایی شماتیک از این تعریف را ارائه نموده است.

تعریف پیشنهادی اقتصاد مقاومتی

[۱] بیانات در دیدار جمعی از کارآفرینان سراسر کشور (۱۶/۶/۱۳۸۹)

[۲] بیات در دیدار دانشجویان (۱۶/۵/۱۳۹۱)

[۳] همان.

۴ دکتر داوود دانش جعفری، نشست اقتصاد مقاومتی دانگاه علامه طباطبایی دی ماه ۱۳۹۱

۵ دکتر محمد مهرجو، همایش ترویج فرهنگ کارآفرینی و اشتغال زایی (۱۹/۱۱/۱۳۹۳)

[۶] دکتر مسعود درخشان، اولیت همایش اقتصاد مقاومتی، دانشگاه علم و صنعت (۲۸/۲/۱۳۹۱)

[۷] مصاحبه با خبرگزاری تسنیم (۱۱/۱۱/۱۳۹۳)

[۸] سایت شخصی دکتر حجت الله عبدالملکی: www.geee.ir

اقتصاد مقاومتی و لزوم اولویت‌بندی معضلات و مسائل اقتصادی

یکی از مباحثی که در سالهای اخیر از سوی مسئولین عالیرتبه نظام و بخشی از بدنه نخبگان برای راهبری مناسب نظام اقتصادی کشور مورد تاکید قرار گرفته است، اقتصاد مقاومتی می‌باشد. گر چه پژوهشها و مطالعات قابل توجه‌ای در خصوص تعریف و ماهیت اقتصاد مقاومتی انجام شده است، اما تا کنون توافقی (هر چند نسبی) در مورد ماهیت و چیستی اقتصاد مقاومتی در بین صاحبنظران اقتصادی حاصل نشده است. با وجود این، شاید بتوان سطحی حداقلی از اقتصاد مقاومتی را مدنظر قرار داد که وجه مشترک اکثر قریب به اتفاق تعاریف و برداشتها از اقتصاد مقاومتی باشد. به عبارت دیگر، به حداقل رساندن آسیب پذیری در برابر تهدیدهای داخلی و خارجی محوری است که صاحبنظران این حوزه آن را جزئی از (و بعضا معادل) اقتصاد مقاومتی می‌دانند. بنابراین، کمینه سازی آسیب پذیری اقتصادی کشور یکی از لوازم تحقق اقتصاد مقاومتی می‌باشد.

با توجه به محدودیت منابع و طیف قابل توجهی از تهدیدات در حوزه های مختلف بدیهی است که شرط بهینگی در به حداقل رساندن آسیب پذیریها، مستلزم در اولویت قرار دادن تهدیدها و مشکلاتی است که اهمیت و ضرورت بالاتری دارند. به بیان دیگر، چگونگی ورود به عرصه‌ی سیاستگذاری و اجرا در شرایط کنونی و بعد از گذشت چند سال از ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی توسط رهبر انقلاب بایستی متناسب با ملاحظات اقتصاد مقاومتی باشد و از آنجا که کمینه سازی آسیب پذیری کلی کشور در برابر تهدیدهای داخلی و خارجی ملاحظه مشترک تعاریف مختلف از اقتصاد مقاومتی است، لازم است که چاره اندیشی مناسب برای دفع تهدیدات و معضلاتی که بزرگتر و فراگیرتر بوده و تبعات فوری تری دارند، در اولویت قرار گیرد. چنین فرآیندی نیازمند آن است که ابتدا تصویری کلان از مسائل و معضلات اقتصادی کشور تهیه شده و موارد دارای اولویت با استفاده از شاخصهای مرتبط با اهمیت و ضرورت هر یک از معضلات احصا گردند. البته در صورت روشمند بودن تعیین شاخصها و نحوه اندازه گیری آنها می‌توان فراتر از احصاء مسائل دارای اولویت، حتی سطح اولویت تمامی معضلات به دست آمده از تصویر کلان را تعیین نمود.

13931228_0129189---Copy-(2)

امروزه تقریباً همه‌ی موضوعات و مسائل زندگی مردم به نوعی با مسأله اقتصاد پیوند خورده‌اند. در واقع، هر امری که به نوعی با مطلوبیت افراد در ارتباط باشد، در حیطه موضوعات اقتصاد گنجانده می‌شود. بنابراین دامنه موضوعی و حوزه اثر اقتصاد بسیار وسیع و گسترده می‌باشد. از همین روی احصاء مسائل و معضلات مهم در حوزه‌های مختلف موضوعی اقتصاد یکی از نیازهای اولیه برای اجرایی کردن اقتصاد مقاومتی است. البته احصاء این موارد به تنهایی کافی نیست چرا که محدودیت‌های مختلف امکان ورود و حل تمام مسائل اقتصادی را نمی‌دهد. بنابراین پیشرفت عملیاتی و اجرایی اقتصاد مقاومتی مستلزم اولویت‌بندی مسأله‌های اقتصاد است تا در یک بازه بلند مدت همه مسائل به ترتیب اولویت حل و اصلاح گردد. بنابراین یک پیشنهاد برای نحوه ورود به مسیر سوق دادن نظام اقتصادی به سمت اقتصاد مقاومتی می‌تواند مبتنی بر مراحل زیر باشد:

  1. احصاء آسیبها و معضلات قابل توجه نظام اقتصادی کشور در حوزه‌های مختلف موضوعی.
  2. برآورد منابع و ظرفیت‌های موجود برای مقابله با آسیبها و معضلات.
  3. تهیه شاخصهای اندازه‌گیری میزان اهمیت و ضرورت معضلات و آسیب‌های مذکور.
  4. تعیین سطح اولویت آسیب‌ها و معضلات احصا شده با توجه به شاخصهای فوق الذکر.
  5. تهیه برنامه زمانی حذف یا کاهش اثر تهدیدها و معضلات با توجه به اولویتهای به دست آمده.

به طور خلاصه، فارغ از اختلاف نظرهای تئوریک، می‌توان با احصاء معضلات و آسیب‌های مهم اقتصادی و  اولویت‌بندی آنها برنامه اقدام برای پیشرفت در تحقق اقتصاد مقاومتی را به صورتی عینی و عملیاتی تهیه نمود.