مقدمه

در سال‌های اخیر ناکارآمدی صندوق‌های بازنشستگی در تأمین منافع اعضای آن موجب نگرانی‌های جدی در خصوص پایداری آن‌ها شده است. وضعیت نامناسب اقتصادی، کاهش نیروی کار و پیر شدن هرم جمعیتی، کسری تصاعدی صندوق‌ها، عدم توانایی دولت در پرداخت مطالبات صندوق‌ها، پرداخت بدهی با واگذاری بنگاه‌های ناکارآمد دولتی، بنگاه‌داری با بازدهی پایین صندوق‌ها، تغییر قوانین بدون در نظر گرفتن شرایط صندوق‌ها و … همه از عواملی هستند که زمینه شرایط نامساعد صندوق‌های بازنشستگی به وجود آورده‌اند. در این شرایط سؤال این است که آیا الگوی رایج به کار گرفته‌شده در سایر کشورها که همان تدوین قانون تنظیم‌گری است می‌تواند به‌عنوان یک راه‌حل مؤثر قابل توصیه باشد؟ برای پاسخ به این سؤال ضروری است ابتدا برخی از مشکلات کلیدی این صندوق‌ها اشاره نمود که خارج از حوزه مسائل فنی و تخصصی درون صندوق به شمار می‌رود.

اعمال مداخلات بالادستی در حوزه بازنشستگی: یکی از مسائل کلیدی این بخش اعمال مداخلات توسط نهادهای سیاست‌گذار در بخش تأمین اجتماعی و بازنشستگی است. به‌طور خاص مواردی چون گسترش حوزه مشاغل سخت، کاهش سن بازنشستگی و تغییر پارامترهای حقوق بازنشستگی که بعضاً می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز به کارکنان بخش‌های مختلف اعطا شود، و به‌ظاهر هزینه‌ای هم برای بخش‌های سیاست‌گذار به همراه نداشته باشد، درواقع فشار زیادی را در بلندمدت به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌نماید.

امکان اعمال‌نفوذ در بدنه مدیریتی صندوق‌ها: در برخی موارد ممکن است این نگاه وجود داشته باشد که مدیریت صندوق بازنشستگی یک سازمان خاص می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز در اختیار کارکنان بازنشسته یا باسابقه همان سازمان قرار گیرد. با این نگرش که بعضاً می‌تواند ناشی از رویکردهای رانت‌جویانه نیز باشد عملاً مدیریت صندوق‌ها که نیازمند تخصص جدی در حوزه‌های مالی و اقتصادی است، در دست افرادی قرار گیرد که صلاحیت‌های لازم برای این جایگاه را نداشته باشند.

اثرپذیری بالا از شرایط اقتصادی کشور: با توجه به ماهیت صندوق‌های بازنشستگی و اهمیت بازدهی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها در حفظ پایداری آن‌ها، عدم حضور نمایندگان این صندوق‌ها در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی مؤثر بر آن‌ها عملاً باعث آسیب‌های بسیار جدی به این صندوق‌ها در اثر تحولات اقتصادی کشور خواهد شد.

عدم کنترل واحد بر صندوق‌های بازنشستگی: در بسیار از موارد صندوق‌های بازنشستگی تحت نظر سازمان‌های متبوع خود قرار داشته و به‌هیچ‌وجه تحت استانداردها و الزامات مشخصی فعالیت نمی‌نمایند. این صندوق‌ها عملاً به نهادهای بالادست تصمیم‌گیر در بخش‌های مالی و سرمایه‌گذاری پاسخگو نبوده و از این حیث هیچ ابزاری برای نظارت و جهت‌دهی به آن‌ها وجود ندارد.

اگرچه مشکلات صندوق‌های بازنشستگی محدود به موارد فوق نبوده و ضمناً مشکلات بسیار جدی دیگری در حوزه‌های فنی، محاسبات بیم‌سنجی و افزایش سن میانگین کشور وجود دارد، اما موارد فوق‌الذکر یک ویژگی مشترک داشته و آن‌هم نیاز به وجود یک‌نهاد متمرکز و قدرتمند است که بتواند در دارای اختیارات تقنینی و قضایی بوده و توان مداخله در حوزه اختیارات سازمان‌های مرتبط در بخش بازنشستگی را داشته باشد. از این حیث ایجاد یک سازمان معمول در ساختارها و تحت محدودیت‌های سازمانی مرسوم به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند مشکلات فوق را رفع نماید. همچنین ضروری است در ساختار این نهاد نقش خود صندوق‌ها به‌صورت مشخص تعریف‌شده باشد.

با در نظر گرفتن این ملاحظات می‌توان گفت که آنچه در شرایط کنونی می‌تواند به‌عنوان یکی از اولویت‌های جدی صندوق‌های بازنشستگی موردتوجه قرار گیرد تدوین قانون تنظیم‌گری و تشکیل سازمان تنظیم‌گری در این بخش است. به‌ویژه آنکه صندوق‌های بازنشستگی تبادلات مالی گسترده‌ای با سیار بخش‌های اقتصادی کشور داشته و ضروری است از طریق این سازمان ملاحظات مالی به‌صورت جدی موردتوجه قرار گیرند.

سؤالات اصلی در حوزه ساختار سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

سؤال ۱: الگوی ساختاری سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست (تنظیم‌گری حاکمیتی، خودتنظیم‌گری، تنظیم‌گری خصوصی)؟ در صورت حاکمیتی بودن به کدام بخش‌ها که به حاکمیت اتصال دارد (داخل سازمان، …). آیا تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی توسط یک تنظیم‌گر انجام گیرد یا مجموعه‌ای از تنظیم‌گران؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، سازمان واحد مؤسسه دولتی مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور/وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تشکیل می‌شود (یک سازمان واحد، حاکمیتی مستقل).

سؤال ۲: تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی در کنار سایر بخش‌های نظام مالی، طبق کدام‌یک از الگوهای سه‌گانه (الگوی یکپارچه، الگوی جزئی و الگوی اختصاصی) صورت پذیرد؟ اگر تنظیم‌گر حوزه صندوق‌های بازنشستگی متفاوت از سایر تنظیم‌گران بخش‌های مرتبط باشد هماهنگی این تنظیم‌گران چگونه صورت پذیرد؟

پاسخ: ایجاد شورای ثبات به‌منظور هماهنگی میان تنظیم‌گری نظام بانکی (بانک مرکزی)، بخش بیمه (بیمه مرکزی)، بخش بورس و بخش بازنشستگی (سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی)

سؤال ۳: حدود اختیارات و وظایف سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر جهت انجام مناسب وظایف تنظیم‌گرانه‌اش دو سته اختیارات نیاز دارد:

الف) اختیارات تنظیمی: حوزه‌های اصلی اختیارات تنظیمی در ضمیمه ذکر گردیده است.

ب) اختیارات قضایی: منظور از اختیارات قضایی، اختیارات انجام اموری است که در نظام حقوقی کشور انجام آن‌ها نیازمند حکم دادگاه می‌باشد. به‌عنوان نمونه می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:

• دستور به توقف هر رویه یا فعالیت خلاف مقررات/منافع عمومی یا عدم تکرار آن؛
• دستور به فسخ یا توقف هر نوع قرارداد و توافق خلاف مقررات/منافع عمومی؛
• وضع شاخص‌ها و استانداردهای متضمن حفظ منافع عمومی و حفظ سلامت صندوق‌های بازنشستگی، و ارائه گزارشات دوره‌ای به مقامات ذی‌ربط یا عموم؛
• دستور به عزل مدیران عامل و یا اعضای هیئت عامل در صندوق‌های بازنشستگی که برخلاف مقررات انتخاب‌شده‌اند؛
• دستور به واگذاری سهام یا سرمایه بنگاه‌ها یا شرکت‌ها؛
• دستور به ادغام، الزام به تعلیق یا دستور به ابطال هرگونه ادغام در حال انجام یا انجام‌شده که برخلاف مقررات/منافع عمومی هستند؛
• دستور استرداد اضافه درآمد و یا توقیف اموالی که از طریق ارتکاب رویه‌های خلاف تحصیل شده است؛
• دستور جهت عدم فعالیت در یک زمینه خاص یا در منطقه یا مناطق خاص؛
• دستور به اصلاح اساسنامه، شرکت‌نامه یا صورت‌جلسات مجامع عمومی یا هیئت‌مدیره صندوق‌ها یا ارائه پیشنهاد لازم به دولت در خصوص اصلاح اساسنامه‌ها؛
• وضع الزامات ویژه در مورد عملکرد برخی صندوق‌ها و یا مستمری‌بگیران؛
• تعیین جریمه نقدی در صورت نقض ممنوعیت‌های وضع‌شده؛
• و …

سؤال ۴: چگونه روابط سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی و سایر تنظیم‌گران فرا بخشی یا نهادهای حاکمیتی هماهنگ می‌شود؟ آیا تنظیم‌گر دیگری بر تصمیمات این تنظیم‌گر نظارت دارد (تنظیم‌گری تنظیم‌گر)؟

پاسخ: در حال حاضر مطابق ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شورای رقابت مسئول ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی می‌باشد. همچنین در این ماده ذکرشده که هیچ‌یک از نهادهای تنظیم‌گر بخشی نتواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت درزمینهٔ تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. با عنایت به چنین جایگاهی می‌توان شرایطی را در نظر گرفت که شورای رقابت نقش ابر تنظیم‌گر را ایفاء نماید و مرجع تشخیص و حل‌وفصل مغایرت‌ها با سایر تنظیم‌گران بخشی و فرا بخشی باشد و ترتیبات اجرایی آن در اساسنامه سازمان مشخص گردد.

سؤال ۵: منابع تأمین مالی سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست و محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های تأمین مالی آن چگونه است؟

پاسخ: یکی از الزامات عملکرد مناسب نهاد تنظیم‌گر، استقلال و عدم تأثیرپذیری آن از ذی‌نفعان است. یکی از کانال‌های اصلی اثرگذاری بر عملکرد نهاد تنظیم‌گر موضوع بودجه این نهاد است. به همین جهت بهتر است بودجه تنظیم‌گر از محلی تأمین شود که هم وابستگی برای تنظیم‌گر ایجاد نکند و هم اینکه دچار نوسان نشود. بر همین اساس پیشنهاد می‌گردد بودجه و اعتبارات نهاد تنظیم‌گر از محل درصدی از درآمدهای صندوق‌های بازنشستگی دارای مجوز که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی وصول و به خزانه‌داری کل کشور واریز می‌گردد تأمین می‌شود. میزان این عوارض باید به‌صورت سالانه در لایحه بودجه پیشنهاد شود. حداقل و حداکثر میزان عوارض مذکور در هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر تعیین شود.

دریافت سایر وجوه مالی در قالب کمک از صندوق‌های بازنشستگی نیز محدود به شرایط خاص مندرج در اساسنامه خواهد بود.

سؤال ۶: تصمیم‌گیران کلیدی در سازمان تنظیم‌گر چه افرادی هستند؟ (ازلحاظ تعداد، تخصص و جایگاه حقوقی)

پاسخ: هرچند سؤالاتی مانند ترکیب دقیق اعضا، و اینکه آیا همه ذی‌نفعان و بازیگران کلیدی بخش در تصمیم‌گیری مشارکت دارند؟ آیا حضور ذی‌نفعان مختلف در نهاد تنظیم‌گر به‌عنوان نماینده یک صنف یا گروه بوده و یا به‌عنوان نماینده کل ذی‌نفعان حضور دارند؟ نیازمند بحث و بررسی بیش‌تر است، اما در این مرحله موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

الف) به‌منظور تفویض تمام یا بخشی از اختیارات قضایی، دو نفر از قضات به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه در ترکیب اعضای سازمان تنظیم‌گر عضویت داشته باشند؛

ب) ترتیبات مندرج در مواد ۵۵ و ۵۶ و شرایط مندرج در بند «ب» ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴ برای اعضاء شورای رقابت به شرح زیر:

دوره تصدی عضو قاضی دو سال و سایر اعضاء شش سال است و انتصاب مجدد آنان برای عضو قاضی دو دوره و برای سایر اعضاء یک دوره دیگر مجاز خواهد بود.

دوره تصدی کسانی که به دلایلی جانشین اعضاء می‌شوند، به میزان بقیه دوره تصدی عضو قبلی خواهد بود.

اعطاء مأموریت به کارمندان دولت و قوه قضائیه برای عضویت آنان تجدیدنظر الزامی است.

اشتغال رئیس و اعضاء به‌صورت تمام‌وقت است. افراد مذکور نمی‌توانند هم‌زمان شغل و یا مسؤولیت دیگری در بخش عمومی، خصوصی یا تعاونی داشته باشند (به‌جز اعضای هیئت‌علمی بر اساس مفاد بند الف ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴).

ج) تضمین موقعیت شغلی اعضاء و نحوه استقلال آن به شرح زیر:

۱- هیچ‌یک از اعضاء را نمی‌توان برخلاف میل او از عضویت در شورا برکنار کرد مگر در موارد زیر:

۱-۱٫ ناتوانی در انجام وظایف محوله به تشخیص دو سوم اعضاء شورا.

۱-۲٫ محکومیت‌های مذکور در جزءهای «۳» و «۵» بند «ب» ماده (۵۳) قانون سیاست‌های اجرایی.

۱-۳٫ محکومیت قطعی به دلیل سوءاستفاده از مقررات مواد (۷۵) و (۷۶) این قانون.

۱-۴٫ از دست دادن اهلیت استیفاء.

۱-۵٫ غیبت غیرموجه بیش از دو ماه متوالی و سه ماه غیر متوالی در هرسال از حضور در شورا، با تشخیص اکثریت اعضاء.

۱-۶٫ نقض تکالیف و محدودیت‌های موضوع ماده (۶۸) قانون و تخطی از مقررات موضوع مواد (۷۵) و (۷۶) به تشخیص اکثریت اعضاء.

۲- در صورت کناره‌گیری داوطلبانه یا فوت هر یک از اعضاء و همچنین در صورت بروز موجبات عزل به نحو مذکور در فوق، مراتب همراه با دلایل و مدارک و مستندات مربوط حسب مورد توسط رئیس سازمان یا نایب‌رئیس وی به مرجع انتصاب کننده عضو، جهت انتصاب عضو جانشین اعلام می‌شود. مرجع مزبور مکلف است حداکثر ظرف یک ماه از تاریخ وصول تقاضا، در چهارچوب ماده (۵۳) قانون، عضو جانشین را انتخاب و به شورای رقابت معرفی کند.

۳-اعضاء سازمان را نمی‌توان به دلیل اتخاذ تصمیمات در چهارچوب وظایف قانونی و یا اظهاراتی که به استناد قانون می‌کنند، تحت تعقیب قرار داد.

۴-این سازمان در رسیدگی و تصمیم‌گیری مطابق مقررات این فصل از استقلال کامل برخوردار است.

د) شرایط انتخاب اعضاء:

۱-تابعیت جمهوری اسلامی ایران،

۲-دارا بودن حداقل چهل سال سن،

۳-دارا بودن مدرک دکترای معتبر برای اعضاء صاحب‌نظر اقتصادی و مالی، حقوقدان و نمایندگان اصناف

۴-نداشتن محکومیت‌های موضوع ماده (۶۲) مکرر قانون مجازات اسلامی و یا محکومیت قطعی به ورشکستگی به تقصیر یا به تقلب،

۵-دارا بودن حداقل ده سال سابقه کار مفید و مرتبط،

۶-نداشتن محکومیت قطعی انتظامی از بند «د» به بالا موضوع ماده (۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری (مصوب ۷/۹/۱۳۷۲)

تبصره: به‌استثناء قاضی، بازنشسته بودن افراد مانع انتخاب نخواهد بود.

سؤال ۷: انتصاب و عزل اعضای کلیدی تنظیم‌گر چگونه صورت می‌پذیرد؟

(در دست بررسی)

سؤال ۸: میزان شفافیت در تصمیم‌گیری‌های تنظیم‌گر (ان) چگونه است؟ سازکارهای تحقق این شفافیت چیست (مثلاً انتشار متن مذاکرات و …)؟

پاسخ: آراء و احکام صادره از سوی سازمان باید جامع استدلال‌های اعضاء مخالف و موافق رأی و حاوی مستندات دلایل ارائه‌شده باشد و به‌جز مواردی که انتشار آن‌ها خلاف اصول و خط‌مشی سازمان به شمار می‌رود (مانند نقض جزء حریم شخصی و ملاحظات امنیتی)، می‌باید برای عموم قابل‌دسترس باشد.

سؤال ۹: آیا قابلیت دادخواهی و تجدیدنظرطلبی در مورد تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد؟

پاسخ: کلیه تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، ظرف بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذی‌نفع قابل تجدیدنظر در هیئت تجدیدنظر [موضوع ماده (۶۴) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شامل سه قاضی دیوان عالی کشور به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه] است. این مدت برای اشخاص مقیم خارج دو ماه خواهد بود. در صورت عدم تجدیدنظرخواهی در مدت یادشده و همچنین در صورت تأیید تصمیمات سازمان تنظیم‌گر در هیئت تجدیدنظر، این تصمیمات قطعی هستند. آراء هیئت تجدیدنظر در مورد تصمیمات قضایی قابل‌نقض توسط دیوان عدالت اداری نمی‌باشند.

1. تبیین وضعیت

جهت تبیین وضعیت، ابتدا اشاراتی به مهم ترین وظایف تنظیم گرِ تنظیم گران بخشی خواهیم داشت و سپس مختصرا شرایط کنونی کشور از این منظر را مورد اشاره قرار خواهیم داد.

• وظایف تنظیم گرِ تنظیم گران بخشی

همانگونه که تنظیم گران در هریک از بخش ها وظایفی همچون صیانت از فضای رقابتی، نظارت بر تنظیم شونده ها و ممانعت از بروز تخلفات، بستر سازی برای اجرای صحیح سیاست ها کلی و … را دارند، خود مجموعه تنظیم گران نیز نیاز به نهادی دارند که چنین اهدافی را در مورد آنها پیگیری نماید. یعنی نیاز است که بر عملکرد خود تنظیم گران بخشی نیز نظارت وجود داشته باشد. زیرا ممکن است تنظیم گران بخشی که عمدتا ارتباط نزدیکی با تنظیم شونده ها و فعالین اقتصادی بخش ها دارند توسط آنها تصاحب شده و یا تحت تأثیر آنها قرار بگیرند. در این صورت دچار انحراف از اهداف تنظیم گری خواهند شد و عموما پیگیر منافع تنظیم شونده ها خواهند بود و مصالح عمومی و منافع مردم را خیلی در نظر نمی گیرند و به جای صیانت از فضای رقابتی ممکن است تا حد امکان به ایجاد انحصار مباردت ورزند.

گذشته از این ها نیاز است تا به چگونگی ایجاد و اداره تنظیم گران بخشی نیز توجه مناسبی شود که همه این ها در زمره وظایف تنظیم گرِ تنظیم گران بخشی خواهد بود.

• وضعیت کنونی تنظیم گری تنظیم گران بخشی در ایران

موضوع تنظیم گری تنظیم گران در کشور از سال ها قبل مطرح بود و علت عملکرد ناصحیح برخی از تنظیم گران بخشی، عدم وجود ساز و کار مناسب برای تنظیم گری تنظیم گران بخشی عنوان می شد. اما این مسأله بعد از جدی شدن جریان خصوصی سازی در کشور با ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از سوی مقام معظم رهبری شکل دیگری به خود گرفت و مسأله به این شکل درآمد که با گسترش خصوصی سازی نیاز است نهادی جهت کنترل بخش خصوصی توسط دولت ایجاد شود و به صورت کلی به تنظیم گری بخش های مختلف اقتصادی بپردازد. به همین منظور تصمیم گرفته شد که نهادی تحت عنوان “شورای رقابت” ایجاد گردد و وظیفه صیانت از فضای رقابتی در بخش های مختلف اقتصادی را برعهده گیرد. “مرکز ملی رقابت” نیز به عنوان بازوی اجرایی شورای رقابت در این زمینه فعالیت خود را آغاز نمود. در قانون “اجرایی سازی سیاست های کلی اصل۴۴ قانون اساسی” اختیارات قابل ملاحظه ای همچون اختیار تأسیس تنظیم گران بخشی، حاکم بودن بر تنظیم گران بخشی، اختیار وضع جریمه، استقلال نسبی از دولت و … برای این شورا در نظر گرفته شد. تبیین وضعیت شورای رقابت و چگونگی عملکرد آن و مشکلات پیش روی آن بحث جداگانه ای است که در یادداشتی به همین عنوان به آن پرداخته شده است فلذا در اینجا به آن ورود نمی کنیم.

2. راهکارهای مطرح در تنظیم گری تنظیم گران

هرچند که در کشور ما یک سازمان مستقل با عنوان شورای رقابت جهت تنظیم گری تنظیم گران ایجاد شده، اما تا کنون نتوانسته است عملکرد مناسبی در جهت اهداف مطرح برای این سازمان داشته باشد و با وجود اختیارات قانونی بسیار زیادی که به آن داده شده عملا وظیفه تنظیم گری تنظیم گران بخشی به خوبی صورت نمی گیرد. برای بررسی چرایی به وجود آمدن چنین وضعیتی لازم است بررسی شود که آیا تأسیس سازمانی همچون شورای رقابت راه حل مناسبی برای تنظیم گری تنظیم گران بخشی بوده و یا اینکه بهتر بود راهکارهای دیگری مورد استفاده قرار گیرد. برای این منظور اشاره مختصری به راهکارهای ممکن برای این مسأله می گردد. در این زمینه سه سناریو مطرح است. یکی وجود یک سازمان مستقل ابر تنظیم گر است؛ دیگری وجود یک شورای عالی جهت تعیین خط مشی تنظیم گران و نظارت بر آنان است و سناریوی سوم عدم وجود سازمان یا شورای خاصی در این زمینه است بلکه باید چند اساسنامه الگو برای تنظیم گران بخش های تهیه گردد و چارچوب فعالیت های آنان را مشخص نماید و تنظیم گران بخشی مطابق آن عمل نمایند. در ادامه توضیحات مختصری درباره هریک از این سناریوها می آید.

• تأسیس سازمان مستقل ابر تنظیم گر

یکی از راهکارهای تنظیم گری تنظیم گران این است که یک سازمان مجزا صرفا برای این کار تأسیس شود. این سازمان باید نیروی انسانی و امکانات کافی جهت نظارت و کنترل عملکرد کلیه تنظیم گران بخشی را داشته باشد و همه تنظیم گران بخشی لازم است مجوز فعالیت خود را از این سازمان بگیرند و زیر نظر آن فعالیت نمایند. این سازمان باید از نظر قانونی حاکم بر کلیه تنظیم گران بخشی باشد و ابزارهای لازم جهت برخورد با متخلفین را در اختیار داشته باشد. چنین سازمانی از یک سو باید مستقل از تنظیم گران بخشی باشد تا اینکه منافع آنان را بر منافع ملی ترجیح ندهد و از سوی دیگر باید از دولت مستقل باشد تا اینکه ابزاری جهت سوء استفاده نهادهای دولتی در رقابت با بخش خصوصی نگردد. اما باید در راستای سیاست های کلی اعلام شده از طرف حاکمیت عمل نماید زیرا یکی از مهم ترین وظایفش بسترسازی جهت اجرایی شدن سیاست گذاری های کلی صورت گرفته است..

• ایجاد شورای عالی تنظیم گری

سناریوی دوم ایجاد یک شورای عالی به ریاست رئیس جمهور و عضویت شخصیت های حقوقی و حقیقی ذی ربط جهت انجام وظیفه تنظیم گری تنظیم گران است. این شورای عالی وظیفه صدور مجوز برای تنظیم گران بخشی و همچنین خط مشی گذاری برای آنها از یک سو و نظارت بر آنها از سوی دیگر را برعهده خواهد داشت.

• تهیه چند اساسنامه الگو

سناریو سوم این است که بر اساس موازین علمی و عملیاتی موجود، تنظیم گران بخشی در چند گروه تقسیم بندی شوند و برای هریک از این گروه ها یک اساسنامه الگو تدوین گردد و طی آن چارچوب عملکردی تنظیم گران بخشی مشخص شود. در این صورت تنظیم گران بخشی موظف خواهند بود که در چارچوب تعیین شده بر تنظیم شونده های زیرمجموعه خود نظارت داشته باشند و اهداف تعیین شده را پیگیری نمایند.

3. نقد راهکارهای مطرح

هریک از سناریو های مورد اشاره برای تنظیم گری تنظیم گران، معایب و مزایایی دارند. در ادامه مختصرا به بررسی هریک از این موارد می پردازیم.

• نقد سناریوی اول

در مورد سناریوی تأسیس یک سازمان مستقل و تخصصیِ ابر تنظیم گر مواردی مطرح است. از محاسن وجود چنین سازمانی این است که به صورت تخصصی و با نیرو و امکانات کافی به بررسی وضعیت تنظیم گران بخشی می پردازد و ضمن خط مشی گذاری برای آنها، بر عملکردشان نیز نظارت مناسب خواهد داشت.

اما از سوی دیگر اشکالاتی نیز بر این سناریو وارد است. یکی از اشکالات در مورد سازمان ابر تنظیم گر مربوط به این مسأله است که گفته می شود برای اینکه بتواند از حقوق بخش خصوصی دفاع نماید و به ابزاری در دستان دولت و شرکت های دولتی جهت کنار زدن بخش خصوصی تبدیل نشود، لازم است که مستقل از دولت باشد. اما از سوی دیگر یکی از وظایف مهم تنظیم گر بسترسازی جهت پیاده سازی سیاست گذاری های صورت گرفته توسط حاکمیت است؛ حال اگر تنظیم گر بخواهد یک نهاد کاملا مستقل باشد و به خاطر قدرت ناشی از استقلال، صرفا حرف خودش را بزند و توجهی به سیاست گذاری های کلی صورت گرفته نکند، این مورد از وظایف تنظیم گر انجام نخواهد شد. از همین رو باید به این توجه شود که چنین نهادی از نظر استقلال از دولت و حرف شنوی از آن باید وضعیت میانه بهینه ای داشه باشد که به وجود آوردن چنین شرایطی هم مشکل است.

اما نکته مهم تر در نقد سناریوی اول به شرایط اقتصاد از نظر خصوصی یا دولتی بودن بر می گردد. به این معنا که اگر اقتصاد بیشتر دولتی باشد و بخش خصوصی سهم زیادی نداشته باشد، در آن صورت این نهاد مستقل از دولت اقتدار لازم برای اعمال نفوذ در تنظیم گران بخشی زیرمجموعه دولت را نخواهد داشت. در صورت عدم وجود اقتدار لازم، هرچقدر هم که کار تخصصی و صحیح صورت گیرد، اما وقتی اجرایی نشود بی ثمر خواهد بود.

• نقد سناریوی دوم

از مزایای این سناریو می توان به این نکته اشاره نمود که چنین نهادی به علت حضور رئیس جمهور در رأس آن، اقتدار لازم را نسبت به همه بخش های دولتی و غیر دولتی داراست. از همین رو مشکل به وجود آمده در سناریوی اول را نخواهد داشت. اما در نقد آن مواردی مطرح می گردد. یک مورد مربوط به پرداختن تخصصی به مسأله تنظیم گران بخشی است. به این معنا که چنین نهادی شاید نتواند به صورت تخصصی به مسأله تنظیم گران بخشی ورود نماید. در جواب این نقد گفته می شود که می توان برای این شورا حلقه های تخصصی پشتیبان طراحی نمود و از این طریق این ضعف را جبران کرد. البته شاید نتواند در سطح نهاد مستقل و تخصصی تنظیم گری (سناریوی اول) این کار را انجام دهد ولی در هر صورت تا حدود قابل ملاحظه ای امکان جبران این نقیصه وجود خواهد داشت.

نقد دیگری که به این سناریو وارد می شود به کارکرد نهاد شورای عالی در ایران مربوط می شود. به این معنا که گفته می شود که در حال حاضر بیش از پنجاه شورای عالی در کشور وجود دارد اما خیلی از آنها تقریبا بیکار هستند و جلساتشان تشکیل نمی شود و اثرگذاری چندانی ندارند. حال ایجاد یک شورای عالی دیگر در این شرایط چندان مفید فایده نخواهد بود. در جواب این اشکال باید گفت که این مسأله درست است. اما از سوی دیگر وقتی اهمیت تنظیم گری در شرایط کنونی را درنظر می گیریم و اهتمامی که دولت به این مسأله دارد را ملاحظه می کنیم، می توان گفت که با این شورای عالی مانند بقیه موارد برخورد نخواهد شد. از سوی دیگر شاید نیاز به ایجاد یک شورای عالی جدید وجود نداشته باشد؛ زیرا یک شورای عالی[۱] با اهدافی نزدیک به این مسأله وجود دارد که می توان با ایجاد تغییراتی در آن، اهداف شورای عالی تنظیم گری را دنبال نمود.

• نقد سناریوی سوم

درباره سناریوی سوم یعنی تهیه چندین اساسنامه الگو بحث هایی مطرح است. درباره مزایای این کار گفته می شود که این اساسنامه ها با ملاحظات دقیق تخصصی و فنی تهیه خواهند شد و از سوی دیگر به خاطر مشخص و ثابت بودن، یک ثبات عملکردی در تنظیم گران به وجود خواهد آورد. اما اشکالاتی نیز به این راهکار وارد است. یکی از اشکالات مهم به تعدد بخش های مختلف بر می گردد. به این معنا که تعداد بخش هایی که نیاز به تنظیم گر مخصوص خود دارند زیاد است و تهیه تعداد زیادی اساسنامه جداگانه هم کار مشکلی است و هم اینکه چندان بهینه به نظر نمی رسد. از سوی دیگر وجود یک اساسنامه از پیش تهیه شده دو حالت دارد: یا صرفا نکات کلی در آن مطرح شود که در این صورت امکان دور زدن آن توسط تنظیم گران وجود دارد و یا به صورت جزئی به مسأله ورود کند که دراین صورت با توجه به ثابت بودن آن، امکان انعطاف لازم در شرایط مختلف را نخواهد  داشت.

سؤال دیگری که در این زمینه مطرح می شود این است که تکلیف نظارت دقیق بر عملکرد تنظیم گران چه می شود؟ در چنین شرایطی نظارت بر تنظیم گران نیز برعهده نهادهای نظارتی عمومی همچون سازمان بازرسی کل کشور و … قرار می گیرد که آن نهادها در مسئولیت های کنونی خود نیز چندان عملکرد بهینه ای ندارند.

4. جمع بندی و نتیجه گیری

از مطالب بالا معلوم شد که هریک از سناریوهای مطرح مزایا و مضراتی دارند. اگر شرایط کنونی اقتصاد ایران را در نظر بگیریم به نظر می رسد که سناریو اول چندان راهکار مناسبی نباشد. از این منظر که اقتصاد ایران عموما دولتی است و سازمان ها و شرکت های دولتی خیلی از یک نهاد مستقل از خیلی استقبال نمی کنند و از آن حرف شنوی نخواهند داشت. سازمان های دولتی که به دولت متصل اند و از رانت های اطلاعاتی برخوردارند، سعی می کنند که از این اطلاعات خود در جهت کسب منفعت بیشتر در برابر رقبای خود در بخش خصوصی استفاده کنند. همچنین تنظیم گران بخشی نیز که تحت تأثیر این فعالین هستند، به همین دلیل در عمل خیلی رغبتی به تبعیت از سازمان ابر تنظیم گر نخواهند داشت.

در شرایط کنونی در کشور ما، یکی از دلایل عملکرد نامناسب شورای رقابت نیز همین است. مثلا سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولید کنندگان که یک تنظیم گر است و مطابق الزام قانون باید از شورای رقابت تبعیت نماید، چنین نمی کند. زیرا مدیرعامل آن از نظر پست سازمانی معاون وزیر صنعت معدن و تجارت است و رئیس شورای رقابت عملا اقتدار لازم برای تحکم بر این سازمان را ندارد. مواردی از این قبیل زیاد است. خلاصه اینکه دولتی بودن اکثر اقتصاد ایران از یک طرف و قدمت برخی تنظیم گران بخشی از سوی دیگر درکنار وجود نگاه های جزیره ای در بخش دولتی، موجب شده است که شورای رقابت در ایران عملا اقتدار لازم را برای اعمال حاکمیت بر تنظیم گران بخشی را نداشته باشد.

همچنین لازم به ذکر است که مشکل عدم وجود اقتدار برای سازمان مستقل ابر تنظیم گر، در صورت دولتی بودن نیز برطرف نخواهد شد و دلیل آن، مشکل دیگری است که کشور ما با آن روبروست که عبارت است از وجود نگاه جزیره ای در بخش های مختلف دولتی. به این معنا که بخش های دولتی نه تنها رغبتی به تبعیت از یک نهاد مستقل ا زدولت را ندارند، رغبت چندانی به تبعیت از سازمان های دولتی دیگر هم ندارند. یعنی عمدتا هریک از بخش های دولتی خود را به مثابه یک جزیره جداگانه در نظر می گیرد و عمدتا از منظر منافع خودش به مسائل می نگرد. اختلافاتی که بعضا بین برخی از وزارت خانه ها به وجود می آید به همین دلیل است. به عنوان نمونه می توان به اختلاف به وجود آمده بین وزارت راه و شهرسازی و وزارت صنعت، معدن و تجارت بر سر سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولید کنندگان اشاره نمود. از همین رو وجود نهاد ابر تنظیم گر دولتی نیز چندان راهگشا نخواهد بود.

در مجموع باید گفت که در شرایط کنونی کشور وجود یک سازمان مستقل ابر تنظیم گر نمی تواند کارایی قابل ملاحظه ای داشته باشد.

از طرفی سناریوی سوم نیز برای وضعیت کنونی کشور چندان راهگشا نخواهد بود. همانگونه که اشاره گردید، با وجود اعمال نظرات تخصصی در تهیه این اساسنامه ها، ویژگی انعطاف پذیری نسبت به شرایط مختلف، و نیز اهرم نظارت مؤثر و کارا بر تنظیم گران بخشی وجود نخواهد داشت فلذا این سناریو نمی تواند راهکار مناسبی باشد.

در نتیجه باید گفت که با توجه به شرایط کنونی کشور، مهم ترین عاملی که در زمینه نهاد تنظیم گری تنظیم گران باید مورد توجه قرار گیرد، این است که این نهاد باید اقتدار لازم را داشته باشد تا بتواند سر و سامانی به وضعیت کنونی بدهد. از همین رو وجود یک شورای عالی تنظیم گری که هم جنبه تخصصی در آن رعایت شده باشد و هم از اقتدار لازم برخوردار باشد، راهکار مناسب تری برای تنظیم گری تنظیم گران به نظر می آید.

[۱]. شورای عالی اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی