نظام ملی تنظیم‌گری ۱: مفهوم تنظیم‌گری و ارتباط آن با نظام حکمرانی

اولین گزارش از سلسله گزارش‌های نظام ملّی تنظیم‌گری با عنوان “مفهوم تنظیم‌گری و ارتباط آن با نظام حکمرانی” از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی منتشر گردید. در پرونده نظام ملّی تنظیم‌گری به موضوعاتی همچون تبیین مفهوم تنظیم‌گری، الگوهای مطلوب اجرای آن، بررسی وضعیت ایران از این منظر، بسترهای لازم جهت پیاده‌سازی نظام ملّی تنظیم‌گری در کشور و … پرداخته خواهد شد که در گزارش اوّل تبیین مفهومی مقوله تنظیم‌گری و نسبت آن با نظام حکمرانی موردبررسی قرار گرفته است. در این گزارش ضمن معرفی مفهوم “حکمرانی تنظیم‌گرانه”، سیر تحولات تنظیم‌گری و جایگاه کنونی آن در دنیا بررسی شده و دلالت‌هایی برای حرکت کشور به سمت حکمرانی تنظیم‌گرانه ارائه گردیده است.

این گزارش توسط آقای دکتر زمانیان کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و آقایان دکتر امامیان، ذوالفقاری و محمدزاده تحلیل‌گران اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری و در دفتر مطالعات اقتصاد بخش عمومی مرکز پژوهش‌ها تهیه شده است.


متن کامل این گزارش که در سایت مرکز پژوهشهای مجلس انتشار یافته از طریق لینک زیر قابل دسترسی است:

http://rc.majlis.ir/fa/report/show/1067009

“کانون‌های وکلا”، راهکاری برای رفع مسئله انحصار در بخش وکالت

مقدمه

ارائه “طرح جامع پذیرش و آموزش وکالت” در مجلس شورای اسلامی بار دیگر موضوع تعیین سهمیه برای اعطای مدرک وکالت به فارغ‌التحصیلان رشته حقوق را در فضای تخصصی کشور مطرح نمود. چندی پیش نیز ارائه شکایت از سوی جمعی از فارغ‌التحصیلان رشته حقوق به شورای رقابت این موضوع را در دستور کار شورای رقابت قرار داد که درنهایت منجر به ارسال استفساریه از سوی این شورا به مجلس شورای اسلامی گردید. این موضوع هم‌اکنون در دستور کار کمیسیون حقوقی مجلس قرار گرفته است. منتقدین وضعیت موجود خواستار حذف محدودیت در ظرفیت پذیرش وکلا هستند.

استدلال موافقین سهمیه‌بندی

 یکی از اصلی‌ترین استدلال‌های موافقین وضع سهمیه برای حرفه وکالت اهمیت این جایگاه در احقاق حقوق مردم و دعاوی حقوقی و کیفری است. بر اساس این دیدگاه کیفیت نظام آموزش عالی نمی‌تواند به‌هیچ‌وجه تضمین‌کننده کیفیت فارغ‌التحصیلان برای حرفه وکالت باشد، ازاین‌رو ضرورت برگزاری آزمون وکالت برای تضمین کیفیت دارندگان پروانه وکالت ضروری است. از سوی دیگر ورود تعداد بسیار زیادی از فارغ‌التحصیلان رشته حقوق در بازار وکالت، بیش‌ازحد اشباع بازار، به این حرفه آسیب خواهد زد. البته در این میان برخی حامیان کانون وکلا اظهار می‌کنند که در تعیین سهمیه، این کانون به‌عنوان نهادِ صنفی وکلا صرفاً یک کرسی رأی را در اختیار دارد و دو کرسی دیگر در اختیار نهادهای حاکمیتی است و ازاین‌رو مسئله تعارض منافع از سوی کانون وکلا در تعیین سهمیه ورود به این بازار نیز وارد نیست.

استدلال مخالفین سهمیه‌بندی

از سوی دیگر بخشی از مخالفین طرح سهمیه‌بندی بر ایجاد هرگونه انحصار در ورود به بازار وکالت – فارغ از این‌که توسط کانون وکلا و یا هر نهاد دیگری باشد – تأکیددارند و معتقدند بازار رقابتی در این حوزه می‌تواند متضمن منافع وکلا و مردم باشد. ضمن آنکه تشخیص اشباع بازار نمی‌تواند توسط یک کمیسیون خاص صورت گیرد بلکه در صورت ایجاد شرایط رقابتی، زمانی که ظرفیت اشتغال در بازار کار وکالت به حد اشباع رسید، افراد برحسب اراده و صلاحدید خود به این بازار وارد نخواهند شد و در این میان شفافیت کافی در این بازار متضمن باقی ماندن وکلای توانمندتر و خروج وکلای ضعیف خواهد شد.

پیشنهاد

به نظر می‌رسد جمع بین ملاحظات این دست از موافقین و مخالفین، یعنی ایجاد یک بستر رقابتی در کنار ایجاد محدودیت‌های لازم به‌منظور تضمین شغلی و کیفی در یخش وکالت، امری دور از دسترس نیست.

باید توجه نمود که در شرایط کنونی مشکل اصلی وجود سهمیه و یا برگزاری آزمون برای دریافت مجوز وکالت نیست، زیرا کانون وکلا نهادی صنفی است که علی‌الاصول می‌توانند با توجه به استانداردهای خود محدودیت‌هایی را برای اعطای مدرک وکالت به اعضای خود در نظر بگیرد. اما آنچه چالش اصلی این حوزه به شمار می‌رود قرار دادن کانون وکلا به‌عنوان نهاد انحصاری صنفی این حوزه است. در این راستا پیشنهاد می‌شود به‌جای تلاش برای وضع محدودیت‌های بیشتر بر کانون وکلا، اجازه ایجاد نهادهای صنفی مشابهِ با کانون وکلا موردتوجه قرار گیرد. درواقع همان‌گونه که کانون وکلا به‌عنوان یک‌نهاد صنفی می‌تواند از بین فارغ‌التحصیلان حقوق به عده خاصی اجازه وکالت دهد، نهادهای صنفی مشابهی نیز ایجاد شوند که آن‌ها نیز با برگزاری آزمون و ضمن رعایت مقررات عمومی این حوزه بتوانند به گروه‌های دیگری از فارغ‌التحصیلان این رشته مدرک وکالت اعطا نمایند. مدارک همه این نهادهای صنفی نیز در صورت رعایت شرایط عمومی مصوب دستگاه‌های مقررات گذار، در نهادهای حقوقی کشور مورد تأیید قرار گیرد.

در این صورت همان‌گونه که وکلا در جامعه بر اساس عملکرد خود اعتبار می‌یابند، پس از مدتی این نهادها نیز ازلحاظ کیفیت برگزاری آزمون و اعتبار وکلای تحت نظر خود دارای رتبه و اعتبار خواهند شد. جالب آنکه در شرایط فعلی نیز مردم بر اساس تشخیص و اعتبارسنجی خود از بین وکلای مورد تأیید “کانون وکلای دادگستری” و وکلای مورد تأیید ” مرکز امور مشاوران حقوقی، وکلا و کارشناسان قوه قضائیه” به انتخاب وکیل می‌پردازند. در این صورت کانون وکلای فعلی می‌تواند ضمن وضع استانداردهای بالاتر در اعطای مجوز وکالت به اعضای خود، شرایطی ایجاد نماید که اعضای این کانون اعتبار بالاتری به نسبت اعضای نهادهای صنفی دیگر داشته باشند و به‌تبع در پرونده‌های مهم‌تر و با دستمزد بالاتر به کار گرفته شوند. اما در پرونده‌های کوچک و مواردی که مردم در آن‌ها لزوماً نیازمند وکلای حرفه‌ای نیستند، می‌توانند به سراغ وکلایی بروند که از سایر نهادها اجازه وکالت دریافت کرده‌اند. ضمن آنکه در این الگو به دلیل اهمیت عملکرد هر یک از وکلا در اعتبار نهاد صنفی مجوز دهنده با آن‌ها، احتمالاً این کانون‌های صنفی نظارت بسیار جدی‌تری بر عملکرد اعضای خود خواهند داشت. درنهایت اعضای هر یک از این نهادهای صنفی می‌توانند به‌مرورزمان و با کسب تجربه نسبت به دریافت اجازه وکالت از نهادهای معتبرتر نیز اقدام نمایند.

درواقع پیشنهاد می‌شود به‌جای ایجاد رقابت در حوزه وکالت از طریق حذف یا تضعیف استانداردها و رویه‌های کانون وکلای فعلی، این حوزه را طریق ایجاد رقابت بین نهادهای صنفی وکالت (کانون‌های وکلا) رفع انحصار نمود. نکته مهم آنکه بستر ذهنی و اجرایی این پیشنهاد پس از اجرای ماده ۱۸۷ قانون برنامه سوم توسعه در کشور ایجاد شده است. به نظر می‌رسد این پیشنهاد بتواند بستری برای حل دوگانه سنتی انحصار – استقلال را در بخش وکالت کشور فراهم سازد.

تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی

سلسله جلسات تدوین پیش‌نویس لایحه تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی و تعیین تکلیف وضعیت صندوق‌های آسیب‌دیده کشور به‌صورت هفتگی در سازمان اداری و استخدامی تشکیل می‌شود. در این سلسله جلسات که به میزبانی جناب آقای دکتر صفدری معاون سازمان اداری و استخدامی کشور، و با حضور سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، معاونت رفاهی وزارت رفاه تعاون و تأمین اجتماعی، سازمان تأمین اجتماعی، اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری، نماینده دستیار ویژه ریاست جمهوری در امور اقتصادی (به‌صورت موردی) و برخی دیگر از ذینفعان و کارشناسان برگزار می‌گردد، موضوعات مختلف حوزه بازنشستگی مورد بحث و بررسی قرار گرفته است.

در بخشی از این جلسات – که از نیمه زمستان ۹۶ تابه‌حال بیش از ۱۰ جلسه آن برگزار شده است – اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری پیش‌نویس ایجاد سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی را ارائه نموده است. نتایج این جلسات به شکل یک لایحه و برنامه اجرایی اصلاح نظام بازنشستگی کشور در دولت پیگیری خواهد شد.

از طرف اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری در این جلسه آقایان مرتضی زمانیان و علی ابراهیم نژاد بنا به موضوع جلسات مشارکت دارند.

اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی»

 طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی ۴۴ قانون اساسی که به همراه گزارش نظارتی کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مبتنی بر تبصره ۱ ماده ۴۳ قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی تقدیم مجلس شده بود، در تاریخ ۸/۹/۹۶ اعلام وصول گردید و در دستور کار کمیسیون فوق‌الذکر قرار گرفت. این طرح شامل پنج ماده بود که ماده پنجم آن به اصلاح ماده ۵۹ قانون اختصاص داشت و به موضوع ایجاد تنظیم‌گران بخشی اختصاص داشت. جهت بررسی و اظهارنظر کارشناسی درباره این طرح، گزارشی در مرکز پژوهش‌های مجلس تهیه شد که قسمتی از این گزارش که به موضوع تنظیم‌گران بخشی اختصاص داشت توسط دکتر امیر احمد ذوالفقاری پژوهشگر گروه مطالعات اقتصادی اندیشکده نگارش یافت.


متن کامل این گزارش در سایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی انتشاریافته که از طریق لینک زیر قابل‌دسترسی است:

http://rc.majlis.ir/fa/report/show/1048771

دوری از «شاخص‌زدگی»

به یاد دارم در مقدمه یکی از مقالات حوزه اقتصادسنجی داستان طنزگونه‌ای با محتوای ذیل ذکرشده بود. در جلسه‌ای جناب نخست‌وزیر از سه مشاور خود سؤال می‌کند که مجموع کسری بودجه ‌۲ میلیارد دلاری سال گذشته و ۳ میلیارد دلاری سال جاری چه میزان است؟ مشاور اول که از قضا ریاضیدان نیز است، بلافاصله پاسخ می‌دهد ۵ میلیارد دلار. پس از او مشاور فیزیکدان می‌گوید که اگر بخواهیم دقیق‌تر گفته باشیم، کسری بودجه دولت مجموعاً ۵ میلیارد دلار با خطای مثبت یا منفی ۵۰ میلیون دلار است. مشاور اقتصاددان که متخصص اقتصادسنجی است اندکی تعلل کرده، سپس به کنار نخست‌وزیر رفته و آهسته در گوش نخست‌وزیر می‌گوید دوست داری چه میزان کسری بودجه داشته باشی، با اعداد موجود همان را برای شما به دست خواهم آورد.

دوری از «شاخص‌زدگی»

پیش از ورود بیشتر به بحث باید تأکید کرد که یکی از چالش‌هایی که سال‌ها گریبان گیر نظام تصمیم‌گیری کشور ما بوده است، کم‌توجهی به تحلیل‌های کمی و به‌طور عام سیاست‌گذاری مبتنی بر شواهد بوده است؛ مسئله‌ای که خوشبختانه در سال‌های اخیر و به‌ویژه با ورود گسترده دانشجویان رشته‌های فنی به حوزه‌های علوم اجتماعی تا حد زیادی تعدیل شده است. ازاین‌رو رویکرد این نوشتار نسبت به توسعه ابزارهای کمی در سیاست‌گذاری کشور به‌هیچ‌وجه منتقدانه نیست، اما هدف آن جلب‌توجه خوانندگان به این مسئله است که اعتماد و اتکای بیش‌ازحد بر تحلیل‌های کمی و مبتنی بر داده‌ها نیز اثرات بسیار نامطلوبی بر کیفیت حکمرانی و سیاست‌گذاری به دنبال خواهد داشت. مثال آغازین این نوشتار هرچند با اغراق توأم است، اما حائز این نکته کلیدی است که داده‌ها هرچند به‌صورت دقیقی گردآوری شوند، اما چیدمان آن‌ها می‌تواند به صورت‌های مختلف نتایج متفاوتی را به همراه داشته باشد که در ادامه این متن مثال‌های مختلفی از آن ارائه خواهد شد.

به‌عنوان نمونه ضریب جینی عموماً به‌عنوان شاخص نابرابری درآمدی مورداستفاده قرار می‌گیرد که در صورت برابری مطلق درآمدی در جامعه برابر صفر و درصورتی‌که تمامی درآمد جامعه در اختیار یک فرد قرار گیرد برابر یک خواهد بود. در کنار ضریب جینی شاخص‌های دیگری مانند درصدی از کل درآمد که توسط دهک یا صدک بالای درآمدی کسب می‌شود، همچنین نسبت میانگین به میانه درآمدی نیز از شاخص‌های نابرابری درآمدی به شمار می‌روند (در هر دو مورد عدد بالاتر به معنای نابرابری بیشتر است) که استفاده از هر یک از آن‌ها می‌تواند دلالت‌های متفاوتی به همراه داشته باشد، اما پژوهشگران و سیاست‌گذاران معمولاً بسته به نیاز و حتی سلیقه خود، شاخص موردنظر خود را مورد استناد قرار می‌دهند. حتی در مورد دلالت‌های ضریب شناخته‌شده جینی نیز عموماً نکات بسیار مهمی مانند تفاوت بین درآمد و دستمزد، درآمد فردی و درآمد خانوار، درآمد پیش از مالیات یا پس‌ازآن و به‌طور خاص ابعاد غیر درآمدی نابرابری کاملاً مورد غفلت قرار می‌گیرد که توجه به هر یک از آن‌ها دلالت‌های متفاوتی از این شاخص را به همراه دارد. بسیار مهم‌تر آنکه ضریب جینی صرفاً به اختلاف درآمدی در یک نقطه زمانی اشاره دارد درحالی‌که عملاً توزیع درآمدی افراد در طول عمر آن‌ها حائز اهمیت بیشتری است. به‌طور مثال فرض کنید در یک کشور تمامی افراد در دوران جوانی و پیری خود درآمد یک واحدی دارند، درحالی‌که در کشور دیگری در دوره جوانی همگی درآمد یک واحدی و دوره پیری همگی درآمد ۲ واحدی دارند. احتمالاً بسیاری از خوانندگان اذعان خواهند کرد که در اقتصاد دوم علاوه بر وضعیت بهتر اقتصادی، برابری درآمدی نیز در طول عمر افراد وجود دارد. بااین‌حال ضریب جینی صرفاً به دلیل وجود توزیع سنی مردم در اقتصاد دوم بسیار بدتر از اقتصاد اول است. البته همه این موارد بر این اساس که محاسبات بر اساس داده‌های درآمدی ناشی از پرسشنامه یا داده‌های بیمه‌ای یا مالیاتی احصا شده باشد متفاوت خواهد بود.

همچنین می‌توان به شاخص سطح رفاه جامعه اشاره کرد که در مورد آن عموماً درآمد ملی سرانه مورد استناد قرار می‌گیرد. درحالی‌که اگر به شاخص سرانه مصرف افراد توجه شود مشاهده می‌کنیم که در برخی از ادوار که درآمد سرانه، بهبود زیادی را در رفاه جامعه نشان می‌دهد، شاخص دوم نشان‌دهنده تغییرات جدی نخواهد بود. از دیگر موارد مهم در این موضوع می‌توان به آمارهای بین‌المللی مختلفی اشاره کرد که به‌صورت مکرر توسط رسانه‌ها و مسئولان کشور مورداشاره قرار می‌گیرد. توجه به آمارهایی که تحت عناوینی چون شاخص‌های رفاه، رضایت اجتماعی، اعتماد، فساد، شاد بودن و امثال آن توسط مراکز مختلف تهیه و منتشر می‌شود نشان می‌دهد برخی از این شاخص‌ها تا چه حد غیرقابل‌اعتماد و مورد مناقشه هستند. ازآنجاکه سنجش موضوعاتی ازاین‌دست عموماً نیازمند سنجه‌های بسیار پیچیده‌ای است که محاسبه آن‌ها در سطح یک شهر هم با دشواری‌های خاص همراه است و عملاً اندازه‌گیری آن‌ها در کشورهای مختلف امکان‌پذیر نیست، در بسیاری از موارد این شاخص‌ها با ترکیب متغیرهای کلان اقتصادی و اجتماعی تعریف می‌شوند و اساساً ارتباط معناداری با موضوع ادعایی آن شاخص نیز ندارند. در برخی موارد نیز صرفاً بر اساس پرسشنامه‌های بسیار محدود که پاسخ‌های آن‌ها نیز از مسئله درون‌زایی رنج می‌برد، موردمحاسبه قرار می‌گیرند. به‌طور مثال بعضاً برای محاسبه فساد اجتماعی صرفاً به یک نظرسنجی با این سؤال اکتفا می‌شود که ازنظر مخاطب حل‌وفصل یک مشکل خاص اداری به چه احتمالی با مطالبه رشوه همراه خواهد شد؟ مطالعات رفتاری نشان داده است پاسخ یک فرد در این موارد تحت تأثیر عوامل مختلفی دچار سوگیری خواهد بود. به‌طور مثال انتشار خبر یک اختلاس در روزهای منتهی به نظرسنجی در یک کشور می‌تواند تأثیر معناداری در نتایج نظرسنجی داشته باشد. ضمن آنکه عواملی چون دسترسی به رسانه‌ها و سطح سواد جامعه پاسخ را به‌شدت تحت تأثیر قرار خواهد داد. و اینکه اساساً پاسخ به یک یا چند سؤال خاص را تا چه میزان می‌توان برای اندازه‌گیری مفهوم گسترده فساد تعمیم داد. جالب این است که در این قبیل مطالعات بین‌المللی که باهدف رتبه‌بندی کشورها بر اساس شاخص‌های این‌چنینی انجام می‌شود، بخش معناداری از تغییر رتبه کشورها در طول زمان ناشی از تغییر تعداد کشورهای موردمطالعه است. به‌طور مثال یکی از شاخص‌های بین‌المللی فساد در سال‌های مختلف در بین ۱۲۰ تا ۱۸۰ کشور موردسنجش قرار می‌گیرد و طبیعتاً انتظار می‌رود در سال‌هایی که تعداد کشورها افزایش می‌یابد، عموم کشورها سقوط معناداری در رتبه خود شاهد باشند. جالب این است که غفلت از این نکته ساده در کشور باعث شده است که برخی از صاحب‌نظران به انواع و اقسام توجیهات برای توضیح علل رشد یا سقوط رتبه ایران در طول زمان بپردازند!

اما فراتر از اشکالات وارده به این دست از آمارها که بعضاً به صورتی حبابی موردتوجه قرار می‌گیرند، نکته بسیار مهم دیگر محدود بودن نتایج هر مطالعه تجربی، به جامعه نمونه آن مطالعه است. به‌طور مثال مشاهده می‌شود که نتایج مطالعات تجربی انجام شده در مورد خانوارهای اروپایی به‌راحتی به‌عنوان یک گزاره علمی در مورد رفتار خانوارها در سایر کشورها نیز مورد استناد قرار می‌گیرد؛ درحالی‌که حداکثر می‌تواند در سایر کشورها به‌عنوان یک فرضیه مطرح شود. ازاین‌رو عبارت‌های ساده‌انگارانه‌ای همانند «در تمام دنیا اثبات شده است» یا «همه دنیا تجربه کرده است»، که متأسفانه نقل محافل بسیاری از صاحب‌نظران و سیاست‌گذاران کشور است عموماً فاقد اعتبار و ناشی از یک استقرای ناقص هستند. ضمن آنکه نباید فراموش کرد هرچند این قبیل نتایج قابل‌اعتنا نیز باشد، یکی از وظایف پژوهشگر استفاده از شواهد و مطالعات کمی به‌منظور سنجش هزینه‌ها و منافع حاصل از هر تصمیم سیاستی است. درحالی‌که وظیفه سیاست‌گذار در نظر گرفتن این نتایج ملموس در کنار سایر خواسته‌های جامعه ازجمله باورها، ارزش‌ها و فرهنگ ملی آن‌ها است. ازاین‌رو برخی معتقدند اثر ارزش‌های غیرقابل‌اندازه‌گیری در فرآیند سیاست‌گذاری و تصمیم‌سازی، به‌هیچ‌وجه کمتر از شواهد قابل‌اندازه‌گیری نیست. به‌طور خلاصه این نوشتار ضمن تأکید بر اهمیت سیاست‌گذاری شواهد محور، به‌ویژه با استفاده از ابزارهای کمی که متأسفانه خلأ آن در کشور احساس می‌شده و می‌شود، درصدد توجه دادن تصمیم‌سازان به محدودیت‌های شواهد کمی و مطالعات تجربی و پرهیز از آفت شاخص‌زدگی در فضای سیاستی و تصمیم‌گیری کشور است.


منتشر شده در دنیای اقتصاد در تاریخ ۱۹ فروردین ۱۳۹۶.

پیشنهاد اصلاح سازوکار تأسیس تنظیم‌گران بخشی توسط شورای رقابت در قانون

پیشنهاد اصلاح سازوکار تأسیس تنظیم‌گران بخشی توسط شورای رقابت در قانون

طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی ۴۴ قانون اساسی در تاریخ ۸/۹/۹۶ اعلام وصول گردید و در دستور کار کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملّی و نظارت بر اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. این طرح شامل پنج ماده است که ماده پنجم آن به اصلاح ماده ۵۹ قانون اختصاص دارد و به موضوع ایجاد تنظیم‌گران بخشی می‌پردازد.

قانون اجرای سیاست‌های کلی ۴۴ شامل نه فصل بوده که در تاریخ ۲۵/۳/۱۳۸۷ به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است و فصل نهم این قانون به موضوع تسهیل رقابت و منع انحصار اختصاص دارد و به‌موجب ماده ۵۳ آن، شورای رقابت جهت رسیدگی و رفع رویه‌های ضد رقابتی و تنظیم بازار تأسیس شده است. به‌موجب ماده ۵۹ این قانون شورای رقابت می‌تواند در حوزه‌هایی که مصداق انحصار طبیعی است، اقدام به ارائه پیشنهاد تأسیس نهاد تنظیم‌کننده بخشی به هیئت‌وزیران نموده و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی خود در حوزه مزبور را به این نهاد واگذار نماید.

بااین‌وجود پس از گذشت حدود ۹ سال از ایجاد این شورا به نظر می‌رسد این مجموعه نتوانسته است در برخی از حوزه‌ها اقدامات لازم برای دستیابی به اهداف رقابتی موردنظر قانون‌گذار را اجرایی نماید. به‌طور خاص شورای رقابت در راستای استفاده از اختیارات ماده ۵۹ این قانون از سال ۱۳۹۴ تأسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی را در دستور کار قرار داد که درنهایت به دلیل عدم حصول نتیجه آن را از دستور کار خود خارج کرد[۱]. با توجه به اینکه پس از گذشت مدتی طولانی از تأسیس شورای رقابت، این مجموعه کماکان در ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی به نتیجه نرسیده و به دلیل اهمیت بالای حضور نهادهای تنظیم‌گر بخشی، این موضوع در دستور کار کمیسیون قرار گرفت. جهت بررسی دقیق این موضوع مرکز پژوهش‌ها پس از برگزاری جلسات مختلف با صاحب‌نظران و دستگاه‌های ذی‌ربط، ضمن تبیین ابعاد مختلف اشکالات مطرح در خصوص قانون موجود، پیشنهادات خود را در قالب گزارش حاضر ارائه نموده است[۲].

در این نوشتار، اصلاحات لازم برای ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی به همراه توضیحات لازم در قالب جدول زیر جمع‌بندی شده‌اند. در ستون سمت راست متن طرح آمده، در ستون وسط ماده جایگزین پیشنهادی و در ستون سمت چپ دلایل تغییرات ایجادشده ذکر گردیده‌اند.

 

  • متن طرح
  • ماده ۵۹: شورای رقابت می‌‌تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخشی را برای تصویب به هیئت وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی‌خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم‌کننده بخشی واگذار نماید. ترکیب اعضاء نهادهای تنظیم‌کننده بخشی به پیشنهاد شورای رقابت با تصویب هیئت وزیران تعیین می‌‌شود. شرایط انتخاب اعضاء این نهادها، مطابق بند «ب» ماده (۵۳) این قانون است و اعضاء آنها در حیطه وظایف و اختیارات تفویض شده، مسؤولیتهای پیش‌بینی شده در این قانون برای اعضاء شورای رقابت را برعهده دارند. در هرحال هیچ نهاد تنظیم‌کننده بخشی نمی‌‌تواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت در زمینه تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند.
  • ماده پیشنهادی
  • ماده۵۹: شورای رقابت مکلف است در حوزه کالاها و خدماتی که بازار آنها به تشخیص این شورا مصداق انحصار بوده و نیازمند تأسیس نهاد تنظیم‌گر مستقل هستند، پیشنهاد تأسیس و پیش‌نویس اساسنامه نهاد تنظیم‌گر را به هیئت وزیران ارائه کند. هیئت وزیران مکلف است نهایتا ظرف مدت شش ماه از دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اقدامات قانونی لازم جهت تأسیس نهاد تنظیم‌گر مربوطه انجام دهد. تبصره۱: نهادهای تنظیم‌گر موضوع این ماده، به موجب قانون ایجاد خواهند شد. تبصره۲: اساسنامه نهادهای تنظیم‌گر موضوع این ماده باید موارد زیر را در بر بگیرد: الف. حیطه اختیارات نهاد تنظیم‌گر به گونه‌ای که: ۱- آن دسته از وظایف و اختیارات شورای رقابت که به نهاد تنظیم‌گر واگذار می‌شود مشخص گردد. ۲- هیچ یک از نهادهای تنظیم‌گر نتواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت در زمینه تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. مرجع تشخیص و حل و فصل مغایرت‌ها شورای رقابت خواهد بود و ترتیبات اجرایی آن با توجه به ملاحظات هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر مشخص خواهد شد. ب. ترکیب اعضاء نهاد تنظیم‌گر و شرایط انتخاب آنها به گونه‌ای که: ۱- به منظور تفویض تمام یا بخشی از اختیارات موضوع ماده۶۱ این قانون، دو نفر از قضات به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه در ترکیب اعضای نهاد تنظیم‌گر بخشی عضویت داشته باشند؛ ۲- ترتیبات مندرج در مواد ۵۵ و ۵۶ این قانون برای اعضاء شورای رقابت برای اعضای نهادهای تنظیم‌گر نیز برقرار باشد. ۳- شرایط مندرج در بند «ب» ماده۵۳ این قانون برای اعضاء لحاظ گردد. ج. بودجه و اعتبارات نهاد تنظیم‌گر به گونه‌ای که: ۱- دولت از اشخاص حقوقی تحت تنظیم عوارضی را دریافت و با رعایت قوانین مربوطه به عنوان درآمد اختصاصی هریک از نهادهای تنظیم‌گر اختصاص دهد. میزان این عوارض باید به صورت سالانه در لایحه بودجه پیشنهاد شود. ۲- حداقل و حداکثر میزان عوارض مذکور در هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر آن بخش تعیین شود.
  • دلایل توجیهی و ملاحظات
  • این بند ناظر به تأسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی است. از آنجائیکه در ماده۵۹ قانون اختیار تأسیس این نهادها به دولت داده شده اما تکلیفی برای دولت تعیین نشده است، تأسیس این نهادها به مشکل خورده و تا کنون اتفاقی در عمل نیفتاده است. از همین رو این بند جهت الزام دولت به انجام این کار ذکر گردیده است. اما نکته قابل توجه این است که در ماده ۵۹ علاوه بر عدم الزام دولت، اشکالات دیگری هم وجود دارد که لازم است در اصلاحیه مورد توجه قرار گیرد. از همین رو در ماده پیشنهادی تغییرات عمده‌ای داده شده است. جهت تبیین این تغییرات در اینجا اشکالات موجود در ماده ۵۹ قانون مورد بررسی قرار می‌گیرند و بر اساس آنها موارد ذکر شده در ماده پیشهادی توضیح داده می‌شود. ۱٫ در رابطه با نحوه تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی با توجه به مشکلاتی که تاکنون وجود داشت و همچنین نیاز اعطاء برخی اختیارات به تنظیم‌گران نیاز به قانون وجود دارد، تأسیس نهادهای تنظیم‌گر به موجب قانون پیش‌بینی شده است. البته با عنایت به ضرورت هماهنگی با دولت، پیش‌بینی شده که پیش‌نویس اساسنامه این نهادها از سوی شورای رقابت به دولت ارائه گردد تا دولت نسبت به انجام مراحل قانونی اقدام نماید. در ماده پیشنهادی برای دولت سقف زمانی شش ماهه دیده شده است. طبیعی است که در صورت گذشت بیش از شش ماه از پیشنهاد شورای رقابت مجلس امکان ورود به موضوع و تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخشی را خواهد داشت. ۲٫ تأسیس نهادهای تنظیم‌گر با تصویب اساسنامه آنها محقق می‌شود که ضروریست ملاحظات کلی و ویژگی‌های محوری این نهادها که شکل دهنده اساسنامه هستند مشخص گردد که درتبصره۲ به این موضوع پرداخته شده است. ۳٫ در بند الف این تبصره حیطه اختیارات این نهادها مشخص شده است با این ملاحظه که واگذاری اختیارات باعث عملکرد ناهماهنگ و خارج از چارچوب تنظیم‌گران بخشی نشود. ۴٫ در بند ب تبصره۲ ملاحظات مربوط به ترکیب اعضاء ذکر گردیده که اولا برای ایجاد اختیار صدور حکم قضایی برای نهاد تنظیم‌گر با حضور قاضی منصوب رئیس قوه قضائیه، قانون نیاز است. از همین رو ردیف ۱ پیشنهاد گردیده است. از سوی دیگر ملاحظات مربوط به استقلال اعضاء این نهادها مد نظر قرار گرفته است. ۵٫ در بند ج تبصره۲ نیز ملاحظات مربوط به منابع مالی این نهادها مورد توجه قرار گرفته است که جهت انجام مناسب وظایف نهادهای تنظیم‌گر بخشی و جلوگیری از تسخیر آنها لازم است این نهادها از منابع مالی پایدار، کافی و مستقل برخوردار باشند و محل درآمدی آنها تثبیت شود.


[۱]. در همین راستا شورای رقابت ذیل نامه ۱۴۱۹/۹۶/۱۲ به تاریخ ۰۲/۰۵/۹۶ پیشنهادات خود را به اصلاح برخی مواد این قانون به مرکز پژوهش‌های مجلس ارسال نموده است.

[۲]. لازم به ذکر است که با توجه به مطالعاتی که تاکنون در موضوع تنظیم‌گری در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با همکاری اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری دانشگاه شریف صورت گرفته است، به نظر می‌رسد جهت پیاده‌سازی مناسب نظام تنظیم‌گری در کشور اصلاحات جامعی در سایر مواد و فصول این قانون و نیز برخی دیگر از قوانین موردنیاز است. این موضوع در حال حاضر در دستور کار مرکز قرار گرفته و پس از تکمیل مطالعات و بررسی‌های موردنیاز، پیشنهادات لازم در این موضوع ارائه خواهد شد.

کلیات پیشنهادی به‌منظور تأسیس سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

مقدمه

در سال‌های اخیر ناکارآمدی صندوق‌های بازنشستگی در تأمین منافع اعضای آن موجب نگرانی‌های جدی در خصوص پایداری آن‌ها شده است. وضعیت نامناسب اقتصادی، کاهش نیروی کار و پیر شدن هرم جمعیتی، کسری تصاعدی صندوق‌ها، عدم توانایی دولت در پرداخت مطالبات صندوق‌ها، پرداخت بدهی با واگذاری بنگاه‌های ناکارآمد دولتی، بنگاه‌داری با بازدهی پایین صندوق‌ها، تغییر قوانین بدون در نظر گرفتن شرایط صندوق‌ها و … همه از عواملی هستند که زمینه شرایط نامساعد صندوق‌های بازنشستگی به وجود آورده‌اند. در این شرایط سؤال این است که آیا الگوی رایج به کار گرفته‌شده در سایر کشورها که همان تدوین قانون تنظیم‌گری است می‌تواند به‌عنوان یک راه‌حل مؤثر قابل توصیه باشد؟ برای پاسخ به این سؤال ضروری است ابتدا برخی از مشکلات کلیدی این صندوق‌ها اشاره نمود که خارج از حوزه مسائل فنی و تخصصی درون صندوق به شمار می‌رود.

اعمال مداخلات بالادستی در حوزه بازنشستگی: یکی از مسائل کلیدی این بخش اعمال مداخلات توسط نهادهای سیاست‌گذار در بخش تأمین اجتماعی و بازنشستگی است. به‌طور خاص مواردی چون گسترش حوزه مشاغل سخت، کاهش سن بازنشستگی و تغییر پارامترهای حقوق بازنشستگی که بعضاً می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز به کارکنان بخش‌های مختلف اعطا شود، و به‌ظاهر هزینه‌ای هم برای بخش‌های سیاست‌گذار به همراه نداشته باشد، درواقع فشار زیادی را در بلندمدت به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌نماید.

امکان اعمال‌نفوذ در بدنه مدیریتی صندوق‌ها: در برخی موارد ممکن است این نگاه وجود داشته باشد که مدیریت صندوق بازنشستگی یک سازمان خاص می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز در اختیار کارکنان بازنشسته یا باسابقه همان سازمان قرار گیرد. با این نگرش که بعضاً می‌تواند ناشی از رویکردهای رانت‌جویانه نیز باشد عملاً مدیریت صندوق‌ها که نیازمند تخصص جدی در حوزه‌های مالی و اقتصادی است، در دست افرادی قرار گیرد که صلاحیت‌های لازم برای این جایگاه را نداشته باشند.

اثرپذیری بالا از شرایط اقتصادی کشور: با توجه به ماهیت صندوق‌های بازنشستگی و اهمیت بازدهی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها در حفظ پایداری آن‌ها، عدم حضور نمایندگان این صندوق‌ها در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی مؤثر بر آن‌ها عملاً باعث آسیب‌های بسیار جدی به این صندوق‌ها در اثر تحولات اقتصادی کشور خواهد شد.

عدم کنترل واحد بر صندوق‌های بازنشستگی: در بسیار از موارد صندوق‌های بازنشستگی تحت نظر سازمان‌های متبوع خود قرار داشته و به‌هیچ‌وجه تحت استانداردها و الزامات مشخصی فعالیت نمی‌نمایند. این صندوق‌ها عملاً به نهادهای بالادست تصمیم‌گیر در بخش‌های مالی و سرمایه‌گذاری پاسخگو نبوده و از این حیث هیچ ابزاری برای نظارت و جهت‌دهی به آن‌ها وجود ندارد.

اگرچه مشکلات صندوق‌های بازنشستگی محدود به موارد فوق نبوده و ضمناً مشکلات بسیار جدی دیگری در حوزه‌های فنی، محاسبات بیم‌سنجی و افزایش سن میانگین کشور وجود دارد، اما موارد فوق‌الذکر یک ویژگی مشترک داشته و آن‌هم نیاز به وجود یک‌نهاد متمرکز و قدرتمند است که بتواند در دارای اختیارات تقنینی و قضایی بوده و توان مداخله در حوزه اختیارات سازمان‌های مرتبط در بخش بازنشستگی را داشته باشد. از این حیث ایجاد یک سازمان معمول در ساختارها و تحت محدودیت‌های سازمانی مرسوم به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند مشکلات فوق را رفع نماید. همچنین ضروری است در ساختار این نهاد نقش خود صندوق‌ها به‌صورت مشخص تعریف‌شده باشد.

با در نظر گرفتن این ملاحظات می‌توان گفت که آنچه در شرایط کنونی می‌تواند به‌عنوان یکی از اولویت‌های جدی صندوق‌های بازنشستگی موردتوجه قرار گیرد تدوین قانون تنظیم‌گری و تشکیل سازمان تنظیم‌گری در این بخش است. به‌ویژه آنکه صندوق‌های بازنشستگی تبادلات مالی گسترده‌ای با سیار بخش‌های اقتصادی کشور داشته و ضروری است از طریق این سازمان ملاحظات مالی به‌صورت جدی موردتوجه قرار گیرند.

سؤالات اصلی در حوزه ساختار سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

سؤال ۱: الگوی ساختاری سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست (تنظیم‌گری حاکمیتی، خودتنظیم‌گری، تنظیم‌گری خصوصی)؟ در صورت حاکمیتی بودن به کدام بخش‌ها که به حاکمیت اتصال دارد (داخل سازمان، …). آیا تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی توسط یک تنظیم‌گر انجام گیرد یا مجموعه‌ای از تنظیم‌گران؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، سازمان واحد مؤسسه دولتی مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور/وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تشکیل می‌شود (یک سازمان واحد، حاکمیتی مستقل).

سؤال ۲: تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی در کنار سایر بخش‌های نظام مالی، طبق کدام‌یک از الگوهای سه‌گانه (الگوی یکپارچه، الگوی جزئی و الگوی اختصاصی) صورت پذیرد؟ اگر تنظیم‌گر حوزه صندوق‌های بازنشستگی متفاوت از سایر تنظیم‌گران بخش‌های مرتبط باشد هماهنگی این تنظیم‌گران چگونه صورت پذیرد؟

پاسخ: ایجاد شورای ثبات به‌منظور هماهنگی میان تنظیم‌گری نظام بانکی (بانک مرکزی)، بخش بیمه (بیمه مرکزی)، بخش بورس و بخش بازنشستگی (سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی)

سؤال ۳: حدود اختیارات و وظایف سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر جهت انجام مناسب وظایف تنظیم‌گرانه‌اش دو سته اختیارات نیاز دارد:

الف) اختیارات تنظیمی: حوزه‌های اصلی اختیارات تنظیمی در ضمیمه ذکر گردیده است.

ب) اختیارات قضایی: منظور از اختیارات قضایی، اختیارات انجام اموری است که در نظام حقوقی کشور انجام آن‌ها نیازمند حکم دادگاه می‌باشد. به‌عنوان نمونه می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:

  • دستور به توقف هر رویه یا فعالیت خلاف مقررات/منافع عمومی یا عدم تکرار آن؛
  • دستور به فسخ یا توقف هر نوع قرارداد و توافق خلاف مقررات/منافع عمومی؛
  • وضع شاخص‌ها و استانداردهای متضمن حفظ منافع عمومی و حفظ سلامت صندوق‌های بازنشستگی، و ارائه گزارشات دوره‌ای به مقامات ذی‌ربط یا عموم؛
  • دستور به عزل مدیران عامل و یا اعضای هیئت عامل در صندوق‌های بازنشستگی که برخلاف مقررات انتخاب‌شده‌اند؛
  • دستور به واگذاری سهام یا سرمایه بنگاه‌ها یا شرکت‌ها؛
  • دستور به ادغام، الزام به تعلیق یا دستور به ابطال هرگونه ادغام در حال انجام یا انجام‌شده که برخلاف مقررات/منافع عمومی هستند؛
  • دستور استرداد اضافه درآمد و یا توقیف اموالی که از طریق ارتکاب رویه‌های خلاف تحصیل شده است؛
  • دستور جهت عدم فعالیت در یک زمینه خاص یا در منطقه یا مناطق خاص؛
  • دستور به اصلاح اساسنامه، شرکت‌نامه یا صورت‌جلسات مجامع عمومی یا هیئت‌مدیره صندوق‌ها یا ارائه پیشنهاد لازم به دولت در خصوص اصلاح اساسنامه‌ها؛
  • وضع الزامات ویژه در مورد عملکرد برخی صندوق‌ها و یا مستمری‌بگیران؛
  • تعیین جریمه نقدی در صورت نقض ممنوعیت‌های وضع‌شده؛
  • و …

سؤال ۴: چگونه روابط سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی و سایر تنظیم‌گران فرا بخشی یا نهادهای حاکمیتی هماهنگ می‌شود؟ آیا تنظیم‌گر دیگری بر تصمیمات این تنظیم‌گر نظارت دارد (تنظیم‌گری تنظیم‌گر)؟

پاسخ: در حال حاضر مطابق ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شورای رقابت مسئول ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی می‌باشد. همچنین در این ماده ذکرشده که هیچ‌یک از نهادهای تنظیم‌گر بخشی نتواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت درزمینهٔ تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. با عنایت به چنین جایگاهی می‌توان شرایطی را در نظر گرفت که شورای رقابت نقش ابر تنظیم‌گر را ایفاء نماید و مرجع تشخیص و حل‌وفصل مغایرت‌ها با سایر تنظیم‌گران بخشی و فرا بخشی باشد و ترتیبات اجرایی آن در اساسنامه سازمان مشخص گردد.

سؤال ۵: منابع تأمین مالی سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست و محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های تأمین مالی آن چگونه است؟

پاسخ: یکی از الزامات عملکرد مناسب نهاد تنظیم‌گر، استقلال و عدم تأثیرپذیری آن از ذی‌نفعان است. یکی از کانال‌های اصلی اثرگذاری بر عملکرد نهاد تنظیم‌گر موضوع بودجه این نهاد است. به همین جهت بهتر است بودجه تنظیم‌گر از محلی تأمین شود که هم وابستگی برای تنظیم‌گر ایجاد نکند و هم اینکه دچار نوسان نشود. بر همین اساس پیشنهاد می‌گردد بودجه و اعتبارات نهاد تنظیم‌گر از محل درصدی از درآمدهای صندوق‌های بازنشستگی دارای مجوز که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی وصول و به خزانه‌داری کل کشور واریز می‌گردد تأمین می‌شود. میزان این عوارض باید به‌صورت سالانه در لایحه بودجه پیشنهاد شود. حداقل و حداکثر میزان عوارض مذکور در هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر تعیین شود.

دریافت سایر وجوه مالی در قالب کمک از صندوق‌های بازنشستگی نیز محدود به شرایط خاص مندرج در اساسنامه خواهد بود.

سؤال ۶: تصمیم‌گیران کلیدی در سازمان تنظیم‌گر چه افرادی هستند؟ (ازلحاظ تعداد، تخصص و جایگاه حقوقی)

پاسخ: هرچند سؤالاتی مانند ترکیب دقیق اعضا، و اینکه آیا همه ذی‌نفعان و بازیگران کلیدی بخش در تصمیم‌گیری مشارکت دارند؟ آیا حضور ذی‌نفعان مختلف در نهاد تنظیم‌گر به‌عنوان نماینده یک صنف یا گروه بوده و یا به‌عنوان نماینده کل ذی‌نفعان حضور دارند؟ نیازمند بحث و بررسی بیش‌تر است، اما در این مرحله موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

الف) به‌منظور تفویض تمام یا بخشی از اختیارات قضایی، دو نفر از قضات به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه در ترکیب اعضای سازمان تنظیم‌گر عضویت داشته باشند؛

ب) ترتیبات مندرج در مواد ۵۵ و ۵۶ و شرایط مندرج در بند «ب» ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴ برای اعضاء شورای رقابت به شرح زیر:

دوره تصدی عضو قاضی دو سال و سایر اعضاء شش سال است و انتصاب مجدد آنان برای عضو قاضی دو دوره و برای سایر اعضاء یک دوره دیگر مجاز خواهد بود.

دوره تصدی کسانی که به دلایلی جانشین اعضاء می‌شوند، به میزان بقیه دوره تصدی عضو قبلی خواهد بود.

اعطاء مأموریت به کارمندان دولت و قوه قضائیه برای عضویت آنان تجدیدنظر الزامی است.

اشتغال رئیس و اعضاء به‌صورت تمام‌وقت است. افراد مذکور نمی‌توانند هم‌زمان شغل و یا مسؤولیت دیگری در بخش عمومی، خصوصی یا تعاونی داشته باشند (به‌جز اعضای هیئت‌علمی بر اساس مفاد بند الف ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴).

ج) تضمین موقعیت شغلی اعضاء و نحوه استقلال آن به شرح زیر:

۱- هیچ‌یک از اعضاء را نمی‌توان برخلاف میل او از عضویت در شورا برکنار کرد مگر در موارد زیر:

۱-۱٫ ناتوانی در انجام وظایف محوله به تشخیص دو سوم اعضاء شورا.

۱-۲٫ محکومیت‌های مذکور در جزءهای «۳» و «۵» بند «ب» ماده (۵۳) قانون سیاست‌های اجرایی.

۱-۳٫ محکومیت قطعی به دلیل سوءاستفاده از مقررات مواد (۷۵) و (۷۶) این قانون.

۱-۴٫ از دست دادن اهلیت استیفاء.

۱-۵٫ غیبت غیرموجه بیش از دو ماه متوالی و سه ماه غیر متوالی در هرسال از حضور در شورا، با تشخیص اکثریت اعضاء.

۱-۶٫ نقض تکالیف و محدودیت‌های موضوع ماده (۶۸) قانون و تخطی از مقررات موضوع مواد (۷۵) و (۷۶) به تشخیص اکثریت اعضاء.

۲- در صورت کناره‌گیری داوطلبانه یا فوت هر یک از اعضاء و همچنین در صورت بروز موجبات عزل به نحو مذکور در فوق، مراتب همراه با دلایل و مدارک و مستندات مربوط حسب مورد توسط رئیس سازمان یا نایب‌رئیس وی به مرجع انتصاب کننده عضو، جهت انتصاب عضو جانشین اعلام می‌شود. مرجع مزبور مکلف است حداکثر ظرف یک ماه از تاریخ وصول تقاضا، در چهارچوب ماده (۵۳) قانون، عضو جانشین را انتخاب و به شورای رقابت معرفی کند.

۳-اعضاء سازمان را نمی‌توان به دلیل اتخاذ تصمیمات در چهارچوب وظایف قانونی و یا اظهاراتی که به استناد قانون می‌کنند، تحت تعقیب قرار داد.

۴-این سازمان در رسیدگی و تصمیم‌گیری مطابق مقررات این فصل از استقلال کامل برخوردار است.

د) شرایط انتخاب اعضاء:

۱-تابعیت جمهوری اسلامی ایران،

۲-دارا بودن حداقل چهل سال سن،

۳-دارا بودن مدرک دکترای معتبر برای اعضاء صاحب‌نظر اقتصادی و مالی، حقوقدان و نمایندگان اصناف

۴-نداشتن محکومیت‌های موضوع ماده (۶۲) مکرر قانون مجازات اسلامی و یا محکومیت قطعی به ورشکستگی به تقصیر یا به تقلب،

۵-دارا بودن حداقل ده سال سابقه کار مفید و مرتبط،

۶-نداشتن محکومیت قطعی انتظامی از بند «د» به بالا موضوع ماده (۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری (مصوب ۷/۹/۱۳۷۲)

تبصره: به‌استثناء قاضی، بازنشسته بودن افراد مانع انتخاب نخواهد بود.

سؤال ۷: انتصاب و عزل اعضای کلیدی تنظیم‌گر چگونه صورت می‌پذیرد؟

(در دست بررسی)

سؤال ۸: میزان شفافیت در تصمیم‌گیری‌های تنظیم‌گر (ان) چگونه است؟ سازکارهای تحقق این شفافیت چیست (مثلاً انتشار متن مذاکرات و …)؟

پاسخ: آراء و احکام صادره از سوی سازمان باید جامع استدلال‌های اعضاء مخالف و موافق رأی و حاوی مستندات دلایل ارائه‌شده باشد و به‌جز مواردی که انتشار آن‌ها خلاف اصول و خط‌مشی سازمان به شمار می‌رود (مانند نقض جزء حریم شخصی و ملاحظات امنیتی)، می‌باید برای عموم قابل‌دسترس باشد.

سؤال ۹: آیا قابلیت دادخواهی و تجدیدنظرطلبی در مورد تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد؟

پاسخ: کلیه تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، ظرف بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذی‌نفع قابل تجدیدنظر در هیئت تجدیدنظر [موضوع ماده (۶۴) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شامل سه قاضی دیوان عالی کشور به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه] است. این مدت برای اشخاص مقیم خارج دو ماه خواهد بود. در صورت عدم تجدیدنظرخواهی در مدت یادشده و همچنین در صورت تأیید تصمیمات سازمان تنظیم‌گر در هیئت تجدیدنظر، این تصمیمات قطعی هستند. آراء هیئت تجدیدنظر در مورد تصمیمات قضایی قابل‌نقض توسط دیوان عدالت اداری نمی‌باشند.

الزامات اجرای سیاست‌های کلان در کشور

تحولات نظری مفهوم دولت و تجارب متعدد بین‌المللی از دولت‌های رفاه تا دولت‌های نئولیبرالی و یا توسعه‌ای به ظهور و بروز مفهوم نوینی با عنوان «حکمرانی» منتج شده است. حکمرانی در واقعیت امروزی خود، مفهومی به‌مراتب پیچیده و چندوجهی است. عبور از دایره سنتی دولت، افزایش نقش بخش خصوصی و نهادهای مدنی در اجرای سیاست‌های دولتی، توزیع عمومی قدرت در لایه‌های فرا دولتی بین‌المللی و سطوح محلی در کنار توزیع قدرت افقی در انواع سازمان‌های عمومی و شبه‌دولتی، مدلی چندلایه و تعاملی را از اداره امور جوامع مدرن نشان می‌دهد. این تحولات در کنار تجارب سیاست‌های کوچک‌سازی، آزادسازی و خصوصی‌سازی دولت‌ها، نقش نهادهای تنظیم‌گر را در تضمین محیط رقابتی و اجرایی‌سازی سیاست‌های حاکمیتی در بخش خصوصی و عمومی به‌عنوان بخشی جدایی‌ناپذیر از “نظام حکمرانی ملّی” مطرح ساخته است.

به‌طور خلاصه در نظام حکمرانی امروز تنظیم‌گری که در گذشته در یک مفهوم حداقلی به مسئله کنترل بازارهای اقتصادی محدود می‌شد، معنایی بسیار وسیع‌تر یافته و عملاً به‌عنوان ابزار اصلی اعمال حاکمیت به‌منظور پیاده‌سازی سیاست‌ها و ایجاد هماهنگی میان منافع فردی و عمومی تبدیل‌شده است. تنظیم‌گری در معنای امروزی خود شامل مجموعهٔ عموم مداخلات حاکمیتی (با استفاده از ابزار حقوقی، قانونی و اقتصادی) است که باهدف تحقق اهداف اقتصادی یا اجتماعی و تضمین منفعت عمومی اعمال می‌گردد؛ که در مفهوم گسترده خود بخشی از این مداخلات از سوی بخش‌های غیر حاکمیتی (شامل نهادهای خودتنظیم‌گر) انجام می‌پذیرد. ازاین‌رو تنظیم‌گری شامل انواع مداخلات در تمام حوزه‌های عمومی ازجمله بخش‌های اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و رسانه‌ای نیز می‌شود.

در کشور ما نیز یکی از مشکلات مهم مطرح در عرصه حکمرانی کشور عدم تحقق مناسب سیاست‌های تعیین‌شده از سوی نهادهای سیاست‌گذار است. به این معنی که نهادهای بالادستی در کشور مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام، شوراهای عالی و … سیاست‌ها و خط‌مشی‌های کلی را تعیین می‌کنند اما حتی پس از گذشت چندین سال ملاحظه می‌شود که این سیاست‌ها به‌صورت مناسب پیاده نشده‌اند. یکی از مهم‌ترین کارکردهایی که برای تنظیم‌گری ذکر می‌شود این است که تنظیم‌گری می‌تواند زمینه را برای اجرایی شدن سیاست‌های تعیین‌شده از سوی حاکمیت در بین فعالین حوزه‌های مختلف فراهم کند. به‌بیان‌دیگر تنظیم‌گر سیاست‌ها و خط‌مشی‌های کلی را به زبان بازار ترجمه می‌کند و برای انجام این مهم ابزارهایی همچون مقررات‌گذاری، تعرفه گذاری، تعیین مشوق و جریمه، رسیدگی به دعاوی و شکایات و … را در اختیار دارد.

علاوه بر موضوع اجرایی‌سازی سیاست‌های کلان، موضوع ایجاد و صیانت از فضای رقابتی و جبران ناکارایی‌های بازار نیز از جهات دیگری ضرورت موضوع تنظیم‌گری را تأکید می‌کنند. در ایران تجربه ناموفق خصوصی‌سازی ایجاب می‌کند که به تنظیم‌گری توجه شود. توجه به این نکته ضروری است که تنظیم‌گری گاهی به‌غلط مترادف با وضع تشریفات زائد و دست و پاگیری قلمداد می‌شود که همگام با کاهش فعالیت‌های تصدی‌گرایانه دولت، باید محدود گردند. اگرچه باید توجه نمود که زدودن مقررات زائد گام مهمی در تضمین موفقیت خصوصی‌سازی به شمار می‌رود، اما بدون ایجاد یک نظام تنظیم‌گر کارا نیز امکان استفاده از مزایای بازار رقابتی میسر نخواهد شد. در حقیقت تنظیم‌گری بسترهای رقابتی لازم برای فعالیت بخش خصوصی را فراهم می‌کند درحالی‌که بدون وجود تنظیم‌گری مناسب، بخش خصوصی یا امکان ورود به بازار را پیدا نخواهد کرد و یا در صورت ورود، زمینه ایجاد انحصار توسط همان بخش خصوصی فراهم خواهد شد. اگرچه اظهارنظر دقیق در مورد واگذاری‌های انجام‌گرفته تاکنون و میزان کارایی آن نیازمند مداقه بیش‌تر است، اما به‌صورت کلی عدم شکل‌گیری نهادهای تنظیم‌گر را می‌توان حلقه مفقوده فرآیند خصوصی‌سازی در ایران به شمار آورد. تجربه بسیاری از کشورها نیز نشان می‌دهد که پس از چند دهه اعمال سیاست‌های مقررات زدایی و تنظیم‌زدایی، بروز ناکامی‌های بر خواسته از بازار مجدداً نقش تنظیم‌گری را مورد تعریف سیاست‌گذاران قرار داده است.

در این راستا و با توجه به مشکلات کشور درزمینهٔ عدم پیاده‌سازی سیاست‌ها و همچنین ناکارایی بخش‌های اقتصادی به نظر می‌رسد مجمع تشخیص مصلحت نظام بتوان اقدامات زیر را در دستور کار قرار دهد.

اصلاح نظام تنظیم‌گر در ایران به‌عنوان یکی از الزامات اساسی پیاده‌سازی سیاست‌های ابلاغی

همان‌طور که در بالا اشاره شد، عدم وجود یک نظام تنظیم‌گری کارا عملاً امکان پیاده‌سازی سیاست‌ها را از مجمع تشخیص مصلحت نظام سلب نموده است. لازم به ذکر است که حتی سیاست‌های ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی نیز که در نوع خود یکی از موفق‌ترین تجارب مجمع بود که به تصویب قوانین مربوطه در مجلس شورای اسلامی و ایجاد ساختارهای اجرایی در دولت نیز گردید، عملاً در پیچ‌وخم فرایندهای تنظیم‌گری و در چالش‌های شکل‌گرفته پیش‌روی شورای رقابت دچار توقف گردید. از این حیث باید پذیرفت که علت اصلی عدم تحقق سیاست‌ها نه عدم تمین نظام اجرایی کشور، بلکه عدم وجود ساختارهای اجرایی‌سازی سیاست‌ها یا همان نهادهای تنظیم‌گر است. ازاین‌روست که حتی خود دولت به عنان بخش اجرایی کشور هم به دلیل همین ضعف امکان پیاده‌سازی سیاست‌های وضع‌شده توسط خود را نیز ندارد. از این حیث پیشنهاد می‌شود:

الف) مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌صورت اساسی اصلاح نظام تنظیم‌گری در کشور را در بخش‌های اقتصادی و توسعه مفهوم آن به سایر عرصه‌های اداره امور عمومی ازجمله انرژی، سلامت، فرهنگ، جامعه مدنی، آب و محیط‌زیست، رسانه و فضای مجازی را دستور کار خود قرار دهد. این امر نه‌تنها در بهبود فرایند اجرایی‌سازی سیاست‌ها، بلکه در تقویت کیفیت و قیمت تمام‌شده خدمات در بخش‌های اقتصادی و بهبود وضعیت عمومی کشور در بخش‌های غیراقتصادی مؤثر خواهد بود. از ت

ب) به‌طور خاص مجمع تشخیص مصلحت نظام در سطح اجرای تنظیم‌گری در بخش‌های کلیدی کشور که هم‌اکنون نیز در آن‌ها ساختارها و سازمان‌های تنظیم‌گر وجود دارد، ورود نماید. یکی از ابزارهای تحقق این امر وجود لااقل یک نماینده صاحب‌رأی در هیئت تصمیم‌گیرنده اصلی در این سازمان‌ها است. این امر می‌تواند در توجه بیش‌ازپیش به در اجرایی‌سازی سیاست‌های ابلاغی از سوی مجمع در نظام تنظیم‌گری کشور مؤثر واقع گردد.

ج) ورود مستقیم مجمع به شکل‌دهی سازمان‌های تنظیم‌گر در بخش‌هایی که در آن‌ها این الگو ایجاد نشده است و کماکان نظام اجرایی سنتی در آن‌ها تولیت حکمرانی را بر عهده دارد. در این سطح مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌طور خاص می‌تواند به‌صورت اقتضایی وارد فرایند شکل‌دهی به‌نظام تنظیم‌گری شود و همانند خصوصی‌سازی، مجمع به‌عنوان آغازکننده و پیشران ایده سازان‌های تنظیم‌گر لازم را ایجاد نماید. در این راستا می‌تواند در فرایندهای تقنینی و نظارتی ایجاد این نهادها ورود کرده و همان‌طور که در بالا اشاره شد به‌منظور حفظ جایگاه مجمع، اعضای لازم را در هیئت اصلی این نهادها از سوی خود اختصاص دهد.

د) هرچند در برخی بخش‌ها هم‌اکنون تنظیم‌گری به‌صورت مشخص و متمرکز وجود داشته باشد و حتی در آنه جایگاه دولت همچنان به‌عنوان محور مرکزی نظام حکمرانی مورد تأکید قرارگرفته است، درعین‌حال در مفهوم نوین «حکمرانی»، همواره حضور سایر ذی‌نفعان و ذی‌ربطان نظیر بازیگران بخش خصوصی و نهادهای مدنی در سطوح ملی و محلی در نظام حکمرانی به رسمیت شناخته‌شده است. تجربه نشان داده است که این بازیگران حتی ضمن حضور محوری دولت، با استفاده از ابزارهای خاص خود همواره اثرگذاری زیادی در فرایند تنظیم‌گری و پیاده‌سازی سیاست‌ها داشته‌اند. ازاین‌رو به نظر می‌رسد فارغ از حضور یا عدم حضور دولت در جایگاه تنظیم‌گر و حتی سیاست‌گذار، مجمع تشخیص مصلحت نظام باید توجه خاصی به ایجاد و جهت‌دهی به ساختارهایی مبذول دارد که می‌توان از آن‌ها با عنوانی چون ساختارهای خودتنظیم‌گر، تنظیم‌گران اجتماعی و نهادهای غیردولتی تنظیم‌گر یادکرد. نقش کلیدی این نهادها در حکمرانی نوین باید فارغ از وضعیت نظام دولتی کشور موردتوجه خاص نظام قرار گیرد.

سامان حقوقی و مسئله تعدد مراجع مقررات گذار در ایران

یکی از چالش‌های نظام سیاست‌گذاری در کشور عدم مشخص شدن جایگاه دولت و مجلس، به‌طور خاص دولت، در کنار مجمع تشخیص مصلحت نظام است. از یک‌سو تفکیک مشخصی بین لایه‌های مختلف نظام سیاست‌گذاری در کشور بین مجمع و سایر قوا است. از سوی دیگر همان‌طور که پیش‌تر عنوان شد یکی از الزامات پیاده‌سازی سیاست‌های کلان کشور وجود نظام تنظیم‌گری است. تنظیم‌گری با به‌کارگیری مجموعه‌ای از سازوکارها بستر اجرایی‌سازی سیاست‌های بالادستی را فراهم می‌سازد. بااین‌وجود مشخص نیست که آیا سطوح عالی دولت مانند هیئت‌وزیران، شوراهای عالی، و بخش‌های اجرایی ازجمله وزارتخانه‌ها و سایر دستگاه‌های عمومی در چه سطحی وظایف تنظیم‌گری را در قبال سیاست‌های بالادستی مجمع تشخیص مصلحت نظام بر عهده دارند، و در چه سطحی خود اقدام به سیاست‌گذاری می‌نمایند.

این مسئله را می‌توان به‌صورت تعمیم‌یافته، تداخل ساختارهای مختلف حاکمیتی در سیاست‌گذاری و مقررات‌گذاری دانست. درواقع یکی از الزامات اجرایی‌سازی سیاست‌ها این است که سیاست‌گذاری و مقررات‌گذاری در سطوح مختلف شامل سیاست‌های بالادستی، قوانین،‌ مقررات اجرایی و آیین‌نامه‌ها در یک ساختار هرمی بسامان قرار گیرند (و این امر فارغ از خصوصیات مربوط به الزامات مربوط به محتوای سیاست‌ها و مقررات ازجمله تطابق محتوایی آن‌ها باارزش‌های فرهنگی و هنجارهای اجتماعی، و عدم ابهام و تضاد در آن‌ها است).

نکته اخیر ما را متوجه یکی از اشکالات نظام سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری کشور می‌نماید؛ مسئله تعدد مراجع سیاست‌گذار و مقررات گذار. باید گفت که تعدد مراجع سیاست‌گذار و مقررات گذار لازمه اداره کارآمد و تخصصی امور کشور است. اما مسئله این است که این مراجع متعدد در نظام هرمی منسجمی قرار گیرند. لازمه چنین نظامی این است که صلاحیت مراجع مختلف مقررات گذار در سطوح مختلف تعیین، تفکیک، و رعایت شود. فقدان چنین سامانی از موانع حاکمیت قانون است. در نظام حقوقی ایران، مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام،‌ هیئت‌وزیران، وزرا، شوراهای عالی امنیت ملی و انقلاب فرهنگی، شوراهای عالی دیگر، رئیس قوه قضاییه همگی قواعد عام وضع می‌کنند. اما حدود صلاحیت این مراجع بعضاً متمایز و روشن نیست. واقعیت این است که مراجع مختلف قانون‌گذاری گرایش به توسعه حوزه دخالت و اختیارات خود نیز داشته‌اند. همین امر موجب تصویب انبوهی از سیاست‌ها، قوانین و مقررات شده، بدون اینکه نسبت آن‌ها برای مسئولان (اجرا و نظارت) و شهروندان روشن باشد. حتی حقوق‌دانان نیز گاه از یافتن تکلیف قانونی در میان انبوه قواعد و مقررات درمی‌مانند. تلاش‌های موازی که برای تدوین و تنقیح قوانین در کشور انجام‌شده موفق نخواهد بود، مگر اینکه ابتدا ساختار مقررات‌گذاری بسامان شود.

تا اینجا، تأکید بر این بود که تعدد (یا به بیان دقیق‌تر، آشفتگی) مراجع سیاست‌گذار و مقررات گذار یکی از عوامل مخل اجرایی‌سازی سیاست‌ها است. باید گفت که این وضعیت مشکلات دیگری را نیز ایجاد می‌کند، ازجمله وضع قوانین متعارض، تداخل وظایف و لوث شدن مسئولیت در مقررات‌گذاری، بلاتکلیفی شهروندان و مقامات قضایی، افزایش امکان فساد و سوءاستفاده مجریان، موازی کاری و هدر رفتن منابع، اختلال در روابط قوا و سازمان‌ها. اهمیت این خطرات و مشکلات ایجاب می‌کند که پژوهشی آسیب‌شناختی درباره ساختار مقررات‌گذاری در ساختارهای تنظیم‌گر کشور و آسیب‌های ناشی از آن در فرایند اجرایی‌سازی سیاست‌ها انجام شود، با این امید که نتیجه آن قدمی درراه اصلاح ساختار مقررات‌گذاری و در سطح بالاتر قانون‌گذاری باشد.

لزوم رصد بخشی و ارزیابی سیاست‌ها

یکی از عواملی که فرآیند سیاست‌گذاری و به‌تبع آن تنظیم‌گری را با مشکل مواجه می‌کنند، اطلاعات ناقص در سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری است. هر چه فرآیند رصد حوزه‌های مختلف اقتصاد تسهیل شود، اطلاعات نامتقارن میان فعالین حوزه و سیاست‌گذاران کاهش می‌یابد و امکان شناسایی چالش‌های هر بخش فراهم می‌شود. نهادهای تسهیلگر حاکمیتی یا غیر حاکمیتی و هم‌چنین نهادهای تنظیم‌گر می‌توانند این وظیفه را بر عهده بگیرند. این نهاد کافی است چالش‌های اساسی هر حوزه و ویژگی‌های بازیگران (ازجمله تنظیم‌گران و تسهیلگران) را به سیاست‌گذار برساند.

علاوه بر رصد بخشی، ضروری است هر یک از سیاست‌ها در مراحل مختلف (پیش از اجرا، حین اجرا و پس‌ازآن) مورد ارزیابی قرار گیرد. هدف اصلی ارزیابی تأثیر سیاست‌ها که در سال‌های اخیر به‌عنوان یکی از ابزارهای اصلی برنامه‌های «تنظیم گری کارآمد» در ایالات‌متحده آمریکا (از زمان ریگان)،‌ اتحادیه اروپا و انگلستان شناخته می‌شود توجه به تحلیل هزینه- منافع در ارزیابی طرح‌های پیشنهادی سیاستی، ساختاری یا مقرراتی است. توجه به ارزیابی به‌عنوان یکی از مراحل سیاست‌گذاری، از مراحل اولیه شناسایی چالش و تدوین گزینه‌های سیاست‌گذاری ضروری است. این فرایند از رایزنی‌های عمومی و تهیه پی‌نویس‌های قانونی تا پیاده‌سازی قانون و ارزیابی عملکرد ادامه پیدا می‌کند. علاوه بر این، در صورت بروز چالش‌های سیاستی جدید و دریافت مجموعه شواهد جدید، این فرایند از ابتدا آغاز می‌شود.

در این راستا به نظر می‌رسد یکی از حلقه‌های مفقوده در فرایند سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری در ایران عدم وجود نهادهای تخصصی رصد و گردآوری اطلاعات پیش از فرایند سیاست‌گذاری، و پس‌ازآن به‌منظور ارزیابی آثار سیاست‌ها است. این وظیفه البته خود به‌عنوان یکی از شئون تنظیم‌گری و در تکمیل فرایند سیاست‌گذاری به شمار می‌رود. ازاین‌رو پیشنهاد دیگری که در این بخش قابل‌ارائه است ایجاد و تمهید نهادهای تخصصی رصد و گردآوری اطلاعات است که البته از ملزومات کلیدی موفقیت آن، مشروعیت تخصصی این جایگاه برای نهادهای تصمیم‌گیر و بخش‌های تخصصی جامعه است.

آئین‌نامه اساسنامه سازمان‌های تنظیم‌گری تخصصی و حرفه‌ای

این گزارش آئین‌نامه‌ای است که جهت ارائه به هیئت دولت تهیه گردیده است. این آئین‌نامه پیرو ماده‌ای در لایحه قانون خدمات کشوری است که به موضوع تنظیم‌گری اختصاص دارد و به دولت اجازه می‌دهد که نسبت به تأسیس سازمان‌های تنظیم‌گر تخصصی و حرفه‌ای اقدام نماید. در این آئین‌نامه چارچوب کلی اساسنامه سازمان‌های تنظیم‌گری تخصصی و حرفه‌ای تعیین می‌گردد.


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

جلسه نقد و بررسی طرح دولت تنظیم‌گر و تکمیل مطالعات

پیرو صحبت‌های انجام‌شده در جلسه مورخ ۱۳۹۶/۶/۱۲ در مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری با حضور آقای دکتر آشنا، این جلسه در تاریخ ۱۳۹۶/۶/۱۴ در همین محل با حضور آقایان دکتر ناظمی، دکتر هداوند و دکتر شمس برگزار گردید. در این جلسه حاضرین نقدهای خود را علی‌الخصوص در بخش‌هایی که باید تکمیل شود ارائه نمودند. بر همین اساس توافقات صورت گرفته در این جلسه در موارد زیر مقرر گردید:

  • تکمیل مطالعات پروژه گذشته در حوزه تنظیم‌گری در حوزه‌های زیر:
  1. تبیین تحولات مفهوم تنظیم‌گری به‌صورت تاریخی
  2. تبیین و تدقیق جایگاه تنظیم‌گری تنظیم‌گران
  3. بررسی و تشریح دو الگوی تنظیم‌گری نهادی و تنظیم‌گری با قرارداد
  4. تسخیر تنظیم‌گری و سوءاستفاده از تنظیم‌گری به‌طور خاص توسط حاکمیت
  5. تبعات توسعه نظام تنظیم‌گری بر ساختاری نظارتی کشور
  6. چالش‌های حقوقی توسعه نهادهای تنظیم‌گر در اعطای نقش مقررات گذاری به آن‌ها (شامل موضوعات حول اصل ۱۳۸ قانون اساسی)
  7. ملاحظات رفاهی و الزامات اجتماعی (موردتوجه دولت‌های رفاه) در دولت تنظیم‌گر
  8. تنظیم‌گری نهادهای بین‌المللی
  • احصای اصول لازم در تدوین آیین‌نامه حقوقی نهادهای تنظیم‌گر شامل:
  1. حوزه تنظیم‌گر تنظیم‌گران (به‌طور خاص شامل موضوع شورای رقابت)
  2. تنظیم‌گران حاکمیتی (به‌طور خاص شامل دو بخش تنظیم‌گری خدمات عمومی و بخش پولی و بانکی)
  3. تنظیم‌گری توسط نظام‌های تخصصی و حرفه‌ای
  4. تنظیم‌گری توسط نهادهای اجتماعی و مردمی

در این راستا قرار بر این شد مساعدت‌های لازم جهت انجام اقدامات اجرایی برای آغاز این مطالعات را توسط مرکز تمهید شود.

جلسه با رئیس مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری

این جلسه به‌منظور ارائه فاز دوم و پایانی پروژه تنظیم‌گری دولت برگزار گردید. در این جلسه دکتر امامیان ارائه‌ای از فاز دوم پروژه که عمدتاً شامل اقدامات ترویجی بود، ارائه کردند. سپس دکتر آشنا ضمن تشکر از کارهای صورت گرفته در این پروژه، اشاره‌ای به جمله مقام معظم رهبری در دیدار اخیرشان با هیئت دولت مبنی بر لزوم حرکت دولت از تصدی‌گری به تنظیم‌گری داشتند بر اهمیت موضوع تنظیم گری تأکید کردند. ایشان همچنین عنوان داشتند که موضوع تنظیم‌گری در دستور کار دولت قرارگرفته است و دولت به این موضوع اهتمام خواهد داشت.

ارائه موضوع تنظیم‌گری در کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملّی و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی با حضور وزیر صمت

 جلسه کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملّی و نظارت بر اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در روز دوشنبه ششم شهریور در مجلس شورای اسلامی به ریاست دکتر حمیدرضا فولادگر برگزار گردید. در این جلسه همچنین آقای محمد شریعتمداری وزیر صنعت، معدن و تجارت حضور داشت و موضوع تنظیم‌گری در این جلسه توسط دکتر امامیان ارائه گردید. در این ارائه ضمن تبیین ضرورت توجه به موضوع تنظیم‌گری چالش‌های موجود درزمینهٔ حکمرانی و ظرفیتی که تنظیم‌گری در رفع مشکلات می‌تواند داشته باشد موردبحث قرار گرفت. در ادامه نیز برخی راهکارهای پیشنهادی در این زمینه مورداشاره قرار گرفت. پس از ارائه وزیر و نمایندگان حاضر در جلسه نکاتی را پیرامون مطالب ارائه‌شده بیان کردند و مباحثی در این زمینه صورت گرفت.

پیشنهاد اصلاح موادی از قانون سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی توسط شورای رقابت

دو جلسه در تاریخ‌های ۱ و ۲۳ مرداد ۱۳۹۶ در رابطه با پیش‌نویس اصلاح موادی از  قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی برگزار گردید. اصلی‌ترین موضوعات این پیشنهاد شامل موارد زیر است:

در این پیش‌نویس شورای رقابت پیشنهاد داده بود چه اصلاحاتی در این قانون به عمل آید این اصلاحات به‌طور خاص خواست شامل اصلاح ماده ۵۴ قانون باهدف تقویت جایگاه شورای رقابت و افزودن ترکیب اعضای هیئت‌امنا در قانون شامل معاون اول رئیس‌جمهور به‌عنوان رئیس هیئت‌امنا، رئیس شورای رقابت به‌عنوان دبیر هیئت‌امنا، وزیر امور اقتصاد و دارایی، رئیس سازمان برنامه‌وبودجه کشور و وزیر علوم و تحقیقات و فناوری است. همچنین تبصره دیگری در این ماده شامل در نظر گرفتن بودجه و اعتبارات مرکز ملی رقابت و شورای رقابت از محل یک در هزار درآمدهای شرکت‌های دارای مجوز فعالیت از وزارتخانه‌های مرتبط با نهادهای تنظیم‌کننده بخشی که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی وصول و به خزانه‌داری کل کشور واریز می‌گردد و همچنین کمک‌های بودجه عمومی دولت می‌باشد. به‌علاوه در ماده ۵۸ این قانون اصلاح مشخصی قالب افزودن اختیارات شورا در تعیین مسائل و موارد کالاها و خدمات انحصاری  پیشنهادشده است. در ماده ۵۹ به‌منظور تنظیم بازار پیشنهادشده است که در متن قانون تصریح گردد که نهاد تنظیم‌کننده بخشی در بخش‌های مخابرات، ریل و آزادراه‌ها، انرژی (برق، گاز، نفت و پتروشیمی‌ها)، فاضلاب و بانکداری حداکثر ظرف مدت ۶ ماه از تاریخ تصویب این قانون تشکیل گردد که در این میان نهاد تنظیم‌کننده مخابرات جایگزین کمیسیون تنظیم مقررات موضوع ماده ۶ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات گردد.

همچنین بر اساس این پیشنهاد شورای رقابت می‌تواند در سایر بخش‌ها که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخشی را برای تصویب به هیئت‌وزیران ارائه و وظایف و اختیارات تنظیمی خود در حوزه منظور را به نهادهای تنظیم‌کننده بخشی واگذار نماید. بر اساس این پیشنهاد ترکیب اعضای نهاد تنظیم‌کننده بخشی شامل سه نفر صاحب‌نظر با معرفی دستگاه‌های اجرایی مربوطه و حکم رئیس‌جمهور، دو نفر متخصص با معرفی شورای رقابت و حکم رئیس شورای رقابت، دو نفر قاضی به انتخاب و حکم رئیس قوه قضاییه، یک نفر به انتخاب اتاق بازرگانی، صنایع معادن و کشاورزی ایران، یک نفر به انتخاب اتاق تعاون مرکزی جمهوری اسلامی ایران و یک نماینده مجلس به انتخاب مجلس شورای اسلامی به‌عنوان ناظر خواهد بود. پس از تشکیل این نهادها کلیه احکام و اختیارات شورای رقابت به این نهاد منتقل می‌گردد.

در این جلسه خانم حکیم شوشتری نتایج جلسه مورخ (۱ مرداد ۱۳۹۶) در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در این مورد را قرائت نمودند و همچنین آقای دکتر امامیان ارائه مختصری از سوابق مطالعاتی تنظیم‌گری در کمیسیون اجتماعی دولت را ارائه کردند. ضمن آنکه هر یک از نهادهای و خبرگان حاضر در جلسه نظرات خود را در مورد پیش‌نویس مربوطه ارائه دادند که درنهایت با توجه به نظرات انتقادی بخش‌های مختلف و تأکید شورای رقابت بر ضرورت اصلاح، قرار بر این شد که مطالعات بیش‌تر در مورد پیشنهاد شورا در مرکز پژوهش‌های مجلس انجام پذیرد.

در مخالفت با رونق بازار مسکن

چند روز پیش رئیس اتحادیه مشاوران املاک اعلام کرد: “مسکن با خروج کامل از رکود فاصله دارد”. انتقاد از رکود بازار مسکن هر از چند گاهی توسط مسئولین و فعالین صنعت مطرح می‌شود. اما به‌واقع برنده و بازنده خروج از رکود، یا به‌عبارت‌دیگر رونق بازار مسکن و به‌طورکلی مستغلات چه کسانی هستند؟ در ابتدا بایستی توجه کنیم که منظور از رونق، افزایش خریدوفروش است. مسئله‌ای که منطقاً موجب افزایش قیمت املاک می‌شود (کافی است آخرین باری که یک ملک کمتر از قیمت خرید، فروش رفت را به یادآورید!). در چنین حالتی، سطح عمومی قیمت املاک و مستغلات افزایش خواهد یافت، افزایش قیمت بی‌بازگشتی که چندین دهه به‌طور مداوم شاهد آن بودیم و قیمت‌ها را به حدی رسانده که اکثریت مردم توانایی خرید مسکن ندارند و یکی از دلایل اصلی رکود بازار مسکن هم به همین خاطر است (عدم توانایی خرید مسکن توسط اکثریت مردم به‌موجب افزایش بیش اندازه قیمت). امروزه خانه‌های دویست، سیصد و چهارصدمیلیونی از توان خرید بیشتر خانواده‌های ایرانی خارج بوده و تحریک تقاضا با وام‌های کلان مسکن هم نتوانسته این فاصله درآمدی را جبران کند.

یکی از عجیب‌ترین پدیده‌های سیاست‌گذاری اقتصادی کشور، واگذاری وظیفه تأمین مسکن به‌طور کامل به بخش خصوصی است. مردم برای تأمین مسکن، به‌جز خرید از بسازوبفروش‌ها و دلال‌های خصوصی که هدفشان صرفاً حداکثر کردن سود است راه دیگری ندارند. ولی جالب است که بدانید، تقریباً در تمامی کشورهای دنیا، حتی در لیبرال‌ترین اقتصادها، عرضه مسکن توسط بخش عمومی سابقه طولانی داشته و دارد. اولین پروژه مسکن عمومی در آمریکا بیش از هشتاد سال پیش در نیویورک اجرا گردید. انگلیس حدود نود سال پیش چنین طرحی را اجرا کرد که در هر دو کشور تا به امروز ادامه دارد. نیمی از هشت میلیون مردم هنگ‌کنگ در مسکن عمومی زندگی می‌کنند، حدود هشتاد درصد مسکن مردم کشور سنگاپور هم توسط دولت تأمین می‌شود (احتمالاً با جستجوی بیشتر آمارهای جالب‌تری هم به دست می‌آید که با باورهای عمومی در تناقض است، در مورد مسکن عمومی در کشورهای دنیا اینجا بخوانید.) استدلال ورود دولت به ساخت مسکن (حالا با ایجاد شرکت دولتی یا سفارش دادن)، اولاً فراهم کردن مسکن ارزان‌قیمت برای اقشار با درآمد پایین بود، دوما وجود عرضه‌کننده دولتی، باقیمت و کیفیت رقابتی بوده است تا با افزایش رقابت (وجود گزینه مسکن عمومی پیش روی خریداران) مانع سوءاستفاده بخش خصوصی گردد.

در کشور ما ایران هم تجربه‌های کم‌وبیش موفقی از تأمین مسکن توسط دولت داریم. از موفق‌ترین این موارد می‌توان به پروژه اکباتان و آپادانا اشاره کرد که به عمر تخمینی سیصد سال و مقاوم در برابر زلزله تا ۹ ریشتر نماد توانمندی بخش دولتی است. پس از انقلاب هم بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، تعاونی‌های مسکن و اخیراً مسکن مهر، ازجمله طرح‌های دولت برای حضور در بازار مسکن بوده که با نقاط ضعف و قوت متفاوتی اجراشده است. در این مرحله بایستی با توجه به تجارب موفق خودمان و کشورهای دیگر، الگوی مناسب ورود دولت به بازار مسکن مشخص شود و در ذهن داشته باشیم که بدترین انتخاب، واگذاری تأمین مسکن مردم به‌صورت تمام و کمال به بخش خصوصی است.

راهکارهای سیاستی مکملی نیز بایستی در دستور کار قرار گیرد. برای مثال مالیات بر عوایدی سرمایه که می‌تواند با اجرای درست، انگیزه دلالی در این بازار را تا حد زیادی کاهش دهد. طرحی که دو بار به مجلس رفته و برگشته، و همچنان مسکوت است. از دیگر طرح‌ها می‌توان به حذف عوارض تعمیر و نوسازی منازل و همچنین تسهیل بازسازی مسکن در واحدهای محدود (صرفاً برای مصرف خانواده)، ایجاد شهرک‌ها بجای آپارتمان‌سازی سلیقه‌ای، تهیه طرح جامع شهری و روستایی و پایبندی به آن و … اشاره کرد. بدترین ایده این است که با اختصاص وام‌های مختلف به تحریک تقاضا دست زد و به‌زور در بازار مسکن رونق ایجاد کرد.

رونقی که بازنده بزرگ آن عامه مردم و بخصوص نسل بعدی است که بایستی هزینه به‌اصطلاح رونق بازار (بخوانید دلالی مستغلات) را با بی‌خانه ماندن یا در شرایط نه‌چندان متفاوت تا آخر عمر زیر بار قرض بودن پرداخت کند. بماند عمر کوتاه ساختمان‌ها، تراکم و شلوغی، عدم مقاومت در برابر زلزله و آلودگی بصری به خاطر ساختمان‌های بدشکل و ناهماهنگ که همه، ارمغان واگذاری تمام و کمال بازار مسکن به بخش خصوصی و عدم سیاست‌گذاری و ایفای جدی نقش تنظیم گری توسط دولت در این حوزه بوده است.

پیشنهاد تدوین اساسنامه سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

این جلسه در تاریخ ۱۰ خرداد ۱۳۹۶ در اتاق جلسات معاونت رفاه تشکیل گردید. در این جلسه گزارشی تحت عنوان پیشنهاد تدوین اساسنامه سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی توسط دکتر زمانیان ارائه گردید که اهم موضوعات جلسه عبارت‌اند از:

 ایشان در خصوص ضرورت تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی و تعریف تنظیم‌گر و همچنین در خصوص تعیین چارچوب‌های تنظیم‌گری، اجرای آن و پایش و ارزیابی بیاناتی داشتند. سپس در خصوص این موضوع که نظام حکمرانی تنظیم‌گر خوب به چه صورت باشد، گفتند یک نظام تنظیم‌گر خوب بایستی از حداقل مداخله و عدم پیچیدگی برخوردار بوده و بی‌طرف باشد، مقتدر و پاسخگو بوده و درعین‌حال که در دسترس می‌باشد و دارای شفافیت لازم است از کارایی و اثربخشی لازم نیز برخوردار باشد. همچنین یک نظام تنظیم‌گری خوب می‌بایست از خصوصیات رقابت محوری، نظارت محوری و انگیزش محوری برخوردار بوده و مشروعیت تخصصی و اجتماعی داشته باشد. تولیت نهاد تنظیم‌گر از دیگر مباحثی بود که آقای دکتر زمانیان به آن پرداختند و به ساختار سه‌گانه ۱- تنظیم‌گری حاکمیتی، ۲- خودتنظیم‌گری و ۳- تنظیم‌گری خصوصی اشاره داشتند ایشان در ادامه به چالش‌های اصلی تنظیم‌گری پرداخته و به موارد مختلفی شامل انحرافات اهداف (اهداف گروه‌های ذینفع)، تسخیر تنظیم‌گری (توسط دولت یا بخش خصوصی) و تنظیم‌گری باوجود اطلاعات نامتقارن پرداختند.

در خاتمه مقرر شد مبحث نظام تنظیم‌گری به‌صورت یک هفته در میان به بحث گذاشته‌شده و دکتر زمانیان توضیحات تکمیلی را در این زمینه ارائه فرمایند.

گزارش حکمرانی در عمل ۳۰: چالش‌های نظام جامع رفاهی در ایران؛ با نگاهی به وعده‌های حمایتی نامزدهای انتخابات ۹۶

در سی‌امین نشست حکمرانی در عمل، عدالت اجتماعی کشور به بوته نقد علمی گذاشته شد. سیاست‌های اجتماعی و رفاهی به‌عنوان اصلی‌ترین ابزار سیاستی تحقق عدالت در جامعه مطرح‌شده و بر این اساس عدالت اجتماعی از منظر سیاستی موردنقد قرار گرفت. دکتر سعیدی با برشمردن ویژگی‌های خاص نظام رفاهی ایران، ابعاد مختلف این نظام را شرح داد. او سه بعد بیمه‌ای، حمایتی و امدادی را ستون‌های نظام رفاهی کشور برشمرد که باهم در رابطه تنگاتنگ هستند. بعضی از این سازمان‌ها که عملکرد قابل قبولی هم داشته‌اند ویژگی‌های خاصی دارند که مختص کشور ما است و اگر بخواهیم بدون توجه به عقبه تاریخی و شرایط نهادی این سازمان‌ها و شکل‌گیری این نظام دست به تغییر ساختار در نظام رفاهی (برای مثال تجمیع در وزارت رفاه) بزنیم با مشکلات فراوانی روبرو خواهیم شد. در ادامه یکی از چالش‌های مهم نظام جامع رفاهی در ایران، عدم موضوعیت و مسئله بودن مسائل اجتماعی در سپهر گفتمانی ایرانیان (روشنفکران، سیاسیون و مردم) عنوان شد. ریشه این مسئله به تغییر پارادایم سال ۷۶ بازمی‌گردد که تضاد جناح چپ و راست در ایران از مسائل اقتصادی به مسائل سیاسی/فرهنگی تغییر کرد. زمانی که توسعه سیاسی در نزد روشنفکران اولویت بیشتری نسبت به مسائل اجتماعی/اقتصادی تکامل نظام رفاهی کشور دچار چالش جدی گردید. ازاین‌رو یکی از راه‌های اساسی بهبود نظام رفاهی کشور، ظهور گفتمان مسائل اجتماعی و رفاهی در سطوح نخبگانی، رسانه، سیاسیون و مردم عنوان گردید.

مروری بر طراحی نظام بازار سلامت (مطالعه موردی بازار کلیه در کشور ایران)

ارزان‌ترین و بهترین راه درمان بیماری‌های مزمن کلیوی، پیوند کلیه است؛ اما مشکلات زیادی بر سر راه تبادل کلیه قرار دارد که مهم‌ترین آن‌ها ممنوعیت خریدوفروش کلیه در بسیاری از کشورهای دنیاست. در سال ۲۰۱۶ حدود ۸۰۰۰ نفر از بیماران کلیوی آمریکایی در صف انتظار جان باختند و یا شدت بیماری آن‌ها به حدی زیاد شد که دیگر امکان پیوند وجود نداشت. راهکاری که اقتصاد متعارف برای حل‌وفصل چنین مشکلاتی ارائه می‌کند، استفاده از سازوکار قیمت است. بااین‌حال بیزاری مردم از خریدوفروش پولی کلیه مانع از شکل‌گیری بازار کلیه می‌شود. در حال حاضر ایران تنها کشوری است که برای حدود سه دهه امکان شکل‌گیری بازار کلیه را فراهم کرده است و بررسی این بازار جذابیت‌های خاص خود را خواهد داشت.

وقتی امکان خریدوفروش اعضای بدن فراهم نیست، برای مقابله با ناسازگاری بیولوژیکی پیوند چه می‌توان کرد؟ اینجاست که دانش طراحی بازار به شکل‌گیری معاملات غیر پولی کلیه کمک می‌کند. طراحی بازار شاخه‌ای از علم اقتصاد است که بادانش کامپیوتر و با دید مهندسی و کاربردی به دنبال افزایش رقابت در بازار و بهبود تخصیص است و به‌طور عمده در طراحی جور سازی و مزایده کاربرد داشته است.


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

خصوصی‌سازی و تنظیم‌گری

در این گزارش سعی شده مسئله خصوصی‌سازی و ارتباط آن با مفهوم تنظیم‌گری روشن شود. بدین منظور پس از ارائه چند تعریف از خصوصی‌سازی و رویکردهای متفاوتی که می‌توان به آن داشت، ملاحظات و چالش‌های پیش‌روی خصوصی‌سازی شرح داده شود. همچنین به تفاوت شرایط کشورهای درحال‌توسعه و توسعه‌یافته برای خصوصی‌سازی اشاره گردیده و به این نکته تأکید می‌شود که به علت شرایط متفاوت، همان خصوصی‌سازی که در کشورهای توسعه‌یافته با موفقیت همراه است، تکرار آن در کشورهای درحال‌توسعه ممکن است با شکست روبرو شود. درنهایت مدل تنظیم‌گری خصوصی‌سازی باهدف مشخص کردن جایگاه و نوع رابطه دودسته تنظیم‌گری خصوصی‌سازی و تنظیم‌گری پس از خصوصی‌سازی توسعه داده می‌شود. با توجه به مباحث مطرح‌شده، ادعا می‌شود که نه‌تنها فرآیند خصوصی‌سازی نیاز به تنظیم‌گری دارد بلکه پیش از واگذاری بخش‌های خاصی از دولت، نیاز است که ظرفیت تنظیم‌گری پیش از خصوصی‌سازی انجام گیرد.


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

ارائه پروژه تنظیم‌گری در حضور رئیس سازمان اداری استخدامی

جلسه ارائه پروژه تنظیم‌گری در سازمان اداری استخدامی کشور برگزار شد. در این جلسه که با حضور جمشید انصاری معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان اداری استخدامی و جمعی از معاونین و مدیران این سامان و دکتر کیومرث اشتریان دبیر کمیسیون اجتماعی دولت برگزار شد، دکتر امامیان مختصراً پروژه تنظیم‌گری را به‌صورت مختصر ارائه کرد و طی آن به موضوعاتی همچون ضرورت وجود نظام مناسب تنظیم‌گری در کشور، کارکردهایی که نظام تنظیم‌گری می‌تواند برای کشور داشته باشد، برخی از تجربیات جهانی در این زمینه و … پرداخته شد. همچنین گزارشی از اقدامات ترویجی در این زمینه ارائه گردید.

در ادامه جلسه رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور ضمن تقدیر از کارهای صورت گرفته در موضوع تنظیم‌گری بر ضرورت توجه به این موضوع در راستای کوچک‌سازی دولت تأکید کرد. وی همچنین در رابطه با چگونگی اجرایی سازی تنظیم‌گری در کشور به تجربه عملیاتی سازی مالیات بر ارزش‌افزوده اشاره کرد و آن تجربه را در این زمینه قابل‌استفاده دانست.

ملاحظاتی در خصوص تشکیل سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

در سال‌های اخیر ناکارآمدی صندوق‌های بازنشستگی در تأمین منافع اعضای آن موجب نگرانی‌های جدی در خصوص پایداری آن‌ها شده است. وضعیت نامناسب اقتصادی، کاهش نیروی کار و پیر شدن هرم جمعیتی، کسری تصاعدی صندوق‌ها، عدم توانایی دولت در پرداخت مطالبات صندوق‌ها، پرداخت بدهی با واگذاری بنگاه‌های ناکارآمد دولتی، بنگاه‌داری با بازدهی پایین صندوق‌ها، تغییر قوانین بدون در نظر گرفتن شرایط صندوق‌ها و … همه از عواملی هستند که زمینه شرایط نامساعد صندوق‌های بازنشستگی را فراهم کرده‌اند. بر اساس آمارهای اعلام‌شده با توجه به شرایط نامناسب صندوق‌های بازنشستگی کشور که بنا بر آمارهای ارائه‌شده جمع کسری صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌ای از سال ۱۳۸۴ در طی هشت سال از حدود ۴۲۰۰ میلیارد تومان به ۶۰ هزار میلیارد تومان رسیده است و افزایش کسری آن‌ها نیز سیری تصاعدی داشته است. در حال حاضر رقم کسری صندوق‌ها و کمک دولت از بودجه عمومی، از بودجه عمرانی کشور پیشی گرفته است. ایران یکی از بالاترین نرخ‌های جایگزینی در دنیا را دارا است. این نرخ در سازمان تأمین اجتماعی حدود ۸۵ درصد آخرین دستمزد و در صندوق بازنشستگی کشوری برابر ۸۷ درصد در سال ۱۳۹۳ بوده است. در این شرایط قطعاً ادامه روند کنونی در بلندمدت ممکن نیست و اتکای بر بودجه دولتی صرفاً راهکاری برای پیشگیری از یک ورشکستگی بزرگ و بروز تبعات اجتماعی آن است.

البته باید دانست که این مشکلات، صرفاً متعلق به کشور ما نبوده و در بسیاری از کشورهای دیگر هم تجربه‌شده است. در اکثر این کشورها، برای به حداقل رساندن این آسیب‌ها و کاهش ریسک اعضای صندوق و پایدار ساختن آن، ایجاد نهادهای تنظیم‌گر متمرکز بر تمام صندوق‌های بازنشستگی را در دستور کار قرار داده‌اند. مقام یا مقامات تنظیم‌گر از دو بعد بر صندوق‌های بازنشستگی اعمال نظارت می‌نماید. از یکسو تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی ارتقای اعتماد به صندوق‌ها به‌وسیله حفاظت از منافع اعضا، کاهش ریسک قرار گرفتن صندوق‌ها در شرایط ورشکستگی، ترویج اداره خوب صندوق‌های بازنشستگی، نظارت و گزارش دهی در خصوص فعالیت صندوق‌ها را هدف‌گذاری می‌نماید. از سوی دیگر با توجه به حجم بالای دارایی‌های صندوق‌ها و نقش مؤثر آن‌ها در بازارهای مالی، این مؤسسات تحت تنظیم‌گری نهادهای حاکمیتی مالی قرار می‌گیرند.

اما سؤال این است که آیا الگوی رایج به کار گرفته‌شده در سایر کشورها که همان ایجاد یک‌نهاد تنظیم‌گر است می‌تواند به‌عنوان یک راه‌حل مؤثر قابل توصیه باشد؟ برای پاسخ به این سؤال ضروری است ابتدا برخی از مشکلات کلیدی این صندوق‌ها اشاره نمود که خارج از حوزه مسائل فنی و تخصصی درون صندوق به شمار می‌رود..

اعمال مداخلات بالادستی در حوزه بازنشستگی: یکی از مسائل کلیدی این بخش اعمال مداخلات توسط نهادهای سیاست‌گذار در بخش تأمین اجتماعی و بازنشستگی است. به‌طور خاص مواردی چون گسترش حوزه مشاغل سخت، کاهش سن بازنشستگی و تغییر پارامترهای حقوق بازنشستگی که بعضاً می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز به کارکنان بخش‌های مختلف اعطا شود، و به‌ظاهر هزینه‌ای هم برای بخش‌های سیاست‌گذار به همراه نداشته باشد، درواقع فشار زیادی را در بلندمدت به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌نماید.

اعمال‌نفوذ در بدنه مدیریتی صندوق‌ها: در برخی موارد ممکن است این نگاه وجود داشته باشد که مدیریت صندوق بازنشستگی یک سازمان خاص می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز در اختیار کارکنان بازنشسته یا باسابقه همان سازمان قرار گیرد. با این نگرش که بعضاً می‌تواند ناشی از رویکردهای رانت‌ جویانه نیز باشد عملاً مدیریت صندوق‌ها که نیازمند تخصص جدی در حوزه‌های مالی و اقتصادی است، عملاً در دست افرادی قرار گیرد که به‌هیچ‌وجه صلاحیت‌های لازم برای این جایگاه را نداشته باشند.

اثرپذیری بالا از شرایط اقتصادی کشور: با توجه به ماهیت صندوق‌های بازنشستگی و اهمیت بازدهی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها در حفظ پایداری آن‌ها، عدم حضور نمایندگان این صندوق‌ها در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی مؤثر بر آن‌ها عملاً باعث آسیب‌های بسیار جدی به این صندوق‌ها در اثر تحولات اقتصادی کشور خواهد شد.

عدم کنترل واحد بر صندوق‌های بازنشستگی: در بسیار از موارد صندوق‌های بازنشستگی تحت نظر سازمان‌های متبوع خود قرار داشته و به‌هیچ‌وجه تحت استانداردها و الزامات مشخصی فعالیت نمی‌نمایند. این صندوق‌ها عملاً به نهادهای بالادست تصمیم گیر در بخش‌های مالی و سرمایه‌گذاری پاسخگو نبوده و از این حیث هیچ ابزاری برای نظارت و جهت‌دهی به آن‌ها وجود ندارد.

اگرچه مشکلات صندوق‌های بازنشستگی محدود به موارد فوق نبوده و ضمناً مشکلات بسیار جدی دیگری در حوزه‌های فنی، محاسبات بیم ‌سنجی و افزایش سن میانگین کشور وجود دارد، اما موارد فوق‌الذکر یک ویژگی مشترک داشته و آن‌هم نیاز به وجود یک‌نهاد متمرکز و قدرتمند است که بتواند در دارای اختیارات تقنینی و قضایی بوده و توان مداخله در حوزه اختیارات سازمان‌های مرتبط در بخش بازنشستگی را داشته باشد. از این حیث ایجاد یک سازمان معمول در ساختارها و تحت محدودیت‌های سازمانی مرسوم به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند مشکلات فوق را رفع نماید. همچنین ضروری است در ساختار این نهاد نقش خود صندوق‌ها به‌صورت مشخص تعریف‌شده باشد.

با در نظر گرفتن این ملاحظات می‌توان گفت که آنچه در شرایط کنونی می‌تواند به‌عنوان یکی از اولویت‌های جدی صندوق‌های بازنشستگی موردتوجه قرار گیرد ایجاد یک سازمان تنظیم‌گر متمرکز و قدرتمند در این بخش است. به‌ویژه آنکه صندوق‌های بازنشستگی تبادلات مالی گسترده‌ای با سیار بخش‌های اقتصادی کشور داشته و ضروری است از طریق این سازمان ملاحظات مالی به‌صورت جدی موردتوجه قرار گیرند. جالب آنکه تقریباً در تمام کشورهای توسعه‌یافته، صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی زیر نظر مقام ناظر مالی فعالیت می‌کنند. به‌صورت کلی می‌توان حوزه‌های مداخله در تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی را اخذ مجوز (licensing)، قواعد حکمرانی (governance)، تعیین ناظر مستقل (independent custodian)، حسابرس خارجی (external audit)، الزامات افشاگری (disclosure requirement)، قوانین سرمایه‌گذاری (investment regulation)، اخذ ضمانت‌نامه (guarantees)، حداقل سرمایه و اندوخته (minimum capital and reserves) و مقرراتی هزینه‌ها و کارمزدها (regulations on costs and fees) دسته‌بندی نمود.

بااین‌وجود لازم به ذکر است با توجه به دشواری‌های پیش رو نهادهای تنظیم‌گر به‌ویژه در بخش‌هایی که در آن‌ها تعارض منافع به‌صورت جدی وجود دارد، تجارب نشان داده است که در بسیاری از موارد تنظیم‌گری نیز می‌تواند با شکست مواجه شود. از این حیث ضروری است مطالعات مشخصی باهدف تعیین جایگاه ساختاری، طراحی ساختار و فرایندهای پرسنلی و مالی تنظیم‌گر این بخش صورت پذیرد.

بر این اساس پیشنهاد می‌شود با توجه به تجربه جهانی و مشکلات موجود، مطالعات مربوط به تأسیس یک‌نهاد تنظیم‌گر متمرکز، مستقل و قدرتمند که با آموزش، ارزیابی و گزارش دهی در خصوص صندوق‌ها تا حد زیادی به بهبود وضعیت و پایدارسازی صندوق‌ها کمک نماید، موردتوجه نهادهای سیاست‌گذار کشور قرار گیرد.

گزارش سی و سومین گفتگوی راهبردی مرکز بررسی‌های استراتژیک

در مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری مطرح شد:

بایسته‌های دولت تنظیم‌گر

 نشستِ «تنظیم‌گری و بازطراحیِ دولت» سی و سومین نشست از گفتگوهای راهبردی روزِ سه‌شنبه ۵ بهمن‌ماه ۱۳۹۵ در مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری برگزار شد. در این نشست ابتدا محمدصادق امامیان و زمانیان نتایجِ پژوهشِ صورت گرفته در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری را ارائه کردند و پس از آن‌ها کیومرث اشتریان نکاتی را در این رابطه مطرح کرد.

محمدصادق امامیان رئیس اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری وابسته به دانشگاه شریف نخستین سخنران این نشست بود. وی در سخنانش به تشریحِ بخشی از نتایجِ پژوهشی پرداخت که با موضوعِ تنظیم‌گری و بازطراحیِ دولت در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری به انجام رسیده است. به گفتهٔ وی این پژوهش به سفارشِ کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک و با حمایت مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری به انجام رسیده است. امامیان در آغاز سخنانشان دلایل و ضرورت‌های انجام چنین پژوهشی را شرح داد. از دیدگاه وی چهار دسته دلیل را می‌توان برای این منظور از هم تفکیک کرد: دلایل خرد، دلایل ملی، دلایل بین‌المللی و دلایل علمی.

امامیان از دلایل خرد آن دسته از مشکلات جاری است که در بحث تنظیم‌گری برای نهادهای حاکمیت ایجاد می‌شده است. به گفتهٔ وی بیشترِ مجموعه‌هایی که در پی ایفای نقشِ تنظیم‌گری و گرفتنِ امتیازِ آن از دولت بوده‌اند در جهتِ ایجاد انحصار گام برداشته‌اند و از سوی دیگر به نحوِ دموکراتیک پاسخگوی عملکردشان نبوده‌اند. در اصل این مجموعه‌ها به دنبالِ تضمینِ نفعِ عرضه‌کنندگان بوده‌اند و درنتیجه رفتارشان به تضمینِ نفعِ عمومی که هدفِ اصلیِ تنظیم‌گری است منتهی نشده است. رئیس اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری در آخرین مورد از دلایلِ خردِ انجامِ پژوهش به تشریح خلطی مفهومی پرداخت که در این میان رخ‌داده است. در اصل در عملکردِ این مجموعه‌ها مفاهیمی همچون تسهیلگری، نمایندگیِ بخشِ خصوصی یا سازمانِ تخصصی با تنظیم‌گری خلط شده است. به‌عنوان نمونه یک صنف که نقش کاملاً ویژه‌ای دارد نقش تنظیم‌گری را به عهده گرفته است و طبیعتاً این امر به تضمین نفع عمومی منجر نشده است.

دستهٔ دوم از دلایلی که اهمیت و ضرورت انجام چنین پژوهشی را آشکار می‌کند دلایل ملی است. امامیان به ذکر چند مورد از این دسته دلایل پرداخت که ازجملهٔ آن‌ها می‌توان به عدمِ اجرای سیاست‌های دولت توسطِ بخش خصوصی و ضرورت بازطراحیِ نقشِ دولت، ضعف‌های موجود در سازمان‌های متولیِ تنظیم‌گری، سیاست‌های کوچک‌سازی دولت و همچنین ضرورت‌های پسا برجامی اشاره کرد. رئیس اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری همچنین دلایلی را نیز به‌عنوان دلایلِ بین‌المللیِ انجام این پژوهش طرح کرد. به گفتهٔ دکتر امامیان در سطح بین‌المللی در دهه‌های اخیر گرایشی عمومی به‌سوی دولتِ تنظیم‌گر ایجادشده است و این گرایش پس از بحرانِ مالیِ سالِ ۲۰۰۸ شدت گرفته است و همین امر لزومِ توجهِ ما به این مسئله را دوچندان می‌کند.

رئیس اندیشکده مطالعاتِ حاکمیت و سیاست‌گذاری در ادامهٔ سخنانش به تشریحِ ادبیاتِ نظریِ مبحث تنظیم‌گری پرداخت. وی مفهومِ دولتِ تنظیم‌گر را در مقابلِ دولت‌های ارائه‌دهندهٔ خدمت قرار داد. دولت‌های ارائه‌دهندهٔ خدمت موظف به ارائهٔ کالا و خدمات بوده‌اند و نقشِ باز توزیعی را نیز بر عهده داشتند؛ اما در دولتِ تنظیم‌گر نقشِ دولت تغییر می‌کند ارائهٔ خدمات به بخشِ خصوصی واگذار می‌شود و دولت نقشِ تنظیم‌گری را مدیریت می‌کند. محمدصادق امامیان سپس دو تعریف از تنظیم‌گری ارائه کرد که بر پایهٔ یکی از آن‌ها تنظیم‌گری مکانیزمِ ایجادِ کنترل عمومی بر نهادهای ارائه‌کنندهٔ خدمات باهدف تأمینِ منافع عمومی دانسته شده است. وی در ادامه چهار شأنی که عموماً برای دولت در نظر گرفته می‌شود را این‌چنین از هم تفکیک کرد: سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری، تسهیلگری و ارائهٔ خدمات. ایدهٔ واگذاریِ ارائهٔ خدمات به بخشِ غیردولتی پیش از این‌ها پذیرفته‌شده است و وی بحث را بر واگذاریِ شأنِ تنظیم گذاری دولت متمرکز کرد. به گفتهٔ امامیان این امر به کوچک‌سازیِ دولت کمک می‌کند و می‌تواند ضامنِ اجرایی سازی سیاست‌های دولت و همچنین تضمینِ منافعِ عمومی که هدفِ اصلیِ تنظیم‌گری است باشد.

محمدصادق امامیان در بخشِ بعدیِ سخنانش به‌مرور تجربهٔ کشور انگلستان پرداخت. وی مشخصاً دو دوره از تاریخِ این کشور یعنی دورهٔ نخست‌وزیریِ مارگارت تاچر و دورهٔ نخست‌وزیریِ تونی بلر را موردبررسی قرار داد. از اوایلِ دوران تاچر یعنی آغاز دههٔ ۸۰ قرن بیستم سیاستِ مقررات زدایی و آزادسازی در دولتِ انگلستان پی گرفته و نگاهِ حداقلی به امر تنظیم‌گری حاکم شد. اما از آغاز دوران تونی بلر دولتِ تنظیم‌گر در انگلستان شکل گرفت. وی همچنین چارچوبی از نهادهای تنظیم‌گر در کشورِ انگلستان به تصویر کشید، ازجملهٔ این مجموعه‌ها می‌توان به OFWAT که در مدیریتِ آب به تنظیم‌گری می‌پردازد و OFGEM که نقشِ تنظیم‌گری در حوزهٔ انرژی را بر عهده دارد اشاره کرد.

در بخش پایانی امامیان به این پرسش پاسخ داد که تنظیم‌گری خوب چه ویژگی‌هایی دارد؟ وی در پاسخ به این پرسش شش ویژگی را برای تنظیم‌گری خوب برشمرد. این شش ویژگی عبارت‌اند از ساده بودن و حداقل مداخله، شفافیت و در دسترس بودن، بی‌طرفی، اقتدار (مالی، تخصصی، دانشی و …)، پاسخگویی، کارآیی و اثربخشی. رئیس اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری بر این اساس در چند مورد به مقایسهٔ نگاهِ قدیمی و نگاهِ جدید در این حوزه پرداخت، به‌عنوان نمونه در نگاهِ قدیم رویکرد تنظیم زدا و رقابت محور حاکم بود اما در نگاهِ جدید سیاست و هدف‌گذاریِ اجتماعی دنبال می‌شود که به‌موجب آن تنظیم‌گری نیز اولویت پیدا می‌کند. همچنین رویکرد قدیمی رویکردی نظارت محور بود اما رویکردِ جدید انگیزش‌محور و تسهیل‌گرانه است.

سخنران دوم این نشست مرتضی زمانیان مدیر گروه مطالعات اقتصادی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری بود که به تشریح بخش دیگری از نتایج پژوهش این اندیشکده پرداخت. وی انحراف اهداف و تسخیر تنظیم‌گری را دو آفتی دانست که در رابطه با طراحی یک تنظیم‌گری خوب مطرح است. مقصود از انحراف اهداف آن است که تنظیم‌گری به عهدهٔ سازمانی گذاشته شود که از همان آغاز روشن است نمی‌تواند هدف تنظیم‌گری یعنی تنظیمِ نفع عمومی را محقق کند. می‌توان اصناف را نمونه‌ای از چنین سازمان‌هایی دانست. اما آفت دوم تسخیرِ تنظیم‌گری است که ناشی از اقتدار بالای تنظیم‌گر است، اقتداری که طبیعتاً می‌تواند به فساد بیانجامد.

عمدهٔ بحث زمانیان به دو نوع تحلیل از یک نظامِ تنظیم‌گر اختصاص یافت: تحلیلِ کارکردی و تحلیلِ ساختاری. در تحلیلِ کارکردی پرسش اصلی آن است که چه کارکردهایی را از یک نظام تنظیم‌گر انتظار داریم؟ زمانی در پاسخ به این پرسش چهار کارکردِ اصلی را برای تنظیم‌گری برشمردند که عبارت‌اند از تبیینِ منافعِ عمومی، رصد و شفاف‌سازی، پایش و نظارت و همچنین اجرای تنظیم‌گری که این آخری یعنی اجرای تنظیم‌گری اموری همچون مقررات گذاری، طراحی بازار، اعمالِ مجازات‌ها و مشوق‌ها و امثالهم را در برمی‌گیرد.

اما بخشِ اصلیِ تحلیلِ ساختاریِ زمانیان به بحث درباره این پرسش اختصاص یافت: جایگاهِ ساختاریِ تنظیم‌گر کجاست؟ بیرون حاکمیت یا درونِ آن؟ در پاسخ به این پرسش وی یک طیف را معرفی کرد که یک سر آن خودتنظیم‌گری مطلق و سرِ دیگرِ آن تنظیم‌گری حاکمیتی قرار دارد. خودتنظیم‌گری مطلق تماماً از دولت مستقل است و تنظیم‌گریِ حاکمیتی تماماً دولتی است. در میانهٔ این طیف نیز انواعِ دیگری از تنظیم‌گری همچون تأییدی، تفویضی، بنگاهی و … قرار دارند. مدیر گروه اقتصاد اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری در ادامه این مسئله را مطرح کرد که اساساً استقلالِ یک تنظیم‌گر امر قابلِ دفاعی است یا خیر؟ جمع‌بندی وی این بود که نه استقلالِ مطلق از دولت و نه وابستگی مطلق به آن هیچ‌یک قابلِ دفاع نیست. مرتضی زمانیان در بخش پایانی سخنانشان نکاتی نیز در موردِ اجزای ساختارِ نهاد تنظیم‌گر ازجمله ساختارِ تصمیم‌گیری، نقشِ ذی‌نفعان، ترکیبِ اعضای مؤثر و از همهٔ این‌ها مهم‌تر نظامِ تأمینِ مالی در نهادهای تنظیم‌گر بیان کرد.

در ادامه به‌عنوان پایان‌بخشِ ارائهٔ پژوهشِ اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری محمدصادق امامیان به‌اختصار به جمع‌بندیِ نتایجِ آن و همچنین پیشنهادهای ارائه‌شده مبتنی بر آن پرداخت. بر پایهٔ جمع‌بندیِ امامیان تنظیم‌گری باید به‌منزلهٔ تکمیلِ فرآیندِ خصوصی‌سازی، حلقهٔ اجرایی‌سازِ سیاست‌های کلان و دریچه‌ای به‌سوی واگذاریِ مسئولیت‌ها در غالب ساختارهای مشارکتی نگریسته شود. همچنین لزومِ اصلاح شبه‌تنظیم‌گران، ایجادِ تنظیم‌گران فرا بخشی و گذار به سمتِ بازطراحی در بلندمدت از اولویت‌های ما در این حوزه به شمار می‌آید. وی همچنین دو پیشنهادِ این پژوهش را ذیلِ عناوینِ راهکارِ کوتاه‌مدت و راهکارِ بلندمدت معرفی کرد. راهکار ِکوتاه‌مدت همان بخشِ لایحهٔ خدماتِ کشوری است که به دولت نیز ارائه‌شده است. اما راهکارِ بلندمدت در شش بند ارائه شد که عبارت‌اند از تقویتِ زیرساخت‌های علمیِ تنظیم‌گری، گفتمان سازی برای موضوعِ تنظیم‌گری، اصلاحِ وظایف و بازنگری نقشِ دولت، ایجاد سازمان توسعهٔ تنظیم‌گری، ارائه نقشهٔ راه و گذار به سمت دولت تنظیم‌گر و ایجاد کمیتهٔ راهبریِ توسعهٔ نظامِ تنظیم‌گری.

کیومرث اشتریان عضو هیئت‌علمی گروه سیاست‌گذاری دانشگاهِ تهران و دبیر کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیئت دولت آخرین سخنرانِ این نشست بود. اشتریان سخنانِ خود را بر تأکید بر شبکه‌ای بودنِ جامعهٔ ایرانی آغاز کرد. به باورِ وی تنظیم‌گری هم می‌تواند شبکه‌ای باشد و می‌توان بر پایهٔ آن ادارهٔ حاکمیت را در هر یک از بخش‌ها به یک سری شبکه سپرد، مثلاً سازمان نظام پزشکی می‌تواند به‌گونه‌ای عمل کند که در حیطهٔ خود هم کار مجلس، هم دولت و هم قوهٔ قضاییه را باهم به انجام رساند، اما برای حرکت به این سمت آنچه نیازِ امروزِ ماست توصیفِ شبکه‌های ارتباطی است، مثلاً همین نظام پزشکی با نظام سلامت یا بخش‌های دیگرِ دولت یا قوهٔ قضاییه و … چه ارتباطاتی داراست و چه شبکه‌ای را ایجاد می‌کند؟ به گفتهٔ اشتریان ما هیچ وقوفی به این شبکه‌ها که در اصل تنظیم‌گری هم می‌کنند نداریم. پس حکمرانیِ شبکه‌ای به‌خودی‌خود وجود دارد به‌بیان‌دیگر این نحوه حکمرانی یک ضرورت است نه یک انتخاب؛ آنچه ما باید به‌سوی آن حرکت کنیم توصیفِ این شبکه‌هاست.

دبیر کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیئت دولت در بخشِ دوم سخنانِ خود بحثی را در موردِ شبکه‌های سیاستی بر پایهٔ فصلِ بیستمِ تحلیل شبکه سیاستی ارائه کرد. بر پایهٔ این سند تعریف شبکه‌های سیاستی عبارت است از مجموعه‌ای از پیوندهای نهادینِ رسمی و غیررسمی که بین بازیگرانِ دولتی و دیگر بازیگران حول اعتقادات و منافع مشترک در سیاست‌گذاری و اجرای سیاست‌های عمومی شکل‌گرفته‌اند. کیومرث اشتریان سه کاربردِ توصیفیِ اصطلاح را این‌چنین برشمرد: شبکه‌ها به‌عنوان واسطهٔ منافع، شبکه‌ها به‌عنوان ابزارِ تحلیلِ بین سازمانی و شیوهٔ حکمرانی وی در بخشِ پایانیِ سخنانشان در مورد هر یک از این سه کاربرد توضیحاتِ کوتاهی را نیز ارائه کرد.

ماهیت و کارکرد جامعه مدنی در تحقق اهداف تنظیم‌گری

هدف از این پژوهش بیان اهمیت وجود سازمان‌های جامعه مدنی در پیشبرد اهداف تنظیم‌گری می‌باشد. سؤال اصلی این است که جامعه مدنی چه اثری بر تنظیم‌گری دارد. آنچه این تحقیق را نسبت به کارهای انجام‌گرفته در رابطه با جامعه مدنی متمایز می‌سازد، توجه به رابطه و نقشی است که جامعه مدنی در تنظیم‌گری و تسهیل اجرای سیاست‌های دولت دارد.

آنچه باعث شده تا این مسئله دغدغه ما قرار بگیرد مسئله تصرف تنظیم‌گری و شکست دولت در این امر می‌باشد. بنا بر این ملاحظه جامعه مدنی باعث می‌شود تا بر امور تنظیم‌گری نظارت دقیق‌تری صورت بگیرد. به‌علاوه در مواردی هم که دولت قادر به تنظیم‌گری نیست، با استفاده از مشارکت اعضای جامعه از طریق حضور در سازمان‌های جامعه مدنی، این امور امکان‌پذیر شود. با عنایت به این موضوع، در این تحقیق به نقش جامعه مدنی در تنظیم‌گری پرداخته‌شده و به کمک این ادبیات نقش و تأثیر سازمان‌های جامعه مدنی در ایران موردبررسی قرارگرفته است.


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

ارائه پروژه تنظیم گری برای دفتر اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

جلسه ارائه پروژه تنظیم گری برای دفتر اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی برگزار شد. در این جلسه ابتدا دکتر امامیان پروژه را ارائه کرد و سپس نوبت به بحث پیرامون مطالب رسید و ابتدا کارشناسان دفتر اقتصادی مرکز به بیان دیدگاه‌های خود پرداختند که گزیده آن‌ها به شرح زیر است:

  • باید در ایجاد و گسترش تنظیم‌گری ابتدا یک هم‌زبانی بین بخش‌های مختلف در این زمینه به وجود آید. یعنی باید یک فهم مشترک از مطالب مطرح در این حوزه وجود داشته باشد. به‌عنوان نمونه اینکه برخی صاحب‌نظران رگولاتوری را تنظیم‌گری تعبیر می‌کنند و برخی دیگر به تنظیم مقررات که این دو تفاوت‌هایی دارند.
  • به موضوع ارزیابی تأثیرات تنظیم‌گری (Impact assessment) باید توجه زیادی گردد. تأثیرات متعددی که تنظیم‌گری در حوزه‌های مختلف اجتماعی، سیاسی، اقتصادی، محیط‌زیست و … می‌گذارد.
  • باید به موضوع بسترسازی جهت اجرای تنظیم‌گری نیز توجه شود. معمولاً در بعد عملیاتی، دستگاه‌های مختلف در برابر کاهش اختیاراتشان مقاومت می‌کنند
  • لزوم توجه به مباحث انگیزشی در تنظیم‌گری به‌منظور جلوگیری از اتفاقاتی همچون مشکل درب‌های گردان.
  • ایجاد نهادهای تنظیم‌گر دولتی مشکل بزرگ شدن دولت را به دنبال خود دارد که باید به آن توجه شود. همچنین نسبت ایجاد نهادهای تنظیم‌گر با چارچوب سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نیز باید موردتوجه قرار گیرد.
  • اختیاراتی که برای نهاد تنظیم‌گر شمرده می‌شود فرا قوّه‌ای هستند حال اگر نهاد تنظیم‌گر ذیل قوه مجریه باشد، موضوع تعارض با قانون اساسی از منظر تفکیک قوا به وجود خواهد آمد.
  • در حال حاضر اتحادیه‌های صنفی تا حدودی نقش تنظیم‌گر را ایفاء می‌کنند. از سوی دیگر بیست سال است که در کشور ما نهادهای تنظیم‌گر در حال ایجاد هستند. اما بااین‌وجود شرایط مناسبی نداریم. به نظر می‌رسد که باید پیش از هر موضوعی به این مسئله توجه شود که کجاها باید تنظیم‌گری صورت گیرد و در کدام قسمت‌ها مقررات زدایی داشته باشیم.

در ادامه جلسه، دکتر امامیان و دکتر ذوالفقاری به برخی از سؤالات مطرح‌شده توسط کارشناسان پاسخ دادند و پیرامون برخی از نکات بحث صورت گرفت.

بررسی فضای علمی حوزه تنظیم‌گری

گزارش حاضر مروری بر فضای علمی دنیا در حوزه تنظیم‌گری است. طی این گزارش مجلات منتخب خارجی در حوزه تنظیم گری، مراکز پژوهشی فعال در این حوزه و سمینارهای برگزارشده با موضوع تنظیم گری بررسی‌شده‌اند.


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

تنظیم گری غیررسمی

در طول زمان و بر اساس شواهد تاریخی، این واقعیت که بازار با عملکرد خود، ثروت را در بالاترین حد و به بهترین شکل برای جامعه به ارمغان می‌آورد به‌تدریج زیر سؤال رفت زیرا بازارها در دنیای واقعی اغلب برای رسیدن به تعهد بی‌عیب و نقص اولیه خودشان شکست می‌خورند. به‌این‌ترتیب، دولت‌ها در راستای تصحیح شکست بازار، از نهادهای تنظیم‌گر که مجهز به ابزارهای متفاوتی متناسب با نوع بازارها هستند، استفاده کردند.

بااین‌حال، دولتی که قرار است از طریق ابزار تنظیم‌گری، صنعتی را تنظیم کند؛ خواه به‌صورت طراحی‌شده، خواه به‌صورت طراحی نشده، به‌وسیله آن صنعت «تصرف» می‌شود، یعنی تنظیم‌گری، سود صنعت را به‌جای رفاه اجتماعی افزایش می‌دهد. مشکلاتی نظیر نهادهای تنظیم‌گر ناکارآمد، عدم وجود سازوکار مناسب و ساختاریافته نظارت و کنترل، نبود حاکمیت قانون، فساد گسترده اداری، تجربه فنی پایین و سیستم حسابرسی و مالیاتی ضعیف، فرآیند تنظیم گری را به‌عنوان ابزاری در دست گروه‌های ذی‌نفع درآورده و شکست تنظیم گری را رقم‌زده است. در این راستا، موضوع مشارکت جامعه مدنی در قالب نهادهای تنظیم‌گر تخصصی و مستقل از سیاست‌های فرصت‌طلبانه احتمالی کارگزاران دولتی مطرح می‌شود.

سازمان‌های جامعه مدنی به‌واسطه پنج ویژگی سازمانی بودن، خصوصی بودن، غیرانتفاعی بودن، خودگردان بودن و داوطلبانه بودن قابل‌تعریف‌اند. البته برخی از انواع سازمان‌های جامعه مدنی ممکن است ویژگی‌هایی خارج از پنج مشخصه نیز داشته باشند اما برای پیشبرد اهداف گزارش، ساده‌سازی فوق صورت گرفته است.

انواع سازمان‌های جامعه مدنی یا Csoها، به‌واسطه فعالیت‌های گوناگون خود که در قالب دودسته کلی فعالیت‌های حمایتی و فعالیت‌های خدماتی تقسیم می‌شود، حدود ۵/۶% درصد از نیروی فعال اقتصادی را مشغول به کار کرده‌اند که با در نظر گرفتن آن نسبت به GDP، دارای ششمین سهم در اقتصاد می‌باشند.

بسته به حوزه تخصصی که یک سازمان جامعه مدنی در آن فعال است، تأثیر و نقشی که ایفا می‌کند متفاوت خواهد بود. در بعضی موارد که دولت نقشش را محول می‌کند، این سازمان‌ها ممکن است جایگزین دولت شوند و در بعضی موارد هم ممکن است تنها نقش حمایتی ایفا کنند. بااین‌حال در تمامی این حوزه‌ها مسئله تعهد و پاسخگویی سازمان‌های جامعه مدنی یک موضوع اساسی است. مسئله پاسخگویی در دو سطح خرد و سطح جهانی موردبررسی قرار می‌گیرد.

در سطح خرد، سازمان‌ها یا به مردم و گروه‌هایی که از اقدامات آن‌ها تأثیر می‌گیرند متعهدند و یا باید به بنگاه‌ها و سازمان‌هایی که با جامعه مدنی همکاری می‌کنند پاسخگو باشند. در سطح جهانی نیز، مواردی چون شفافیت، ارتباط و مشروعیت سازمان‌ها در فرآیند سیاست‌گذاری مطرح می‌باشد. استراتژی‌هایی برای افزایش میزان پاسخگویی Csoها مطرح است: استراتژی برچسب‌زنی؛ لیستی از معیارهای مشخصی را ارائه می‌دهد که سازمان‌ها موظف به رعایت آن‌ها هستند. و استراتژی نوشتن مرامنامه؛ یعنی نوشتن قراردادی که موردتوافق سازمان‌های جامعه مدنی یک منطقه یا بخش باشد.

با همه این ملاحظات، و باوجوداینکه امروزه بسیاری از سازمان‌های جامعه مدنی شفاف‌تر و مسئولیت‌پذیرتر شده‌اند. اما با دو چالش اساسی روبرو شده‌اند:

  1. بوروکراسی بیش‌ازحد، انعطاف‌پذیری این سازمان‌ها را کم می‌کند و صرفاً سازمان‌های که منابع مالی کافی برای ارائه گزارش‌های مالی و غیرمالی ندارند را کوچک می‌سازد.
  2. تمرکز بر گزارش دهی، اهداف کمی کوتاه‌مدت را نسبت به استراتژی‌های بلندمدت در اولویت قرار می‌دهد.

با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

تبادل‌نظر و تعامل با شورای رقابت در ادامه همکاری شورای عالی اصل ۴۴

در جلسه ارائه پروژه تنظیم گری برای شورای عالی اصل ۴۴ مقرر گردیده بود که با عنایت به تنظیم‌گرانه بودن وظایف شورای رقابت، جهت ایجاد هماهنگی با شورای رقابت جلسه‌ای با حضور نماینده شورای رقابت در دبیرخانه شورای عالی اصل ۴۴ برگزار گردد. این جلسه به تبادل‌نظر پیرامون موضوع تنظیم گری با کارشناسان دبیرخانه و نماینده شورای رقابت اختصاص داشت و طی آن مباحثی درزمینهٔ مشکلات پیش روی شورای رقابت در انجام وظایف تنظیم‌گرانه‌اش مطرح گردید. در این جلسه همچنین کارشناسان دفتر پایش محیط کسب‌وکار وزارت اقتصاد نیز حضور داشتند و مطالبی پیرامون اثرات عملکرد مناسب نظام تنظیم گری روی محیط کسب‌وکار موردبحث قرار گرفت.

مروری بر طراحی بازار

“کافی است به یک طوطی فقط دو کلمهٔ عرضه و تقاضا را آموزش دهید تا یک اقتصاددان در کنارتان داشته باشید!”

توقف در این دو کلمه و خلاصه کردن اقتصاد در عرضه و تقاضا سبب نادیده گرفتن بخش مهمی از واقعیت خواهد شد. طراحی بازار شاخه‌ای نسبتاً جدید از علم اقتصاد است که به اهمیت تدوین مقررات در عملکرد مناسب بازار توجه دارد. دانش اقتصاد به‌صورت متعارف به درک اصول حاکم بر تعاملات اقتصادی می‌پردازد و جای خالی استفاده از این دانش برای مهندسی اقتصاد احساس می‌شود.


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

تنظیم گری نفت و برق

مقدمه

تنظیم‌گری عبارت است از انواع سازوکارهای ایجاد کنترل عمومی برنهادهای ارائه‌کننده خدمات باهدف تضمین نفع عمومی (به‌ویژه با ایجاد هم‌راستایی بین منافع فردی و اجتماعی). این امر عموماً از طریق تدوین و اجرای مجموعه‌ای از استانداردها و ضوابط تخصصی با استفاده از ابزارهای حقوقی، قانونی و اقتصادی صورت می‌گیرد.

ارتباط بین تنظیم‌گری و مداخله دولت ازجمله مباحث مهم در میان اندیشمندان و سیاست‌مداران بوده است. به‌نحوی‌که تنظیم‌گری به‌اشتباه به معنای مداخله دولت در حیطه فعالیت‌های بخش خصوصی در نظر گرفته می‌شود. درحالی‌که تنظیم‌گری به وظیفه دولت در هر دو بخش خصوصی و دولتی برمی‌گردد. از این منظر دولتی بودن اقتصاد به‌هیچ‌وجه نافی وظیفهٔ تنظیم‌گری نخواهد بود. بااین‌وجود در بسیاری از موارد این دو مقوله به‌صورت مترداف به کار می‌روند و آبشخور این تشابه معنایی از تشابه مصطلحی است که بین دو مفهوم آزادسازی و فرآیند خصوصی‌سازی برقرار است. منظور از آزادسازی اقتصادی مجموعه‌ای از برنامه‌های مقررات زدایی و تنظیم زدایی بوده درحالی‌که خصوصی‌سازی واگذاری مالکیت بنگاه‌های دولتی و یا وظایف تصدی‌گرایانه آن‌ها به بخش خصوصی است. از این حیث نگاهی عمیق‌تر به موضوع تنظیم‌گری و رابطه آن با خصوصی‌سازی و آزادسازی قوانین از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. بنابراین اگرچه زدودن مقررات زائد گام مهمی در تضمین موفقیت خصوصی‌سازی به شمار می‌رود، اما بدون وجود مقررات تنظیم‌گرانه نیز در بسیاری از موارد امکان استفاده از مزایای بازار رقابتی وجود نخواهد داشت. بنابراین تنظیم‌گری به معنای وضع، پالایش و یا حذف قوانین در جهت برابر کردن قدرت چانه‌زنی طرفین مبادله است.

با عنایت به این نقش تنظیم‌گری، در شرایط کنونی اقتصاد ایران تنظیم‌گری به‌منظور ایجاد فضای رقابتی و جلوگیری از ناکارایی بازار و درنهایت بهره‌گیری از منافع خصوصی‌سازی امری اجتناب‌ناپذیر به نظر می‌رسد. بر این اساس می‌توان گفت ایجاد نظام تنظیم‌گری تا حد زیادی مقدم بر فرآیند واگذاری‌ها بوده است.

در ادامه با توجه به اینکه تشکیل نهاد تنظیم‌گر برای بخش‌های نفت و برق هم‌اکنون در دستور کار کمیسیون اقتصادی دولت قرارگرفته است، ضمن ارائه توضیحاتی راجع به جلسه کمیسیون فرعی اقتصاد که در تاریخ ۸/۸/۱۳۹۵ با موضوع بررسی نهاد تنظیم‌گر برای بخش‌های نفت و برق برگزار شد، برخی پیشنهادات و نقطه نظرات راجع به زیرساخت‌های کلان موردنیاز برای توسعه تنظیم‌گری و ملاحظات محتوایی پیرامون پیشنهاد مصوب شورای رقابت موردبررسی قرار می‌گیرد. همچنین با عنایت به تحقیقات صورت گرفته در موضوع تنظیم‌گری در کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک، پیشنهاداتی جهت برگزاری جلسات ارائه تحقیقات صورت گرفته ارائه می‌گردد.

  1. ساختار مناسب نهادهای تنظیم‌گر

یکی از راهکارهای پیشگیری از غلبه منافع صنفی در فرآیند تنظیم‌گری (همچنین پیشگیری از ربایش تنظیم‌گری توسط گروهی خاص از ذینفعان) حضور گروه‌های مختلف ذینفع در فرایند تصمیم‌گیری در نهاد تنظیم‌گر است. منطق این سازمان‌دهی تأمین منافع همه گروه‌های ذینفع از طریق حضور مستقیم آن‌ها در فرآیند تنظیم‌گری است. اما این امر ممکن است فرآیند تنظیم‌گری را به محلی برای چانه‌زنی و امتیاز گیری گروه‌های مختلف تبدیل نموده که در آن گروهی که قدرت چانه‌زنی بیشتری دارد همواره منافع خود را در اولویت قرار دهد. حتی در این صورت نیز ضروری است گروه‌های مختلف ذینفع در قالب‌هایی چون گروه‌های مشاوره در نهاد تنظیم‌گر حضورداشته و نظرات آن‌ها موردتوجه قرار گیرد. همچنین ازآنجایی‌که ممکن است تصمیمات تنظیم‌گر منجر به تضییع حقوق برخی از گروه‌های ذینفع گردد، ضروری است ذینفعان مختلف در جریان فرآیند تنظیم‌گری قرارگرفته و قابلیت ارائه دادخواهی و درخواست بازنگری به‌صورت رسمی و حقوقی برای آن‌ها وجود داشته باشد. به نظر می‌رسد این ملاحظه در مسئله انتصابات نهادهای تنظیم‌گر پیشنهادشده در بخش برق و بخش نفت و گاز که در دستور کار قرارگرفته موردتوجه قرار نگرفته است. به نظر می‌رسد به‌ویژه ازآنجایی‌که دولت خود از ذینفعان جدی بخش نفت و گاز به شمار می‌رود ممکن است در ساختار پیشنهادی موضوع صیانت از منفعت عمومی به حاشیه رود. توجه به این مسئله در آیین‌نامه پیشنهادی مشهود نیست.

در این راستا باهدف تحقق بهتر هدف نفع عمومی توجه و ملاحظه ساختارهایی مانند ساختارهای خود تنظیم‌گر یا تنظیم‌گری مشارکتی به‌ویژه با توجه به تخصصی بودن این سازمان‌ها می‌تواند شدیداً مورد توصیه قرار گیرد.

  1. ملاحظات محتوایی درباره پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌گر برای حوزه‌های برق و نفت

تحقق مناسب تنظیم‌گری در کشور نیازمند ایجاد بسترهای مناسب تنظیم‌گری است. البته فراهم‌سازی بسترها موضوعی است که در میان‌مدت و بلندمدت محقق خواهد شد. اما برنامه‌های کوتاه‌مدت نیز باید ضمن عملیاتی بودن از هماهنگی با اهداف میان‌مدت و بلندمدت برخوردار باشد. بر این اساس برای پیشنهادات زیر مورداشاره قرار می‌گیرد:

۲٫۱٫ در این گزارش تعریف دقیق و روشنی از حوزه تحت تنظیم‌گری آورده نشده است و صرفاً به انحصار طبیعی اشاره‌شده که نمی‌تواند مبنایی جامعی برای تشخیص و ارزیابی رویه‌های ضد رقابتی باشد. برای مثال عنوان نشده ملاک ارزیابی و تعیین محدوده بازار کالا و خدمات به چه نحوی است. یکی از مشکلاتی که در موضوع تنظیم‌گری در کشور وجود دارد، مسئله تنظیم‌گران موازی است. درصورتی‌که تعریف مشخصی از وظیفه تنظیم‌گری ارائه نگردیده است. لذا ممکن است بین نهاد تنظیم‌گر و سایر نهادهای ذی‌ربط مانند وزارتخانه‌ها و شوراهای عالی تداخل عملکردی پیش‌آمده و مشکل تنظیم‌گری موازی اتفاق بیفتد. از همین رو تبیین دقیق حوزه تنظیم‌گری در نهادهای پیشنهادی و حدود آن ضروری به نظر می‌رسد.

۲٫۲٫ تحقق تنظیم‌گری کارا نیازمند سازوکارهای نظارتی مناسب برنهاد تنظیم‌گر است. تجربه کشور نیز نشان داده است که تنظیم‌گری تنظیم‌گران تضمین‌کننده عدم ربایش و انحراف نهاد تنظیم‌گر است. در پیشنهاد حاضر اولاً نهادی که وظیفه نظارت بر این نهاد تنظیم‌گر را بر عهده دارد مشخص نیست و ثانیاً تقسیم وظایف تنظیم‌گرانه (محول شدن تمام یا بخشی وظایف تنظیم‌گرانه از سوی شورای رقابت به این نهاد) مشخص نیست.

۲٫۳٫ از متن پیشنهاد این‌گونه به نظر می‌رسد که بیشتر به تعیین مسئول و نهاد اجرایی تنظیم‌گری توجه شده است. درحالی‌که لازم است به جنبه‌های دیگری همچون الزامات اجرایی ازجمله تأمین حقوق مالکیت و تضمین اجرای قراردادها نیز توجه گردد. نکتهٔ قابل‌ملاحظه این است که برخی از ابزارهای تنظیم‌گری مانند وضع مالیات در حال حاضر در اختیار نهادهای دیگر است. بر این اساس مشخص شدن نسبت نهاد تنظیم‌گر بخشی با این نهادها و این ابزارها ضروری به نظر می‌رسد.

۲٫۴٫ ملاک‌های انتخاب اعضا مشخص نبوده و همان‌طور که در پیش موردبررسی قرار گرفت به نظر می‌رسد ساختار و چینش اعضا تنها تضمین‌کننده منافع بخشی از ذینفعان است. تنظیم‌گری صحیح مستلزم حضور همه طرف‌های درگیر در حوزه مزبور می‌باشد و لذا باید کلیه صاحبان منافع موردنظر قرار بگیرند. ازاین‌رو جایگاه ذینفعانی چون مصرف‌کنندگان، بنگاه‌های بخش خصوصی و فعالان محیط‌زیست خالی به نظر می‌رسد. این‌که متولیان این نهادها تنها از بخش حاکمیتی و با یک ساختار بالا به پایین چیده شود به نظر مثمر ثمر نخواهد بود.

۲٫۵٫ نحوه تأمین مالی یکی دیگر از نکات بسیار مهمی است که در تشکیل نهاد تنظیم‌گر باید موردتوجه قرار گیرد. درصورتی‌که منبع مناسبی برای تأمین مالی تنظیم‌گر وجود نداشته باشد، این مسئله زمینه ربایش این نهادها توسط گروه‌های ذی‌نفع را فراهم خواهد کرد و نهاد تنظیم‌گر را از ایفای نقش خود منحرف خواهد ساخت. از همین رو وجود یک منبع مستقل برای تأمین مالی نهاد تنظیم‌گر ضروری به نظر می‌رسد. در بسیاری از مواقع اتکا به بودجه‌های دولتی ممکن است ابزارهای لازم جهت ربایش تنظیم‌گری را فراهم آورد (به‌طور مثال به‌جای اتکا به بودجه‌های نامشخص سالانه می‌تواند بخش مشخصی از یک درآمد مشخص همچون مالیات باشد). اتکا به درآمدهای حاصل از بخش نیز در صورت عدم برقراری سازوکارهای شفاف می‌تواند منجر به ایجاد بسترهای تبانی و فساد گردد.

بررسی پیشنهاد تشکیل سازمان‌های تنظیم‌گر بخش برق و نفت در کمیسیون اقتصادی دولت

این جلسه در تاریخ ۸/۸/۹۵ با حضور معاونین وزرای اقتصاد، نفت، نیرو، کشاورزی، نماینده اتاق بازرگانی و … برگزار شد و به بررسی پیشنهاد مصوب شورای رقابت جهت تشکیل نهاد تنظیم‌کننده در بخش‌های نفت و برق اختصاص داشت. در این جلسه بحث‌هایی درزمینهٔ کلیات موضوع صورت گرفت که در ابتدای جلسه اکثریت با آن موافق بودند. سپس بحث وارد محتوا شد. از آنجائی که طی این پیشنهاد مقرر گردیده بود که مطابق ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، وظایف تنظیمی شورای رقابت در حوزه‌های نفت و برق به این نهاد تنظیم‌گر واگذار شود و از سوی دیگر، وظایف شورای رقابت محدود به مواردی است که مصداق انحصار طبیعی باشد، بحث‌هایی درزمینهٔ مصادیق انحصار طبیعی و نیز محدوده وظایف تنظیمی شورای رقابت صورت گرفت. در این جلسه نمایندگان وزارت نیرو به‌صورت مشروط با تشکیل نهاد تنظیم‌گر برق موافق بودند اما نماینده وزارت نفت با تشکیل نهاد تنظیم‌گر نفت مخالف بود. در پایان جلسه، تصمیم‌گیری راجع به اصل تشکیل این نهادها و نیز ساختار آن‌ها به جلسه اصلی کمیسیون موکول شد.

نظریات دولت

این گزارش شامل سه نوع تقسیم‌بندی برای تعریف و بسط مفهوم دولت است.

در بخش اول بر اساس مبانی فلسفی و سیاسی، دولت به دو صورت سنتی و یا مدرن تقسیم‌بندی شده است.

تقسیم‌بندی دیگر ازنظر اقتصادی است. بر این اساس، وظایف و جایگاه دولت ازنظر مکتب کلاسیک و به‌ویژه آدام اسمیت، مکتب اتریش، مکتب نهادگرای قدیم و جدید بررسی‌شده است.

در بخش سوم با عنایت به مبانی مدیریتی تقسیم‌بندی انواع دولت انجام‌شده است. سازوکارها و نحوه ایفای نقش دولت در جامعه، موضوع نظریات مدیریتی دولت است. نظریه‌های مدیریتی در باب نقش و میزان مداخله دولت در امور، نتیجه ترکیب نظریات علم اقتصاد و مدیریت هستند و ناظر به ساختار دولت و نحوه اداره و مدیریت امور جامعه می‌باشند.


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

ارایه موضوع تنظیم گری در کمیسیون تخصصی شورای عالی اصل ۴۴ قانون اساسی

این جلسه جهت ارائه پروژه تنظیم گری برای اعضای کمیسیون فرعی شورای عالی اصل ۴۴ قانون اساسی برگزار شد. پس از ارائه نتایج تحقیق، حضار نظرات خود را در این زمینه بیان کردند.

نماینده وزارت رفاه (کلانتری) ضمن تأکید بر ضرورت فراهم آمدن برخی مقدمات جهت اجرای مناسب تنظیم گری، ارتقاء فرهنگ نقدپذیری، تعریف حدود آزادی رسانه‌ها، وجود نظریه مناسب حکمرانی برای کشور و … ازجمله مقدمات لازم برشمرد. وی همچنین بیان داشت که اصل بر واگذاری امور به مردم و بخش خصوصی است و دولت باید در این زمینه اقدام نماید. ضرورت یکپارچه‌سازی نهادهای نظارتی آخرین موضوعی بود که کلانتری مطرح کرد.

در ادامه نماینده مجلس عضو شورا (فولادگر) با اشاره به‌ضرورت تدوین دقیق آئین‌نامه تنظیم گری تأکید کرد که باید روزنه‌های نفوذ و دور زدن قوانین و مقررات در این زمینه بسته شوند. وی اشاره داشت که مثلاً وجود اساسنامه پست موجب شد که قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در این زمینه دور بخورد.

نماینده سازمان خصوصی‌سازی (خانی) ضمن اشاره به‌ضرورت تهیه فهرستی از تنظیم‌گران در کشور بر تقسیم‌بندی آن‌ها جهت ساماندهی مناسب تأکید کرد. وی اشاره کرد که خیلی از نهادهای تنظیم‌گر در حال حاضر انجمن تولیدکنندگان هستند.

سپس فلاح دوست با اشاره به مشکلات کنونی نهادهای تنظیم‌گر، بر ضرورت رفع تعارضات بین سازمان‌های تنظیم‌گر، توسعه نهادهای تنظیم‌گر، تعریف مناسب ساختار نهادهای تنظیم‌گر تأکید کرد.

همچنین نماینده دیوان محاسبات اداری و نیز دیگر کارشناسان حاضر در جلسه نیز نکاتی را درزمینهٔ تنظیم‌گری مورداشاره قرار دادند.

تنظیم گری نظام بانکی

این مطلب به بررسی ابعاد بانکی لایحه پیشنهادی برنامه ششم و موضوع تنظیم گری نظام بانکی در آن می‌پردازد. در بررسی ابعاد این لایحه ماده ۲۷ یکی از قوی‌ترین بخش‌های آن است که اسیر کلیات نشده است. همچنین در راستای لزوم تفکیک شئون مختلف بانک مرکزی در دو بخش سیاست‌گذاری پولی و تنظیم گری بخش بانکی، در ماده ۲۷ لایحه پیشنهادی به‌صورت مشخص و مستقیم وظایف تنظیم گری شبکه بانکی به بانک مرکزی تفویض شده و این نهاد ناظر را در قبال تنظیم گری شبکه بانکی پاسخگو کرده است تا نظام بانکی را به کنترل کامل خود درآورد.

مرتضی زمانیان در گفت‌وگو با خبرنگار شبکه خبری اقتصاد و بانک ایران (ایبِنا)، افزود: ماده ۲۷ لایحه برنامه ششم توسعه قوی‌ترین بخش آن است که اسیر کلیات نشده است و نکته مثبت آن این است که تاکنون در شئون مختلف بانک مرکزی بخش سیاست‌گذاری پولی و تنظیم گری بخش بانکی به‌خوبی تفکیک نشده بود.

مدیر گروه مطالعات اقتصادی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری اظهار داشت: در ماده ۲۷ لایحه برنامه ششم توسعه به‌صورت مشخص و مستقیم وظایف تنظیم گری شبکه بانکی به بانک مرکزی تفویض شده و این نهاد ناظر را در قبال تنظیم گری شبکه بانکی پاسخگو کرده است تا نظام بانکی را به کنترل کامل خود درآورد.

افزایش قدرت بانک مرکزی در تنظیم گری شبکه بانکی

وی تصریح کرد: به‌صورت مشخص در تبصره‌های ماده ۲۷ به بانک مرکزی اجازه داده‌شده است تا به‌منظور تنظیم گری شبکه بانکی از اعمال جریمه نقدی، اعمال محدودیت، ممنوعیت توزیع سود و اندوخته‌ها به سهامداران و محدودیت در پرداخت پاداش و مزایای به مدیران بهره‌برداری کند.

این دکترای اقتصاد دانشگاه باکنی ایتالیا خاطرنشان کرد: همچنین در این ماده بانک مرکزی می‌تواند از ابزارهای سلب حق تقدم خرید سهام یا الزام به واگذاری سهام خود، اعمال ممنوعیت تملک سهام در بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی، لغو مجوز فعالیت و سلب صلاحیت حرفه‌ای مدیران عامل و اعضای هیئت‌مدیره ‌ به‌منظور نظارت بیشتر بر بانک‌ها استفاده کند.

ارتقا و سلامت شبکه بانکی با ابزار کنترلی

زمانیان با اشاره به مواردی که موجب ارتقای سلامت و شفافیت شبکه بانکی می‌شود، گفت: در این ماده بانک مرکزی موظف است مقررات لازم به‌تناسب استانداردهای بین‌المللی در خصوص نسبت کفایت سرمایه، نحوه طبقه‌بندی دارایی‌ها و میزان ذخیره گیری مطالبات غیر جاری، نسبت‌های نقدینگی،‌ حداقل الزامات ناظر بر نظام کنترل‌های داخلی ‌ را تعیین کند ازاین‌رو عدم رعایت این موارد از سوی بانک‌ها موجب اعمال اقدامات نظارتی و انتظامی در قبال آن‌ها می‌شود.

وی ادامه داد: همچنین در این ماده هرگونه انجام عملیات بانکی، لیزینگ و صرافی منوط به مجوز بانک مرکزی شده است و همکاری جدی ‌ نیروی انتظامی در راستای اقدامات بانک مرکزی پیش‌بینی‌شده است.

افزایش سرمایه دولت در سه بانک دولتی

زمانیان با اشاره به این‌که تنها در ماده ۲۷ به‌صورت مشخص به موارد بانکی اشاره‌شده، گفت: در دیگر بخش‌های این لایحه موارد اثرگذاری در خصوص نظام بانکی مشاهده نمی‌شود و تنها در ماده ۳۲ به بانک مرکزی اجازه داده‌شده به‌منظور افزایش سرمایه بانک‌های کشاورزی، ملی و سپه هزینه‌های تأمین مالی منابعی که از محل تسهیلات و خطوط اعتباری تا پایان سال ۱۳۹۴ به آن‌ها اعطاشده به‌حساب افزایش سرمایه دولت در آن بانک منظور شود.

وی خاطرنشان کرد: برنامه ششم توسعه یک‌بار در سال گذشته از سوی دولت به مجلس ارائه شد و نقدهای بسیاری به آن وارد شد ازجمله این‌که بسیار کلی بوده و هدف‌گذاری خاصی را دنبال نکرده است.

لایحه برنامه ششم توسعه رویکرد کلی‌نگری دارد

زمانیان افزود: ازاین‌رو به‌صورت مجدد در مردادماه سال جاری این برنامه از سوی سازمان مدیریت اصلاح، تکمیل و به مجلس ارائه شد که رشد اقتصادی متوسط سالیانه ۸ درصد و ضریب جینی ۳۴ درصدی در سال پایانی برنامه به‌عنوان هدف در آن موردتوجه قرارگرفته است ولی هنوز نقد قبلی بر سر جای خود باقی است.

این دکترای اقتصاد دانشگاه باکنی ایتالیا با اشاره به این‌که به سازوکار عملیاتی شدن این ارقام در لایحه برنامه ششم توسعه توجه نشده است، اظهار داشت: رویکرد دولت در تدوین این برنامه کلی است و به دو قسمت ازنظر مباحث اقتصاد کلان تقسیم‌شده است.

وی افزود: در این برنامه سیاست‌های انقباضی بودجه موردتوجه قرارگرفته وسعی شده دولت به سمت کاهش مخارج، صرفه‌جویی و افزایش بهره‌وری حرکت کند. همچنین کوچک‌سازی دولت در دستور کار قرارگرفته و موارد مختلفی به این رویکرد مربوط است و بخش دیگر نیز در خصوص بانک مرکزی و تنظیم گری شبکه بانکی است

فراهم‌سازی زمینه قانونی تشکیل بازار بدهی در نظام پولی و مالی

زمانیان یادآور شد: یکی دیگر از نقاط قوت این لایحه این است که برای اولین بار، زمینه قانونی تشکیل بازار بدهی در نظام پولی و مالی کشور را فراهم و چارچوب استفاده از اسناد خزانه اسلامی و سایر انواع صکوک جهت سامان‌دهی بدهی‌های دولت به شبکه بانکی و بخش خصوصی موردتوجه جدی قرارگرفته است.

وی با تأکید بر این‌که نکته قابل‌توجه و مثبت این لایحه این است دولت به‌این‌ترتیب خود را ملزم به بازپرداخت بدهی‌هایش کرده است، گفت: البته نکته‌ای که دراین‌بین وجود دارد این است که سیستم بانکی در حال حاضر با حجم بالایی از بدهی‌ها مواجه است که بخشی از آن بدهی‌های دولت به شبکه بانکی و بخش دیگر بدهی اشخاص و بخش خصوصی به‌نظام بانکی است.

مدیر گروه مطالعات اقتصادی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری، تصریح کرد: البته در تبصره سه ماده پنجم لایحه نیز به دولت اجازه داده‌شده که از طریق بانک مرکزی، بدهی‌های ارزی ایجادشده شرکت ملی نفت ایران به سیستم بانکی کشور را پرداخت کند که گام مؤثری در کاهش مطالبات معوق بانکی و رفع تنگنای اعتباری شبکه بانکی کشور است.

وصول مطالبات معوق بانک‌ها از بخش خصوص موردتوجه جدی قرار گیرد

این کارشناس مسائل اقتصادی افزود: به‌طورمعمول مطالبات از دولت‌های کم ریسک‌ترین بدهی‌ها محسوب می‌شود و آن بخشی از بدهی‌هایی که دردسرساز است و نسبت کفایت سرمایه را کاهش و ریسک بانک‌ها را افزایش می‌دهد مطالبات بانک‌ها از بخش خصوصی است و انتظار می‌رفت لایحه ششم توسعه به این بخش به‌صورت جدی‌تر بپردازد.

زمانیان یادآور شد: البته به‌طورکلی ماده ششم و تبصره‌های یک، دوم و چهارم این برنامه به دولت اجازه داده‌شده تا پایان برنامه ششم، معادل کل بدهی‌های قطعی شده خود به اشخاص تا پایان سال ۱۳۹۴ را از طریق انتشار اوراق بهادار تسویه کند.

وی افزود: همچنین به‌منظور تأمین اعتبار لازم برای پرداخت‌های مرتبط با اوراق بهادار مذکور (اعم از سود و اصل)، هرسال ردیف خاصی را در لایحه بودجه سنواتی پیش‌بینی‌شده اما هنوز معلوم نیست چه مقدار از پرداخت بدهی دولت به بخش خصوصی موجب وصول بدهی‌های معوق در شبکه بانکی از بخش خصوصی خواهد شد.


منتشرشده در شبکه خبری اقتصاد و بانک ایران در تاریخ ۳۰ شهریور ۱۳۹۵

تکمیل لایحه خدمات کشوری با پیشنهاد اندیشکده

در نشست کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیات دولت با افزودن یک ماده در خصوص تنظیم‌گری به لایحه خدمات کشوری موافقت شد.

پیش‌نویس این ماده که بر اساس پیشنهاد گروه مطالعات اقتصادی اندیشکده تهیه گردید به شرح ذیل است:

ماده: دولت موظف است نسبت به ایجاد سازمان‌های تنظیم‌گر صنفی – تخصصی – بخشی مطابق اساسنامه‌ای که به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد اقدام نماید. اساسنامه مذکور مشتمل بر ساختار این سازمان‌ها از قبیل تعداد اعضاء، نحوه عزل و نصب آن‌ها، تأمین منابع مالی، تبیین میزان وابستگی به دولت با رویکرد کاهش حجم فعالیت دولت و جلوگیری از وضعیت مسلط سازوکارهای تولیت، نظارت و پاسخگویی، حدود و صلاحیت و اختیارات آن‌ها از قبیل تنظیم مقررات، حل‌وفصل اختلافات، تعیین جرائم و رسیدگی به تخلفات و اجرای سیاست‌های دولتی در هر مورد با پیشنهاد وزارتخانه ذی‌ربط به تصویب هیئت‌وزیران خواهد رسید.

تبصره: دولت مکلف است ظرف مدت یک سال پس از تصویب این قانون نسبت به تطبیق وضعیت سازمان‌های تنظیم‌گر صنفی – تخصصی – تخصصی موجود با مفاد این قانون اقدام نماید.

ارایه پروژه تنظیم گری به معاون جدید اقتصادی وزارت اقتصاد و امور دارایی

این جلسه به‌منظور معرفی پروژه تنظیم گری به معاون اقتصادی وزارت اقتصاد برگزار گردید و طی آن نکات کلی راجع به تحقیقات صورت گرفته در اندیشکده در موضوع تنظیم گری مطرح شد. آقای میر شجاعیان نیز نقطه نظرات کلی خود را راجع به این موضوع بیان کردند و قرار شد که جلسه‌ای برگزار شود و طی آن پروژه برای مجموعه معاونت اقتصادی وزارت اقتصاد ارائه گردد.

گزارشی از کتاب نهادهای حقوقی تنظیم مقررات

در گزارش انجام‌گرفته به‌منظور بررسی وضعیت موجود مقررات گذاری و نهادهای تنظیم مقررات در کشور ابتدا به ارائه سه تعریف از تنظیم مقررات که در ادبیات اقتصادی مطرح است، پرداخته‌شده است. سپس با مروری بر قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، مقررات و نهادهای مرتبط با مقررات گذاری در این قانون بررسی‌شده‌اند. در ادامه بر اساس یک تقسیم‌بندی، نهادهای مقررات گذار در اقتصاد ایران را به دو بخش نهادهای فعال در بازارهای رقابتی و نهادهای فعال در بازارهای انحصاری صورت‌بندی شده و در هر یک از بازارهای موردبررسی ساختار و قوانین آن‌ها مورد تحلیل قرارگرفته است. درنهایت، با نگاهی به ساختار حقوقی و اجرایی تنظیم مقررات در کشور به بیان برخی مشکلات در این حوزه پرداخته‌شده و مدل پیشنهادی برای هر یک از بازارها که با توجه به ‌نظام حقوقی و قانونی کشور تعدیلاتی در آن صورت گرفته، معرفی گردیده است.


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

همکاری با مرکز آموزش و پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری جهت برگزاری دوره‌های آموزشی

این جلسه جهت تبیین دقیق همکاری بین اندیشکده و مرکز آموزش و پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری درزمینهٔ ترویج گفتمانی موضوع تنظیم گری صورت و عقد قرارداد برگزار گردید. طی این جلسه مقرر گردید که یک جلسه نقد یک‌روزه راجع به پروژه صورت گرفته توسط اندیشکده برگزار گردد و طی آن از اساتید و صاحب‌نظران این حوزه دعوت شود تا طی جلسه‌ای تحقیق صورت گرفته در این زمینه‌ها موردنقد قرار دهند.

همچنین مقرر گردید که پس از جلسه نقد، همایشی یک‌روزه برای مدیران دولتی برگزار گردد و طی آن این موضوع ارائه گردد و از این طریق ترویج گفتمانی در سطح مدیران دولتی صورت پذیرد.

امضای تفاهم‌نامه همکاری بین اندیشکده و دبیرخانه کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیات دولت

به‌منظور گسترش ارتباطات و زمینه‌سازی فعالیت‌های سیاست‌پژوهی و سیاست‌گذاری تفاهم‌نامه‌ی همکاری مشترک بین اندیشکده و کمیسون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیات دولت به نمایندگی دکتر کیومرث اشتریان دبیر کمیسون اجتماعی، در تاریخ ۱۶ مرداد ماه ۱۳۹۵ به امضا رسید.

در این تفاهم نامه راهکارهای توسعه همکاری‌های اندیشکده و کمیسیون مورد بررسی قرار گرفته است و طرفین موظف شده‌اند تا برای افزایش توان و ظرفیت فعالیت‌های سیاست پژوهی و سیاست‌گذاری برخی منابع دردسترس خود را به اشتراک گذارند.

gptt-de-agrm-SocialComission-MomeniRad-950516_Page_1

ارائه پروژه تنظیم گری برای مرکز آموزش و پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری

این جلسه به ارائه پروژه تنظیم گری برای مجموعه مرکز آموزش و پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری اختصاص داشت. در ابتدای جلسه ارائه پروژه توسط آقای دکتر امامیان صورت گرفت. سپس مسئولین این نهاد نظرات خود را در این زمینه مطرح ساختند. آقای دکتر ملک اخلاق ضمن تقدیر از مطالعات صورت گرفته ظرفیت‌های این مرکز جهت کمک به ترویج این کار را بیان کردند. ازنظر ایشان برگزاری همایش برای مدیران دولتی، برگزاری جلسات نقد علمی طرح و ترویج گفتمانی موضوع تنظیم گری با استفاده از ظرفیت نشریات این مرکز راهکارهایی برای پیشبرد این موضوع بود. در ادامه آقای غمیلو معاون پژوهشی این مرکز نیز ضمن بیان نظرات خود به تبیین سازوکارهای همکاری در این زمینه پرداختند. قرار شد که در جلسه دیگری جزئیات همکاری بررسی گردد.

چارچوب کلی آئین‌نامه تنظیم‌گری

در این گزارش ویژگی‌های موردنیاز برای نهادهای تنظیم‌گر در ابعاد مختلف بررسی‌شده است که به‌صورت عمده درزمینهٔ تفویض اختیارات لازم در سه حوزه تقنینی، قضایی و اجرایی؛ همچنین الزامات ساختاری و عملکردی این نهادها درزمینهٔ‌های انتصابات و ترکیب اعضاء، سازوکار تأمین مالی، موضوع تولیت، نظارت و پاسخ‌گویی نهاد تنظیم‌گر و میزان وابستگی به حاکمیت بررسی‌هایی صورت گرفته است.


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

طراحی نظام تنظیم گری

در این جلسه آقای عظیم زاده رساله دکتری خود را که درزمینهٔ طراحی نظام تنظیم‌گری بهینه نگاشته شده بود ارائه کردند. موضوع محوری بحث ایشان ناظر به‌ضرورت تنظیم گری از منظر حقوقی – اقتصادی بود. ایشان مطرح کردند حقوق اقتصادی شامل حقوق خصوصی و عمومی است و بنا به‌ضرورت هر دودسته تنظیم‌گری در هر دو حالت لازم و ضروری به نظر می‌رسد.

حقوق خصوصی که اقتصاد بازار آزاد از طریق آن عمل می‌کند محدودیت‌های اجتماعی تأییدشده را تعریف می‌کند. حقوق خصوصی یعنی این‌که مالک یک دارایی با دارایی خود حق انجام چه‌کاری دارد و چه نوع استفاده‌هایی از آن دارایی برای آنکه منافع سایرین تأمین یا حفظ شود، منع شده است. اما در اقتصاد مبتنی بر حقوق خصوصی، حقوق شخصی افراد و جلوه‌های ظاهری آن‌ها می‌تواند با منفعت عمومی در تعارض باشد. دست نامرئی و انگیزه انتفاع، همواره منجر به این نمی‌شود که منفعت عمومی توسط افراد تأمین شود. بر این اساس دولتی لازم است که این محدودیت‌ها و قوانین را باهدف کاهش هزینه مبادلات و افزایش کارایی بازار وضع کند. لذا تنظیم گری از طریق تعریف حقوق رقابت در ادبیات اقتصاد بازار آزاد و رقابت‌پذیر کاملاً ضروری به نظر می‌رسد.

حقوق عمومی مربوط به کالاهای عمومی و کالاهایی که تحت لوای انحصار طبیعی قرار دارند، می‌باشد. ویژگی‌های منحصربه‌فرد این بازارها در نیم‌قرن گذشته، همواره توجیهی برای انحصار عموماً دولتی این صنایع وجود داشته است. اما در سال‌های اخیر، جریان واگذاری مالکیت بخش دولتی و اعتماد به بخش خصوصی در صنایع شبکه‌ای و دارای ویژگی انحصار طبیعی که قبلاً توسط دولت‌ها ارائه می‌گردید، در بخش‌هایی نظیر مخابرات، گاز، برق و … افزایش‌یافته است و از طرفی به دلیل آن‌که خصوصی‌سازی خود غالباً منجر به ایجاد یک انحصارگر خصوصی می‌گردد، لذا تنظیم‌گری بخشی از سوی دولت‌ها به‌عنوان یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر در راستای حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان و سرمایه‌گذاران، امری لازم و ضروری به نظر می‌رسد. زیرا بازارهای رقابت ناپذیر (نا بازار) اگر به‌صورت کنترل نشده رها شوند، قادر به تأمین منافع عمومی نمی‌باشند. لذا در این بازارها تنظیم گری بخشی لازم و ضروری به نظر می‌رسد.

پس از ارائه ایشان، مباحث مطرح‌شده، توسط حاضرین موردبحث و واکاوی قرار گرفت.

ارایه پروژه تنظیم گری به معاون اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی

در راستای پروژه تنظیم گری در گروه مطالعات اقتصادی و اقتصاد سیاسی اندیشکده، جلسه‌ای در تاریخ ۳۰ اردیبهشت ۱۳۹۵ با آقای دکتر محمدی، معاونت اقتصادی وزیر امور اقتصادی و دارایی در محل این معاونت برگزار شد.

در ابتدای جلسه گزارش مختصری از پژوهش‌های انجام‌شده درزمینهٔ تنظیم گری به آقای دکتر محمدی ارائه گردید و عمده فعالیت‌های اندیشکده در این زمینه برای ایشان تبیین گردید. سپس آقای دکتر محمدی به اهمیت موضوع تنظیم گری در کشور اشاره کردند و بیان داشتند که ازنظر من در اداره اقتصاد اولویت اول بازار آزاد است. از همین رو اولویت اول و اصلی باید این باشد که اقتصاد به‌صورت آزاد مسیر خود را برود. اولویت دوم، یعنی مواردی که عملکرد بازار آزاد نتیجه بهینه‌ای ندارد، نوبت به نهادهای عمومی غیردولتی می‌رسد. اصل قضیه این است که هر چیزی یک دسته ویژگی‌های ذاتی دارد. یکی از ویژگی‌های ذاتی دولت هم کند بودن و عملکرد پرهزینه است. فلذا باید سعی شود در کنار اینکه اقتصاد به بخش خصوصی واگذار می‌گردد، در موضوع تنظیم گری نیز از ظرفیت بخش خصوصی استفاده شود و تا حد امکان تنظیم گران مستقل از دولت باشند.

این جلسه با حضور دکتر امامیان، مدیر اندیشکده و دکتر ذوالفقاری، تحلیل‌گر گروه مطالعات اقتصادی برگزار شد.

ارائه پروژه تنظیم گری در کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیات دولت

در راستای ارائه پروژه تنظیم گری به کمیسیون اجتماعی و دولت الکترونیک هیئت دولت، در تاریخ ۱۹ اردیبهشت ۱۳۹۵ دکتر امامیان، مدیر اندیشکده، دکتر مرتضی زمانیان، مدیر گروه مطالعات اقتصادی و دکتر ذوالفقاری تحلیلگر گروه مطالعات اقتصادی در این کمیسیون حضور یافتند و توضیحاتی دراین‌باره برای اعضای محترم بیان داشتند.

در ابتدای جلسه دکتر امامیان کلیاتی از پروژه را ارائه نمودند و بعد از ارائه ایشان اعضای کمیسیون به بیان نقطه نظرات خود در رابطه با این پروژه پرداختند. در این جلسه پیشنهادهایی از طرف وزرا و دیگر اعضای کمیسیون در راستای بهبود و تکمیل این پروژه مطرح گردید که این پیشنهادها در دستور کارگروه برای بررسی بیشتر قرار گرفت.

لازم به ذکر است کمیسیون اجتماعی و دولت الکترونیک هیئت دولت به ریاست معاون توسعه مدیریت و منابع انسانی رئیس‌جمهور تشکیل می‌گردد و اعضای آن عبارت‌اند از وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی (نایب‌رئیس کمیسیون)، وزیر آموزش‌وپرورش، وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات، وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزیر دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزیر کشور، وزیر ورزش و جوانان، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، معاون امور مجلس رئیس‌جمهور، معاون حقوقی رئیس‌جمهور، رئیس بنیاد شهید و امور ایثارگران و مشاور و رئیس مرکز امور زنان و خانواده رئیس‌جمهور.

بررسی برخی از نهادهای شبه تنظیم‌گر کشور

این گزارش به بررسی برخی از نهادهای شبه تنظیم‌گر در ایران اختصاص دارد. در این بررسی سعی شده است که از چارچوب مشخصی استفاده گردد. به این صورت که برای هریک از تنظیم‌گران موردبحث پنج موضوع بررسی‌شده است. ابتدا توضیحاتی درزمینهٔ جایگاه قانونی تنظیم‌گر ارائه‌شده و سپس جایگاه ساختاری آن و نحوه انتصاب و ترکیب اعضای مؤثر نهاد تنظیم‌گر بررسی گردیده است. قدم بعدی توضیحاتی درزمینهٔ اختیارات و کارکردهای تنظیم‌گران بخشی است. الگوی تأمین مالی تنظیم‌گر مورد بعدی است که به آن توجه شده و درنهایت موضوع نظارت بر تنظیم‌گر بررسی و تبیین گردیده و مشخص‌شده که ملاحظات مربوط به پیشگیری از فساد و انحراف از اهداف تنظیم‌گر کدام‌اند. همچنین در هر قسمت به برخی نقدهای مطرح درباره این تنظیم‌گران نیز اشاراتی شده است.

برای این مطالعه، شورای رقابت به‌عنوان ابر تنظیم‌گر (تنظیم‌گر تنظیم‌گران)، بانک مرکزی به‌عنوان تنظیم‌گر نظام بانکی، اتاق بازرگانی به‌عنوان تنظیم‌گر بخش تجارت، سازمان نظام پزشکی به‌عنوان تنظیم‌گر بخش ارائه خدمات پزشکی، کانون وکلا به‌عنوان تنظیم‌گر بخش ارائه خدمات حقوقی و سازمان تنظیم مقررات رادیویی به‌عنوان تنظیم‌گر بخش ارائه خدمات ارتباطی موردبررسی قرارگرفته‌اند.

در این بررسی مشخص گردیده است که این نهادها با مشکلات متعددی مواجه‌اند که مانع عملکرد بهینه آن‌ها می‌شود. مشکلاتی همچون وجود تعارضات عملکردی با اجزاء مختلف دولتی، عدم نظارت مناسب و… اما یکی از مهم‌ترین مشکلات موجود در این زمینه این است که اکثر این نهادها توسط بازیگران بخش مورد تنظیم تسخیرشده‌اند و به‌جای اینکه منفعت عمومی را در نظر داشته باشند، عمدتاً پیگیر منافع این بازیگران هستند و از این منظر وظایف اصلی تنظیم‌گر در بازار روی زمین‌مانده است.


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

جلسه با دبیر کمیسیون اجتماعی دولت

موضوع این جلسه که در محل اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری در تاریخ ۱۴ فروردین ۱۳۹۵ با حضور دکتر اشتریان برگزار گردید، ارائه قسمت‌هایی از پروژه تنظیم‌گری بود. پس از ارائه مباحث مقدماتی توسط دکتر امامیان، قسمت ادبیات نظری پروژه تنظیم‌گری توسط دکتر مرتضی زمانیان ارائه گردید. در این ارائه مباحثی همچون مبنای نظری تنظیم‌گری، رویکردهای مختلف به تنظیم‌گری، ویژگی‌های تنظیم‌گری بهینه، نظارت بر تنظیم‌گر و … موردبررسی قرار گرفت. بعدازاین ارائه دکتر اشتریان نکاتی را در مورد مطالب ارائه‌شده، مطرح کردند. ایشان تأکید کردند که باید دقت شود که سازوکارهای پیشنهادی برای اجرای تنظیم‌گری در ایران، مبتنی بر چارچوب‌های مطرح در ادبیات نظری باشد و از مطالعات صورت گرفته در این زمینه استفاده مناسبی صورت گیرد.

قسمت بعدی ارائه پروژه به بررسی برخی از نهادهای تنظیم‌گر بخشی اختصاص داشت. در این قسمت بانک مرکزی به‌عنوان تنظیم‌گر بخش بانکی موردبررسی قرار گرفت و عنوان شد که مطابق ادبیات تنظیم‌گری، وظایف تنظیم‌گران مالی متفاوت از تنظیم‌گران سایر بخش‌ها می‌باشد. هرچند مهم‌ترین وظیفه‌ای که برای تنظیم‌گر برشمرده می‌شود، صیانت از فضای رقابتی برای تنظیم شونده‌هاست، اما مهم‌ترین وظیفه تنظیم‌گر مالی جلوگیری از ورشکستگی نهادهای مالی می‌باشد. یعنی بانک مرکزی نخستین وظیفه‌ای که بر عهده دارد این است که به‌گونه‌ای مقررات گذاری کند که بانک‌ها در طی عملکرد خود، به سمت ورشکستگی نروند. در مرحله بعدی باید تلاش کند که از طریق ایجاد رقابت، بستر تحقق کیفیت و قیمت مناسب خدمات بانکی را فراهم آورد.

سازوکار مناسب تنظیم گری تنظیم گران بخشی

  1. تبیین وضعیت

جهت تبیین وضعیت، ابتدا اشاراتی به مهم ترین وظایف تنظیم گرِ تنظیم گران بخشی خواهیم داشت و سپس مختصرا شرایط کنونی کشور از این منظر را مورد اشاره قرار خواهیم داد.

  • وظایف تنظیم گرِ تنظیم گران بخشی

همانگونه که تنظیم گران در هریک از بخش ها وظایفی همچون صیانت از فضای رقابتی، نظارت بر تنظیم شونده ها و ممانعت از بروز تخلفات، بستر سازی برای اجرای صحیح سیاست ها کلی و … را دارند، خود مجموعه تنظیم گران نیز نیاز به نهادی دارند که چنین اهدافی را در مورد آنها پیگیری نماید. یعنی نیاز است که بر عملکرد خود تنظیم گران بخشی نیز نظارت وجود داشته باشد. زیرا ممکن است تنظیم گران بخشی که عمدتا ارتباط نزدیکی با تنظیم شونده ها و فعالین اقتصادی بخش ها دارند توسط آنها تصاحب شده و یا تحت تأثیر آنها قرار بگیرند. در این صورت دچار انحراف از اهداف تنظیم گری خواهند شد و عموما پیگیر منافع تنظیم شونده ها خواهند بود و مصالح عمومی و منافع مردم را خیلی در نظر نمی گیرند و به جای صیانت از فضای رقابتی ممکن است تا حد امکان به ایجاد انحصار مباردت ورزند.

گذشته از این ها نیاز است تا به چگونگی ایجاد و اداره تنظیم گران بخشی نیز توجه مناسبی شود که همه این ها در زمره وظایف تنظیم گرِ تنظیم گران بخشی خواهد بود.

  • وضعیت کنونی تنظیم گری تنظیم گران بخشی در ایران

موضوع تنظیم گری تنظیم گران در کشور از سال ها قبل مطرح بود و علت عملکرد ناصحیح برخی از تنظیم گران بخشی، عدم وجود ساز و کار مناسب برای تنظیم گری تنظیم گران بخشی عنوان می شد. اما این مسأله بعد از جدی شدن جریان خصوصی سازی در کشور با ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از سوی مقام معظم رهبری شکل دیگری به خود گرفت و مسأله به این شکل درآمد که با گسترش خصوصی سازی نیاز است نهادی جهت کنترل بخش خصوصی توسط دولت ایجاد شود و به صورت کلی به تنظیم گری بخش های مختلف اقتصادی بپردازد. به همین منظور تصمیم گرفته شد که نهادی تحت عنوان “شورای رقابت” ایجاد گردد و وظیفه صیانت از فضای رقابتی در بخش های مختلف اقتصادی را برعهده گیرد. “مرکز ملی رقابت” نیز به عنوان بازوی اجرایی شورای رقابت در این زمینه فعالیت خود را آغاز نمود. در قانون “اجرایی سازی سیاست های کلی اصل۴۴ قانون اساسی” اختیارات قابل ملاحظه ای همچون اختیار تأسیس تنظیم گران بخشی، حاکم بودن بر تنظیم گران بخشی، اختیار وضع جریمه، استقلال نسبی از دولت و … برای این شورا در نظر گرفته شد. تبیین وضعیت شورای رقابت و چگونگی عملکرد آن و مشکلات پیش روی آن بحث جداگانه ای است که در یادداشتی به همین عنوان به آن پرداخته شده است فلذا در اینجا به آن ورود نمی کنیم.

  1. راهکارهای مطرح در تنظیم گری تنظیم گران

هرچند که در کشور ما یک سازمان مستقل با عنوان شورای رقابت جهت تنظیم گری تنظیم گران ایجاد شده، اما تا کنون نتوانسته است عملکرد مناسبی در جهت اهداف مطرح برای این سازمان داشته باشد و با وجود اختیارات قانونی بسیار زیادی که به آن داده شده عملا وظیفه تنظیم گری تنظیم گران بخشی به خوبی صورت نمی گیرد. برای بررسی چرایی به وجود آمدن چنین وضعیتی لازم است بررسی شود که آیا تأسیس سازمانی همچون شورای رقابت راه حل مناسبی برای تنظیم گری تنظیم گران بخشی بوده و یا اینکه بهتر بود راهکارهای دیگری مورد استفاده قرار گیرد. برای این منظور اشاره مختصری به راهکارهای ممکن برای این مسأله می گردد. در این زمینه سه سناریو مطرح است. یکی وجود یک سازمان مستقل ابر تنظیم گر است؛ دیگری وجود یک شورای عالی جهت تعیین خط مشی تنظیم گران و نظارت بر آنان است و سناریوی سوم عدم وجود سازمان یا شورای خاصی در این زمینه است بلکه باید چند اساسنامه الگو برای تنظیم گران بخش های تهیه گردد و چارچوب فعالیت های آنان را مشخص نماید و تنظیم گران بخشی مطابق آن عمل نمایند. در ادامه توضیحات مختصری درباره هریک از این سناریوها می آید.

  • تأسیس سازمان مستقل ابر تنظیم گر

یکی از راهکارهای تنظیم گری تنظیم گران این است که یک سازمان مجزا صرفا برای این کار تأسیس شود. این سازمان باید نیروی انسانی و امکانات کافی جهت نظارت و کنترل عملکرد کلیه تنظیم گران بخشی را داشته باشد و همه تنظیم گران بخشی لازم است مجوز فعالیت خود را از این سازمان بگیرند و زیر نظر آن فعالیت نمایند. این سازمان باید از نظر قانونی حاکم بر کلیه تنظیم گران بخشی باشد و ابزارهای لازم جهت برخورد با متخلفین را در اختیار داشته باشد. چنین سازمانی از یک سو باید مستقل از تنظیم گران بخشی باشد تا اینکه منافع آنان را بر منافع ملی ترجیح ندهد و از سوی دیگر باید از دولت مستقل باشد تا اینکه ابزاری جهت سوء استفاده نهادهای دولتی در رقابت با بخش خصوصی نگردد. اما باید در راستای سیاست های کلی اعلام شده از طرف حاکمیت عمل نماید زیرا یکی از مهم ترین وظایفش بسترسازی جهت اجرایی شدن سیاست گذاری های کلی صورت گرفته است..

  • ایجاد شورای عالی تنظیم گری

سناریوی دوم ایجاد یک شورای عالی به ریاست رئیس جمهور و عضویت شخصیت های حقوقی و حقیقی ذی ربط جهت انجام وظیفه تنظیم گری تنظیم گران است. این شورای عالی وظیفه صدور مجوز برای تنظیم گران بخشی و همچنین خط مشی گذاری برای آنها از یک سو و نظارت بر آنها از سوی دیگر را برعهده خواهد داشت.

  • تهیه چند اساسنامه الگو

سناریو سوم این است که بر اساس موازین علمی و عملیاتی موجود، تنظیم گران بخشی در چند گروه تقسیم بندی شوند و برای هریک از این گروه ها یک اساسنامه الگو تدوین گردد و طی آن چارچوب عملکردی تنظیم گران بخشی مشخص شود. در این صورت تنظیم گران بخشی موظف خواهند بود که در چارچوب تعیین شده بر تنظیم شونده های زیرمجموعه خود نظارت داشته باشند و اهداف تعیین شده را پیگیری نمایند.

  1. نقد راهکارهای مطرح

هریک از سناریو های مورد اشاره برای تنظیم گری تنظیم گران، معایب و مزایایی دارند. در ادامه مختصرا به بررسی هریک از این موارد می پردازیم.

  • نقد سناریوی اول

در مورد سناریوی تأسیس یک سازمان مستقل و تخصصیِ ابر تنظیم گر مواردی مطرح است. از محاسن وجود چنین سازمانی این است که به صورت تخصصی و با نیرو و امکانات کافی به بررسی وضعیت تنظیم گران بخشی می پردازد و ضمن خط مشی گذاری برای آنها، بر عملکردشان نیز نظارت مناسب خواهد داشت.

اما از سوی دیگر اشکالاتی نیز بر این سناریو وارد است. یکی از اشکالات در مورد سازمان ابر تنظیم گر مربوط به این مسأله است که گفته می شود برای اینکه بتواند از حقوق بخش خصوصی دفاع نماید و به ابزاری در دستان دولت و شرکت های دولتی جهت کنار زدن بخش خصوصی تبدیل نشود، لازم است که مستقل از دولت باشد. اما از سوی دیگر یکی از وظایف مهم تنظیم گر بسترسازی جهت پیاده سازی سیاست گذاری های صورت گرفته توسط حاکمیت است؛ حال اگر تنظیم گر بخواهد یک نهاد کاملا مستقل باشد و به خاطر قدرت ناشی از استقلال، صرفا حرف خودش را بزند و توجهی به سیاست گذاری های کلی صورت گرفته نکند، این مورد از وظایف تنظیم گر انجام نخواهد شد. از همین رو باید به این توجه شود که چنین نهادی از نظر استقلال از دولت و حرف شنوی از آن باید وضعیت میانه بهینه ای داشه باشد که به وجود آوردن چنین شرایطی هم مشکل است.

اما نکته مهم تر در نقد سناریوی اول به شرایط اقتصاد از نظر خصوصی یا دولتی بودن بر می گردد. به این معنا که اگر اقتصاد بیشتر دولتی باشد و بخش خصوصی سهم زیادی نداشته باشد، در آن صورت این نهاد مستقل از دولت اقتدار لازم برای اعمال نفوذ در تنظیم گران بخشی زیرمجموعه دولت را نخواهد داشت. در صورت عدم وجود اقتدار لازم، هرچقدر هم که کار تخصصی و صحیح صورت گیرد، اما وقتی اجرایی نشود بی ثمر خواهد بود.

  • نقد سناریوی دوم

از مزایای این سناریو می توان به این نکته اشاره نمود که چنین نهادی به علت حضور رئیس جمهور در رأس آن، اقتدار لازم را نسبت به همه بخش های دولتی و غیر دولتی داراست. از همین رو مشکل به وجود آمده در سناریوی اول را نخواهد داشت. اما در نقد آن مواردی مطرح می گردد. یک مورد مربوط به پرداختن تخصصی به مسأله تنظیم گران بخشی است. به این معنا که چنین نهادی شاید نتواند به صورت تخصصی به مسأله تنظیم گران بخشی ورود نماید. در جواب این نقد گفته می شود که می توان برای این شورا حلقه های تخصصی پشتیبان طراحی نمود و از این طریق این ضعف را جبران کرد. البته شاید نتواند در سطح نهاد مستقل و تخصصی تنظیم گری (سناریوی اول) این کار را انجام دهد ولی در هر صورت تا حدود قابل ملاحظه ای امکان جبران این نقیصه وجود خواهد داشت.

نقد دیگری که به این سناریو وارد می شود به کارکرد نهاد شورای عالی در ایران مربوط می شود. به این معنا که گفته می شود که در حال حاضر بیش از پنجاه شورای عالی در کشور وجود دارد اما خیلی از آنها تقریبا بیکار هستند و جلساتشان تشکیل نمی شود و اثرگذاری چندانی ندارند. حال ایجاد یک شورای عالی دیگر در این شرایط چندان مفید فایده نخواهد بود. در جواب این اشکال باید گفت که این مسأله درست است. اما از سوی دیگر وقتی اهمیت تنظیم گری در شرایط کنونی را درنظر می گیریم و اهتمامی که دولت به این مسأله دارد را ملاحظه می کنیم، می توان گفت که با این شورای عالی مانند بقیه موارد برخورد نخواهد شد. از سوی دیگر شاید نیاز به ایجاد یک شورای عالی جدید وجود نداشته باشد؛ زیرا یک شورای عالی[۱] با اهدافی نزدیک به این مسأله وجود دارد که می توان با ایجاد تغییراتی در آن، اهداف شورای عالی تنظیم گری را دنبال نمود.

  • نقد سناریوی سوم

درباره سناریوی سوم یعنی تهیه چندین اساسنامه الگو بحث هایی مطرح است. درباره مزایای این کار گفته می شود که این اساسنامه ها با ملاحظات دقیق تخصصی و فنی تهیه خواهند شد و از سوی دیگر به خاطر مشخص و ثابت بودن، یک ثبات عملکردی در تنظیم گران به وجود خواهد آورد. اما اشکالاتی نیز به این راهکار وارد است. یکی از اشکالات مهم به تعدد بخش های مختلف بر می گردد. به این معنا که تعداد بخش هایی که نیاز به تنظیم گر مخصوص خود دارند زیاد است و تهیه تعداد زیادی اساسنامه جداگانه هم کار مشکلی است و هم اینکه چندان بهینه به نظر نمی رسد. از سوی دیگر وجود یک اساسنامه از پیش تهیه شده دو حالت دارد: یا صرفا نکات کلی در آن مطرح شود که در این صورت امکان دور زدن آن توسط تنظیم گران وجود دارد و یا به صورت جزئی به مسأله ورود کند که دراین صورت با توجه به ثابت بودن آن، امکان انعطاف لازم در شرایط مختلف را نخواهد  داشت.

سؤال دیگری که در این زمینه مطرح می شود این است که تکلیف نظارت دقیق بر عملکرد تنظیم گران چه می شود؟ در چنین شرایطی نظارت بر تنظیم گران نیز برعهده نهادهای نظارتی عمومی همچون سازمان بازرسی کل کشور و … قرار می گیرد که آن نهادها در مسئولیت های کنونی خود نیز چندان عملکرد بهینه ای ندارند.

  1. جمع بندی و نتیجه گیری

از مطالب بالا معلوم شد که هریک از سناریوهای مطرح مزایا و مضراتی دارند. اگر شرایط کنونی اقتصاد ایران را در نظر بگیریم به نظر می رسد که سناریو اول چندان راهکار مناسبی نباشد. از این منظر که اقتصاد ایران عموما دولتی است و سازمان ها و شرکت های دولتی خیلی از یک نهاد مستقل از خیلی استقبال نمی کنند و از آن حرف شنوی نخواهند داشت. سازمان های دولتی که به دولت متصل اند و از رانت های اطلاعاتی برخوردارند، سعی می کنند که از این اطلاعات خود در جهت کسب منفعت بیشتر در برابر رقبای خود در بخش خصوصی استفاده کنند. همچنین تنظیم گران بخشی نیز که تحت تأثیر این فعالین هستند، به همین دلیل در عمل خیلی رغبتی به تبعیت از سازمان ابر تنظیم گر نخواهند داشت.

در شرایط کنونی در کشور ما، یکی از دلایل عملکرد نامناسب شورای رقابت نیز همین است. مثلا سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولید کنندگان که یک تنظیم گر است و مطابق الزام قانون باید از شورای رقابت تبعیت نماید، چنین نمی کند. زیرا مدیرعامل آن از نظر پست سازمانی معاون وزیر صنعت معدن و تجارت است و رئیس شورای رقابت عملا اقتدار لازم برای تحکم بر این سازمان را ندارد. مواردی از این قبیل زیاد است. خلاصه اینکه دولتی بودن اکثر اقتصاد ایران از یک طرف و قدمت برخی تنظیم گران بخشی از سوی دیگر درکنار وجود نگاه های جزیره ای در بخش دولتی، موجب شده است که شورای رقابت در ایران عملا اقتدار لازم را برای اعمال حاکمیت بر تنظیم گران بخشی را نداشته باشد.

همچنین لازم به ذکر است که مشکل عدم وجود اقتدار برای سازمان مستقل ابر تنظیم گر، در صورت دولتی بودن نیز برطرف نخواهد شد و دلیل آن، مشکل دیگری است که کشور ما با آن روبروست که عبارت است از وجود نگاه جزیره ای در بخش های مختلف دولتی. به این معنا که بخش های دولتی نه تنها رغبتی به تبعیت از یک نهاد مستقل ا زدولت را ندارند، رغبت چندانی به تبعیت از سازمان های دولتی دیگر هم ندارند. یعنی عمدتا هریک از بخش های دولتی خود را به مثابه یک جزیره جداگانه در نظر می گیرد و عمدتا از منظر منافع خودش به مسائل می نگرد. اختلافاتی که بعضا بین برخی از وزارت خانه ها به وجود می آید به همین دلیل است. به عنوان نمونه می توان به اختلاف به وجود آمده بین وزارت راه و شهرسازی و وزارت صنعت، معدن و تجارت بر سر سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولید کنندگان اشاره نمود. از همین رو وجود نهاد ابر تنظیم گر دولتی نیز چندان راهگشا نخواهد بود.

در مجموع باید گفت که در شرایط کنونی کشور وجود یک سازمان مستقل ابر تنظیم گر نمی تواند کارایی قابل ملاحظه ای داشته باشد.

از طرفی سناریوی سوم نیز برای وضعیت کنونی کشور چندان راهگشا نخواهد بود. همانگونه که اشاره گردید، با وجود اعمال نظرات تخصصی در تهیه این اساسنامه ها، ویژگی انعطاف پذیری نسبت به شرایط مختلف، و نیز اهرم نظارت مؤثر و کارا بر تنظیم گران بخشی وجود نخواهد داشت فلذا این سناریو نمی تواند راهکار مناسبی باشد.

در نتیجه باید گفت که با توجه به شرایط کنونی کشور، مهم ترین عاملی که در زمینه نهاد تنظیم گری تنظیم گران باید مورد توجه قرار گیرد، این است که این نهاد باید اقتدار لازم را داشته باشد تا بتواند سر و سامانی به وضعیت کنونی بدهد. از همین رو وجود یک شورای عالی تنظیم گری که هم جنبه تخصصی در آن رعایت شده باشد و هم از اقتدار لازم برخوردار باشد، راهکار مناسب تری برای تنظیم گری تنظیم گران به نظر می آید.

[۱]. شورای عالی اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی

حلقه پژوهشی در موضوع تنظیم‌گری با حضور مشاورین پروژه تنظیم‌گری

اولین جلسه تحقیقی گروه مطالعات اقتصادی درزمینهٔ پروژه تنظیم‌گری با مشاورین این پروژه با حضور آقایان دهقانی، مروی، مصطفی زمانیان، علی سرزعیم، ذوالفقاری و مرتضی زمانیان درتاریخ ۱ اسفند ۱۳۹۴ در محل اندیشکده برگزار شد. موضوع جلسه ارائه مطالب پروژه تنظیم‌گری بود و اسلایدهای ایجادشده به‌تفصیل مورد بحث و بررسی قرار گرفت. البته بررسی وضع سازمان‌های موجود به جلسه آتی موکول گردید.

ارائه پروژه تنظیم‌گری برای دبیران کمیسیون‌های هیات دولت

در ابتدای جلسه آقای دکتر امامیان ارائه‌ای از چگونگی طرح بحث تنظیم‌گری در کمیسیون اجتماعی هیات دولت ارائه دادند که در آن به‌ویژه مسئله تعدد درخواست ایجاد تشکل‌های صنفی با اختیارات تنظیم‌گری مورد تأکید قرار گرفت. ازآنجایی‌که نهادهای صنفی ماهیتاً برای تأمین منافع گروه‌های خاصی شکل می‌گیرند نمی‌توانند به‌صورت هم‌زمان تأمین منافع عموم ذینفعان بخش را برآورده سازند و از این حیث به‌صورت درونی دچار تضاد مأموریتی هستند. علاقه‌مندی بعضی از این مجموعه‌ها به گسترهٔ فعالیت‌های خود به امور تسهیل‌گرانه و بعضاً حوزهٔ کسب‌وکار عملکرد و تدوین اساسنامهٔ آن‌ها را با پیچیدگی‌های بیش‌تری نیز مواجه می‌سازد.

مسئله دیگر تجربهٔ خصوصی‌سازی بوده که در کشور بدون توجه به ایجاد ساختارهای تنظیم‌گرانه بوده است. به‌طور مثال در بخش نیرو هم‌اکنون وزارت نیرو به دلیل عدم تشکیل نهادهای تنظیم‌گر نمی‌تواند تأمین پایدار برق را توسط شرکت‌ها و نیروگاه‌های خصوصی تضمین نماید.

درنهایت روندهای بین‌المللی، تجربهٔ انگلستان به‌ویژه در بخش انرژی و مباحث نظری شکست بازار همگی مؤید لزوم توجه به مقولهٔ تنظیم‌گری هستند.

درنهایت دبیران کمیسیون‌ها نظرات خود را در مورد طرح و نحوهٔ ادامهٔ کار موردبحث و بررسی قرار دادند و قرار شد جلسات جداگانه‌ای با دبیران محترم کمیسیون‌ها ترتیب داده شود.

تنظیم‌گری حلقه مفقوده‌ی خصوصی سازی در کشور

تنظیم‌گری در معنای عام خود شامل انواع مداخلات دولت به منظور تحقق اهداف اقتصادی و اجتماعی حاکمیت می‌باشد. علی‌رغم اینکه سابقه تنظیم‌گری در ادبیات اقتصادی به دهه‌های گذشته بازمی‌گردد، در کشور ما این مقوله به طور ویژه پس از ابلاغ سیاست‌های اصل چهل و چهارم قانون اساسی و آغاز واگذاری مالکیت و تصدی‌ها‌ی دولتی به بخش خصوصی مورد توجه سیاست‌گذاران قرار گرفت. در ابتدای بحث لازم به توجه است که تنظیم‌گری بعضا به اشتباه به معنای مداخله دولت در حیطه فعالیت‌های بخش خصوصی قلمداد می‌گردد، در حالی که تنظیم‌گری به وظیفه هدایتی و نظارتی دولت در تضمین امنیت متقاضیان کالا و خدمات برمی‌گردد؛ فارغ از اینکه ارائه‌کنندگان این خدمات بخش خصوصی و یا دولتی باشند (به عنوان مثال نقش تنظیم‌گری بانک مرکزی در قبال نظام بانکی غالبا دولتی در کشور). از این منظر دولتی بودن اقتصاد به هیچ وجه نافی وظیفه‌ی تنظیم‌گری نمی‌باشد. با این وجود در بسیاری از موارد این دو مقوله به صورت مترداف، و بعضا نیز آزادسازی به معنای خاص‌تر و به عنوان یکی از گام‌های فرآیند خصوصی‌سازی به شمار می‌رود. اما در واقع آزادسازی اقتصادی مجموعه‌ای از برنامه‌های مقررات‌زدایی و تنظیم‌زدایی[۱] می‌باشد در حالی که خصوصی‌سازی واگذاری مالکیت بنگاه‌های دولتی و یا وظایف تصدی‌گرایانه آنها به بخش خصوصی است. از این منظر گسترش برنامه‌های خصوصی‌سازی لزوما همراه با تشدید مقررات‌زدایی از بازارها نخواهد بود.

در این میان با توجه به روند خصوصی‌سازی در کشور، نگاهی عمیق تر به نظریات و تجارب سایر کشورها در اصلاحات ساختاری و خصوصی‌سازی امری ضروری به نظر می‌رسد، بویژه آنکه در این فرآیند بعضا تنظیم‌گری به غلط مترادف با تشریفات زائد و دست و پاگیری قلمداد می‌شود که همگام با کاهش فعالیت‌های تصدی‌گرایانه دولت، می‌بایست محدود گردند. اگرچه باید توجه نمود که زدودن مقررات زائد گام مهمی در تضمین موفقیت خصوصی‌سازی به شمار می‌رود، اما بدون ایجاد یک نظام تنظیم‌گر کارا نیز امکان استفاده از مزایای بازار رقابتی میسر نخواهد شد. هدف از تنظیم‌گری در این شرایط ایجاد سیستمی است که ناکامی‌های بازار و محافظت از مصرف‌کنندگان و سرمایه‌گذاران را برای دولت امکان‌پذیر می‌سازد. در کشور ما نیز تنظیم مقررات به منظور ایجاد فضای رقابتی و جلوگیری از ناکارایی‌ بازار و در نهایت بهره‌گیری از منافع خصوصی‌سازی امری اجتناب ناپذیر به نظر می‌رسد تا جایی که شاید بتوان ایجاد نظام تنظیم‌گری را مقدم بر فرآیند واگذاری‌ها دانست. بدون تحقق این امر و ایجاد بستر‌های رقابتی، یا بخش خصوصی امکان ورود به بازار را پیدا نخواهد کرد و یا در صورت ورود، زمینه ایجاد انحصار توسط همان بخش خصوصی فراهم خواهد شد. اگر چه اظهارنظر دقیق در مورد میزان کارایی واگذاری‌های انجام گرفته در کشور و میزان کارایی آن نیازمند مداقه بیش‌تر می‌باشد، اما به صورت کلی عدم شکل‌گیری نهادهای تنظیم‌گر را می‌توان حلقه مفقوده فرآیند خصوصی‌سازی در ایران به شمار آورد. تجربه بسیاری از کشورها نیز نشان می‌دهد که پس از چند دهه اعمال سیاست‌های مقررات زدایی و تنظیم زدایی، بروز ناکامی‌های برخواسته از بازار مجددا نقش تنظیم‌گری را مورد تعریف سیاست‌گذاران قرار داده است که در این میان می‌توان به افزایش مداخلات در بخش انرژی و بخش مالی اشاره خاص نمود. در حالی که بسیاری از کشورهای صنعتی مدت‌ها تلاش می‌کردند سطح مداخله خود را در حوزه انرژی کاهش دهند، در سال‌های اخیر مداخلات گسترده‌ای با هدف حمایت از مشتریان و همچین توسعه انرژی‌های نو اعمال نموده‌اند. در بخش مالی نیز بحران مالی ۲۰۰۸ بسیاری از کشورهای غربی را مجبور به اعمال محدودیت‌های گسترده بر فعالیت بانک‌ها و موسسات مالی نمود.

با این مقدمه و با توجه به توسعه روند خصوصی‌سازی در کشور، و از آنجایی که عوامل متعددی از جمله وجود اطلاعات ناقص و اثرگذاری ذینفعان می‌تواند به ناکامی این روند بیانجامد، ضروری است سازوکار ایجاد نهادهای تنظیم گر در بخش‌های مختلف کشور مورد مطالعه جدی قرار گیرد تا این مسیر بتواند منجر به رشد اقتصادی و در نهایت افزایش رفاه در کشور بیانجامد. از این‌رو توصیه می‌شود که سیاست‌گذاران کشور تدوین و تصویب نظام تنظیم‌گری را در بخش‌های مختلف اقتصادی مورد توجه جدی‌ قرار دهند. در این راستا در نوشتارهای آتی توضیحات مبسوط‌تری در مورد ادبیات نظری و تجارب کشورهای مختلف در حوزه خصوصی‌سازی و تنظیم‌گری ارائه خواهد شد؛ ان شالله.

[۱] Deregulation