برای اصلاح عملکرد مجلس از کجا شروع کنیم؟

وقوع انقلاب اسلامی در ایران، وضعیت مشارکت مردم در مسائل کشور را به ‌دلیل اصل قرار گرفتن مردم‌سالاری دینی، دگرگون کرد. با این‌ حال در ۲ دهه گذشته میانگین مشارکت مردم ایران در انتخابات مجلس شورای اسلامی حدود ۵۹ درصد بوده که برای انتخابات ریاست‌جمهوری این آمار، مشارکت بالای ۷۳ درصد را نشان می‌دهد. شاید بتوان گفت مردم با درک جایگاه ملی رئیس‌جمهور، از اثرات انتخاب‌شان بر کشور بخوبی اطلاع دارند ولی باور عامه چنین نقش پررنگی را در حوزه ملی برای نمایندگان مجلس قائل نیست. آیا واقعا قدرت قوه مقننه کمتر از ریاست‌جمهوری است؟
با مرور سطح اختیارات رسمی و غیررسمی هر نماینده می‌بینیم برآیند قدرت نمایندگان و نقشی که در متغیرهای کلان حکمرانی کشور ایفا می‌کنند، خیلی کمتر از مدیران دولت و قوای اجرایی نیست. یا به عبارت ساده‌تر مسؤول بخش عمده‌ای از وضع کنونی کشور در اقتصاد، فرهنگ، سیاست و علم و فناوری‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌، مجلس و نمایندگان مجلس هستند.
حق وضع قوانین، تصویب عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقتنامه‌‌های بین‌المللی، تصویب فروش بناها و اموال دولتی، تحقیق و تفحص در همه امور کشور، اظهارنظر درباره تمام مسائل داخلی و خارجی، اعطای رای اعتماد به رئیس‌جمهور و وزیران و همچنین استیضاح و سوال از ایشان، انتخاب اعضای حقوقدان شورای نگهبان و اعمال نظارت‌‌های قانونی از راه دیوان محاسبات و بسیاری از اختیارات نظارتی همچون سرکشی به نهادهای مختلف، تنها بخشی از این اختیارات رسمی در اصول ۷۱ تا۹۰ قانون اساسی برای نمایندگان مجلس است، که در کنار مجموعه‌ای از اختیارات غیررسمی و نفوذ ایشان در حوزه انتخابیه نمایانگر سطح وسیع اختیارات «فرد فرد» نمایندگان است. افزون بر این، سطح وسیع اختیار و آزادی عمل و وجود مقوله‌ای به نام «مصونیت پارلمانی»، تقریبا حق بسیاری از پیگیری‌‌های قضایی را از شاکیان نمایندگان در طول دوره نمایندگی سلب می‌کند.
علاوه بر موارد یادشده، رئیس مجلس در برخی مسائل کلان ملی، بعضا نقشی همتراز با رئیس‌جمهور ایفا می‌کند. با توجه به مجموع اختیارات ۲۹۰ نماینده از جمله رئیس مجلس، به نظر می‌رسد اختیارات مجلس چیزی فراتر از قانونگذاری و نظارت صرف است.

این درحالی‌ است که تنها سازوکار تعریف شده برای پاسخگویی۱ نمایندگان در قبال این حجم از قدرت و اختیار، عملا محدود به احراز صلاحیت توسط شورای نگهبان و کسب آرای مردم در دوره بعدی انتخابات می‌شود.
براساس تجربه، نبود قوانین جدی نظارت مستمر بر نمایندگان و همچنین عدم تدوین قواعد رفتاری۲ نمایندگان، چالشی جدی در عملکرد و رفتار نمایندگان مجلس پدید آورده است. مثلا اتفاقی که آذرماه سال ۹۷ توجه عموم مردم را به خود جلب کرد، برخورد دور از شأن نماینده سراوان با یک کارمند اداره گمرک بود که به‌صورت اتفاقی فیلم آن ضبط و در شبکه‌‌های اجتماعی دست به دست شد. اما مساله به همان‌جا ختم نشد و در ادامه انگیزه مراجعه نماینده مذکور با خودروی لکسوس به اداره گمرک مورد سوال مردم قرار گرفت و هرگز پاسخ قانع‌کننده‌ای ارائه نشد. مورد فوق به مثابه کوه یخی است که تنها بخش کوچک آن از اقیانوس بیرون زده و بسیاری از اقدامات خلاف قانون برخی نمایندگان همچون دخالت در عزل و نصب‌‌های ادارات، اعمال نفوذ برای افراد، و استفاده از رانت جهت عضویت در هیات‌مدیره شرکت‌ها تنها بخشی از تخلفات است که اتفاقا کمتر در رسانه‌ها منتشر می‌شود.
از سوی دیگر بخش وسیعی از کژکارکردهای مجلس به دلیل ضعف تخصصی برخی نمایندگان و همچنین کم‌توجهی ایشان به امور اساسی و مهم کشور است به طوری که عمده وقت را صرف پرداختن به امور خرد حوزه انتخابیه و رسیدگی به ذی‌نفعان می‌کنند و از وظیفه اصلی خویش بازمی‌مانند. این افراد بعضا در جلسات کمیسیون به صورت جدی حاضر نمی‌شوند و در صحن علنی نیز اهتمام جدی به رای‌دهی ندارند و با کمترین مطالعه و تدقیق به طرح‌ها، لوایح و توافقنامه‌‌های بین‌المللی که نیاز به بررسی‌ عمیق دارند، رای می‌دهند.
بی‌شک ادامه روند فوق، بویژه در شرایط کنونی که طبق فرموده مقام معظم رهبری، دشمن از لحاظ سیاسی و اقتصادی آرایش جنگی گرفته، می‌تواند منجر به اتلاف بیشتر منابع کشور و تحمیل هزینه‌های جبران‌ناپذیر بر پیکره نظام اسلامی شود. لذا شایسته است طبق فرموده معظم‌له کشور در تمام بخش‌‌های مختلف، خود را آماده کرده و آرایش مناسب بگیرد۳ باتوجه به نزدیکی انتخابات یازدهمین دوره مجلس (۲ اسفند ۹۸)، یکی از گام‌های اولویت‌دار، اصلاح قوه مقننه و حرکت به سوی مجلسی کارآمد، خواهد بود. حال سوال این است: برای اصلاح عملکرد مجلس، نخستین گام چیست؟
با بررسی عملکرد و تعاملات نمایندگان مجلس، آنچه به نظر علت‌العلل مشکلات فوق است، «نبود تناسب میان اختیارات و مسؤولیت نمایندگان» است. بدین معنی که با داشتن سطح وسیع قدرت و اختیار، سازوکار الزام‌آوری جهت مسؤول دانستن ایشان در قبال وظایف نمایندگی و به تبع آن پاسخگو کردن مجلس در مقابل مردم وجود ندارد.
هرچند اساسا نهاد پارلمان در دنیا به منظور تاسیس سازوکاری جهت اعمال نظارت بر دولت و پاسخگو کردن آن نسبت به خود، شکل گرفته است‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌۴ اما ایده گرفتن از نظریه‌هایی همچون «چارچوب توازن قدرت – مسؤولیت»۵‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌، به لحاظ منطقی ایجاب می‌کند در اصلاح سازوکارهای موجود در مجلس نیز این توازن را برای نمایندگان‌مان ایجاد کنیم تا عملکرد مجلس به سوی کارایی و اثربخشی سیر کند.
به‌طور خاص در انگلستان و ایالات متحده، نماینده تنها در مقابل حزب خود، پارلمان و رای‌دهندگان پاسخگو است.۶ ۲ تفاوت مهم میان پاسخگویی نمایندگان در ایران و غرب در آنجاست که اولا نمایندگان مجلس شورای اسلامی براساس قانون اساسی در مقابل کل ملت پاسخگو هستند، نه فقط افراد حوزه انتخابیه، ثانیا در پارلمان انگلیس و آمریکا پاسخگویی در مقابل حزب نیز وجود دارد که چنین سازوکاری در نظام سیاسی کشور ما وجود ندارد.
درواقع در سیستم غربی، به دلیل وجود احزاب، نمایندگان مجبورند داخل چارچوب حزب‌شان عمل کنند و اجازه بخشی از رفتارهای خارج از محدوده وظایف گرفته می‌شود؛ از آنجایی که نتیجه عملکرد نماینده به جایگاه حزب اصابت می‌کند، لذا کارکرد نظارتی حزب در برابر نماینده فعال می‌شود و حزب برای حفظ جایگاه خود، فعالیت نمایندگان را به دقت رصد می‌کند تا با کوچک‌ترین اشتباهی آنان را در دوره بعد جایگزین کند. اما نمایندگان مجلس ایران چنین محدودیتی ندارند. در نتیجه انگیزه نمایندگی بالاست و بعضا افراد هدف خود را صرفا انتخاب شدن و ورود به مجلس می‌دانند بدون آنکه از بار سنگین مسؤولیت و عواقب بعدی نگرانی داشته باشند. به همین دلیل برقراری توازن قدرت و مسؤولیت نمایندگان بسیار لازم و ضروری است.
در ادامه راهکارهای زیر به منظور ایجاد تعادل «قدرت – پاسخگویی» نمایندگان مجلس مطرح می‌شود.
۱- تدوین و اجرای قواعد رفتاری
تجربه کشورمان گویای آن است که نظارت مستمر از سوی شورای نگهبان نمی‌تواند پیشنهاد کارایی جهت اصلاح این مشکلات رفتاری نمایندگان باشد، چرا که حتی در صورت توافق مجلس با شورای نگهبان و پذیرفتن این امر توسط مجلس که شورا می‌تواند در طول دوره نمایندگی نیز بر عملکرد نمایندگان نظارت کند،  نیاز به صرف وقت زیاد و همچنین پیچیدگی هر عنوان از قانون‌گریزی در رفتار نمایندگان و لزوم تشکیل جلسه و صرف هزینه فراوان از سوی شورای نگهبان، دلیل بر عدم کارایی پیشنهاد فوق است.
لذا یکی از راهکارهای اجرا شده در دنیا، تدوین و اجرای «کدهای رفتاری» است. فارغ از حیطه مصونیت پارلمانی۷ نمایندگان در کشورهای مختلف، این قواعد۸ توسط مراجع ذی‌صلاح، به نحوی تدوین و اصلاح می‌شود که نمایندگان را تشویق یا ملزم به اجرای دستورالعمل‌‌‌هایی می‌کند که در نهایت کارکرد صحیح پارلمان را به ارمغان می‌آورد.
مثلا در برخی کشورها این قواعد تعیین می‌کند درصورتی که هر نماینده هدیه‌ای را دریافت کرد باید تصویر هدیه، جزئیات آن و فرد هدیه‌دهنده را در سامانه‌ای به صورت شفاف بارگذاری کند. اگر مشخص شود حتی یک ساعت مچی دریافت شده که در سامانه ثبت نشده، فرد مورد بازخواست قرار می‌گیرد.
مثال دیگر توصیه‌نامه‌‌‌هایی است که از سوی نمایندگان به سازمان‌ها داده می‌شود که فردی را استخدام کنند. با وجود آنکه چنین چیزی در قانون وجود ندارد ولی تاکنون تدبیر بازدارنده‌ای برای این مشکل در کشور دیده نشده است. اما در برخی کشور‌ها نمایندگان ملزم هستند درصورتی که فردی را به سازمانی معرفی کنند، کتبا ضمانت او را به عهده بگیرند و تا چند ماه حق بیمه وی را از هزینه شخصی‌شان پرداخت کنند.
با توجه به آنکه نماینده حق دخالت در امور اجرایی را ندارد و تنها می‌تواند انعکاس‌دهنده وضعیت باشد، به‌طور کلی این قواعد باید به نحوی تدوین شوند که مشخص شود هرگونه ورود نماینده به حوزه‌‌های اجرایی در چارچوب وظایف نظارتی بوده یا دخالت تلقی می‌شود.
۲- پیاده‌‌سازی شفافیت مشروط آرا
معمولا یکی از راهکارهایی که برای اصلاح عملکرد مجلس مطرح می‌شود، شفافیت است. این شفافیت می‌تواند در محتوای جلسات، مشارکت‌ها و حضور و غیاب نمایندگان، دارایی و حقوق یا در آرای نمایندگان به طرح‌ها و… باشد.
هم‌اکنون دستور جلسات صحن و کمیسیون‌ها در سامانه مجلس به‌روزرسانی می‌شود. همچنین لیست حاضران و غایبان جلسات صحن و لیست نمایندگان امضاکننده برخی طرح‌ها قابل دسترسی است. هر چند پیاده‌‌سازی شفافیت کامل در امور مالی، میزان مشارکت نماینده و محتوای مباحثات خالی از فایده نیست اما به‌نظر می‌رسد هیچ‌کدام سطح پاسخگویی نمایندگان را به‌صورت خارق‌العاده‌ای افزایش نمی‌دهد.
حوزه قابل توجه، رای هر نماینده به طرح‌ها، لوایح‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌، توافق‌های بین‌المللی و… است، که کماکان به‌صورت محرمانه باقی مانده است. مدافعان شفافیت آرا، افزایش سطح پاسخگویی نماینده در قبال تصمیمات خود نسبت به مردم و حزب را یکی از مزایای این پیشنهاد می‌دانند. درواقع شفاف بودن آرای نماینده باعث می‌شود وی به چارچوب‌های حزبی پایبند بماند و براساس همان شعارهایی که به‌وسیله آنان رای آورده در مجلس کنش کند.
البته دلایل بسیاری وجود دارد که این محرمانه باقی ماندن آرا را توجیه کند. به‌عنوان مثال درصورتی که نمایندگان بدانند رای‌شان به طرح سهمیه‌‌‌بندی بنزین برای مردم شفاف خواهد بود، هراس از واکنش‌‌های مخالفان و از دست رفتن سبد رای منجر به آن می‌شود که رایی غیر از آنچه به صلاح واقعی کشور می‌دانند، بدهند.
به همین دلایل ما نیز چنین راهکار ساده‌ای را توصیه نمی‌کنیم اما به منظور بهره‌مندی از مزایای شافیت آرا، پیشنهاد می‌شود آرای نمایندگان به مسائلی که «کارکرد ملی و کاملا عمومی» دارند به صورت شفاف منتشر شود، ولی آرای ایشان در مسائلی که مربوط به بخشی از جامعه است یا اصطلاحا «ذی‌نفعان محدودی» دارد، محرمانه باقی بماند که البته تدقیق سازوکار چنین نوع شفافیتی مجال جدا می‌طلبد. برای مثال در امضای توافق‌‌های بین‌المللی (همچون برجام)، انتشار آرای موافق و مخالف منجر به آگاهی عموم مردم درباره دیدگاه‌‌های کلان هر نماینده می‌شود، لذا شفافیت در آرای این مسائل عمومی توصیه می‌شود. ولی در یک طرح اقتصادی که برای مثال نوعی مالیات را بر عده‌ای خاص از تجار تحمیل می‌کند، لزومی به شفافیت آرا دیده نمی‌شود، چرا که در صورت شفاف بودن، ممکن است برخی نمایندگان برای جلوگیری از مورد اعتراض واردکنندگان واقع شدن، مصالح ملی را در نظر نگیرند و به نفع آنان رای بدهند.
لذا «شفافیت مشروط» می‌تواند بخشی از مزایای شفافیت آرا را داشته باشد، در عین اینکه بخش عمده‌ای از معایب آن را ندارد.
در آخر ذکر این نکته ضروری است که تمام راهکارهای اجراشده در دنیا برای اصلاح عملکرد نمایندگان، همچون ایجاد قواعد رفتاری، شفافیت مشروط و… تنها می‌تواند بخشی از رفتار نماینده را کنترل کند. حال آنکه نمایندگان این توانایی را دارند که برای جذب منافع شخصی بیشتر، بسیاری از قوانین را دور بزنند.
اگر افرادی که به خانه ملت وارد می‌شوند، خودکنترل۹ نباشند و الزام درونی برای عمل به سوگند خود در حراست از منافع مردم نداشته باشند، تقریبا هیچ سازوکاری نمی‌تواند ایشان را مجبور به رفتار صحیح کند. پیشنهادات ما همگی از جنس بالا به پایینی۱۰ بودند که نیازمند تصویب از سوی مقامات مسؤول و اجرا هستند، لکن ایجاد امکانات عادلانه رسانه‌ای و توجیه افکار عمومی در زمینه کارکرد نمایندگی، می‌تواند شرایط لازم جهت رای‌دهی هوشمندانه و بدون تبعیت چشم بسته از لیست‌ها را در اصلاح پایین به بالا۱۱ فراهم آورد.

پی‌نوشت
۱- Responsibility
۲- Code of conduct
۳- دیدار با معلمان، ۱۲ اردیبهشت ۹۸
۴- It is through these powers that Parliament enforces the responsibility of the Executive to itself.” V.S. Rama Devi, Parliament of India – An Introduction, 1995.”
۵- power- Responsibility  equilibrium framework
۶- MPs have responsibilities to three main groups: their constituents, Parliament and their political party.” You and Your MP: Contributing to a well-informed democracy”
۷- مصونیت قضایی نمایندگان و قانون منع تعقیب ایشان در طول دوره نمایندگی
۸- Rules
۹- Self-Control
۱۰- Top-down
۱۱- Bottom-up

منتشر شده در روزنامه وطن امروز در تاریخ ۱۲ تیرماه ۱۳۹۸

خلاصه عملکرد برنامه انتخابات و پارلمان در موضوع اصلاح نظام انتخاباتی مجلس

برنامه انتخابات و پارلمان با ماموریت انجام مطالعات تطبیقی و پژوهش پیرامون قوه مقننه و ارائه پیشنهادات برای اصلاح عملکرد مجلس شورای اسلامی از اواسط سال ۱۳۹۶ ذیل حوزه تخصصی الگوهای حکمرانی و تنظیم گری در اندیشکده حکمرانی شریف شروع به فعالیت نمود.

این برنامه در ابتدا با مطالعه مراجع مختلف پیرامون مجالس دنیا، گزارشی درمورد سازوکارهای قانون گذاری در پارلمان انگلستان و ایالات متحده تنظیم نمود. همچنین درمورد سازوکارهای موجود در کمیسیون های مجالس [۱]کشورهای مختلف، قواعد رفتاری نمایندگان[۲] در کشورهای دیگر و نظام های انتخاباتی[۳] آنها مطالعاتی صورت گرفت.

باتوجه به آن که تجربیات دنیا درصورتی الهام بخش خواهند بود که با شرایط و محیط سیاستی کشور همخوانی داشته باشند، درکنار کار پژوهشی بیش از ۵۰ مصاحبه با نمایندگان فعلی و سابق، اساتید مرتبط با حوزه پارلمان، سیاستمداران و موثران عرصه تصمیم گیری و حتی برخی روسای قوا (سابق و فعلی) انجام گرفت که مجموعه این مصاحبه ها و پژوهش ها به ابزاری جهت تفکر پیرامون مسئل مجلس و ارائه پیشنهادات اجراپذیر جهت اصلاح عملکرد آن مبدل شد.

همزمان با تلاش اخیر نمایندگان مجلس جهت اصلاح قانون انتخابات، برنامه پارلمان با اغتنام این فرصت به صورت متمرکز به این موضوع پرداخت. بدین ترتیب با برگزاری جلسات حکمرانی در عمل[۴] و میزگرد تخصصی[۵] در جهت مطرح شدن موضوع فوق میان افراد تلاش هایی انجام گرفت.

پس از جلسات مختلف و تفکر درمورد نظام انتخاباتی مطلوب، اندیشکده حکمرانی شریف، بادرنظر گرفتن معیارهای کلان موجود در قانون اساسی و سیاست های کلی انتخابات، و باتوجه به حساسیت ­های موجود در حوزه­ های تک ­کرسی و احتمال بروز مشکلات جدی در صورت کاهش نقش این حوزه­ها،«نظام انتخاباتی تلفیقی: اکثریتی در تک­ کرسی­ ها و تناسبی در چندکرسی ­ها»  را به عنوان پیشنهادی اجراپذیر و مبتنی بر محدودیت های حال حاضر کشور ارائه نمود . این نظام می تواند ضمن حفظ نظام اکثریتی موجود در حوزه­ های تک­ کرسی، نظام تناسبی را در حوزه­ های انتخابیه دوکرسی به بالا برقرار نماید. طرح فوق به ایجاد تاثیر برای آراء اقلیت منجر خواهد شد. چرا که حتی با داشتن رای کمتر از ۵۰ درصد در شهرهای بزرگ دارای کرسی خواهند بود و این موضوع منجر به افزایش امید برای حضور و در نتیجه افزایش مشارکت در شهرهای بزرگ می شود. همچنین رقابت بین لیست های انتخاباتی منجر به برگزیده شدن بهترین های هر لیست می شود و لذا کیفیت نمایندگان ورودی به مجلس نیز ارتقا پیدا می کند. در عین حال در شهرهای تک کرسی به دلیل عدم ایجاد تغییر هیچ مشکل جدیدی تولید نمی شود.

در ادامه پیشنهاد فوق علاوه بر ارائه به اعضای کمیسیون شوراها، برخی اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای نگهبان، با تعدادی از نمایندگان و افراد موثر در این حوزه نیز مطرح شد.

نهایتا علی رغم تلاش های فوق طرحی که در مجلس به تصویب رسید[۶]، متاسفانه بسیاری از معیارهای کلان را نداشت و همانطور که محتمل بود از سوی شورای نگهبان رد شد. هم اکنون اندیشکده در تلاش است در کنار سایر فعالیت ها در حوزه انتخابات مجلس، با ادامه رایزنی ها و جلسات، طرح پیشنهادی را به سمع و نظر افراد ذی ربط برساند،  تا در حالت خوشبینانه در همین دوره، پیشنهاد فوق در صحن به تصویب برسد.

 


[۱] Committees of parliaments
[۲]  Code of conducts
[۳]  Electoral systems
[۴]  جلسه حکمرانی درعمل با موضوع آسیب شناسی مجلس با حضور چندتن از کارشناسان مرکز پژوهش های مجلس در محل اندیشکده برگزار گردید.
[۵]  میزگرد تخصصی با عنوان بررسی راهکارهای اصلاح نظام انتخاباتی مجلس با حضور دکتر محمدجواد کولیوند(رئیس کمیسیون شوراها)، دکتر محمد بهادری(معاون پژوهشکده شورای نگهبان) و دکتر علی صناعی(استادیار دانشگاه شهید بهشتی) در مرکز همایشهای صداوسیما برگزار گردید.
[۶]     طرح اصلاح موادی از قانون انتخابات مجلس(سال۱۳۷۸) که در تاریخ۱۱/۹/۱۳۹۷ به تصویب رسید.‏

توازن بین «قدرت» و «پاسخگویی» نمایندگان، راهکار کلیدی اصلاح عملکرد مجلس

وقوع انقلاب اسلامی در ایران، وضعیت مشارکت مردم در مسائل کشور را بدلیل اصل قرار گرفتن مردم سالاری دینی دگرگون نمود. با این­حال در دو دهه گذشته میانگین مشارکت مردم ایران در انتخابات مجلس شورای اسلامی حدود ۵۹ درصد بوده که برای انتخابات ریاست جمهوری این آمار، مشارکت بالای ۷۳ درصد را نشان می­دهد. شاید بتوان گفت مردم با درک جایگاه ملی رییس جمهور، از اثرات انتخاب شان بر کشور به خوبی اطلاع دارند، ولی باور عامه چنین نقش پررنگی را در حوزه ملی برای نمایندگان مجلس قائل نیست.

بااین حال مرور سطح اختیارات رسمی و غیررسمی هر نماینده نشان­دهنده آن است که برآیند قدرت نمایندگان و نقشی که در متغیرهای کلان حکمرانی کشور ایفا می­کنند، اگر بیشتر از مدیران دولت و قوای اجرایی نباشد، کمتر نیست! یا به عبارت ساده­تر مسئول بخش عمده ای از وضع کنونی کشور در اقتصاد، فرهنگ، سیاست و علم و فناوری ، مجلس و نمایندگان مجلس هستند.

حق وضع قوانین، تصویب عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه های بین المللی، تصویب فروش بناها و اموال دولتی، تحقیق و تفحص در همه امور کشور، اظهارنظر در مورد تمامی مسائل داخلی و خارجی، اعطای رای اعتماد به رئیس جمهور و وزیران و همچنین استیضاح و سوال از ایشان، انتخاب اعضای حقوقدان شورای نگهبان و اعمال نظارت های قانونی از راه دیوان محاسبات و بسیاری از اختیارات نظارتی همچون سرکشی به نهادهای مختلف تنها بخشی از اختیارات رسمی مذکور در اصول ۷۱ الی۹۰ قانون اساسی برای نمایندگان مجلس است، که در کنار مجموعه ای از اختیارات غیررسمی ایشان، همچون دادن توصیه نامه برای امور مختلفی همچون استخدام افراد یا اعطای وام، اعمال نظر موثر در تخصیص ۵۰ پست استانی همچون انتخاب فرماندار و معاونان وی در حوزه انتخابیه، توزیع یارانه مطبوعات و انتشار کتب، اخذ مجوز برای تاسیس مکان­های مختلف از کارگاه­های کوچک گرفته تا دانشگاه­ها، لابی در شرکت­های بزرگ و کوچک دولتی، لابی تعریف پروژه­های ملی در حوزه انتخابیه و توزیع وام­های بلاعوض با استفاده از بانک­های عامل مختلف و بسیاری از فعالیت­های دیگر ایشان، نمایانگر سطح وسیع اختیارات «فرد فرد» نمایندگان است. افزون بر این سطح وسیع اختیار و آزادی عمل، وجود مقوله­ای به نام «مصونیت پارلمانی»، تقریبا حق بسیاری از پیگیری های قضایی را از شاکیان نمایندگان در طول دوره نمایندگی سلب می­کند.

علاوه برموارد مذکور، رئیس مجلس  در برخی مسائل کلان ملی، گاها نقشی هم­تراز با رییس جمهور ایفا می­کند که چنین اختیاراتی برای ایشان در قانون اساسی تعریف نشده است. باتوجه به مجموع اختیارات ۲۹۰ نماینده از جمله رییس مجلس،به نظر می رسد اختیارات مجلس چیزی فراتر از قانون­گذاری و نظارت صرف است و گزاف نیست که قدرت نهاد مجلس را از قوه مجریه و شخص رئیس جمهور بالاتر بدانیم.

این درحالی­ست که تنها سازوکار تعریف شده برای پاسخگویی[۱] نمایندگان در قبال این حجم از قدرت و اختیار، عملا محدود به احراز صلاحیت توسط شورای نگهبان و کسب آرا مردم در دور بعدی انتخابات می­شود.

براساس تجربه، عدم وجود قوانین جدی نظارت مستمر بر نمایندگان و همچنین عدم تدوین قواعد رفتاری[۲] نمایندگان، چالشی جدی در عملکرد و رفتار نمایندگان مجلس پدید آورده است. مثلا اتفاقی که در آذرماه سال ۹۷ توجه عموم مردم را به خود جلب کرد، برخورد دور از شان نماینده سراوان با یک کارمند اداره گمرک بود که بصورت اتفاقی فیلم آن ضبط شده و در شبکه های اجتماعی دست به دست شد. اما مساله به همان­جا ختم نشد و در ادامه انگیزه مراجعه نماینده مذکور با خودروی لکسوس به اداره گمرک مورد سوال مردم قرارگرفت و هرگز پاسخ قانع کننده ای ارائه نشد. مورد فوق به مثابه کوه یخی است که تنها بخش کوچک آن از اقیانوس بیرون زده و بسیاری از اقدامات خلاف قانون برخی نمایندگان همچون دخالت در عزل و نصب های ادارات، کارچاق­کنی برای افراد، سفرهای تفریحی خارج از کشور با هزینه بیت المال و استفاده از رانت جهت عضویت در هیات مدیره شرکتها تنها بخشی از تخلفات است که اتفاقا کمتر در رسانه ها منتشر می­گردد.

از سوی دیگر بخش وسیعی از کژکارکردهای مجلس به دلیل ضعف تخصصی برخی نمایندگان و همچنین کم توجهی ایشان به امورات اساسی و مهم کشور است، به طوریکه عمده وقت را صرف پرداختن به امور خرد حوزه انتخابیه و رسیدگی به ذی­نفعان می­کنند و از وظیفه اصلی خویش بازمی­مانند. این افراد بعضا در جلسات کمیسیون به صورت جدی حاضر نمی­شوند و در صحن علنی نیز اهتمام جدی به رای دهی ندارند و با کمترین مطالعه و تدقیق به طرح­ها،لوایح و توافق نامه های بین المللی که نیاز به بررسی­ عمیق دارند، رای می­دهند.

بی شک ادامه روند فوق، بخصوص در شرایط کنونی که طبق فرموده مقام معظم رهبری، دشمن از لحاظ سیاسی و اقتصادی آرایش جنگی گرفته، می­تواند منجر به اتلاف بیشتر منابع کشور و تحمیل هزینه­های جبران ناپذیر بر پیکره نظام اسلامی گردد. لذا شایسته است طبق فرموده معظم له کشور در تمام بخش های مختلف خود را آماده کرده و آرایش مناسب بگیرد.[۳] که باتوجه به نزدیکی انتخابات یازدهمین دوره مجلس (۲ اسفند ۹۷)، یکی از گام­های اولویت دار، اصلاح قوه مقننه و حرکت به سوی مجلسی کارآمد، خواهد بود. حال سوال اینجاست که برای اصلاح عملکرد مجلس، نخستین گام چیست؟

با بررسی عملکرد و تعاملات نمایندگان مجلس، آن چه که به نظر علت العلل مشکلات فوق می­باشد، «عدم وجود تناسب میان اختیارات و مسئولیت نمایندگان» است. بدین معنی که با داشتن سطح وسیع قدرت و اختیار، سازوکار الزام آوری جهت مسئول دانستن ایشان در قبال وظایف نمایندگی و به تبع آن پاسخگو نمودن مجلس در مقابل مردم وجود ندارد.

هرچند اساسا نهاد پارلمان در دنیا به منظور تاسیس سازوکاری جهت اعمال نظارت بر دولت و پاسخگو نمودن آن نسبت به خود، شکل گرفته است[۴] ، اما ایده گرفتن از نظریه­هایی همچون «چارچوب توازن قدرت- مسئولیت»[۵] ، به لحاظ منطقی ایجاب می­کند در اصلاح سازوکارهای موجود در مجلس نیز این توازن را برای نمایندگان­مان ایجاد کنیم تا عملکرد مجلس به سوی کارایی و اثربخشی سیر نماید.

به­طور خاص در انگلستان و ایالات متحده، نماینده تنها درمقابل حزب خود، پارلمان و رای­دهندگان پاسخگوست.[۶] دو تفاوت مهم میان پاسخگویی نمایندگان در ایران و غرب در آنجاست که اولا نمایندگان مجلس شورای اسلامی براساس قانون اساسی در مقابل کل ملت پاسخگو هستند، نه فقط افراد حوزه انتخابیه، ثانیا در پارلمان انگلیس و آمریکا پاسخگویی در مقابل حزب نیز وجود دارد که چنین سازوکاری در نظام سیاسی کشورما وجود ندارد.

درواقع در سیستم غربی، به دلیل وجود احزاب، نمایندگان مجبورند داخل چارچوب حزب شان عمل کنند و اجازه بخشی از رفتارهای خارج از محدوده وظایف گرفته می­شود، از آن­جایی که نتیجه عملکرد نماینده به جایگاه حزب اصابت میکند، لذا کارکرد نظارتی حزب در برابر نماینده فعال می­شود و حزب برای حفظ جایگاه خود، فعالیت نمایدگان را به دقت رصد می­کند تا با کوچکترین اشتباهی آنان را در دور بعد جایگزین نماید. اما نمایندگان مجلس ایران چنین محدودیتی ندارند. درنتیجه انگیزه نمایندگی بالاست و گاها افراد هدف خود را صرفا انتخاب شدن و ورود به مجلس می­دانند بدون آنکه از بار سنگین مسئولیت و عواقب بعدی نگرانی داشته باشند. به همین دلیل برقراری توازن قدرت و مسئولیت نمایندگان بسیار لازم و ضروری است.

در ادامه راهکارهای زیر به منظور ایجاد تعادل قدرت- پاسخگویی نمایندگان مجلس مطرح می گردند:

  1. تدوین و اجرای قواعد رفتاری

تجربه کشورمان گویای آن است که نظارت مستمر از سوی شورای نگهبان نمی­تواند پیشنهاد کارایی جهت اصلاح این مشکلات رفتاری نمایندگان باشد. چرا که حتی در صورت توافق مجلس با شورای نگهبان و پذیرفتن این امر توسط مجلس که شورا می­تواند در طول دوره نمایندگی نیز بر عملکرد نمایندگان نظارت کند،  نیاز به صرف وقت زیاد و همچنین پیچیدگی هر عنوان از قانون­گریزی در رفتار نمایندگان و لزوم تشکیل جلسه و صرف هزینه فراوان از سوی شورای نگهبان، دلیل بر عدم کارایی پیشنهاد فوق است.

لذا یکی از راهکارهای اجرا شده در دنیا، تدوین و اجرای «کدهای رفتاری» است. فارغ از حیطه مصونیت پارلمانی[۷] نمایندگان در کشورهای مختلف، این قواعد[۸] توسط مراجع ذی صلاح و دقیق، به نحوی تدوین و اصلاح می­شوند که نمایندگان را تشویق یا ملزم به اجرای دستورالعمل هایی می­کنند که در نهایت کارکرد صحیح پارلمان را به ارمغان می آورد.

مثلا در برخی کشورها این قواعد تعیین می­کند درصورتیکه هر نماینده هدیه ای را دریافت نمود بایستی تصویر هدیه، جزئیات آن و فرد هدیه دهنده را در سامانه ای به صورت شفاف بارگذاری نماید. و اگر مشخص شود حتی یک ساعت مچی دریافت شده که در سامانه ثبت نشده فرد مورد بازخواست قرار می­گیرد.

مثال دیگر توصیه نامه هایی است که از سوی نمایندگان به سازمان ها داده می­شود که فردی را استخدام کنند. باوجود آن­که چنین چیزی در قانون وجود ندارد ولی تاکنون تدبیر بازدارنده­ای برای این مشکل در کشور دیده نشده است. اما در برخی کشور ها نمایندگان ملزم هستند درصورتیکه فردی را به سازمانی معرفی نمایند، کتبا ضمانت او را به عهده بگیرند و تا چند ماه حق بیمه وی را از هزینه شخصی شان پرداخت نمایند.

باتوجه به آن که نماینده حق دخالت در امور اجرایی را ندارد و تنها می­تواند انعکاس دهنده وضعیت باشد، بطور کلی این قواعد بایستی به نحوی تدوین شوند که مشخص شود هرگونه ورود نماینده به حوزه های اجرایی در چارچوب وظایف نظارتی بوده یا دخالت تلقی می­شود.

 

  1. پیاده سازی شفافیت مشروط آراء

معمولا یکی از راهکارهایی که برای اصلاح عملکرد مجلس مطرح می­شود، شفافیت است. این شفافیت می­تواند در محتوای جلسات، مشارکت ها و حضورو غیاب نمایندگان، دارایی و حقوق و یا در آراء نمایندگان به طرح ها و… باشد.

هم اکنون دستور جلسات صحن و کمیسیون ها در سامانه مجلس به روزرسانی می­شود. همچنین لیست حاضران و غایبان جلسات صحن و لیست نمایندگان امضاکننده برخی طرح ها گاها قابل دسترسی است. هرچند پیاده سازی شفافیت کامل در امور مالی، میزان مشارکت نمایندگی و محتوای مباحثات خالی از فایده نیست، اما بنظرمی رسد هیچ کدام سطح پاسخگویی نمایندگان را بصورت خارق العاده ای افزایش نمی دهد.

حوزه قابل توجه، رای هر نماینده به طرح­ها، لوایح ، توافق­های بین المللی و … است، که کماکان بصورت محرمانه باقی مانده است. مدافعان شفافیت آرا، افزایش سطح پاسخگویی نماینده در قبال تصمیمات خود نسبت به مردم و حزب را یکی از مزایای این پیشنهاد می­دانند. درواقع شفاف بودن آرای نماینده باعث می­شود وی به چارچوب­های حزبی پایبند بماند و براساس همان شعارهایی که بوسیله آنان رای آورده در مجلس کنش نماید.

البته دلایل بسیاری وجود دارد که این محرمانه باقی ماندن آرا را توجیه کند. بعنوان مثال درصورتیکه نمایندگان بدانند رایشان به طرح سهمیه بندی بنزین برای مردم شفاف خواهد بود، درنظرگرفتن برخی ملاحظات اجتماعی شان منجر به آن می­شود که رایی غیر از آن­چه به صلاح واقعی کشور می­دانند، بدهند.

به همین دلایل ما نیز چنین راهکار ساده ای را توصیه نمی­کنیم اما به منظور بهره مندی از مزایای شافیت آرا، پیشنهاد می­شود آراء نمایندگان به مسائلی که «کارکرد ملی و کاملا عمومی» دارند به صورت شفاف منتشر شود، ولی آراء ایشان در مسائلی که مربوط به بخشی از جامعه است یا اصطلاحا «ذی نفعان محدودی» دارد، محرمانه باقی بماند که البته تدقیق سازوکار چنین نوع شفافیتی مجال جدا می­طلبد. برای مثال در استیضاح وزرا یا امضای توافق های بین المللی(همچون برجام)، انتشار آراء موافق و مخالف منجر به آگاهی عموم مردم درمورد دیدگاه های کلان هر نماینده می­گردد، لذا شفافیت در آراء این مسائل عمومی توصیه می­شود. ولی در یک طرح اقتصادی که برای مثال نوعی مالیات را بر عده ای خاص از تجار تحمیل میکند، لزومی به شفافیت آرا دیده نمی شود، چراکه درصورت شفاف بودن، ممکن است برخی نمایندگان برای جلوگیری از مورد اعتراض واردکنندگان واقع شدن، مصالح ملی را در نظر نگیرند و به نفع آنان رای بدهند .

لذا «شفافیت مشروط» میتواند بخشی از مزایای شفافیت آرا را داشته باشد در عین اینکه بخش عمده ای از معایب آن را ندارد.

در آخر ذکر این نکته ضروری است که تمام راهکارهای اجراشده در دنیا برای اصلاح عملکرد نمایندگان، همچون ایجاد قواعد رفتاری، شفافیت مشروط و… تنها می­توانند بخشی از رفتار نماینده را کنترل کنند. حال آن­که نمایندگان این توانایی را دارند که برای جذب منافع شخصی بیشتر، بسیاری از قوانین را دور بزنند. اگر افرادی که به خانه ملت وارد می­شوند، خودکنترل[۹] نباشند و الزام درونی برای عمل به سوگند خود در حراست از منافع مردم نداشته باشند، تقریبا هیچ سازوکاری نمی­تواند ایشان را مجبور به رفتار صحیح کند.

پیشنهادات ما همگی از جنس بالا به پایینی[۱۰] بودند که نیازمند تصویب از سوی مقامات مسئول و اجرا هستند،لکن ایجاد امکانات عادلانه رسانه ای و توجیه افکار عمومی در زمینه کارکرد نمایندگی، می­تواند شرایط لازم جهت رای دهی هوشمندانه و بدون تبعیت چشم بسته از لیست­ها را در اصلاح پایین به بالا[۱۱] فراهم آورد.


[۱] Responsibility

[۲] Code of conduction

[۳]  دیدار با معلمان، ۱۲ اردیبهشت ۹۸

[۴] It is through these powers that Parliament enforces the responsibility of the Executive to itself.” V.S. Rama Devi, Parliament of India – An Introduction, 1995.”

[۵] power-Responsibility equilibrium framework

[۶]  MPs have responsibilities to three main groups: their constituents, Parliament and their political party.” You and Your MP: Contributing to a well-informed democracy”

[۷]  مصونیت قضایی نمایندگان و قانون منع تعقیب ایشان در طول دوره نمایندگی.

[۸] Rules

[۹] Self-Control

[۱۰] Top-down

[۱۱] Bottom-up

استانی شدن انتخابات، سرابی ظاهرا زیبا!

اصلاح انتخابات مجلس شورای اسلامی از آبان ماه سال گذشته در دستور کار مجلس قرار گرفت. اتفاقی که از مجلس پنجم تا کنون چندین بار مورد بررسی قرار گرفته است، اما هر بار به دلائلی به نتیجه نرسیده است. عملکرد ضعیف مجلس و تعداد زیادی از نمایندگان آن، لزوم بازنگری انتخابات را به امری روشن تبدیل ساخته است. اما این که چه اصلاحی صورت گیرد و به چه شکلی پیاده شود سوال مهمی است که اگر به درستی پاسخ داده نشود ممکن است منجر به بدتر شدن وضعیت و خروجی ضعیف تر مجلس شود.

مصوبه ی فعلی مجلس که در حال بررسی شدن در شورای نگهبان است، به زبان ساده می گوید:

هر استان، به عنوان حوزه ی انتخابیه اصلی در نظر گرفته می شود و حوزه های انتخابیه فعلی به عنوان حوزه های فرعی شناخته می شود. افراد فقط می توانند از یک حوزه ی انتخابیه کاندیدا شوند. نامزدها یا به صورت مستقل در انتخابات شرکت می کنند و یا با ائتلاف با دیگران در قالب یک لیست در انتخابات شرکت می کنند. لیست ها باید استانی بوده و برای هر حوزه انتخابیه فرعی، به تعداد کرسی های آن حوزه در مجلس داوطلب معرفی شود. مثلا یک لیست در استان تهران باید شامل ۳۰ نفر از تهران و ۵ نفر از پاکدشت، ورامین، دماوند، رباط کریم و شهریار هر کدام یک نفر باشد(جمعا لیست ۳۵ نفره خواهد بود). هر نامزد مجاز است فقط در یک لیست حضور داشته باشد. مردم نیز می توانند یا به تک تک نامزدهای استان به صورت مجزا رای دهند(به تعداد کل کرسی ها از آن استان) و یا به عنوان یک لیست رای دهند. در صورتی که به عنوان یک لیست رای دهند، یک رای برای تمام اعضای آن لیست منظور می شود.

کاندیداها باید حداقل ۱۵ درصد از حوزه ی انتخابیه فرعی(حوزه های انتخابیه سابق) رای داشته باشند تا بتوانند در جدال استانی شرکت کنند. درصد رای کسب شده ی هر لیست یا افراد مستقل از کل آرا، سهم آن لیست از کرسی های مجلس را مشخص می کند. در صورت اعشاری شدن سهم، کرسی ها متناسب با ارقام صحیح توزیع می شود و کرسی های مازاد به ترتیب به بالاترین اعشار اختصاص می یابد. پس از تعیین سهم هر لیست، به ترتیب هر نامزدی که بالاتررین آراء را در سطح حوزه انتخابیه اصلی به دست آورده است، تا سقف سهم هر فهرست از کرسی ها به عنوان نماینده حوزه انتخابیه فرعی به مجلس شورای اسلامی راه می یابد. اگر هیچ یک از نامزدها در یک حوزه نصاب ۱۵ درصد را نداشته باشند؛ فقط در آن حوزه، انتخابات به مرحله ی دوم کشیده می شود.

این مدل تلاش کرده است تا ضمن حفظ کردن حوزه های فرعی به عنوان حوزه های انتخابیه، رقابت را به سطح استان افزایش دهد. اما علاوه بر این که نتوانسته به اهداف خود یعنی انتخاب نمایندگان بهتر، با دغدغه ای در سطح بالاتر ، دست یابد مشکلات امنیتی و قومیتی متعددی ایجاد کرده و نکته ی جالبتر آن که این قانون در بعضی حالت ها بن بست دارد و جواب ندارد! با یک مثال مبسوط به تشریح موارد فوق می پردازیم (تمام جزئیات در این مثال دیده شده است و صرفا بخشی از نتایج ارائه می شود):

برای مثال در استان هرمزگان در هر دوره ۵ نماینده شامل ۳ نماینده از بندرعباس، یک نماینده از میناب و یک نماینده از بندر لنگه انتخاب می شوند. تعداد رای دهندگان را در حدود آمار سال ۹۴ در نظر می گیریم. (بندرعباس ۳۶۰هزارنفر، میناب ۲۴۷هزار نفر و بندر لنگه ۱۲۴هزار نفر) فرض می کنیم ۳ جریان در این استان اقدام به لیست دادن کرده اند و بقیه ی نامزدها به صورت مستقل حضور پیدا کرده اند. پس از برگزاری انتخابات با قواعد فوق نتایج به صورت زیر حاصل شده است.

کسانی که ۱۵ درصد رای حوزه فرعی را به دست نیاورده اند از گردونه رقابت حذف می شوند. سپس در دو جدول داده ها را مرتب می کنیم. جدول اول (سمت راست)، داده های مرتب شده بر اساس بالاترین رای کل دراستان و جدول دوم (سمت چپ) بر اساس بالاترین درصد رای از یک حوزه فرعی است.

همانگونه که در جدول سمت راست مشخص است A از لیست۱ بالاترین رای استان را کسب کرده است و از بندرعباس وارد مجلس می شود. چون سهم لیست ۱ تمام شده است B،E،CوD انتخاب نمی شوند و به سراغ افراد بعد می رویم. نفر بعدی که وارد مجلس می شود H از لیست ۲ و شهر بندر عباس است. بدین ترتیب سهم لیست ۲ نیز تمام می شود. در ادامه P از بندر عباس به عنوان نماینده مستقل برگزیده می شود و یکی از سهمیه های نماینده های مستقل استفاده می شود. U به عنوان نماینده بعدی مستقلین از شهر بندر لنگه وارد مجلس می شود و به این ترتیب فقط سهمیه ی لیست ۳ و نماینده ی میناب باقی می ماند.

یک مشکل غیر قابل چشم پوشی این قانون، این جا مطرح می شود که لیست ۳ یک سهمیه دارد و O بالاترین نفر این لیست از شهر میناب است (که هنوز این شهر نماینده ندارد)، اما چون این فرد در حوزه ی فرعی میناب کمتر از ۱۵ درصد رای داشته، نمی تواند وارد مجلس شود. بقیه ی نامزدها از لیست ۳ از دیگر شهرها نیز نمی توانند وارد شوند چون از آن شهرها نماینده قبلا انتخاب شده است با این ترتیب لیست ۳ با اینکه یک سهمیه داشته اما بدون نماینده می ماند. همچنین شهر میناب نمی تواند نماینده ای داشته باشد. چون نامزدهای آن حوزه در لیست هایی هستند که سقفشان قبلا پر شده است. (لیست ۱ بندرعباس ، لیست ۲ بندر عباس، مستقلین نیز در بندر عباس و بندر لنگه)

شاید به ذهن متبادر شود که در این مثال اعداد به گونه ای طراحی شده اند که این مشکل بروز پیدا کرده است، اما باید توجه کرد؛ اولا در حالات بی شماری این مشکل و حتی بدتر از آن بروز می کند. ثانیا یک قانون باید به نحوی باشد که در تمام شرایط پاسخ داشته باشد نه اینکه به بن بست برسد لذا حتی با یک مثال نقض می توان این طرح را رد کرد.

مشکل دیگر با توجه به جدول سمت چپ مشخص می شود. PوAو Hبه عنوان نماینده بندر عباس انتخاب شده اند اما در واقع فقط P انتخاب مورد نظر مردم آن حوزه بوده است و AوH رای پنجم و ششم مردم در آن شهر بوده اند. طبیعی است که این امر منجر به سرخوردگی مردم می شود. آنها به QوC به عنوان افراد دوم و سوم رای داده اند اما نفرات پنجم و ششم وارد مجلس شده اند. در بندر لنگه نیز فقط نفر سوم وارد مجلس می شود و دو نفر اول با اینکه رای بالاتری در حوزه فرعی دارند اما وارد نمی شوند.

تصور کنید این مشکل در حوزه های دارای تنوع قومیتی یا مذهبی  مانند آذربایجان غربی که اکثریت مردم ترک در کنار درصدی مردم کرد زندگی می کنند، رخ دهد و در یک شهر کرد نشین مثل بوکان یک نماینده ترک انتخاب شود یا در خوزستان و جدال عرب و بختیاری این مشکل بروز کند. طبیعتا درگیری های به شدت زیاد و دامنه داری بین مردم در این گونه شهرها که بیش از ۴۰ مورد هستند رخ خواهد داد.

دیگر مشکلات این طرح مانند عدم تطابق با بندهای سیاست هاکلی انتخابات، زیاد شدن هزینه های انتخابات، امکان ورود افراد متمول و مطرح به مجلس و کاهش مفهوم نمایندگی و ارتباط مردم با حکومت نیز مواردی هستند که مکرر  در رسانه ها ذکر شده است.

طرح فوق و هر طرحی که بخواهد توامان حوزه های فرعی و حوزه های اصلی را حفظ کند قطعا با مشکلات ذاتی غیر قابل حلی روبرو است. چرا که این دو قید متفاوت و غیر متجانس هستند و به لحاظ منطقی نمی توانند یکدیگر را پوشش دهند. مضافا آنکه نماینده ای که قرار بود در فکر مسائل حوزه ی فرعی نباشد باید علاوه بر آنکه ۱۵ درصد رای از آن حوزه کسب کند به عنوان نماینده ی همان حوزه به مجلس برود و در طول ۴ سال این نام را باخود یدک بکشد. طبیعتا این فرد مکلف است که به مسائل آن حوزه رسیدگی نماید تا بتواند در دور بعد امید کسب همان ۱۵ درصد را داشته باشد. به علاوه باید به فکر رای آوردن در استان نیز باشد، پس دغدغه های غیر مهم او نه تنها کاهش پیدا نکرده است بلکه بیشتر نیز شده است.

به نظر می رسد این طرح نه تنها وضعیت مجلس را ارتقا نمی دهد بلکه مشکلات جدی امنیتی و کارکردی در کشور ایجاد می نماید.

در انتها ذکر این نکته به طور مختصر حائز اهمیت است که برای اصلاح انتخابات مجلس گزینه های متعددی قابل تصور است اما پیشنهاد نگارنده بر اساس تحقیقات گسترده­ای که صورت گرفته است و با در نظر گرفتن ملاحظات متنوعی که در این موضوع وجود دارد. (قانون اساسی، سیاست های کلی انتخابات، ملاحظات قومی و امنیتی، در نظر گرفتن نقش احزاب، عدم کاهش مشارکت، ارتقا سطح کیفی نمایندگان، کاهش درگیری های سیاسی، افزایش امید به کارایی مجلس در بین مردم و…) برگزاری انتخابات به صورت ترکیبی است. به این شکل که در حوزه های تک کرسی انتخابات به همان شکل سابق انجام شود و در حوزه های چند کرسی انتخابات به صورت تناسبی اما در همان حوزه ی انتخابیه(و نه استان) برگزار شود. با این پیشنهاد حوزه های تک کرسی تغییر، اعم از بهبود یا تنزل نخواهند داشت. اما در حوزه های چند کرسی علاوه بر آنکه احزاب مطرح می شوند، آراء بی ثمر بسیار کاهش پیدا می کند و همه ی جریانها در مجلس می توانند سهم پیدا کنند. این موضوع منجر به ورود افراد برتر از هر لیست خواهد شد لذا مجلس از افراد فرهیخته تری تشکیل می شود. همچنین مشارکت مردم نیز به دلیل دیده شدن رایشان و امید به نقش آفرینی، بیشتر خواهد شد. توضیح مبسوط این مدل نیاز به نگاره ی دیگری دارد.

موضع اندیشکده حکمرانی شریف در قبال نامه ۱۵ اندیشکده در مورد اصلاح نظام انتخابات

باسمه تعالی
اخیرا در فضای مجازی خبری با عنوان نامه ۱۵ اندیشکده به رئیس و نمایندگان مجلس، منتشر شده که به تبیین برخی ایرادات طرح فوق پرداخته و نام اندیشکده حکمرانی شریف نیز در ذیل آن درج گردیده است. اگرچه پیام اصلی این نامه مورد تایید است و اندیشکده یکی از فعالین منتقد این طرح بوده است، اما متن آن به تایید اندیشکده نرسیده است و بدون در نظر گرفتن برخی ملاحظاتِ اندیشکده صادر شده است.

موضوع اصلاح نظام انتخابات در این دوره از مجلس از پاییز سال گذشته در جریان است و اندیشکده حکمرانی شریف نیز در جلسات متعددی با نمایندگان مجلس شورای اسلامی، برخی اعضای شورای نگهبان و مجمع تشخص مصلحت نظام به تبیین ایرادات این طرح پرداخته است و تلاش فراوانی برای بهبود این طرح به انجام رسانده است. پس از کشاکش های فراوان و تغییرات متعددی که در مواد این طرح به وجود آمد، مدل تناسبی استانی شهرستانی به تصویب رسید. این مدل برای برخی حوزه های انتخابیه دارای ایراداتی است و خطرات جدی امنیتی و قومیتی برای کشور به وجود خواهد آورد. به علاوه لزوما به هدف اصلی خود که ارتقا سطح کیفی نمایندگان مجلس است، نیز منجر نمی شود. اگرچه مدلهای جایگزین بهتری برای انتخابات مجلس قابل استفاده است و این مدلها بارها برای نمایندگان کمیسیون شوراها و امور داخلی مجلس شورای اسلامی توضیح داده شده است، متاسفانه نهایتا مدل مذکور به تصویب رسیده است.

گزارش حکمرانی در عمل ۵۹: چرا برخی قوانین مجلس کارآمد نیست؟

طرح و تشریح مسئله:

مجلس شورای اسلامی به‌عنوان مهم‌ترین نهاد قانون‌گذاری، دارای جایگاهی استراتژیک در قوای حکمرانی کشور می‌باشد. به‌طوری‌که ازنظر بسیاری از کارشناسان، اگر بگوییم کارآمدی مجموعه نظام اسلامی بیش از آنکه وابسته به عملکرد قوه مجریه باشد، برآمده از کارکرد مجلس است، گزاف نگفته‌ایم. پارلمان ایران مانند آنچه در بسیاری از کشورهای جهان وجود دارد دارای ۴ وظیفه اساسی (نمایندگی، قانون‌گذاری، نظارت، بودجه‌بندی) می‌باشد، حال‌آنکه پس از گذشت چهل سال از تشکیل نظام جمهوری اسلامی، هنوز نمی‌توان مجلس را به‌ویژه در عمل به وظایف تقنینی خود در شأن انقلاب اسلامی مردم ایران دانست.

  • وجود قوانین متعدد ولی بعضاً ناکارا به چه علت می‌باشد؟
  • مشکلات نظام قانون‌گذاری کشور برآمده از چیست؟
  • برای رفع مشکل قانون‌گذاری، نقش اساسی را اصلاح ساختار می‌تواند ایفا کند یا روش یا افراد؟

هدف از نشست فوق بررسی گزارش «آسیب‌شناسی نظام قانون‌گذاری جمهوری اسلامی» با ارائه مصادیقی بیشتر در مورد هر یک از موارد آن بود. و با توجه به آنکه مدعوین جلسه گروه تهیه و تدوین گزارش فوق بوده‌اند، بنا گردید سؤالاتی در خصوص راهکارهای پیشنهادی ایشان در مورد رفع مشکلات مجلس شورای اسلامی پرسیده شود.

سؤالات محوری جلسه:

  1. ضمن مطالعه‌ای تطبیقی کدام‌یک از این آسیب‌های ذکرشده در گزارش فوق مختص کشور ایران است و در پارلمان آمریکا و اروپا وجود ندارد؟
  2. آیا امکان ایجاد تغییرات جزئی بدون تغییرات کلان در مجلس وجود دارد؟
  3. نقش مرکز پژوهش‌های مجلس در اصلاح عملکرد مجلس چه بوده است؟
  4. پیشنهاد پژوهشگران به‌صورت کلی برای اصلاح مجلس چیست؟
  5. شکل روش پژوهش محققین به چه صورت بوده است؟

تشریح بیانات سخنران:

در جلسه فوق ابتدا بنا به خواست شرکت‌کنندگان، عناوین مشکلات موجود در مجلس توسط مدعوین ارائه گردید و برای اکثر عناوین، مصادیق موجود در مجلس ذکر گردید. عناوین کلی آسیب‌های مجلس در ۴ دسته طبقه‌بندی می‌شود: (که ذکر جزئیات آن در فایل گزارش پیوست موجود است.)

  1. آسیب‌های مرتبط با کلیت نظام قانون‌گذاری
  2. آسیب‌های مربوط به پیش از فرآیند تقنین
  3. آسیب‌های مربوط به فرآیند تقنین
  4. آسیب‌های مربوط به پس از فرآیند تقنین

همچنین در مورد روش تحقیق، گفته شد ابتدا با افرادی از نمایندگان و تعدادی از اساتید درگیر در فضای اصلاح نظام قانون‌گذاری «مصاحبه»هایی صورت گرفت، همچنین با بهره‌گیری از ابزار «مشاهده» محققین در داخل کمیسیون‌ها و صحن علنی به ارائه فهرستی از مشکلات بدون اولویت‌بندی پرداخته شد. در مورد راهکار اولویت‌دار جهت حل مشکلات مجلس هرکدام از محققین نظر خود را بیان نمودند:

ازنظر دکتر راجی، راه‌حل این است که نمایندگان کار کارشناسی را جدی بگیرند و لازمه‌اش این است که این فرهنگ در بین نمایندگان باشد. و مردم هم انتظار داشته باشند نماینده به حل مشکلات ملی و قانون‌گذاری خوب بپردازد بجای آنکه وقت خود را صرف رسیدگی ب امورات محلی نماید.

ازنظر آقای عبدالاحد، وجود تعهد و تخصص کافی در میان نمایندگان راهکار کلیدی حل همه مشکلات است و باوجود همین ساختار دارای مشکل، اگر اصل تعهد و تخصص در نمایندگان وجود داشته باشد بسیاری از مشکلات مرتفع می‌گردد. چراکه رأی هر نماینده وابسته به حوزه انتخابیه است و تنها با دارا بودن تعهد می‌توان از آسیب‌های آن دور ماند.

ازنظر دکتر بهادری مهم‌ترین راهکار، تقویت نهاد آموزش و اصلاح آن در کشور است. چراکه عمده مشکلات ما ناشی از عدم وجود آموزش‌های صحیح و نظام‌مند در حتی دوره‌های ابتدایی به افراد است که نتیجتاً در دانشگاه‌ها و حتی در نهاد مجلس هم ضعف آموزش حس می‌گردد. در وهله بعد لازم است مرکز پژوهش‌ها یا نهادهای دیگر، مباحث قانونی و قانون‌نویسی را به نمایندگان آموزش دهند.

معرفی مهمان

  • آقای علی عبدالاحد، کارشناس حقوقی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی
  • دکتر راجی، کارشناس حقوقی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و عضو هیئت‌علمی دانشکده حقوق دانشگاه امام صادق (ع)
  • دکتر علی بهادری، کارشناس حقوقی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و کارشناس حقوقی شورای نگهبان

آسیب‌شناسی نظام قانون‌گذاری جمهوری اسلامی

حکمرانی در عمل ۵۹: چرا برخی قوانین مجلس کارآمد نیست؟

 مجلس شورای اسلامی به‌عنوان مهم‌ترین نهاد قانون‌گذاری، دارای جایگاهی استراتژیک در قوای حکمرانی کشور می‌باشد. به‌طوری‌که ازنظر بسیاری از کارشناسان، اگر بگوییم کارآمدی مجموعه نظام اسلامی بیش از آنکه وابسته به عملکرد قوه مجریه باشد، برآمده از کارکرد مجلس است، گزاف نگفته‌ایم. پارلمان ایران مانند آنچه در بسیاری از کشورهای جهان وجود دارد دارای ۴ وظیفه اساسی (نمایندگی، قانون‌گذاری، نظارت، بودجه‌بندی) می‌باشد، حال‌آنکه پس از گذشت چهل سال از تشکیل نظام جمهوری اسلامی، هنوز نمی‌توان مجلس را به‌ویژه در عمل به وظایف تقنینی خود در شأن انقلاب اسلامی مردم ایران دانست.

  • وجود قوانین متعدد ولی بعضاً ناکارا به چه علت می‌باشد؟
  • مشکلات نظام قانون‌گذاری کشور برآمده از چیست؟
  • برای رفع مشکل قانون‌گذاری، نقش اساسی را اصلاح ساختار می‌تواند ایفا کند یا روش یا افراد؟

در نشست فوق میزبان آقایان دکتر جلیل محبی و علی عبدالاحد، نگارنده اصلی متن منتشرشده مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در مهرماه سال جاری، تحت عنوان «آسیب‌شناسی نظام قانون‌گذاری جمهوری اسلامی ایران» خواهیم بود. تا بپرسیم در طی دو سال زمانی که تحقیق فوق به طول انجامید، چه داده‌هایی از مشکلات مجلس به‌دست‌آمده که لزوماً در متن فوق نیامده و همچنین چه راهکارهایی از دید محققین می‌تواند ثمربخش باشد.

این نشست پنجاه و نهمین نشست تخصصی حکمرانی در عمل است که توسط کارگروه پارلمان و با حضور حجت‌الاسلام دکتر جلیل محبی، مدیر دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، جناب آقای علی عبدالاحد، کارشناس دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، برگزار می‌گردد.

نکات درباره نشست:

  • نشست به‌صورت کاملاً تخصصی برگزارشده و ظرفیت آن محدود است. لذا جهت حضور در نشست حتماً ثبت‌نام نمایید.
  • جلسه رأس ساعت مقرر آغاز خواهد شد.

دفتر پیش‌نویس تخصصی قوانین، حلقه مفقودهٔ قانون‌گذاری تخصصی در مجلس

بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی، وظیفه مجلس شورای اسلامی تصویب قوانین موردنیاز جامعه است.

گرچه در خصوص تعداد قوانینی که مجالس ایران در طول دوره عمر خود تصویب کرده‌اند، آمار دقیق و منظمی وجود ندارد اما گفته می‌شود مجالس مختلف در عمر ۱۱۰ ساله نظام قانون‌گذاری در کشور، بالغ‌بر ۱۱ هزار عنوان قانون به تصویب رسانده‌اند که این آمار، حاصل فعالیت مجلس شورای ملی، شورای انقلاب و مجلس شورای اسلامی است.

در آمار مربوط به مجالس بعد از انقلاب اسلامی نیز مشاهده می‌شود که هر مجلس در طول فعالیت خود به‌طور متوسط ۳۰۰ قانون تولید می‌کند. این آمار نشان می‌دهد که هر مجلس در طول دوران فعالیت چهارسالهٔ خود در مجموعه در هرسال ۷۵ قانون نوشته و تصویب کرده است.

گرچه در اصل هفتاد و چهارم قانون اساسی تأکید شده است که نمایندگان می‌توانند پیشنهاد و یا نظرات خود را به‌صورت طرح به مجلس ارائه داده و یا طرح‌ها و لوایح دیگر را با نظر کارشناسی خود تغییر دهند، اما در هیچ‌کدام از بندهای این قانون تصریح نشده است که نمایندگان حتماً باید شخصاً اقدام به تدوین و نوشتن طرح‌ها کنند و در این راه می‌توانند ازنظر کارشناسی متخصصان و صاحب‌نظران حقوقی و سایر کارشناسان در امور موردنظر استفاده کنند. این مسئله در دیگر کشورهای دنیا نیز به همین ترتیب است.

«اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری» در تحقیقی در خصوص چگونگی تدوین قانون در مجالس کشورهای دنیا به نتایج جالبی رسیده است که در زیر به آن‌ها اشاره می‌شود.

بر این اساس، در مجالس مهم دنیا، درحالی‌که نمایندگان خود می‌توانند به‌عنوان حامی و یا پیشنهاددهنده طرح‌ها در مجلس مطرح‌شده و نظراتشان را در مورد قوانین مختلف مطرح کنند، اما همیشه مراجع و سازمان‌های کارشناسی نیز به‌موازات مجلس وجود دارند که به نمایندگان در امر نوشتن قوانین کمک می‌کنند.

در کنگره آمریکا این وظیفه بر عهده «دفتر مشاوره قانون‌گذاری [۱]» کنگره است که نهادی مستقل و فراجناحی در داخل ساختار کنگره آمریکا بوده و تلاش می‌کند لحن نوشتاری قوانین موردنظر نمایندگان را به لحن قانونی و حقوقی نزدیک سازد. نمایندگان البته اجباری برای استفاده از خدمات این دفتر ندارند و می‌توانند شخصاً دست به تدوین پیش‌نویس قوانین بزنند اما معمولاً روند توجه به کار کارشناسی و دقیق و همچنین لحن نوشتاری لوایح به‌گونه‌ای است که اگر این کار صورت نگیرد و ازنظر کارشناسان حقوقی در تدوین و پیش‌نویس کردن لوایح استفاده نشود، دیگر نمایندگان موجود در مجلس نمایندگان توجه چندانی به طرح مطرح‌شده توسط نماینده نویسنده طرح نمی‌کنند. این مسئله در سایر مجالس دنیا نیز کم‌وبیش دیده می‌شود.

در انگلستان فرآیند نوشتن لایحه و قرار دادن واژگان و مفاد در آن، به‌عنوان تهیه پیش‌نویس شناخته می‌شود. در این کشور نیز کارشناسان و حقوقدانان «دفتر حقوقدانان پارلمانی» یا «دفتر مشاوران پارلمانی [۲]» که معمولاً از برجسته‌ترین حقوقدانان انتخاب می‌شوند و همچنین کارمندان دولت، به‌صورت ویژه‌ای بر روی این کار نظارت دارند.

این مجموعه برخلاف کنگره آمریکا مجموعه‌ای وابسته به ساختار پارلمان نیست و وابسته به دولت این کشور است و کارشناسان حقوقی و متخصصانی که بر روی مسائل اجتماعی، اقتصادی و سیاسی کار می‌کنند و تعدادشان قریب به ۲ هزار کارمند است، کار نوشتن پیش‌نویس‌های قانونی را در این دفتر انجام می‌دهند.

در کانادا و در مجلس عوام این کشور نیز نمایندگان معمولاً شخصاً دست به تدوین و پیش‌نویس قوانین نمی‌زنند. بیشتر از اینکه نمایندگان دست به ارائه طرح بزنند، این دولت است که لوایح پیشنهادی خود را به پارلمان ارائه می‌دهد. بااین‌حال نوعی از لوایح نیز وجود دارند که به لوایح خصوصی معروف‌اند و نمایندگان مجلس عوام و یا سنا می‌توانند کار تدوین این لوایح را انجام دهند.

این لوایح باوجوداینکه به‌ندرت تقدیم پارلمان شده و یا موردبررسی قرار می‌گیرند، اما بازهم باید استاندارد نوشتن قوانین در آن‌ها مدنظر قرار گرفته باشد. این استانداردها توسط «مشاور حقوقی پارلمان» که توسط مجلس عوام انتخاب شده است، رعایت شده و کار تدوین قانون عملاً به کارشناسان خبرهٔ این بازوی مشاوره‌ای پارلمان سپرده می‌شود.

اسم این سازمان که معمولاً به دولت نیز در تدوین قوانین یاری می‌رساند «موسسه کانادایی اجرای عدالت [۳]» نام دارد و کار تدوین لوایح به صورتی که با قوانین بالادستی همخوانی داشته و درعین‌حال از زبان حقوقی قانون نیز برخوردار باشد بر عهده این سازمان قرار دارد.

در سایر نقاط جهان نیز می‌توان چنین سازمان‌هایی را برای تدوین قوانین و نوشتن آن‌ها به صورتی که با زبان حقوقی نیز همخوانی داشته باشد مشاهده کرد. مطالعه این سازمان‌ها می‌تواند کمک مناسبی به مجلس شورای اسلامی باشد تا بر روی تشکیل چنین سازمانی از حقوقدانان و کارشناسان هر بخش سرمایه‌گذاری کرده و در همین راستا قوانینی را برای تصویب به صحن علنی و یا کمیسیون‌ها معرفی کند که ازلحاظ زبان حقوقی، همخوانی بیشتری با سایر قوانین داشته باشد.

باید توجه داشت که بر اساس تجربه نمایندگان کمی از تخصص‌های بالا و به‌خصوص مرتبط با رشتهٔ حقوق برخوردارند ازاین‌رو قطعاً نمی‌توان از آن‌ها انتظار داشت که به‌تنهایی بتوانند قوانین پخته و کارآمدی را پیشنهاد نمایند؛ به‌خصوص با عنایت به اینکه تعداد طرح در کشور ما بسیار بیشتر از تعداد لوایح است. بلکه باید به طرق مختلف، بازوی کارشناسی را تقویت کرد تا نماینده به‌مرورزمان صرفاً به جایگاه تصویب‌کنندهٔ قوانین تبدیل شود و نه تدوین‌کننده آن‌ها.

بدین ترتیب ملاحظه می‌شود که با برون‌سپاری مسئولیت تدوین قوانین و مشغول کردن وقت مجلس به ارائه کار کارشناسی و بعدازآن تصویب قوانین، وقت زیادی از مجلس صرفه‌جویی شده و درنهایت می‌توان امید داشت که تعداد قوانین موردنیاز برای اداره کشور نیز به قوانینی بسیار کمتر از ۳۰۰ قانون در طول هر دوره مجلس تبدیل شود.


منتشر شده در:

وب سایت نماینده در تاریخ ۱۶ مهر ۱۳۹۷

خبرگزاری مهر در تاریخ ۲۲ مهر ۱۳۹۷

گزارش حکمرانی در عمل ۵۲: اقتصاد سیاسی قانون‌گذاری

طرح و تشریح مسئله:

ابتدای جلسه پیش از صحبت‌های محمود شکری، دکتر مروی به‌اختصار به مالیات بر ارزش‌افزوده و تفاوت آن بر مالیات بر عملکرد پرداختند. در خصوص مالیات بر عملکرد، بهترین حالت برای فعالین اقتصادی معافیت از مالیات است. درنتیجه عمده فعالین اقتصادی در خصوص مالیات تمایل دارند که معاف شوند. اما در خصوص مالیات بر ارزش‌افزوده نرخ صفر برای فعالین اقتصادی جذاب‌تر است. درنتیجه عمده لابی‌های صورت گرفته حول محور نرخ صفر مالیات صورت می‌گیرد. با توجه به این‌که مالیات بر ارزش‌افزوده به خدمات و کالا تعلق می‌گیرد، در این لایحه هم گروه‌های لابی حول کالا و خدمات شکل می‌گیرند. در میان ممکن است میان گروه‌هایی مختلف ائتلاف‌های گوناگونی سامان بگیرند.

سؤالات کلیدی:

در ادامه با مطرح‌شدن سه سؤال عمده که در ادامه خواهد آمد، محمود شکری به ساماندهی مطالب خود پیرامون این سؤالات پرداخت.

  1. تعارض منافع میان گروه‌های گوناگون در بحث مالیات بر ارزش‌افزوده، چه تأثیری بر روند قانون‌گذاری این لایحه داشته است؟
  2. لابی نمایندگان در انتخاب روسای سازمان مالیات و امور مالیاتی چگونه است؟
  3. اثرگذاری هریک از ذینفعان چگونه صورت می‌پذیرد؟

تشریح بیانات سخنرانان

اولین بحث مطرح‌شده در خصوص پاسخ به این سؤال مکانیزم انتخابات و اثر آن بر شکل‌گیری گروه‌های گوناگون ذینفع است. درواقع سازوکار انتخاباتی، عدم شفافیت‌ها در تأمین مالی انتخابات، عوام‌فریبی، رأی‌فروشی و مواردی ازاین‌دست، آغازی بر شکل‌گیری گروه‌هایی است که بر نمایندگان و تصمیمات آنان تأثیر می‌گذارند. از سویی دیگر نمایندگان برای انتخاب مجدد از این سازوکار معیوب استفاده می‌کنند، درنتیجه برای ریشه‌ای حل کردن این مسائل ابتدا باید ساختار و سازوکار انتخاباتی را اصلاح کرد.

از سویی دیگر در طول چهار سال خدمت نماینده، باید سازمان‌ها و نهادهای بازرسی قدرتمندی وجود داشته تا بر رفتار و عملکرد نماینده نظارت کنند و حتی می‌توان سیستم استیضاح نمایندگان را ایجاد کرد تا نمایندگان احساس نکنند در طول چهار سال در قبال رفتار و عملکرد اشتباه و همین‌طور تخلفات در امنیت شغلی کامل هستند.

مطلب بعدی در خصوص سازمان مالیات است. همواره سیستم‌ها در قبال تغییرات مقاومت می‌کنند. بخشی از این مقاومت‌ها به دلیل کاهش سهم شخصی است. درنتیجه سازمان مالیات نیز در قبال تغییر مقاومت خواهد کرد، نه به دلیل تغییر جایگاه، چراکه جایگاه ساختاری آن تغییر نخواهد کرد، بلکه به دلیل سیستمی که باید به کار برده شود. درواقع تغییر رویه‌ای که صورت خواهد پذیرفت. درواقع در رویکرد جدید این سازمان است که باید اثبات کند مودیان فرار مالیاتی داشته‌اند. ازاین‌روی در رویکرد جدید با توجه به ثبت‌اسناد مالیاتی و شفاف‌سازی اسناد در صورت اتهام فرار مالیاتی، این سازمان است که باید این اتهام را اثبات کند نه فرد مالیات‌دهنده.

در یک جمع‌بندی نهایی آنچه در این جلسه کلیدواژه اصلی بود، شفافیت و نظام شفاف است تا بتوان تخلفات را پیگیری کرد و همین‌طور کارآمدی ساختار نمایندگی و سازمان مالیاتی کشور را تضمین کرد.

معرفی مهمان

آقای محمود شکری (نماینده دوره نهم و دهم مجلس شورای اسلامی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی)

حکمرانی در عمل ۵۲: اقتصاد سیاسی قانون‌گذاری

فرآیند قانون‌گذاری مانند بسیاری از موضوعات حاکمیتی با کاهش یا افزایش منافع افراد، جریان‌ها و گروها، درگیر است لذا اتفاقات پشت پردهٔ زیادی می‌تواند مسیر و فرآیند قانون‌گذاری را متأثر کرده و آن را از مسیر صحیح خود خارج نماید. در این جلسه با بررسی لابی‌ها و تعاملاتی که در جریان تصویب لایحهٔ اصلاح موادی از قانون مالیات بر ارزش‌افزوده رخ داده، به بررسی اقتصاد سیاسی تقنین پرداخته می‌شود و مسائلی در این زمینه که منجر به کاهش کیفیت قانون‌گذاری می‌شود مورد بررسی قرار می‌گیرد.

این نشست پنجاه و دومین نشست تخصصی حکمرانی در عمل است که توسط کارگروه پارلمان و با حضور آقای محمود شکری، نمایندهٔ دورهٔ نهم و دهم مجلس شورای اسلامی و عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی از حوزهٔ انتخابیهٔ تالش، رضوانشهر و ماسال، مشاور اسبق وزیر امور اقتصاد و دارائی، برگزار می‌گردد.

نکات درباره نشست:

  • نشست به‌صورت کاملاً تخصصی و بدون حضور رسانه‌ها برگزار می‌شود و ظرفیت آن محدود است. لذا جهت حضور در نشست حتماً ثبت‌نام نمایید.
  • جلسه رأس ساعت مقرر آغاز خواهد شد.

 

کارآمدی مجلس، انتظاری نابجا با وجود تعارض منافع نمایندگان

درسال ۲۰۰۸ خبری در منطقه اسکاربورو استرالیا منتشر شد مبنی بر اینکه تغییراتی در برنامهٔ ساختمان‌سازی در این منطقه به وجود آمده است و اجازهٔ ساخت مجتمع‌های تا ۱۲ طبقه در سه نقطهٔ ساحلی از این منطقه داده می‌شود. فردای آن روز آقای دی وزیر برنامه ریزی استرالیا به پارلمان آن کشور اطلاع داد که یکی از نمایندگان منطقهٔ اسکاربورو برای موافقت وزیر با این طرح با او لابی کرده است. اما این نمایندهٔ مجلس به وی نگفته است که از خانوادهٔ او افرادی هستند که در آن منطقه‌هایی که اجازهٔ افزایش ساخت و ساز در آنها داده می‌شود دارای زمین‌هایی هستند و بدین وسیله در واقع این اجازهٔ افزایش ساخت و ساز به نفع آنها نیز خواهد بود.

آقای دی در این رابطه گفت زمین‌های مورد بحث به پدرشوهر خانم هاروی نمایندهٔ مجلس اسکاربورو تعلق دارد و خانم نماینده با یکی از کارمندان پدرشوهر خود در مورد این افزایش اجازهٔ ساخت و ساز نیز صحبت کرده است و به مشورت‌هایی در این باره داده است تا آنها بر اساس این اطلاع بتوانند در مورد زمین‌ها و فروش آنها تصمیم بگیرند.

این موضوع منجر به چالش برای خانم هاروی گردید و وی متهم شد که باید یا قبل از همکاری با وزیر در مورد ذی نفع بودن خود اطلاع می‌داده است یا اصلاً در این مورد درگیر نمی‌شده است چرا که با این کار در واقع به فکر منافع خود و خانوادهٔ خود بوده است.

پارلمان در هر کشوری وظیفهٔ خطیر قانون گذاری و جهت دهی و ریل گذاری برای کشور به سمت صحیح را دارد. باید توجه داشت که مجلس از نمایندگانی تشکیل شده است که هر کدام از آنها براساس یک نظام فکری و ذهنی تصمیم گیری می‌کنند و این تصمیمات در مجموع، منجر به جهت گیری مجلس می‌شود. لذا اگر بتوان موانع تصمیم گیری صحیح نمایندگان را شناسایی کرد، می‌توان در جهت اصلاح آن و در نتیجه بهبود عملکرد مجلس گام برداشت.

یکی از مخاطراتی که نمایندگان مجلس را تهدید می‌کند تعارض منافع است. منظور از تعارض منافع مجموعه‌ای از شرایط است که موجب می‌گردد؛ تصمیمات و اقدامات حرفه‌ای، تحت تأثیر یک منفعت ثانویه قرار گیرد. مثال فوق یکی از این موارد بود به عنوان مثالهای دیگر وزیری با تشکیل یک شرکت خانوادگی در مناقصات شرکت می‌کند یا رئیس دانشگاهی، ساخت ساختمان‌های دانشگاه را به شرکت پسرش محول می‌کند و یا مشاور خرید یک کارخانه، خود نمایندگی واردات این کالا را در اختیار دارد یا اینکه وارد کنندهٔ یک کالا به عنوان عضوی از انجمن تولید کنندگان داخلی آن کالا تصمیم گیری می‌کند. همهٔ این‌ها مثال‌هایی از تعارض منافع است. این تعارضات عمدتاً در بخش‌های اجرایی هستند. اما اگر تعارض منافع برای یک نماینده مجلس که در جایگاه خطیر قانون گذاری است، وجود داشته باشد، منجر به خسارات بزرگی برای کشور می‌شود.

شغل همزمان، مالکیت دارایی، شرکت داری یا سهامداری و اشتغال پسادولتی نمونه‌هایی از تعارض منافع هستند. هر کدام از این موارد می‌تواند برای یک نمایندهٔ مجلس رخ دهد. در صورتی که یک نماینده در تصمیم گیری خود دچار تعارض منافع شود دیگر نمی‌شود انتظار یک خروجی که صرفاً منافع ملی در آن دیده شده است را داشت. اگرچه شاید برخی با تقوای فردی ترجیحات خود را در تصمیم گیری دخیل نکنند، اما نمی‌توان به صورت سیستماتیک به تقوای افراد اعتماد کرد و باید برای اصلاح آن تدبیری اندیشید.

مثال‌هایی از تعارض منافع نمایندگان مجلس

  1. در سال ۹۱ عضو هیئت مدیره شرکت سرمایه گذاری تأمین اجتماعی اعلام کرد که ۱۸ نفر از نمایندگان مجلس عضو هیئت مدیره شرکتهای ذیل شستا هستند. طبیعتاً وقتی یک نماینده در شرکت بزرگی عضو هیئت مدیره باشد به احتمال زیاد در قانون گذاری‌ها و نظارت‌ها به نحوی عمل می‌کند که منافع خود در آن شرکت به خطر نیافتد حتی اگر به طور کلی منافع کشور به نحو دیگری رقم بخورد.
  2. یکی از مثالهای بارز، کمیسیون بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی است. اکثر افراد این کمیسیون، خود پزشک هستند و در نظام عمومی پرداختی پزشکان حضور دارند. حال این افراد باید در مورد قوانین اصلاحی وضعیت درمان کشور تصمیم گیری کنند. طبیعی است که این افراد خلاف ترجیحات خود اقدام چشمگیری انجام نمی‌دهند. وقتی سود پزشکان در تعداد بیماران بیشتر است، آیا باید انتظار سیاست‌های پیشگیرانه و غیر درمان محورانه داشته باشیم؟ مثلاً مهمترین طرح اجتماعی و اقتصادی دولت یازدهم با عنوان طرح تحول سلامت در حوزه بهداشت رقم خورده اما به دلایلی از جمله دلائل فوق این طرح سویه‌های پزشک محورانه و در نتیجه درمان محورانه پیدا کرده است که یکی از مهم‌ترین ذی نفعان آن خود پزشکان هستند.-مثال دیگری از تعارض منافع نمایندگان مجلس پیرامون موضوع دانشگاه آزاد اسلامی است. وقتی تعدادی از نمایندگان مجلس استاد این دانشگاه هستند، تعدادی در حال تحصیل در آن هستند و تعدادی برای حل شدن مشکلات دانشگاه آزاد حوزهٔ انتخابیهٔ خود جلسات هفتگی رئیس دانشگاه با نمایندگان حضور و تعامل دارند. (جلساتی که در زمان ریاست اسبق دانشگاه آزاد برگزار می‌شد.) نمی‌توان انتظار داشت که لایحه یا طرحی در راستای اصلاح و ایجاد تغییرات مهم در آن دانشگاه که احیاناً مخالف منافع دانشگاه باشد رقم بخورد. چون منافع خود نمایندگان درگیر این موضوع است.
  3. برخی افعال کمیسیون حقوقی و قضائی مجلس مثال دیگری از این موضوع است. از آن جا که مباحث حقوقی و قضایی، بسیار تخصصی است و سایر نمایندگان در دیگر کمیسیون‌ها، توان اظهار نظر در این حوزه را ندارند، نظری که توسط کمیسیون حقوقی و قضایی مطرح می‌شود عموماً در صحن مجلس نیز تصویب می‌شود. معمولاً نیمی از اعضای این کمیسیون را قضات دادگاه‌ها تشکیل می‌دهند. بنابراین وجهی از تعارض منافع را می‌توان برای اعضای این کمیسیون متصور شد که می‌تواند در تصویب برخی قوانین جلوه کند. به عنوان نمونه در جریان بررسی لایحه وکالت یکی از موضوعاتی که مطرح شد، اعطای پروانه وکالت به قضات پس از بازنشستگی یا انفصال از قوه قضائیه بدون گذراندن آزمون وکالت بود. این موضوع می‌تواند زمینه ساز فساد شود. با توجه به روابط شکل گرفته بین قضات و سایر ارکان قضایی، فعالیت این قاضی در امر وکالت منجر به شکل گیری نوعی رانت و فساد خواهد شد.
  4. مثال دیگری از تعارض منافع نمایندگان در مورد کمیسیون تخصصی انرژی است. چندین بار در سالهای گذشته رخ داده است که نمایندگانی که دفاع جانانه‌ای از وزیر نفت داشته‌اند پس از دورهٔ نمایندگی پست‌های خوبی در وزارت خانه یا شرکت‌های تابعه گرفته‌اند. این موضوع تا حدی است که در یک مورد یک نماینده در حین نمایندگی پست دولتی نیز گرفت. در سال ۹۶ انتصاب ۲۵ نفر از نمایندگان سابق مجلس در وزارت نفت رخ داد. در سال ۹۱ نیز اتفاق مشابهی البته با تعداد متفاوت رخ داد.

راهکارهای لازم برای جلوگیری و مقدمات قانونی

مساله تعارض منافع یکی از مهم‌ترین ریشه‌های بروز فساد در حاکمیت معرفی شده‌اند. لذا تدوین قواعد کنترل مدیریت تعارض منافع به منظور پیشگری از فساد مورد توجه حکومت‌ها بوده است. البته باید توجه داشت که تعارض منافع ممکن است ذاتی یا عَرَضی باشد به این معنا که یک پزشک ذاتاً پزشک است و بر مبنای عرف اقتصادی به دنبال حداکثر کردن مطلوبیت خود و جامعه پزشکان است. اما امکان دارد در مواردی تعارض منافع جدید به دلائلی از جمله عضویت در هیئت مدیره ها یا هیئت امناها یا عضویت اعضای خانواده در شرکت‌های بزرگ به وجود بیاید. به نظر می‌رسد برای کاهش اثر تعارض منافع در این دو مورد می‌توان از دو شیوهٔ کلی استفاده نمود. به طور کلی این دو دسته قواعد به شکل ذیل قابل طرح هستند:

۱-اعلام تعارض منافع

الف. اعلام منافع مالی مسئولان: اعلام دارائی‌های شخصی و مالی شخص و خانواده و دریافت هدایا در زمان تصدی مسئولیت

  • به عنوان مثال مطابق آیین نامه داخلی مجلس استرالیا نمایندگان باید دارایی‌های مالی خویش را پیش از دوره تصدی و پس از آن اعلام کنند در این خصوص مجلس صلاحیت دارد نمایندگانی را که براساس رویه‌های صحیح اهلام وضعیت مالی عمل نمی‌کنند، مجازات کند. همچنین نمایندگان ممنوعیتی در دیافت هدایا ندارند اما اگر ارزش آن (به جز هدایای عرفی و خویشان) از مقدار مشخصی بیشتر بود باید اعلام شود.

ب. اقرار به وجود تعارض منافع در زمان تصدی مسئولیت: اعلام رسمی وجود منافع برای فرد مسئول در موارد مقتضی. این اعلام می‌تواند به صورت عمومی در اختیار مردم نیز قرار گیرد.

  • قواعد رفتاری در انگلیس تاکید می‌کند که منافع نمایندگان باید به طور کلی به ثبت برسد. منافعی از جمله: مدیریت در شرکت‌های عمومی و خصوصی، پست و منصب رسمی و حرفه‌ای که در ازای آن پول پرداخت می‌شود، خدمات مرتبط با هر روند پارلمانی یا خدمات دیگر مرتبط با عضویت در پارلمان. همچنین مطابق مقررات در هر بحث یا روند کاری مجلس یا کمیته‌های مجلس یا معاملات و ارتباطاتی که عضور محلس با نمایندگان دیگر یا وزرا یا کارکانان بخش عمومی دارد، عضو مربوطه موظف به اعلام منافع مالی و غیرمالی مستقیم و غیر مستقیم است که عاید وی می‌شود یا ممکن است عاید وی شود. (این موضوع در برخی کشورها حتی درم ورد خانواده نیز در نظر گرفته می‌شود.)

۲-اعمال ممنوعیت‌ها و محدودیت‌ها

الف. اعمال برخی محدودیت‌ها برای شاغلین در مناصب حکومتی: محدودیت برای شغل دوم و حضور در سمن‌ها و اعمال محدودیت‌های پسادولتی یا پسا نمایندگی برای مدت معین مثلاً یکسال.

  • به عنوان مثال قانون اساسی کره جنوبی نمایندگان را از تصدی برخی مناصب از جمله قضاوت، نمایندگی در مجالس محلی، عضویت در نیروهای مسلح، تصدی مناصب مرتبط با انتخابات، تصدی منصب یا استخدام در شرکت‌های دولتی طی دوره نمایندگی منع می‌کند. به علاوه فانون مربوط به اخلاق خدمت عمومی، برای مدت دو سال پس ا زاتمام دوره نمایندگی نمایندگان را از پذیرش هر گونه پست در شرکت‌های انتفاعی که ارتباط نزدیکی با خدمات پیشین آنان به عنوان نماینده مجمع ملی داشته باشد منع می‌کند.

ب. اعمال برخی محدودیت‌های ساختاری: با توجه به احتمال بروز تعارض منافع محدودیت‌های ساختاری ایجاد شود و قواعدی وضع شود تا با عدم تخطی از آنها امکان بروز تعارض منافع یا تسلط افراد دارای تعارض منافع بر دیگران کاهی پیدا کند.

  • برای مثال با توجه به احتمال زیاد تعارض منافع پزشکان در کمیسیون بهداشت و درمان تعیین سقف ۵۰ درصد برای حضور نمایندگان پزشک در این کمیسیون.

موارد فوق در بسیاری از کشورهای دنیا در قالب قواعد رفتاری ارائه می‌شود. مجموعه قواعد رفتاری پالمانی، سندی است که رفتار قانون گذاران را مبنای آنچه پسندیده یا مطرود است، تنظیم می‌کند. به عبارت دیگر، هدف مجموعه قواعد رفتاری، ایجاد فرهنگی سیاسی است که بر صحت، شفافیت و صداقت در رفتار پارلمانی تکیه می‌کند. با این حال، مجموعه قوانین فتاری نمی‌توانند، فی نفسه چنین رفتاری را شکل دهند. می‌توان گفت این مجموعه قواعد رفتاری عبارتند از بایدها و نبایدهای رفتاری که قانون گذاری باید در حوزه فعالیت‌های عمومی خود برای ارج نهادن به شان و حرمت نمایندگی رعایت کنند. این مجموعه قواعد به رغم اینکه از محتوای اخلاقی برخوردارند و نمایانگر اصولی اخلاقی‌اند، از الزامات قانونی نیز بهره می‌گیرند و تخطی از آنها با ضمانت اجراها و سازوکارهای قانونی پاسخ داده می‌شود.

در این بستهٔ قواعد رفتاری یکی از موضوعاتی که مطرح می‌شود، تعارض منافع است و راهکارهایی نیز برای حل یا کاهش آن تدوین می‌گردد و اگر نمایندگان از آن‌ها تخطی داشته باشند مستوجب جریمه می‌شوند. متاسفانه در کشور ما این قواعد رفتاری نمایندگان تدوین نشده است و صرفاً در حد نصیحت‌های اخلاقی کلی باقی مانده است. از این رو به سادگی می‌توان انتظار داشت که نمایندگان به آنها پایبند نباشند و بر اساس منافع شخصی خود اقدام کنند. لذا به نظر می‌رسد یکی از موضوعات ضروری در راستای ارتقای اثر بخشی مجلس شورای اسلامی تهیه و تدوین قواعد رفتاری نمایندگان با ضمانت اجرای قاطع باشد. البته تجربهٔ قانون ضعیف نظارت بر نمایندگان مجلس که بارها توسط مقام معظم رهبری مورد تاکید قرار گرفت نشان داد، اگر تصویب خودنظارتی به نمایندگان واگذار شود نتیجهٔ مناسب و کارآمدی در بر نخواهد داشت. لذا برای تدوین قواعد رفتاری نمایندگان باید راهکارهایی مورد استفاده قرار گیرد تا نمایندگان با تصویب این قواعد که بعضاً بر علیه منافع برخی از آنها است مقابله نکنند.

جمع بندی

با توجه به وجود تعارض منافع در بین نمایندگان مجلس شورای اسلامی اتخاذ تصمیماتی که منافع ملی در آنها دیده نشده باشد امری کاملاً پذیرفته و منطقی به نظر می‌رسد و نمی‌توان انتظار داشت لزوماً تصمیمات منطبق با ترجیحات عموم مردم گرفته شود. از این رو برای ارتقا کارآمدی مجلس ضروری است راهکارهایی برای جلوگیری از تعارض منافع نمایندگان اندیشیده شود. این راهکارها به همراه دستورالعمل‌های دیگر رفتاری در دنیا تحت قالب قواعد رفتاری نمایندگان شناخته می‌شود که ضمانت اجرایی محکمی نیز دارد و نمایندگان را مکلف می‌کند تا طبق آن رفتار کنند. با این روش تعارض منافع آنها در تصمیم گیری‌ها کاهش پیدا کرده و کیفیت خروجی‌های مجلس افزایش می‌یابد.


منابع:

-تعارض منافع ۱٫ دسته بندی و مفهوم شناسی، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، شماره مسلسل ۱۵۴۴۸

-تعارض منافع ۲٫ راهکارهای پیشگیری و مدیریت، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، شماره مسلسل ۱۵۸۰۱

-مطالعه تطبیقی راجع به تدوین مجموعه قواعد رفتاری پارلمانی در برخی از کشورها، مرکز پژوهش‌های مجلس، شماره مسلسل ۹۵۸۲

-رژیم اخلاقی حاکم بر رفتار نمایندگان در پارلمان‌های دنیا، مرکز پژوهش‌های مجلس، شماره مسلسل ۱۰۳۹۹


منتشر شده در خبرگزاری نماینده در تاریخ ۲۲ خرداد ۱۳۹۷

فرآیند قانون‌گذاری در مجلس آمریکا و درس‌های آن برای مجلس شورای اسلامی

دموکراسی و نهادهای مبتنی بر این سیستم سیاسی در ایران، تازه تأسیس و نوپا هستند. باوجوداینکه نهاد مجلس سابقه‌ای دیرینه در کشورمان دارد، تاریخچه استقلال این قوه و در رأس امور بودن آن چندان هم طولانی نیست. در مقایسه با سنت قانون‌گذاری در پارلمان که در بسیاری از کشورهای غربی تاریخی طولانی دارد، در ایران هنوز هم باید در راستای بلوغ دموکراسی و نهادهای قانون‌گذاری درس‌ها و تجربه کشورهای دیگر نیز موردنظر و بررسی قرار گیرد. درعین‌حال نگاهی به تاریخچه شکل‌گیری پارلمان در کشورهای مختلف دنیا نشان می‌دهد که این نهاد در کشورهای مختلف معمولاً از الگویی کمابیش مشابه پیروی می‌کند. مجالس نقش قانون‌گذاری، نظارت و حسابرسی را ایفا می‌کنند و باوجوداینکه شکل و ساختار آن‌ها ممکن است در کشورهای مختلف متفاوت باشد (دارای یک پارلمان و یا دو پارلمان باشند)، درنهایت وظیفه‌ای کمابیش مشابه داشته و فرآیندهای قانون‌گذاری در آن‌ها نیز ریشه‌های تقریباً مشابهی دارند.

در پژوهشی که به‌تازگی در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری ایران انجام‌شده، با اشاره به سابقه سیاسی و ساختار تشکیلاتی کنگره ایالات‌متحده، به روند شکل‌گیری لوایح قانونی و بررسی آن‌ها در کنگره و همچنین پیش‌نیازهای علمی و سیاسی بررسی لوایح در این ساختار، پرداخته‌شده است. یافته‌های این پژوهش برای مجلس ایران نیز که ساختاری کمابیش شبیه به مجلس نمایندگان آمریکا داشته و درعین‌حال ساختار کمیسیون‌های تخصصی و شرح وظایف آن‌ها نیز با آنچه در مجلس نمایندگان آمریکا می‌گذرد، شباهت دارد قابل‌بررسی و جالب‌توجه است. در زیر به نمونه‌ای از امکانات و ساختارهایی که تأمل در آن‌ها می‌تواند به کارکرد بهتر مجلس شورای اسلامی نیز کمک کند پرداخته‌شده است.

مجلس در رأس امور است؟

در ایران، جمله معروف حضرت امام (ره) درباره در رأس امور بودن مجلس، باب انواع نظریه‌پردازی در خصوص اینکه کدام‌یک از دو نهاد اجرایی و یا قانون‌گذاری در رأس امور بوده و اختیار تمام و کمال در امور مختلف دارند را بسته است. این مسئله بااین‌حال در ایالات‌متحده از همان ابتدای شکل‌گیری قانون اساسی جدید در سال ۱۷۸۷ میلادی محل بحث و جدال بوده است. گاهی اوقات روسای جمهور مقتدر، کار برای تصمیم‌سازی‌های مجلس را سخت کرده‌اند و با قدرت وتوی خود و اجرا نکردن قوانین مصوب مجلس، راه خاص دولت برای سیاست‌گذاری را در پیش‌گرفته‌اند. زمانی هم که دولت در برخی امور نتوانسته کفایت خود را ثابت کند، این کنگره بوده که وارد میدان شده و نقش مهم خود در تأثیرگذاری بر سیاست‌های کلان را برعهده‌گرفته است. البته این نوع روندهای پرفراز و نشیب در سیاست خارجه راه برای بازی کردن ایالات‌متحده با مسائل بین‌المللی و پی گرفتن منافع ملی با پررنگ کردن جدال بین پارلمان و دولت را بازکرده است و این مسئله که چطور دولت‌های آمریکایی با بهره گرفتن از مهره پارلمان توانسته‌اند در مذاکرات بین‌المللی راه برای امتیاز گیری بیشتر را بگشایند محور پژوهش‌های متعددی بوده است.

انواع اظهارنظر پارلمانی

در شرایطی که مجلس شورای اسلامی ساختار خاصی برای بیانیه‌های پارلمانی در نظر گرفته است، می‌توان مشاهده کرد که قطعنامه‌های مجلس نمایندگان و یا مجلس سنای آمریکا از اهمیت بسیار بالایی در رأی‌گیری‌های داخلی پارلمان و یا خط دهی به فعالیت‌های حزبی و گروهی برخوردار بوده است و از آن‌ها به‌عنوان یکی از انواع قانون یاد می‌شود. در کنگره سه نوع قطعنامه وجود دارد: قطعنامه ساده، قطعنامه مشترک و قطعنامه هم‌زمان. این نوع تقسیم‌بندی باعث شده است که مجالس نمایندگان و سنا بتوانند نظر نهایی خود را در خصوص هرکدام از اموری که صلاح می‌دانند، بدون تصویب قانون جدید و در شکل یک بیانیه به سمع و نظر دولت و افکار عمومی برسانند. گرچه رویه خاصی برای پذیرفتن و یا رد کردن قطعنامه‌های کنگره توسط دولت وجود ندارد اما این قطعنامه‌ها که معمولاً با ارائه راهکارهایی در خصوص مسائل مختلف نیز همراه است، از طرف دولت موردبررسی و به‌عنوان نظر مجموعه مجلس پذیرفته می‌شود. این قطعنامه‌ها به حدی قدرتمند هستند که به‌عنوان‌مثال اعلان‌جنگ با کشوری دیگر توسط قطعنامه مشترک دو مجلس صورت می‌گیرد و صورت قانونی دارد.

نقش پررنگ و مهم مرکز خدمات پژوهشی و کتابخانه کنگره در ارائه و تدوین قوانین

زمانی که موضوعی مدنظر نمایندگان قرار می‌گیرد تا قانون لازم در خصوص آن را تصویب کنند، نهادها و مراکز بسیاری درگیر تدوین لایحه موردنیاز نمایندگان می‌شوند. برخلاف رویه معمول در مجلس ایران که نمایندگان می‌توانند بنا به صلاحدید شخصی خود و بدون مشورت گرفتن با نهادهای اجرایی و پژوهشی اقدام به ارائه طرح به مجلس کنند، در مجلس آمریکا – گرچه راه انجام این کار را به‌صورت قانونی نبسته‌اند – نمایندگان بدون مشورت گرفتن از نهادهای پژوهشی کنگره، کتابخانه کنگره، برگزاری جلسات استماع و دعوت از کارشناسان برای بررسی مشکل موردنظر لایحه‌ای را به مجلس ارائه نمی‌دهند؛ چراکه می‌دانند درصورتی‌که این مراحل انجام‌نشده باشد و نظر تعداد دیگری از نمایندگان و احزاب و گروه‌های ذی‌نفع در لایحه لحاظ نشده باشد، این لایحه نمی‌تواند به نتیجه نهایی برسد.

به همین ترتیب مراکز پژوهشی نقش مهمی در فرآیند ارائه لایحه تا تدوین قانون ایفا می‌کنند. این مراکز نه‌تنها در خصوص ارائه قوانین موردنیاز بلکه در فرآیند اقناع نمایندگان به رأی دادن به لایحه موردنظر نیز به‌شدت فعال هستند. یکی دیگر از مراکزی که نقش بسیار مهمی در تدوین قوانین دارد و نمونه داخلی آن در مجلس شورای اسلامی مشاهده نمی‌شود، دفتر «خدمات مشاوره قانون‌گذاری» در مجلس نمایندگان آمریکا و مجلس سنا است که کار مشاوره و در برخی موارد، نوشتن متن لوایح برای نمایندگان را بر عهده دارد. این دفتر اطمینان حاصل می‌کند که لایحه نوشته‌شده توسط نمایندگان با زبان قانونی موجود در کنگره همخوانی داشته و درعین‌حال با قوانین قبلی در این زمینه نیز ناهمخوان نیست.

لابی‌گری و نقش احزاب در قانون‌گذاری

احزاب نهادهای نوپایی در کشورمان هستند. بااین‌حال در ساختار سیاسی ایالات‌متحده این احزاب و گروه‌های سیاسی هستند که نقش اصلی در سیستم سیاسی را ایفا می‌کنند. نقش گروه‌های سیاسی و یا حتی گروه‌های غیرسیاسی ذی‌نفوذ، در تدوین قوانین به‌شدت پیچیده است. از یک‌سو احزاب دفاتر ثابت خود را در پارلمان داشته و درصورتی‌که نماینده‌ای که برخلاف خواست حزب متبوعش عمل کند، او را تنبیه می‌کنند، در مراکز دولتی و اجرایی نیز کارمندان حزبی نقش پررنگی در اجرای قوانین دارند. به همین دلیل احزاب نقش بسیار قدرتمندی در سازمان‌ها و همچنین مراکز تصمیم‌گیری دارند. یکی از این سازمان‌ها که توسط سیستم برای تأثیرگذاری بر رأی نمایندگان به وجود آمده، شورای تبادلات قانونی ایالات‌متحده است که در تمام ایالت‌های آمریکا دفاتری برای رصد قوانین موردنیاز و تصویب آن‌ها در کنگره دارد.


منتشر شده در خبرگزاری نماینده در تاریخ ۲۷  اسفند ۱۳۹۶

الزامات پیشینی موردنیاز جهت قانون‌گذاری، مطالعه موردی کشور انگلیس

قانون‌گذاری در کشور ایران سابقهٔ دیرینه دارد اما هنوز با مشکلات جدی در کارآمدی مواجه است و ضروری است تا جهت بهبود وضعیت موجود تدابیر کارشناسانه‌ای اتخاذ شود. ازاین‌رو تحقیق حاضر باهدف مطالعهٔ تطبیقی پیرامون الزامات پیشینی قانون‌گذاری در کشور انگلیس انجام شده است تا با نگاهی توصیفی به روند شکل‌گیری و غنای یک قانون در آن کشور انگاره‌ها و الهامات قابل‌استفاده در ایران را فراهم سازد. کشور انگلستان به‌عنوان یکی از کشورهای دارای نظام پارلمانی در جهان شناخته می‌شود. این کشور دارای نظام سلطنتی مشروطه با محوریت پارلمان است. در این پژوهش روند شکل‌گیری یک قانون از ابتدا تا گام‌های انتهایی و تصویب در صحن علنی موردبررسی و کنکاش قرار گرفته است.


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

گزارش حکمرانی در عمل ۴۴: آسیب‌شناسی پارلمان ایران؛ چرا وظایف مجلس شورای اسلامی بر زمین می‌ماند؟

آسیب‌شناسی پارلمان ایران با عنوان فرعی “چرا وظایف مجلس شورای اسلامی بر زمین می‌ماند؟”، عنوان چهل و چهارمین نشست حکمرانی در عمل در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری دانشگاه شریف بود. در این نشست، دکتر غلامحسین الهام، عضو هیئت‌علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران و عضو سابق شورای نگهبان به آسیب‌شناسی نهاد پارلمان در ایران از منظر ساختاری، قانونی و نهادی پرداختند و راه‌حل‌هایی برای اصلاح و بهبود کارکرد این موارد ارائه دادند.

حکمرانی در عمل ۴۴: آسیب‌شناسی پارلمان ایران؛ چرا وظایف مجلس شورای اسلامی بر زمین می‌ماند؟

در متن قانون اساسی وظایفی بر عهدهٔ مجلس شورای اسلامی گذاشته‌شده است که مهم‌ترین آن‌ها قانون‌گذاری و نظارت بر عملکرد دولت و سایر نهادهای کشور است. با مرور ادبیات این حوزه مشخص می‌شود که وظایف دیگری ازجمله نمایندگی و بودجه‌ریزی و… نیز بر عهدهٔ مجلس قرار دارد. اما متأسفانه با بررسی عملکرد سالیان گذشتهٔ پارلمان در ایران و مصاحبه با افراد خبره در این حوزه مشخص می‌شود که هیچ‌کدام از وظایف اصلی مجلس نه‌تنها به نحو احسن انجام نمی‌شود بلکه با مشکلاتی نیز روبرو است. لذا به نظر می‌رسد کارایی مجلس شورای اسلامی در ابعاد مختلف نیاز به مطالعه و بررسی جهت بهبود دارد.

این نشست چهل و چهارمین نشست تخصصی حکمرانی در عمل است که توسط کارگروه پارلمان اندیشکده و با حضور دکتر غلامحسین الهام، عضو هیئت‌علمی دانشکده حقوق دانشگاه تهران، برگزار می‌گردد.

نکات درباره نشست:

  • نشست به‌صورت کاملاً تخصصی برگزارشده و ظرفیت آن محدود است. لذا جهت حضور در نشست حتماً ثبت‌نام نمایید.
  • جلسه رأس ساعت مقرر آغاز خواهد شد.

gptt-de-gip44posterrr

 

حلقه پژوهشی گروه حکمرانی پایدار: بررسی و نقد الگوهای کلان سیاست‌گذاری عمومی و قابلیت‌های کاربست آن در ایران

در ابتدای جلسه مفاهیم اولیهٔ سیاست‌گذاری مطرح شد. در ادامه به نکات تاریخی پرداخته شد. نکاتی مانند سیاست‌گذاری ابتدا در مفاهیم نظامی در جنگ جهانی دوم مطرح شد و بعداً به‌مرور به سمت سایر حوزه‌ها رفت.

در بخش دوم مدل‌های سیاست‌گذاری ارائه شد. این مدل‌ها مشهورترین مدل‌های سیاست‌گذاری هستند اگرچه مدل‌های دیگری نیز وجود دارد ولی چون کاربرد کمی داشته و مورد استقبال قرار نگرفته‌اند. توجه کمی به آن‌ها شده است.

برخی از این مدل‌ها عبارت‌اند از:

  • مدل عقلانیت
  • مدل تدریجی
  • مدل نخبه‌گرا
  • مدل نهادگرا
  • مدل سیکلی
  • مدل سطل زباله

مدل تدریجی محافظه‌کارانه است و تفاوت‌های انقلابی در سیاست‌ها را غیر جذاب و خطرناک می‌داند. به نظر می‌رسد مدل سیاست‌گذاری در ایران بیشتر به این مدل شباهت دارد. البته مدل سطل زباله که قابلیت پیش‌بینی را به صفر تقلیل می‌دهد نیز به‌عنوان یکی از مدل‌های مطرح در ایران مدنظر مدعو جلسه بود. چراکه در این مدل در هیچ زمانی معلوم نیست چه سیاستی از سیستم سیاست‌گذاری حاصل می‌شود. مدلی که در آمریکا بیشتر مورداستفاده قرار می‌گیرد مدل نخبه‌گرا است.

نکتهٔ بسیار مهمی که باید به آن توجه داشت این است که نظام تصمیم‌گیری در ذیل نظام‌های دیگر مطرح می‌شود لذا نمی‌توان نظام بزرگ‌تر را با یک اسلوب طراحی کرده و نظام زیرین آن را با یک جهان‌بینی متفاوت. به اعتقاد مدعو این جلسه، نظام سیاسی ذیل نظام اقتصادی تعریف می‌شود وقتی عمدهٔ نظام اقتصادی کشور ما، بر مبنای نئولیبرالیسم طراحی‌شده است نمی‌توان انتظار داشت نظام سیاسی کشور تفاوت جدی با این فضا داشته باشد.

در ادامه پیشنهادی مبنی بر تهیهٔ نقشهٔ سیاست‌گذاری نهادهای مختلف کشور بر اساس این مدل‌ها ارائه شد. کتاب Understanding public policy نیز به‌عنوان کتاب مناسب که به‌صورت مورد کاوی مدل‌های سیاست‌گذاری را موردبررسی قرار داده است معرفی گردید.

گزارش حکمرانی در عمل ۱۶: مروری بر بیش از یک دهه تجربه تدوین سیاست‌های کلان در ایران

جلسهٔ حکمرانی در عمل با حضور آقای دکتر علی احمدی رئیس کمیسیون مشترک دفتر مقام معظم رهبری و دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام در تاریخ ۱۶ آبان در محل اندیشکده برگزار شد. نکات مهم مطرح‌شده در این جلسه در ذیل ارائه می‌شود.

سیاست‌های کلی در ایران عمر حدود ۲۵ ساله دارد. از بین تمام فرآیند سیاست‌گذاری که شامل تدوین تصویب اجرا و ارزیابی باشد ما به تصویب سیاست‌ها می‌پردازیم. سیاست‌های کلی در ۳ اصل ۱۱ و ۱۱۰ و ۱۷۶ قانون اساسی آمده است. در مورد حدود سیاست‌گذاری در قانون اساسی چیزی ذکر نشده است.

مجمع تشخیص مصلحت نظام برای سیاست‌های کلی تعریف و اهداف مشخصی تعیین کرده است. این اهداف بر اساس اصول قانون اساسی طرح‌شده است و عبارت‌اند از فراهم شدن امکان رشد ایمان و اخلاق برای کلیه مردم و پیشرو تلقی شدن جامعه به‌عنوان یک جامعه توسعه‌یافته ازلحاظ تحقق شاخص‌های توسعه در میان کشورهای اسلامی. این تعاریف و اهداف در مصوبات داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام مطرح بوده است.

یکی از آسیب‌های نظام برنامه‌ریزی در کشور مشخص نبودن رویکرد کلی است. نظام بودجه‌ریزی در کشور جز به‌کل است. از ادارات پایین‌دست می‌آید و به بالا می‌رسد ولی در فرآیند سیاست‌گذاری بالا به پایین است. لذا در بین این دوگانگی گیر افتاده‌ایم. و هنوز رویهٔ مشخصی در کشور وجود ندارد.

آسیب دیگر این است که رؤسای جمهور در زمان انتخابات وعده‌هایی می‌دهند لذا در تدوین سیاست‌های برنامه‌های توسعه سیاست‌های کلی بعضاً در حاشیه قرار می‌گیرد و موارد وعده داده‌شده پررنگ می‌شود.

یک آسیب دیگر این است که نهادهای بروکراسی ما در کشور نهادینه‌شده است. بروکراسی ما در برابر سیاست کلی مقاومت می‌کند و اجازه ورود یک تازه‌وارد را نمی‌دهد.

مشکل دیگری در عرصهٔ سیاست‌گذاری این است که ما در سیاست‌ها بودجه‌ها را در نظر نداریم و سیاست‌هایمان برنامه محور نیست. الآن به مشکلی مانند مشکل قانون‌گذاری رسیده‌ایم، انبوهی از سیاست‌ها پیداکرده‌ایم.

چند سال گذشته مجمع تشخیص فهرستی از عناوینی که نیازمند به سیاست‌گذاری بودند تهیه کرد. در این فهرست نزدیک به ۱۵۰ مورد به‌عنوان مسائل نیازمند به سیاست‌گذاری مطرح شدند. اما این موارد از دید مجمع تشخیص ارائه گردید نه از منظر مقام معظم رهبری.

پس از تعیین اولویت‌ها سیاست‌ها به دست کمیسیون‌ها افتاد. در هر سیاست رویکردهای مختلفی ممکن است وجود داشته باشد. تصمیم بین این رویکردها نیز دست کمیسیون بود.

هر کمیسیون با یک رویکرد سیاست مربوط به خود را مشخص کرد ولی وقتی سیاست‌ها را کنار هم می‌گذاشتیم با تعارض و تفاوت‌های زیادی روبرو شدیم.

مجمع تشخیص بازوی مشورتی رهبری است اما اینکه بر روی چه موضوعی با چه رویکردی تمرکز شود باید از جانب رهبری تعیین شود نه اینکه در مجمع بر روی آن تمرکز شود. آن مقامی که مشورت می‌خواهد باید موضوع مشورت را تعیین کند. فرآیند باید اصلاح شود. تفسیری که از جایگاه مجمع تشخیص است باید اصلاح شود. رهبری باید بیشتر در جریان رفت‌وآمد سیاست‌ها بروز و ظهور داشته باشند. الآن کمی این موضوع اصلاح‌شده است. برای مثال مقام معظم رهبری اخیراً ۱۰ عنوان اولویت برای مجمع تشخیص پیشنهاد کرده‌اند.

آسیب دیگر در مورد خود سیاست‌هاست. برخی موارد سیاست‌ها خیلی کلی است برخی موارد سیاست‌ها در حد شاخص سازی آمده پایین. لذا خود سیاست‌ها باید بازبینی شود.

مشکل دیگر این است که آن‌هایی که سیاست‌ها را تدوین می‌کنند در موقع تبیین حضور ندارند. برای مثال در هنگام تبیین فرد دیگری در صداوسیما برای مردم سیاست را توضیح می‌دهد.

موضوع دیگر در آسیب‌شناسی سیاست‌گذاری راجع به محور سیاست‌گذاری است. سیاست‌گذاری در کشور ما نخبه پایه است یعنی افراد نخبه گرد هم جمع شده و برای کل کشور سیاست‌گذاری می‌کنند. در این فرآیند ذی‌نفعان سیاست‌ها دخالت ندارند. درصورتی‌که اگر دخالت داشته باشند فرآیند اجتماعی سازی تحقق پیدا می‌کند.

درصحنهٔ اجرا جایگاه سیاست‌گذاری در ارتباط با قانون‌گذاری و برنامه‌ریزی تعیین نشده است. الآن هرم سیاست‌گذاری که مشتمل بر قانون‌گذاری سیاست‌گذاری و بودجه‌ریزی باشد انسجام نداشته و آشفتگی دارد.

یکی از راه‌حل‌ها این است که سیاست‌های کلی تبدیل به قانون شود. تا الآن سیاست‌های کلی متولی نداشته است. اما باید از این به بعد متولی در نظر گرفته شود. همچنین سیاست‌ها باید زمانمند باشند. و اگر تحقق پیدا نکرد علت مشخص شود.

توسعهٔ کشوری در حال حاضر مأموریت محور نیست و بروکراسی محور است بدین معنی که هر بخش به دنبال توزیع منابع خود از بودجه است لذا ارتباط سیاست‌گذاری با تقسیمات کشوری را باید برطرف کرد تا منابع تلف نشود.