توازن بین «قدرت» و «پاسخگویی» نمایندگان، راهکار کلیدی اصلاح عملکرد مجلس
وقوع انقلاب اسلامی در ایران، وضعیت مشارکت مردم در مسائل کشور را بدلیل اصل قرار گرفتن مردم سالاری دینی دگرگون نمود. با اینحال در دو دهه گذشته میانگین مشارکت مردم ایران در انتخابات مجلس شورای اسلامی حدود ۵۹ درصد بوده که برای انتخابات ریاست جمهوری این آمار، مشارکت بالای ۷۳ درصد را نشان میدهد. شاید بتوان گفت مردم با درک جایگاه ملی رییس جمهور، از اثرات انتخاب شان بر کشور به خوبی اطلاع دارند، ولی باور عامه چنین نقش پررنگی را در حوزه ملی برای نمایندگان مجلس قائل نیست.
بااین حال مرور سطح اختیارات رسمی و غیررسمی هر نماینده نشاندهنده آن است که برآیند قدرت نمایندگان و نقشی که در متغیرهای کلان حکمرانی کشور ایفا میکنند، اگر بیشتر از مدیران دولت و قوای اجرایی نباشد، کمتر نیست! یا به عبارت سادهتر مسئول بخش عمده ای از وضع کنونی کشور در اقتصاد، فرهنگ، سیاست و علم و فناوری ، مجلس و نمایندگان مجلس هستند.
حق وضع قوانین، تصویب عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه های بین المللی، تصویب فروش بناها و اموال دولتی، تحقیق و تفحص در همه امور کشور، اظهارنظر در مورد تمامی مسائل داخلی و خارجی، اعطای رای اعتماد به رئیس جمهور و وزیران و همچنین استیضاح و سوال از ایشان، انتخاب اعضای حقوقدان شورای نگهبان و اعمال نظارت های قانونی از راه دیوان محاسبات و بسیاری از اختیارات نظارتی همچون سرکشی به نهادهای مختلف تنها بخشی از اختیارات رسمی مذکور در اصول ۷۱ الی۹۰ قانون اساسی برای نمایندگان مجلس است، که در کنار مجموعه ای از اختیارات غیررسمی ایشان، همچون دادن توصیه نامه برای امور مختلفی همچون استخدام افراد یا اعطای وام، اعمال نظر موثر در تخصیص ۵۰ پست استانی همچون انتخاب فرماندار و معاونان وی در حوزه انتخابیه، توزیع یارانه مطبوعات و انتشار کتب، اخذ مجوز برای تاسیس مکانهای مختلف از کارگاههای کوچک گرفته تا دانشگاهها، لابی در شرکتهای بزرگ و کوچک دولتی، لابی تعریف پروژههای ملی در حوزه انتخابیه و توزیع وامهای بلاعوض با استفاده از بانکهای عامل مختلف و بسیاری از فعالیتهای دیگر ایشان، نمایانگر سطح وسیع اختیارات «فرد فرد» نمایندگان است. افزون بر این سطح وسیع اختیار و آزادی عمل، وجود مقولهای به نام «مصونیت پارلمانی»، تقریبا حق بسیاری از پیگیری های قضایی را از شاکیان نمایندگان در طول دوره نمایندگی سلب میکند.
علاوه برموارد مذکور، رئیس مجلس در برخی مسائل کلان ملی، گاها نقشی همتراز با رییس جمهور ایفا میکند که چنین اختیاراتی برای ایشان در قانون اساسی تعریف نشده است. باتوجه به مجموع اختیارات ۲۹۰ نماینده از جمله رییس مجلس،به نظر می رسد اختیارات مجلس چیزی فراتر از قانونگذاری و نظارت صرف است و گزاف نیست که قدرت نهاد مجلس را از قوه مجریه و شخص رئیس جمهور بالاتر بدانیم.
این درحالیست که تنها سازوکار تعریف شده برای پاسخگویی[۱] نمایندگان در قبال این حجم از قدرت و اختیار، عملا محدود به احراز صلاحیت توسط شورای نگهبان و کسب آرا مردم در دور بعدی انتخابات میشود.
براساس تجربه، عدم وجود قوانین جدی نظارت مستمر بر نمایندگان و همچنین عدم تدوین قواعد رفتاری[۲] نمایندگان، چالشی جدی در عملکرد و رفتار نمایندگان مجلس پدید آورده است. مثلا اتفاقی که در آذرماه سال ۹۷ توجه عموم مردم را به خود جلب کرد، برخورد دور از شان نماینده سراوان با یک کارمند اداره گمرک بود که بصورت اتفاقی فیلم آن ضبط شده و در شبکه های اجتماعی دست به دست شد. اما مساله به همانجا ختم نشد و در ادامه انگیزه مراجعه نماینده مذکور با خودروی لکسوس به اداره گمرک مورد سوال مردم قرارگرفت و هرگز پاسخ قانع کننده ای ارائه نشد. مورد فوق به مثابه کوه یخی است که تنها بخش کوچک آن از اقیانوس بیرون زده و بسیاری از اقدامات خلاف قانون برخی نمایندگان همچون دخالت در عزل و نصب های ادارات، کارچاقکنی برای افراد، سفرهای تفریحی خارج از کشور با هزینه بیت المال و استفاده از رانت جهت عضویت در هیات مدیره شرکتها تنها بخشی از تخلفات است که اتفاقا کمتر در رسانه ها منتشر میگردد.
از سوی دیگر بخش وسیعی از کژکارکردهای مجلس به دلیل ضعف تخصصی برخی نمایندگان و همچنین کم توجهی ایشان به امورات اساسی و مهم کشور است، به طوریکه عمده وقت را صرف پرداختن به امور خرد حوزه انتخابیه و رسیدگی به ذینفعان میکنند و از وظیفه اصلی خویش بازمیمانند. این افراد بعضا در جلسات کمیسیون به صورت جدی حاضر نمیشوند و در صحن علنی نیز اهتمام جدی به رای دهی ندارند و با کمترین مطالعه و تدقیق به طرحها،لوایح و توافق نامه های بین المللی که نیاز به بررسی عمیق دارند، رای میدهند.
بی شک ادامه روند فوق، بخصوص در شرایط کنونی که طبق فرموده مقام معظم رهبری، دشمن از لحاظ سیاسی و اقتصادی آرایش جنگی گرفته، میتواند منجر به اتلاف بیشتر منابع کشور و تحمیل هزینههای جبران ناپذیر بر پیکره نظام اسلامی گردد. لذا شایسته است طبق فرموده معظم له کشور در تمام بخش های مختلف خود را آماده کرده و آرایش مناسب بگیرد.[۳] که باتوجه به نزدیکی انتخابات یازدهمین دوره مجلس (۲ اسفند ۹۷)، یکی از گامهای اولویت دار، اصلاح قوه مقننه و حرکت به سوی مجلسی کارآمد، خواهد بود. حال سوال اینجاست که برای اصلاح عملکرد مجلس، نخستین گام چیست؟
با بررسی عملکرد و تعاملات نمایندگان مجلس، آن چه که به نظر علت العلل مشکلات فوق میباشد، «عدم وجود تناسب میان اختیارات و مسئولیت نمایندگان» است. بدین معنی که با داشتن سطح وسیع قدرت و اختیار، سازوکار الزام آوری جهت مسئول دانستن ایشان در قبال وظایف نمایندگی و به تبع آن پاسخگو نمودن مجلس در مقابل مردم وجود ندارد.
هرچند اساسا نهاد پارلمان در دنیا به منظور تاسیس سازوکاری جهت اعمال نظارت بر دولت و پاسخگو نمودن آن نسبت به خود، شکل گرفته است[۴] ، اما ایده گرفتن از نظریههایی همچون «چارچوب توازن قدرت- مسئولیت»[۵] ، به لحاظ منطقی ایجاب میکند در اصلاح سازوکارهای موجود در مجلس نیز این توازن را برای نمایندگانمان ایجاد کنیم تا عملکرد مجلس به سوی کارایی و اثربخشی سیر نماید.
بهطور خاص در انگلستان و ایالات متحده، نماینده تنها درمقابل حزب خود، پارلمان و رایدهندگان پاسخگوست.[۶] دو تفاوت مهم میان پاسخگویی نمایندگان در ایران و غرب در آنجاست که اولا نمایندگان مجلس شورای اسلامی براساس قانون اساسی در مقابل کل ملت پاسخگو هستند، نه فقط افراد حوزه انتخابیه، ثانیا در پارلمان انگلیس و آمریکا پاسخگویی در مقابل حزب نیز وجود دارد که چنین سازوکاری در نظام سیاسی کشورما وجود ندارد.
درواقع در سیستم غربی، به دلیل وجود احزاب، نمایندگان مجبورند داخل چارچوب حزب شان عمل کنند و اجازه بخشی از رفتارهای خارج از محدوده وظایف گرفته میشود، از آنجایی که نتیجه عملکرد نماینده به جایگاه حزب اصابت میکند، لذا کارکرد نظارتی حزب در برابر نماینده فعال میشود و حزب برای حفظ جایگاه خود، فعالیت نمایدگان را به دقت رصد میکند تا با کوچکترین اشتباهی آنان را در دور بعد جایگزین نماید. اما نمایندگان مجلس ایران چنین محدودیتی ندارند. درنتیجه انگیزه نمایندگی بالاست و گاها افراد هدف خود را صرفا انتخاب شدن و ورود به مجلس میدانند بدون آنکه از بار سنگین مسئولیت و عواقب بعدی نگرانی داشته باشند. به همین دلیل برقراری توازن قدرت و مسئولیت نمایندگان بسیار لازم و ضروری است.
در ادامه راهکارهای زیر به منظور ایجاد تعادل قدرت- پاسخگویی نمایندگان مجلس مطرح می گردند:
- تدوین و اجرای قواعد رفتاری
تجربه کشورمان گویای آن است که نظارت مستمر از سوی شورای نگهبان نمیتواند پیشنهاد کارایی جهت اصلاح این مشکلات رفتاری نمایندگان باشد. چرا که حتی در صورت توافق مجلس با شورای نگهبان و پذیرفتن این امر توسط مجلس که شورا میتواند در طول دوره نمایندگی نیز بر عملکرد نمایندگان نظارت کند، نیاز به صرف وقت زیاد و همچنین پیچیدگی هر عنوان از قانونگریزی در رفتار نمایندگان و لزوم تشکیل جلسه و صرف هزینه فراوان از سوی شورای نگهبان، دلیل بر عدم کارایی پیشنهاد فوق است.
لذا یکی از راهکارهای اجرا شده در دنیا، تدوین و اجرای «کدهای رفتاری» است. فارغ از حیطه مصونیت پارلمانی[۷] نمایندگان در کشورهای مختلف، این قواعد[۸] توسط مراجع ذی صلاح و دقیق، به نحوی تدوین و اصلاح میشوند که نمایندگان را تشویق یا ملزم به اجرای دستورالعمل هایی میکنند که در نهایت کارکرد صحیح پارلمان را به ارمغان می آورد.
مثلا در برخی کشورها این قواعد تعیین میکند درصورتیکه هر نماینده هدیه ای را دریافت نمود بایستی تصویر هدیه، جزئیات آن و فرد هدیه دهنده را در سامانه ای به صورت شفاف بارگذاری نماید. و اگر مشخص شود حتی یک ساعت مچی دریافت شده که در سامانه ثبت نشده فرد مورد بازخواست قرار میگیرد.
مثال دیگر توصیه نامه هایی است که از سوی نمایندگان به سازمان ها داده میشود که فردی را استخدام کنند. باوجود آنکه چنین چیزی در قانون وجود ندارد ولی تاکنون تدبیر بازدارندهای برای این مشکل در کشور دیده نشده است. اما در برخی کشور ها نمایندگان ملزم هستند درصورتیکه فردی را به سازمانی معرفی نمایند، کتبا ضمانت او را به عهده بگیرند و تا چند ماه حق بیمه وی را از هزینه شخصی شان پرداخت نمایند.
باتوجه به آن که نماینده حق دخالت در امور اجرایی را ندارد و تنها میتواند انعکاس دهنده وضعیت باشد، بطور کلی این قواعد بایستی به نحوی تدوین شوند که مشخص شود هرگونه ورود نماینده به حوزه های اجرایی در چارچوب وظایف نظارتی بوده یا دخالت تلقی میشود.
- پیاده سازی شفافیت مشروط آراء
معمولا یکی از راهکارهایی که برای اصلاح عملکرد مجلس مطرح میشود، شفافیت است. این شفافیت میتواند در محتوای جلسات، مشارکت ها و حضورو غیاب نمایندگان، دارایی و حقوق و یا در آراء نمایندگان به طرح ها و… باشد.
هم اکنون دستور جلسات صحن و کمیسیون ها در سامانه مجلس به روزرسانی میشود. همچنین لیست حاضران و غایبان جلسات صحن و لیست نمایندگان امضاکننده برخی طرح ها گاها قابل دسترسی است. هرچند پیاده سازی شفافیت کامل در امور مالی، میزان مشارکت نمایندگی و محتوای مباحثات خالی از فایده نیست، اما بنظرمی رسد هیچ کدام سطح پاسخگویی نمایندگان را بصورت خارق العاده ای افزایش نمی دهد.
حوزه قابل توجه، رای هر نماینده به طرحها، لوایح ، توافقهای بین المللی و … است، که کماکان بصورت محرمانه باقی مانده است. مدافعان شفافیت آرا، افزایش سطح پاسخگویی نماینده در قبال تصمیمات خود نسبت به مردم و حزب را یکی از مزایای این پیشنهاد میدانند. درواقع شفاف بودن آرای نماینده باعث میشود وی به چارچوبهای حزبی پایبند بماند و براساس همان شعارهایی که بوسیله آنان رای آورده در مجلس کنش نماید.
البته دلایل بسیاری وجود دارد که این محرمانه باقی ماندن آرا را توجیه کند. بعنوان مثال درصورتیکه نمایندگان بدانند رایشان به طرح سهمیه بندی بنزین برای مردم شفاف خواهد بود، درنظرگرفتن برخی ملاحظات اجتماعی شان منجر به آن میشود که رایی غیر از آنچه به صلاح واقعی کشور میدانند، بدهند.
به همین دلایل ما نیز چنین راهکار ساده ای را توصیه نمیکنیم اما به منظور بهره مندی از مزایای شافیت آرا، پیشنهاد میشود آراء نمایندگان به مسائلی که «کارکرد ملی و کاملا عمومی» دارند به صورت شفاف منتشر شود، ولی آراء ایشان در مسائلی که مربوط به بخشی از جامعه است یا اصطلاحا «ذی نفعان محدودی» دارد، محرمانه باقی بماند که البته تدقیق سازوکار چنین نوع شفافیتی مجال جدا میطلبد. برای مثال در استیضاح وزرا یا امضای توافق های بین المللی(همچون برجام)، انتشار آراء موافق و مخالف منجر به آگاهی عموم مردم درمورد دیدگاه های کلان هر نماینده میگردد، لذا شفافیت در آراء این مسائل عمومی توصیه میشود. ولی در یک طرح اقتصادی که برای مثال نوعی مالیات را بر عده ای خاص از تجار تحمیل میکند، لزومی به شفافیت آرا دیده نمی شود، چراکه درصورت شفاف بودن، ممکن است برخی نمایندگان برای جلوگیری از مورد اعتراض واردکنندگان واقع شدن، مصالح ملی را در نظر نگیرند و به نفع آنان رای بدهند .
لذا «شفافیت مشروط» میتواند بخشی از مزایای شفافیت آرا را داشته باشد در عین اینکه بخش عمده ای از معایب آن را ندارد.
در آخر ذکر این نکته ضروری است که تمام راهکارهای اجراشده در دنیا برای اصلاح عملکرد نمایندگان، همچون ایجاد قواعد رفتاری، شفافیت مشروط و… تنها میتوانند بخشی از رفتار نماینده را کنترل کنند. حال آنکه نمایندگان این توانایی را دارند که برای جذب منافع شخصی بیشتر، بسیاری از قوانین را دور بزنند. اگر افرادی که به خانه ملت وارد میشوند، خودکنترل[۹] نباشند و الزام درونی برای عمل به سوگند خود در حراست از منافع مردم نداشته باشند، تقریبا هیچ سازوکاری نمیتواند ایشان را مجبور به رفتار صحیح کند.
پیشنهادات ما همگی از جنس بالا به پایینی[۱۰] بودند که نیازمند تصویب از سوی مقامات مسئول و اجرا هستند،لکن ایجاد امکانات عادلانه رسانه ای و توجیه افکار عمومی در زمینه کارکرد نمایندگی، میتواند شرایط لازم جهت رای دهی هوشمندانه و بدون تبعیت چشم بسته از لیستها را در اصلاح پایین به بالا[۱۱] فراهم آورد.
[۱] Responsibility
[۲] Code of conduction
[۳] دیدار با معلمان، ۱۲ اردیبهشت ۹۸
[۴] It is through these powers that Parliament enforces the responsibility of the Executive to itself.” V.S. Rama Devi, Parliament of India – An Introduction, 1995.”
[۵] power-Responsibility equilibrium framework
[۶] MPs have responsibilities to three main groups: their constituents, Parliament and their political party.” You and Your MP: Contributing to a well-informed democracy”
[۷] مصونیت قضایی نمایندگان و قانون منع تعقیب ایشان در طول دوره نمایندگی.
[۸] Rules
[۹] Self-Control
[۱۰] Top-down
[۱۱] Bottom-up
مجلس شورای اسلامی به‌عنوان مهمترین نهاد قانونگذاری، دارای جایگاهی استراتژیک در قوای حکمرانی کشور میباشد. به‌طوری‌که ازنظر بسیاری از کارشناسان، اگر بگوییم کارآمدی مجموعه نظام اسلامی بیش از آنکه وابسته به عملکرد قوه مجریه باشد، برآمده از کارکرد مجلس است، گزاف نگفته‌ایم. پارلمان ایران مانند آنچه در بسیاری از کشورهای جهان وجود دارد دارای ۴ وظیفه اساسی (نمایندگی، قانونگذاری، نظارت، بودجه‌بندی) میباشد، حال‌آنکه پس از گذشت چهل سال از تشکیل نظام جمهوری اسلامی، هنوز نمی‌توان مجلس را به‌ویژه در عمل به وظایف تقنینی خود در شأن انقلاب اسلامی مردم ایران دانست.
