وقوع انقلاب اسلامی در ایران، وضعیت مشارکت مردم در مسائل کشور را به ‌دلیل اصل قرار گرفتن مردم‌سالاری دینی، دگرگون کرد. با این‌ حال در ۲ دهه گذشته میانگین مشارکت مردم ایران در انتخابات مجلس شورای اسلامی حدود ۵۹ درصد بوده که برای انتخابات ریاست‌جمهوری این آمار، مشارکت بالای ۷۳ درصد را نشان می‌دهد. شاید بتوان گفت مردم با درک جایگاه ملی رئیس‌جمهور، از اثرات انتخاب‌شان بر کشور بخوبی اطلاع دارند ولی باور عامه چنین نقش پررنگی را در حوزه ملی برای نمایندگان مجلس قائل نیست. آیا واقعا قدرت قوه مقننه کمتر از ریاست‌جمهوری است؟
با مرور سطح اختیارات رسمی و غیررسمی هر نماینده می‌بینیم برآیند قدرت نمایندگان و نقشی که در متغیرهای کلان حکمرانی کشور ایفا می‌کنند، خیلی کمتر از مدیران دولت و قوای اجرایی نیست. یا به عبارت ساده‌تر مسؤول بخش عمده‌ای از وضع کنونی کشور در اقتصاد، فرهنگ، سیاست و علم و فناوری‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌، مجلس و نمایندگان مجلس هستند.
حق وضع قوانین، تصویب عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقتنامه‌‌های بین‌المللی، تصویب فروش بناها و اموال دولتی، تحقیق و تفحص در همه امور کشور، اظهارنظر درباره تمام مسائل داخلی و خارجی، اعطای رای اعتماد به رئیس‌جمهور و وزیران و همچنین استیضاح و سوال از ایشان، انتخاب اعضای حقوقدان شورای نگهبان و اعمال نظارت‌‌های قانونی از راه دیوان محاسبات و بسیاری از اختیارات نظارتی همچون سرکشی به نهادهای مختلف، تنها بخشی از این اختیارات رسمی در اصول ۷۱ تا۹۰ قانون اساسی برای نمایندگان مجلس است، که در کنار مجموعه‌ای از اختیارات غیررسمی و نفوذ ایشان در حوزه انتخابیه نمایانگر سطح وسیع اختیارات «فرد فرد» نمایندگان است. افزون بر این، سطح وسیع اختیار و آزادی عمل و وجود مقوله‌ای به نام «مصونیت پارلمانی»، تقریبا حق بسیاری از پیگیری‌‌های قضایی را از شاکیان نمایندگان در طول دوره نمایندگی سلب می‌کند.
علاوه بر موارد یادشده، رئیس مجلس در برخی مسائل کلان ملی، بعضا نقشی همتراز با رئیس‌جمهور ایفا می‌کند. با توجه به مجموع اختیارات ۲۹۰ نماینده از جمله رئیس مجلس، به نظر می‌رسد اختیارات مجلس چیزی فراتر از قانونگذاری و نظارت صرف است.

این درحالی‌ است که تنها سازوکار تعریف شده برای پاسخگویی^۱ نمایندگان در قبال این حجم از قدرت و اختیار، عملا محدود به احراز صلاحیت توسط شورای نگهبان و کسب آرای مردم در دوره بعدی انتخابات می‌شود.
براساس تجربه، نبود قوانین جدی نظارت مستمر بر نمایندگان و همچنین عدم تدوین قواعد رفتاری^۲ نمایندگان، چالشی جدی در عملکرد و رفتار نمایندگان مجلس پدید آورده است. مثلا اتفاقی که آذرماه سال ۹۷ توجه عموم مردم را به خود جلب کرد، برخورد دور از شأن نماینده سراوان با یک کارمند اداره گمرک بود که به‌صورت اتفاقی فیلم آن ضبط و در شبکه‌‌های اجتماعی دست به دست شد. اما مساله به همان‌جا ختم نشد و در ادامه انگیزه مراجعه نماینده مذکور با خودروی لکسوس به اداره گمرک مورد سوال مردم قرار گرفت و هرگز پاسخ قانع‌کننده‌ای ارائه نشد. مورد فوق به مثابه کوه یخی است که تنها بخش کوچک آن از اقیانوس بیرون زده و بسیاری از اقدامات خلاف قانون برخی نمایندگان همچون دخالت در عزل و نصب‌‌های ادارات، اعمال نفوذ برای افراد، و استفاده از رانت جهت عضویت در هیات‌مدیره شرکت‌ها تنها بخشی از تخلفات است که اتفاقا کمتر در رسانه‌ها منتشر می‌شود.
از سوی دیگر بخش وسیعی از کژکارکردهای مجلس به دلیل ضعف تخصصی برخی نمایندگان و همچنین کم‌توجهی ایشان به امور اساسی و مهم کشور است به طوری که عمده وقت را صرف پرداختن به امور خرد حوزه انتخابیه و رسیدگی به ذی‌نفعان می‌کنند و از وظیفه اصلی خویش بازمی‌مانند. این افراد بعضا در جلسات کمیسیون به صورت جدی حاضر نمی‌شوند و در صحن علنی نیز اهتمام جدی به رای‌دهی ندارند و با کمترین مطالعه و تدقیق به طرح‌ها، لوایح و توافقنامه‌‌های بین‌المللی که نیاز به بررسی‌ عمیق دارند، رای می‌دهند.
بی‌شک ادامه روند فوق، بویژه در شرایط کنونی که طبق فرموده مقام معظم رهبری، دشمن از لحاظ سیاسی و اقتصادی آرایش جنگی گرفته، می‌تواند منجر به اتلاف بیشتر منابع کشور و تحمیل هزینه‌های جبران‌ناپذیر بر پیکره نظام اسلامی شود. لذا شایسته است طبق فرموده معظم‌له کشور در تمام بخش‌‌های مختلف، خود را آماده کرده و آرایش مناسب بگیرد^۳ باتوجه به نزدیکی انتخابات یازدهمین دوره مجلس (۲ اسفند ۹۸)، یکی از گام‌های اولویت‌دار، اصلاح قوه مقننه و حرکت به سوی مجلسی کارآمد، خواهد بود. حال سوال این است: برای اصلاح عملکرد مجلس، نخستین گام چیست؟
با بررسی عملکرد و تعاملات نمایندگان مجلس، آنچه به نظر علت‌العلل مشکلات فوق است، «نبود تناسب میان اختیارات و مسؤولیت نمایندگان» است. بدین معنی که با داشتن سطح وسیع قدرت و اختیار، سازوکار الزام‌آوری جهت مسؤول دانستن ایشان در قبال وظایف نمایندگی و به تبع آن پاسخگو کردن مجلس در مقابل مردم وجود ندارد.
هرچند اساسا نهاد پارلمان در دنیا به منظور تاسیس سازوکاری جهت اعمال نظارت بر دولت و پاسخگو کردن آن نسبت به خود، شکل گرفته است‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌^۴ اما ایده گرفتن از نظریه‌هایی همچون «چارچوب توازن قدرت – مسؤولیت»^۵‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌، به لحاظ منطقی ایجاب می‌کند در اصلاح سازوکارهای موجود در مجلس نیز این توازن را برای نمایندگان‌مان ایجاد کنیم تا عملکرد مجلس به سوی کارایی و اثربخشی سیر کند.
به‌طور خاص در انگلستان و ایالات متحده، نماینده تنها در مقابل حزب خود، پارلمان و رای‌دهندگان پاسخگو است.^۶ ۲ تفاوت مهم میان پاسخگویی نمایندگان در ایران و غرب در آنجاست که اولا نمایندگان مجلس شورای اسلامی براساس قانون اساسی در مقابل کل ملت پاسخگو هستند، نه فقط افراد حوزه انتخابیه، ثانیا در پارلمان انگلیس و آمریکا پاسخگویی در مقابل حزب نیز وجود دارد که چنین سازوکاری در نظام سیاسی کشور ما وجود ندارد.
درواقع در سیستم غربی، به دلیل وجود احزاب، نمایندگان مجبورند داخل چارچوب حزب‌شان عمل کنند و اجازه بخشی از رفتارهای خارج از محدوده وظایف گرفته می‌شود؛ از آنجایی که نتیجه عملکرد نماینده به جایگاه حزب اصابت می‌کند، لذا کارکرد نظارتی حزب در برابر نماینده فعال می‌شود و حزب برای حفظ جایگاه خود، فعالیت نمایندگان را به دقت رصد می‌کند تا با کوچک‌ترین اشتباهی آنان را در دوره بعد جایگزین کند. اما نمایندگان مجلس ایران چنین محدودیتی ندارند. در نتیجه انگیزه نمایندگی بالاست و بعضا افراد هدف خود را صرفا انتخاب شدن و ورود به مجلس می‌دانند بدون آنکه از بار سنگین مسؤولیت و عواقب بعدی نگرانی داشته باشند. به همین دلیل برقراری توازن قدرت و مسؤولیت نمایندگان بسیار لازم و ضروری است.
در ادامه راهکارهای زیر به منظور ایجاد تعادل «قدرت – پاسخگویی» نمایندگان مجلس مطرح می‌شود.
۱- تدوین و اجرای قواعد رفتاری
تجربه کشورمان گویای آن است که نظارت مستمر از سوی شورای نگهبان نمی‌تواند پیشنهاد کارایی جهت اصلاح این مشکلات رفتاری نمایندگان باشد، چرا که حتی در صورت توافق مجلس با شورای نگهبان و پذیرفتن این امر توسط مجلس که شورا می‌تواند در طول دوره نمایندگی نیز بر عملکرد نمایندگان نظارت کند،  نیاز به صرف وقت زیاد و همچنین پیچیدگی هر عنوان از قانون‌گریزی در رفتار نمایندگان و لزوم تشکیل جلسه و صرف هزینه فراوان از سوی شورای نگهبان، دلیل بر عدم کارایی پیشنهاد فوق است.
لذا یکی از راهکارهای اجرا شده در دنیا، تدوین و اجرای «کدهای رفتاری» است. فارغ از حیطه مصونیت پارلمانی^۷ نمایندگان در کشورهای مختلف، این قواعد^۸ توسط مراجع ذی‌صلاح، به نحوی تدوین و اصلاح می‌شود که نمایندگان را تشویق یا ملزم به اجرای دستورالعمل‌‌‌هایی می‌کند که در نهایت کارکرد صحیح پارلمان را به ارمغان می‌آورد.
مثلا در برخی کشورها این قواعد تعیین می‌کند درصورتی که هر نماینده هدیه‌ای را دریافت کرد باید تصویر هدیه، جزئیات آن و فرد هدیه‌دهنده را در سامانه‌ای به صورت شفاف بارگذاری کند. اگر مشخص شود حتی یک ساعت مچی دریافت شده که در سامانه ثبت نشده، فرد مورد بازخواست قرار می‌گیرد.
مثال دیگر توصیه‌نامه‌‌‌هایی است که از سوی نمایندگان به سازمان‌ها داده می‌شود که فردی را استخدام کنند. با وجود آنکه چنین چیزی در قانون وجود ندارد ولی تاکنون تدبیر بازدارنده‌ای برای این مشکل در کشور دیده نشده است. اما در برخی کشور‌ها نمایندگان ملزم هستند درصورتی که فردی را به سازمانی معرفی کنند، کتبا ضمانت او را به عهده بگیرند و تا چند ماه حق بیمه وی را از هزینه شخصی‌شان پرداخت کنند.
با توجه به آنکه نماینده حق دخالت در امور اجرایی را ندارد و تنها می‌تواند انعکاس‌دهنده وضعیت باشد، به‌طور کلی این قواعد باید به نحوی تدوین شوند که مشخص شود هرگونه ورود نماینده به حوزه‌‌های اجرایی در چارچوب وظایف نظارتی بوده یا دخالت تلقی می‌شود.
۲- پیاده‌‌سازی شفافیت مشروط آرا
معمولا یکی از راهکارهایی که برای اصلاح عملکرد مجلس مطرح می‌شود، شفافیت است. این شفافیت می‌تواند در محتوای جلسات، مشارکت‌ها و حضور و غیاب نمایندگان، دارایی و حقوق یا در آرای نمایندگان به طرح‌ها و… باشد.
هم‌اکنون دستور جلسات صحن و کمیسیون‌ها در سامانه مجلس به‌روزرسانی می‌شود. همچنین لیست حاضران و غایبان جلسات صحن و لیست نمایندگان امضاکننده برخی طرح‌ها قابل دسترسی است. هر چند پیاده‌‌سازی شفافیت کامل در امور مالی، میزان مشارکت نماینده و محتوای مباحثات خالی از فایده نیست اما به‌نظر می‌رسد هیچ‌کدام سطح پاسخگویی نمایندگان را به‌صورت خارق‌العاده‌ای افزایش نمی‌دهد.
حوزه قابل توجه، رای هر نماینده به طرح‌ها، لوایح‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌، توافق‌های بین‌المللی و… است، که کماکان به‌صورت محرمانه باقی مانده است. مدافعان شفافیت آرا، افزایش سطح پاسخگویی نماینده در قبال تصمیمات خود نسبت به مردم و حزب را یکی از مزایای این پیشنهاد می‌دانند. درواقع شفاف بودن آرای نماینده باعث می‌شود وی به چارچوب‌های حزبی پایبند بماند و براساس همان شعارهایی که به‌وسیله آنان رای آورده در مجلس کنش کند.
البته دلایل بسیاری وجود دارد که این محرمانه باقی ماندن آرا را توجیه کند. به‌عنوان مثال درصورتی که نمایندگان بدانند رای‌شان به طرح سهمیه‌‌‌بندی بنزین برای مردم شفاف خواهد بود، هراس از واکنش‌‌های مخالفان و از دست رفتن سبد رای منجر به آن می‌شود که رایی غیر از آنچه به صلاح واقعی کشور می‌دانند، بدهند.
به همین دلایل ما نیز چنین راهکار ساده‌ای را توصیه نمی‌کنیم اما به منظور بهره‌مندی از مزایای شافیت آرا، پیشنهاد می‌شود آرای نمایندگان به مسائلی که «کارکرد ملی و کاملا عمومی» دارند به صورت شفاف منتشر شود، ولی آرای ایشان در مسائلی که مربوط به بخشی از جامعه است یا اصطلاحا «ذی‌نفعان محدودی» دارد، محرمانه باقی بماند که البته تدقیق سازوکار چنین نوع شفافیتی مجال جدا می‌طلبد. برای مثال در امضای توافق‌‌های بین‌المللی (همچون برجام)، انتشار آرای موافق و مخالف منجر به آگاهی عموم مردم درباره دیدگاه‌‌های کلان هر نماینده می‌شود، لذا شفافیت در آرای این مسائل عمومی توصیه می‌شود. ولی در یک طرح اقتصادی که برای مثال نوعی مالیات را بر عده‌ای خاص از تجار تحمیل می‌کند، لزومی به شفافیت آرا دیده نمی‌شود، چرا که در صورت شفاف بودن، ممکن است برخی نمایندگان برای جلوگیری از مورد اعتراض واردکنندگان واقع شدن، مصالح ملی را در نظر نگیرند و به نفع آنان رای بدهند.
لذا «شفافیت مشروط» می‌تواند بخشی از مزایای شفافیت آرا را داشته باشد، در عین اینکه بخش عمده‌ای از معایب آن را ندارد.
در آخر ذکر این نکته ضروری است که تمام راهکارهای اجراشده در دنیا برای اصلاح عملکرد نمایندگان، همچون ایجاد قواعد رفتاری، شفافیت مشروط و… تنها می‌تواند بخشی از رفتار نماینده را کنترل کند. حال آنکه نمایندگان این توانایی را دارند که برای جذب منافع شخصی بیشتر، بسیاری از قوانین را دور بزنند.
اگر افرادی که به خانه ملت وارد می‌شوند، خودکنترل^۹ نباشند و الزام درونی برای عمل به سوگند خود در حراست از منافع مردم نداشته باشند، تقریبا هیچ سازوکاری نمی‌تواند ایشان را مجبور به رفتار صحیح کند. پیشنهادات ما همگی از جنس بالا به پایینی^۱۰ بودند که نیازمند تصویب از سوی مقامات مسؤول و اجرا هستند، لکن ایجاد امکانات عادلانه رسانه‌ای و توجیه افکار عمومی در زمینه کارکرد نمایندگی، می‌تواند شرایط لازم جهت رای‌دهی هوشمندانه و بدون تبعیت چشم بسته از لیست‌ها را در اصلاح پایین به بالا^۱۱ فراهم آورد.

پی‌نوشت
۱- Responsibility
۲- Code of conduct
۳- دیدار با معلمان، ۱۲ اردیبهشت ۹۸
۴- It is through these powers that Parliament enforces the responsibility of the Executive to itself.” V.S. Rama Devi, Parliament of India – An Introduction, 1995.”
۵- power- Responsibility  equilibrium framework
۶- MPs have responsibilities to three main groups: their constituents, Parliament and their political party.” You and Your MP: Contributing to a well-informed democracy”
۷- مصونیت قضایی نمایندگان و قانون منع تعقیب ایشان در طول دوره نمایندگی
۸- Rules
۹- Self-Control
۱۰- Top-down
۱۱- Bottom-up

منتشر شده در روزنامه وطن امروز در تاریخ ۱۲ تیرماه ۱۳۹۸

بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی، وظیفه مجلس شورای اسلامی تصویب قوانین موردنیاز جامعه است.

گرچه در خصوص تعداد قوانینی که مجالس ایران در طول دوره عمر خود تصویب کرده‌اند، آمار دقیق و منظمی وجود ندارد اما گفته می‌شود مجالس مختلف در عمر ۱۱۰ ساله نظام قانون‌گذاری در کشور، بالغ‌بر ۱۱ هزار عنوان قانون به تصویب رسانده‌اند که این آمار، حاصل فعالیت مجلس شورای ملی، شورای انقلاب و مجلس شورای اسلامی است.

در آمار مربوط به مجالس بعد از انقلاب اسلامی نیز مشاهده می‌شود که هر مجلس در طول فعالیت خود به‌طور متوسط ۳۰۰ قانون تولید می‌کند. این آمار نشان می‌دهد که هر مجلس در طول دوران فعالیت چهارسالهٔ خود در مجموعه در هرسال ۷۵ قانون نوشته و تصویب کرده است.

گرچه در اصل هفتاد و چهارم قانون اساسی تأکید شده است که نمایندگان می‌توانند پیشنهاد و یا نظرات خود را به‌صورت طرح به مجلس ارائه داده و یا طرح‌ها و لوایح دیگر را با نظر کارشناسی خود تغییر دهند، اما در هیچ‌کدام از بندهای این قانون تصریح نشده است که نمایندگان حتماً باید شخصاً اقدام به تدوین و نوشتن طرح‌ها کنند و در این راه می‌توانند ازنظر کارشناسی متخصصان و صاحب‌نظران حقوقی و سایر کارشناسان در امور موردنظر استفاده کنند. این مسئله در دیگر کشورهای دنیا نیز به همین ترتیب است.

«اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری» در تحقیقی در خصوص چگونگی تدوین قانون در مجالس کشورهای دنیا به نتایج جالبی رسیده است که در زیر به آن‌ها اشاره می‌شود.

بر این اساس، در مجالس مهم دنیا، درحالی‌که نمایندگان خود می‌توانند به‌عنوان حامی و یا پیشنهاددهنده طرح‌ها در مجلس مطرح‌شده و نظراتشان را در مورد قوانین مختلف مطرح کنند، اما همیشه مراجع و سازمان‌های کارشناسی نیز به‌موازات مجلس وجود دارند که به نمایندگان در امر نوشتن قوانین کمک می‌کنند.

در کنگره آمریکا این وظیفه بر عهده «دفتر مشاوره قانون‌گذاری [۱]» کنگره است که نهادی مستقل و فراجناحی در داخل ساختار کنگره آمریکا بوده و تلاش می‌کند لحن نوشتاری قوانین موردنظر نمایندگان را به لحن قانونی و حقوقی نزدیک سازد. نمایندگان البته اجباری برای استفاده از خدمات این دفتر ندارند و می‌توانند شخصاً دست به تدوین پیش‌نویس قوانین بزنند اما معمولاً روند توجه به کار کارشناسی و دقیق و همچنین لحن نوشتاری لوایح به‌گونه‌ای است که اگر این کار صورت نگیرد و ازنظر کارشناسان حقوقی در تدوین و پیش‌نویس کردن لوایح استفاده نشود، دیگر نمایندگان موجود در مجلس نمایندگان توجه چندانی به طرح مطرح‌شده توسط نماینده نویسنده طرح نمی‌کنند. این مسئله در سایر مجالس دنیا نیز کم‌وبیش دیده می‌شود.

در انگلستان فرآیند نوشتن لایحه و قرار دادن واژگان و مفاد در آن، به‌عنوان تهیه پیش‌نویس شناخته می‌شود. در این کشور نیز کارشناسان و حقوقدانان «دفتر حقوقدانان پارلمانی» یا «دفتر مشاوران پارلمانی [۲]» که معمولاً از برجسته‌ترین حقوقدانان انتخاب می‌شوند و همچنین کارمندان دولت، به‌صورت ویژه‌ای بر روی این کار نظارت دارند.

این مجموعه برخلاف کنگره آمریکا مجموعه‌ای وابسته به ساختار پارلمان نیست و وابسته به دولت این کشور است و کارشناسان حقوقی و متخصصانی که بر روی مسائل اجتماعی، اقتصادی و سیاسی کار می‌کنند و تعدادشان قریب به ۲ هزار کارمند است، کار نوشتن پیش‌نویس‌های قانونی را در این دفتر انجام می‌دهند.

در کانادا و در مجلس عوام این کشور نیز نمایندگان معمولاً شخصاً دست به تدوین و پیش‌نویس قوانین نمی‌زنند. بیشتر از اینکه نمایندگان دست به ارائه طرح بزنند، این دولت است که لوایح پیشنهادی خود را به پارلمان ارائه می‌دهد. بااین‌حال نوعی از لوایح نیز وجود دارند که به لوایح خصوصی معروف‌اند و نمایندگان مجلس عوام و یا سنا می‌توانند کار تدوین این لوایح را انجام دهند.

این لوایح باوجوداینکه به‌ندرت تقدیم پارلمان شده و یا موردبررسی قرار می‌گیرند، اما بازهم باید استاندارد نوشتن قوانین در آن‌ها مدنظر قرار گرفته باشد. این استانداردها توسط «مشاور حقوقی پارلمان» که توسط مجلس عوام انتخاب شده است، رعایت شده و کار تدوین قانون عملاً به کارشناسان خبرهٔ این بازوی مشاوره‌ای پارلمان سپرده می‌شود.

اسم این سازمان که معمولاً به دولت نیز در تدوین قوانین یاری می‌رساند «موسسه کانادایی اجرای عدالت [۳]» نام دارد و کار تدوین لوایح به صورتی که با قوانین بالادستی همخوانی داشته و درعین‌حال از زبان حقوقی قانون نیز برخوردار باشد بر عهده این سازمان قرار دارد.

در سایر نقاط جهان نیز می‌توان چنین سازمان‌هایی را برای تدوین قوانین و نوشتن آن‌ها به صورتی که با زبان حقوقی نیز همخوانی داشته باشد مشاهده کرد. مطالعه این سازمان‌ها می‌تواند کمک مناسبی به مجلس شورای اسلامی باشد تا بر روی تشکیل چنین سازمانی از حقوقدانان و کارشناسان هر بخش سرمایه‌گذاری کرده و در همین راستا قوانینی را برای تصویب به صحن علنی و یا کمیسیون‌ها معرفی کند که ازلحاظ زبان حقوقی، همخوانی بیشتری با سایر قوانین داشته باشد.

باید توجه داشت که بر اساس تجربه نمایندگان کمی از تخصص‌های بالا و به‌خصوص مرتبط با رشتهٔ حقوق برخوردارند ازاین‌رو قطعاً نمی‌توان از آن‌ها انتظار داشت که به‌تنهایی بتوانند قوانین پخته و کارآمدی را پیشنهاد نمایند؛ به‌خصوص با عنایت به اینکه تعداد طرح در کشور ما بسیار بیشتر از تعداد لوایح است. بلکه باید به طرق مختلف، بازوی کارشناسی را تقویت کرد تا نماینده به‌مرورزمان صرفاً به جایگاه تصویب‌کنندهٔ قوانین تبدیل شود و نه تدوین‌کننده آن‌ها.

بدین ترتیب ملاحظه می‌شود که با برون‌سپاری مسئولیت تدوین قوانین و مشغول کردن وقت مجلس به ارائه کار کارشناسی و بعدازآن تصویب قوانین، وقت زیادی از مجلس صرفه‌جویی شده و درنهایت می‌توان امید داشت که تعداد قوانین موردنیاز برای اداره کشور نیز به قوانینی بسیار کمتر از ۳۰۰ قانون در طول هر دوره مجلس تبدیل شود.

منتشر شده در:

وب سایت نماینده در تاریخ ۱۶ مهر ۱۳۹۷

خبرگزاری مهر در تاریخ ۲۲ مهر ۱۳۹۷

سرانجام، پس از گذشت شش ماه از پایان برنامه قبل[۱] ، ۱۴ شهریور دوره دوم برنامه اصلاح نظام اداری توسط رئیس‌جمهور ابلاغ شد. برنامه‌ای که توسط سازمان اداری و استخدامی کشور تهیه‌شده و در شورای عالی اداری به تصویب رسیده است. دوره اول این برنامه برای اجرا در سال‌های ۹۴ تا ۹۶ طراحی و ابلاغ شده بود. آیا برنامه جدید تفاوتی با برنامه‌های قبلی دارد؟ آیا تغییر عمده‌ای در نظام اداری کشور در راه است؟ در وضعیت کنونی اقتصاد کشور این برنامه به کمک حل مشکلات خواهد آمد یا صرفاً سندی است برای کتابخانه‌ها؟

مسئله اصلاح نظام اداری از دیرباز در ایران مورد توجه بوده است به‌نحوی‌که پیش از انقلاب اسلامی تصویب اولین قانون استخدام کشوری ایران در سال ۱۳۰۱ هجری شمسی و ۹ اقدام مرتبط دیگر [۲] صورت گرفته است. پس از انقلاب اسلامی قانون اساسی سبب تغییرات جدی در نحوه اداره کشور شد. همچنین ۱۲ اقدام مرتبط دیگر [۳] نیز پس از انقلاب در این زمینه انجام شد. علاوه بر این‌ها، همان‌طور که در جدول یک نشان داده‌شده، تقریباً هر دولتی که بر سر کار آمده برنامه‌ای برای تحول و اصلاح نظام اداری ارائه کرده است.

به‌رغم موفقیت اندک برنامه‌های گذشته اصلاح نظام اداری، بررسی برنامه جدید نه‌تنها هیچ تغییر چارچوب و رویه‌ای که نویدبخش سرنوشت متفاوت این برنامه باشد نشان نمی‌دهد بلکه در بسیاری موارد (از برنامه‌ها و اقدامات تا پیامدهای موردنظر) تکرار مکررات به چشم می‌خورد. از سوی دیگر عدم ارائه نتیجه اتمام برنامه قبلی و تکرار برخی برنامه‌هایی که می‌بایست در برنامه قبلی به اتمام می‌رسید، حکایت از اجرایی‌سازی ناموفق برنامه پیشین دارد. هرچند علاوه بر طراحی مناسب برنامه، عوامل دیگری نیز در به ثمر نرسیدن آن دخالت دارد اما صرفاً از منظر طراحی چند نکته در مورد برنامه‌های تحول اداری و به‌طور خاص برنامه جدید قابل‌تأمل است:

۱- ازآنجاکه اعمال اصلاحاتی از قبیل تعدیل نیرو به‌هیچ‌عنوان موردعلاقه دستگاه‌ها نیست، سپردن این اصلاحات به خود دستگاه‌ها مثمر ثمر نخواهد بود مگر اینکه نظارت و پیگیری بیرونی قوی بر آن اعمال شود که در حال حاضر بررسی نتایج برنامه‌های گذشته نشان می‌دهد چنین اقتداری در عمل وجود نداشته است.

۲- عموم برنامه‌ها از سال ۱۳۸۱ تاکنون از چارچوب مشابهی برخوردارند و تنها عناوین برنامه‌های داخل آن‌ها ازنظر تعداد و عنوان ویرایش اندکی شده است. در برنامه دوره دوم، هشت برنامه قبلی عیناً تکرار شده است، و یکی از دو برنامه جدید نیز درواقع بخشی از هشت برنامه قبلی بوده است که به‌صورت جداگانه مطرح شده است. با بررسی هشت برنامه تکراری مشخص می‌شود ۲۰ اقدام که در دوره اول دارای مهلت مقرر بوده است در این برنامه نیز تکرار و صرفاً مهلتشان تمدید شده است. بیش از ۵۰ درصد اقدامات اساسی در دوره جدید تکرار شده است. بااینکه سه سال از اجرای برنامه قبلی می‌گذرد و شرایط کشور و نظام اداری تغییر کرده است همچنان ۶۰ درصد پیامدها عیناً نگارش شده است. این سؤال به ذهن خطور می‌کند که آیا چارچوب و طرز فکر حاکم بر نتیجه نگرفتن از برنامه‌های قبلی اثرگذار نبوده است و آیا نیاز به تغییر نگرش در نوع طراحی ضرورت پیدا نکرده است؟

۳- هرچند تلاش شده است شاخص‌ها و زمان‌بندی مشخصی برای برنامه‌ها در نظر گرفته شود اما برای برخی شاخص‌ها سنجه و زمان‌بندی مناسبی پیش‌بینی نشده است. به‌عنوان‌مثال یکی از اقدامات اساسی «انجام اقدامات لازم برای افزایش اثربخشی نظام رسیدگی به تخلفات اداری» است که زمان آن «مستمر» تعیین شده است. سؤال این است که با چه سنجه مشخصی می‌توان انجام شدن مناسب آن را سنجید؟ به‌عنوان نمونه‌ای دیگر، اقدام اساسی «تدوین نظام نوین مدیریتی برای اداره بخش آموزش‌وپرورش کشور» طبق برنامه دوره اول بنا بوده است در سه‌ماهه اول سال ۱۳۹۴ به اتمام برسد درصورتی‌که در برنامه دوره دوم این زمان به سال ۹۷ موکول شده است. این نمونه و نمونه‌های مشابهی که تعدادشان کم نیست، نشان‌دهنده عدم دقت تعیین زمان‌بندی است.

۴- برنامه‌های تحول اداری به‌صورت قانون تصویب نمی‌شود و توسط نهادهای نظارتی قابل‌پیگیری نیستند، به‌علاوه در مفاد خودشان از سازوکار انگیزشی و قانونی مناسبی که تضمین‌کننده تحقق اهداف باشد بهره نمی‌برند. تا زمانی که بودجه دستگاه‌ها، حقوق و دستمزد کارکنان و ارتقای ایشان به نحو مؤثری به ارزیابی عملکرد ایشان در برنامه تحول اداری منوط نشود نباید بی‌دلیل انتظار نتیجه داشت.

۵- سازمان اداری و استخدامی کشور به‌عنوان متولی اصلی اصلاح نظام اداری، مسئولیت به ثمر رساندن این برنامه‌ها را بر عهده داشته و دارد. هرچند پیگیری چنین برنامه‌هایی نیازمند حداقلی از ثبات مدیریتی است، نگاه اجمالی به سابقه این سازمان نشان‌دهنده تغییرات متعدد ساختاری در طول زمان است. به‌نحوی‌که در بازه‌ای حدود ۱۵ سال [۵]، دو بار سازمان اداری و استخدامی و سازمان برنامه‌وبودجه با یکدیگر ادغام شده و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور را تشکیل داده‌اند و دو بار نیز تفکیک شده‌اند. تغییرات گسترده و متعدد در کنار حجم فعالیت‌های روزمره و تکراری که بر عهده سازمان است، آن را از پرداختن به مسائل بلندمدت ازجمله برنامه‌های اصلاح نظام اداری باز می‌دارد.

۶- ارزیابی برنامه دوره اول که در شهریور سال ۹۶ توسط سازمان اداری و استخدامی کشور منتشر شده است اجرای شش برنامه از هشت برنامه را «ضعیف» ارزیابی کرده است. به دلیل عدم موفقیت برنامه دوره اول انتظار می‌رفت تغییرات اساسی در برنامه دوره دوم صورت گیرد درحالی‌که برنامه جدید نیز با همان سبک و سیاق گذشته تدوین شده است. متأسفانه نتایج عملکرد برنامه گذشته به‌صورت شفاف ارائه نشده است و در برخی موارد مشخص نیست وضعیت فعلی شاخصی که قرار است بهبود یابد در حال حاضر در چه وضعیتی است. این مسئله قابلیت بررسی و تحلیل دقیق‌تر را از کارشناسان و پژوهشگران این حوزه سلب می‌کند.

با در نظر گرفتن شرایط موجود و نوع طراحی برنامه جدید -که تفاوت ویژه‌ای چه ازنظر چارچوب، چه ازنظر نظام انگیزشی و… ندارد- انتظار رسیدن به اهداف بسیار دور از انتظار است. در پایان لازم به ذکر است که چالش‌های متعدد بانکی، صندوق‌های بازنشستگی و… متأثر از تبعات ناکارآمدی نظامات اداری کشور است که متأسفانه به دلیل ملموس نبودن کمتر مورد توجه قرار گرفته است. تا زمانی که این مسئله در نظر سیاست‌گذاران اولویت کافی پیدا نکند و تدوین برنامه‌های اصلاح و اراده پیاده‌سازی آن به‌صورت اساسی تغییر نکند، به نتیجه مناسب نخواهیم رسید.

پی‌نوشت‌ها:

1. برنامه اصلاح نظام اداری (۱۳۹۶-۱۳۹۴)- دوره اول
2. تأسیس سازمان خدمات کشوری، تشکیل شورای عالی اداری کشور، تصویب اصل انقلاب اداری در انقلاب سفید، تدوین دومین قانون استخدامی کشور، تأسیس سازمان امور اداری و استخدامی کشور و بخش‌هایی از برنامه‌های عمرانی اول، دوم و سوم
3. تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، ابلاغ سیاست‌های کلی نظام اداری، سه برنامه و یک نقشه راه اصلاح نظام اداری و بخش‌هایی از برنامه‌های اول تا ششم توسعه
4. دوره اول: برنامه «صیانت از حقوق مردم و سلامت اداری»، دوره دوم «ارتقای پاسخگویی، شفافیت و مقابله با فساد در نظام اداری»
5. تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در سال ۱۳۷۹، تفکیک و تشکیل دو معاونت رئیس‌جمهوری در سال ۱۳۸۶، تشکیل مجدد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در سال ۱۳۹۳ و تفکیک مجدد در سال ۱۳۹۵

منتشر شده در هفته نامه تجارت‌فردا در تاریخ ۳۱ شهریور ۱۳۹۷

درسال ۲۰۰۸ خبری در منطقه اسکاربورو استرالیا منتشر شد مبنی بر اینکه تغییراتی در برنامهٔ ساختمان‌سازی در این منطقه به وجود آمده است و اجازهٔ ساخت مجتمع‌های تا ۱۲ طبقه در سه نقطهٔ ساحلی از این منطقه داده می‌شود. فردای آن روز آقای دی وزیر برنامه ریزی استرالیا به پارلمان آن کشور اطلاع داد که یکی از نمایندگان منطقهٔ اسکاربورو برای موافقت وزیر با این طرح با او لابی کرده است. اما این نمایندهٔ مجلس به وی نگفته است که از خانوادهٔ او افرادی هستند که در آن منطقه‌هایی که اجازهٔ افزایش ساخت و ساز در آنها داده می‌شود دارای زمین‌هایی هستند و بدین وسیله در واقع این اجازهٔ افزایش ساخت و ساز به نفع آنها نیز خواهد بود.

آقای دی در این رابطه گفت زمین‌های مورد بحث به پدرشوهر خانم هاروی نمایندهٔ مجلس اسکاربورو تعلق دارد و خانم نماینده با یکی از کارمندان پدرشوهر خود در مورد این افزایش اجازهٔ ساخت و ساز نیز صحبت کرده است و به مشورت‌هایی در این باره داده است تا آنها بر اساس این اطلاع بتوانند در مورد زمین‌ها و فروش آنها تصمیم بگیرند.

این موضوع منجر به چالش برای خانم هاروی گردید و وی متهم شد که باید یا قبل از همکاری با وزیر در مورد ذی نفع بودن خود اطلاع می‌داده است یا اصلاً در این مورد درگیر نمی‌شده است چرا که با این کار در واقع به فکر منافع خود و خانوادهٔ خود بوده است.

پارلمان در هر کشوری وظیفهٔ خطیر قانون گذاری و جهت دهی و ریل گذاری برای کشور به سمت صحیح را دارد. باید توجه داشت که مجلس از نمایندگانی تشکیل شده است که هر کدام از آنها براساس یک نظام فکری و ذهنی تصمیم گیری می‌کنند و این تصمیمات در مجموع، منجر به جهت گیری مجلس می‌شود. لذا اگر بتوان موانع تصمیم گیری صحیح نمایندگان را شناسایی کرد، می‌توان در جهت اصلاح آن و در نتیجه بهبود عملکرد مجلس گام برداشت.

یکی از مخاطراتی که نمایندگان مجلس را تهدید می‌کند تعارض منافع است. منظور از تعارض منافع مجموعه‌ای از شرایط است که موجب می‌گردد؛ تصمیمات و اقدامات حرفه‌ای، تحت تأثیر یک منفعت ثانویه قرار گیرد. مثال فوق یکی از این موارد بود به عنوان مثالهای دیگر وزیری با تشکیل یک شرکت خانوادگی در مناقصات شرکت می‌کند یا رئیس دانشگاهی، ساخت ساختمان‌های دانشگاه را به شرکت پسرش محول می‌کند و یا مشاور خرید یک کارخانه، خود نمایندگی واردات این کالا را در اختیار دارد یا اینکه وارد کنندهٔ یک کالا به عنوان عضوی از انجمن تولید کنندگان داخلی آن کالا تصمیم گیری می‌کند. همهٔ این‌ها مثال‌هایی از تعارض منافع است. این تعارضات عمدتاً در بخش‌های اجرایی هستند. اما اگر تعارض منافع برای یک نماینده مجلس که در جایگاه خطیر قانون گذاری است، وجود داشته باشد، منجر به خسارات بزرگی برای کشور می‌شود.

شغل همزمان، مالکیت دارایی، شرکت داری یا سهامداری و اشتغال پسادولتی نمونه‌هایی از تعارض منافع هستند. هر کدام از این موارد می‌تواند برای یک نمایندهٔ مجلس رخ دهد. در صورتی که یک نماینده در تصمیم گیری خود دچار تعارض منافع شود دیگر نمی‌شود انتظار یک خروجی که صرفاً منافع ملی در آن دیده شده است را داشت. اگرچه شاید برخی با تقوای فردی ترجیحات خود را در تصمیم گیری دخیل نکنند، اما نمی‌توان به صورت سیستماتیک به تقوای افراد اعتماد کرد و باید برای اصلاح آن تدبیری اندیشید.

مثال‌هایی از تعارض منافع نمایندگان مجلس

1. در سال ۹۱ عضو هیئت مدیره شرکت سرمایه گذاری تأمین اجتماعی اعلام کرد که ۱۸ نفر از نمایندگان مجلس عضو هیئت مدیره شرکتهای ذیل شستا هستند. طبیعتاً وقتی یک نماینده در شرکت بزرگی عضو هیئت مدیره باشد به احتمال زیاد در قانون گذاری‌ها و نظارت‌ها به نحوی عمل می‌کند که منافع خود در آن شرکت به خطر نیافتد حتی اگر به طور کلی منافع کشور به نحو دیگری رقم بخورد.
2. یکی از مثالهای بارز، کمیسیون بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی است. اکثر افراد این کمیسیون، خود پزشک هستند و در نظام عمومی پرداختی پزشکان حضور دارند. حال این افراد باید در مورد قوانین اصلاحی وضعیت درمان کشور تصمیم گیری کنند. طبیعی است که این افراد خلاف ترجیحات خود اقدام چشمگیری انجام نمی‌دهند. وقتی سود پزشکان در تعداد بیماران بیشتر است، آیا باید انتظار سیاست‌های پیشگیرانه و غیر درمان محورانه داشته باشیم؟ مثلاً مهمترین طرح اجتماعی و اقتصادی دولت یازدهم با عنوان طرح تحول سلامت در حوزه بهداشت رقم خورده اما به دلایلی از جمله دلائل فوق این طرح سویه‌های پزشک محورانه و در نتیجه درمان محورانه پیدا کرده است که یکی از مهم‌ترین ذی نفعان آن خود پزشکان هستند.-مثال دیگری از تعارض منافع نمایندگان مجلس پیرامون موضوع دانشگاه آزاد اسلامی است. وقتی تعدادی از نمایندگان مجلس استاد این دانشگاه هستند، تعدادی در حال تحصیل در آن هستند و تعدادی برای حل شدن مشکلات دانشگاه آزاد حوزهٔ انتخابیهٔ خود جلسات هفتگی رئیس دانشگاه با نمایندگان حضور و تعامل دارند. (جلساتی که در زمان ریاست اسبق دانشگاه آزاد برگزار می‌شد.) نمی‌توان انتظار داشت که لایحه یا طرحی در راستای اصلاح و ایجاد تغییرات مهم در آن دانشگاه که احیاناً مخالف منافع دانشگاه باشد رقم بخورد. چون منافع خود نمایندگان درگیر این موضوع است.
3. برخی افعال کمیسیون حقوقی و قضائی مجلس مثال دیگری از این موضوع است. از آن جا که مباحث حقوقی و قضایی، بسیار تخصصی است و سایر نمایندگان در دیگر کمیسیون‌ها، توان اظهار نظر در این حوزه را ندارند، نظری که توسط کمیسیون حقوقی و قضایی مطرح می‌شود عموماً در صحن مجلس نیز تصویب می‌شود. معمولاً نیمی از اعضای این کمیسیون را قضات دادگاه‌ها تشکیل می‌دهند. بنابراین وجهی از تعارض منافع را می‌توان برای اعضای این کمیسیون متصور شد که می‌تواند در تصویب برخی قوانین جلوه کند. به عنوان نمونه در جریان بررسی لایحه وکالت یکی از موضوعاتی که مطرح شد، اعطای پروانه وکالت به قضات پس از بازنشستگی یا انفصال از قوه قضائیه بدون گذراندن آزمون وکالت بود. این موضوع می‌تواند زمینه ساز فساد شود. با توجه به روابط شکل گرفته بین قضات و سایر ارکان قضایی، فعالیت این قاضی در امر وکالت منجر به شکل گیری نوعی رانت و فساد خواهد شد.
4. مثال دیگری از تعارض منافع نمایندگان در مورد کمیسیون تخصصی انرژی است. چندین بار در سالهای گذشته رخ داده است که نمایندگانی که دفاع جانانه‌ای از وزیر نفت داشته‌اند پس از دورهٔ نمایندگی پست‌های خوبی در وزارت خانه یا شرکت‌های تابعه گرفته‌اند. این موضوع تا حدی است که در یک مورد یک نماینده در حین نمایندگی پست دولتی نیز گرفت. در سال ۹۶ انتصاب ۲۵ نفر از نمایندگان سابق مجلس در وزارت نفت رخ داد. در سال ۹۱ نیز اتفاق مشابهی البته با تعداد متفاوت رخ داد.

راهکارهای لازم برای جلوگیری و مقدمات قانونی

مساله تعارض منافع یکی از مهم‌ترین ریشه‌های بروز فساد در حاکمیت معرفی شده‌اند. لذا تدوین قواعد کنترل مدیریت تعارض منافع به منظور پیشگری از فساد مورد توجه حکومت‌ها بوده است. البته باید توجه داشت که تعارض منافع ممکن است ذاتی یا عَرَضی باشد به این معنا که یک پزشک ذاتاً پزشک است و بر مبنای عرف اقتصادی به دنبال حداکثر کردن مطلوبیت خود و جامعه پزشکان است. اما امکان دارد در مواردی تعارض منافع جدید به دلائلی از جمله عضویت در هیئت مدیره ها یا هیئت امناها یا عضویت اعضای خانواده در شرکت‌های بزرگ به وجود بیاید. به نظر می‌رسد برای کاهش اثر تعارض منافع در این دو مورد می‌توان از دو شیوهٔ کلی استفاده نمود. به طور کلی این دو دسته قواعد به شکل ذیل قابل طرح هستند:

۱-اعلام تعارض منافع

الف. اعلام منافع مالی مسئولان: اعلام دارائی‌های شخصی و مالی شخص و خانواده و دریافت هدایا در زمان تصدی مسئولیت

• به عنوان مثال مطابق آیین نامه داخلی مجلس استرالیا نمایندگان باید دارایی‌های مالی خویش را پیش از دوره تصدی و پس از آن اعلام کنند در این خصوص مجلس صلاحیت دارد نمایندگانی را که براساس رویه‌های صحیح اهلام وضعیت مالی عمل نمی‌کنند، مجازات کند. همچنین نمایندگان ممنوعیتی در دیافت هدایا ندارند اما اگر ارزش آن (به جز هدایای عرفی و خویشان) از مقدار مشخصی بیشتر بود باید اعلام شود.

ب. اقرار به وجود تعارض منافع در زمان تصدی مسئولیت: اعلام رسمی وجود منافع برای فرد مسئول در موارد مقتضی. این اعلام می‌تواند به صورت عمومی در اختیار مردم نیز قرار گیرد.

• قواعد رفتاری در انگلیس تاکید می‌کند که منافع نمایندگان باید به طور کلی به ثبت برسد. منافعی از جمله: مدیریت در شرکت‌های عمومی و خصوصی، پست و منصب رسمی و حرفه‌ای که در ازای آن پول پرداخت می‌شود، خدمات مرتبط با هر روند پارلمانی یا خدمات دیگر مرتبط با عضویت در پارلمان. همچنین مطابق مقررات در هر بحث یا روند کاری مجلس یا کمیته‌های مجلس یا معاملات و ارتباطاتی که عضور محلس با نمایندگان دیگر یا وزرا یا کارکانان بخش عمومی دارد، عضو مربوطه موظف به اعلام منافع مالی و غیرمالی مستقیم و غیر مستقیم است که عاید وی می‌شود یا ممکن است عاید وی شود. (این موضوع در برخی کشورها حتی درم ورد خانواده نیز در نظر گرفته می‌شود.)

۲-اعمال ممنوعیت‌ها و محدودیت‌ها

الف. اعمال برخی محدودیت‌ها برای شاغلین در مناصب حکومتی: محدودیت برای شغل دوم و حضور در سمن‌ها و اعمال محدودیت‌های پسادولتی یا پسا نمایندگی برای مدت معین مثلاً یکسال.

• به عنوان مثال قانون اساسی کره جنوبی نمایندگان را از تصدی برخی مناصب از جمله قضاوت، نمایندگی در مجالس محلی، عضویت در نیروهای مسلح، تصدی مناصب مرتبط با انتخابات، تصدی منصب یا استخدام در شرکت‌های دولتی طی دوره نمایندگی منع می‌کند. به علاوه فانون مربوط به اخلاق خدمت عمومی، برای مدت دو سال پس ا زاتمام دوره نمایندگی نمایندگان را از پذیرش هر گونه پست در شرکت‌های انتفاعی که ارتباط نزدیکی با خدمات پیشین آنان به عنوان نماینده مجمع ملی داشته باشد منع می‌کند.

ب. اعمال برخی محدودیت‌های ساختاری: با توجه به احتمال بروز تعارض منافع محدودیت‌های ساختاری ایجاد شود و قواعدی وضع شود تا با عدم تخطی از آنها امکان بروز تعارض منافع یا تسلط افراد دارای تعارض منافع بر دیگران کاهی پیدا کند.

• برای مثال با توجه به احتمال زیاد تعارض منافع پزشکان در کمیسیون بهداشت و درمان تعیین سقف ۵۰ درصد برای حضور نمایندگان پزشک در این کمیسیون.

موارد فوق در بسیاری از کشورهای دنیا در قالب قواعد رفتاری ارائه می‌شود. مجموعه قواعد رفتاری پالمانی، سندی است که رفتار قانون گذاران را مبنای آنچه پسندیده یا مطرود است، تنظیم می‌کند. به عبارت دیگر، هدف مجموعه قواعد رفتاری، ایجاد فرهنگی سیاسی است که بر صحت، شفافیت و صداقت در رفتار پارلمانی تکیه می‌کند. با این حال، مجموعه قوانین فتاری نمی‌توانند، فی نفسه چنین رفتاری را شکل دهند. می‌توان گفت این مجموعه قواعد رفتاری عبارتند از بایدها و نبایدهای رفتاری که قانون گذاری باید در حوزه فعالیت‌های عمومی خود برای ارج نهادن به شان و حرمت نمایندگی رعایت کنند. این مجموعه قواعد به رغم اینکه از محتوای اخلاقی برخوردارند و نمایانگر اصولی اخلاقی‌اند، از الزامات قانونی نیز بهره می‌گیرند و تخطی از آنها با ضمانت اجراها و سازوکارهای قانونی پاسخ داده می‌شود.

در این بستهٔ قواعد رفتاری یکی از موضوعاتی که مطرح می‌شود، تعارض منافع است و راهکارهایی نیز برای حل یا کاهش آن تدوین می‌گردد و اگر نمایندگان از آن‌ها تخطی داشته باشند مستوجب جریمه می‌شوند. متاسفانه در کشور ما این قواعد رفتاری نمایندگان تدوین نشده است و صرفاً در حد نصیحت‌های اخلاقی کلی باقی مانده است. از این رو به سادگی می‌توان انتظار داشت که نمایندگان به آنها پایبند نباشند و بر اساس منافع شخصی خود اقدام کنند. لذا به نظر می‌رسد یکی از موضوعات ضروری در راستای ارتقای اثر بخشی مجلس شورای اسلامی تهیه و تدوین قواعد رفتاری نمایندگان با ضمانت اجرای قاطع باشد. البته تجربهٔ قانون ضعیف نظارت بر نمایندگان مجلس که بارها توسط مقام معظم رهبری مورد تاکید قرار گرفت نشان داد، اگر تصویب خودنظارتی به نمایندگان واگذار شود نتیجهٔ مناسب و کارآمدی در بر نخواهد داشت. لذا برای تدوین قواعد رفتاری نمایندگان باید راهکارهایی مورد استفاده قرار گیرد تا نمایندگان با تصویب این قواعد که بعضاً بر علیه منافع برخی از آنها است مقابله نکنند.

جمع بندی

با توجه به وجود تعارض منافع در بین نمایندگان مجلس شورای اسلامی اتخاذ تصمیماتی که منافع ملی در آنها دیده نشده باشد امری کاملاً پذیرفته و منطقی به نظر می‌رسد و نمی‌توان انتظار داشت لزوماً تصمیمات منطبق با ترجیحات عموم مردم گرفته شود. از این رو برای ارتقا کارآمدی مجلس ضروری است راهکارهایی برای جلوگیری از تعارض منافع نمایندگان اندیشیده شود. این راهکارها به همراه دستورالعمل‌های دیگر رفتاری در دنیا تحت قالب قواعد رفتاری نمایندگان شناخته می‌شود که ضمانت اجرایی محکمی نیز دارد و نمایندگان را مکلف می‌کند تا طبق آن رفتار کنند. با این روش تعارض منافع آنها در تصمیم گیری‌ها کاهش پیدا کرده و کیفیت خروجی‌های مجلس افزایش می‌یابد.

منابع:

-تعارض منافع ۱٫ دسته بندی و مفهوم شناسی، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، شماره مسلسل ۱۵۴۴۸

-تعارض منافع ۲٫ راهکارهای پیشگیری و مدیریت، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، شماره مسلسل ۱۵۸۰۱

-مطالعه تطبیقی راجع به تدوین مجموعه قواعد رفتاری پارلمانی در برخی از کشورها، مرکز پژوهش‌های مجلس، شماره مسلسل ۹۵۸۲

-رژیم اخلاقی حاکم بر رفتار نمایندگان در پارلمان‌های دنیا، مرکز پژوهش‌های مجلس، شماره مسلسل ۱۰۳۹۹

منتشر شده در خبرگزاری نماینده در تاریخ ۲۲ خرداد ۱۳۹۷

دموکراسی و نهادهای مبتنی بر این سیستم سیاسی در ایران، تازه تأسیس و نوپا هستند. باوجوداینکه نهاد مجلس سابقه‌ای دیرینه در کشورمان دارد، تاریخچه استقلال این قوه و در رأس امور بودن آن چندان هم طولانی نیست. در مقایسه با سنت قانون‌گذاری در پارلمان که در بسیاری از کشورهای غربی تاریخی طولانی دارد، در ایران هنوز هم باید در راستای بلوغ دموکراسی و نهادهای قانون‌گذاری درس‌ها و تجربه کشورهای دیگر نیز موردنظر و بررسی قرار گیرد. درعین‌حال نگاهی به تاریخچه شکل‌گیری پارلمان در کشورهای مختلف دنیا نشان می‌دهد که این نهاد در کشورهای مختلف معمولاً از الگویی کمابیش مشابه پیروی می‌کند. مجالس نقش قانون‌گذاری، نظارت و حسابرسی را ایفا می‌کنند و باوجوداینکه شکل و ساختار آن‌ها ممکن است در کشورهای مختلف متفاوت باشد (دارای یک پارلمان و یا دو پارلمان باشند)، درنهایت وظیفه‌ای کمابیش مشابه داشته و فرآیندهای قانون‌گذاری در آن‌ها نیز ریشه‌های تقریباً مشابهی دارند.

در پژوهشی که به‌تازگی در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری ایران انجام‌شده، با اشاره به سابقه سیاسی و ساختار تشکیلاتی کنگره ایالات‌متحده، به روند شکل‌گیری لوایح قانونی و بررسی آن‌ها در کنگره و همچنین پیش‌نیازهای علمی و سیاسی بررسی لوایح در این ساختار، پرداخته‌شده است. یافته‌های این پژوهش برای مجلس ایران نیز که ساختاری کمابیش شبیه به مجلس نمایندگان آمریکا داشته و درعین‌حال ساختار کمیسیون‌های تخصصی و شرح وظایف آن‌ها نیز با آنچه در مجلس نمایندگان آمریکا می‌گذرد، شباهت دارد قابل‌بررسی و جالب‌توجه است. در زیر به نمونه‌ای از امکانات و ساختارهایی که تأمل در آن‌ها می‌تواند به کارکرد بهتر مجلس شورای اسلامی نیز کمک کند پرداخته‌شده است.

مجلس در رأس امور است؟

در ایران، جمله معروف حضرت امام (ره) درباره در رأس امور بودن مجلس، باب انواع نظریه‌پردازی در خصوص اینکه کدام‌یک از دو نهاد اجرایی و یا قانون‌گذاری در رأس امور بوده و اختیار تمام و کمال در امور مختلف دارند را بسته است. این مسئله بااین‌حال در ایالات‌متحده از همان ابتدای شکل‌گیری قانون اساسی جدید در سال ۱۷۸۷ میلادی محل بحث و جدال بوده است. گاهی اوقات روسای جمهور مقتدر، کار برای تصمیم‌سازی‌های مجلس را سخت کرده‌اند و با قدرت وتوی خود و اجرا نکردن قوانین مصوب مجلس، راه خاص دولت برای سیاست‌گذاری را در پیش‌گرفته‌اند. زمانی هم که دولت در برخی امور نتوانسته کفایت خود را ثابت کند، این کنگره بوده که وارد میدان شده و نقش مهم خود در تأثیرگذاری بر سیاست‌های کلان را برعهده‌گرفته است. البته این نوع روندهای پرفراز و نشیب در سیاست خارجه راه برای بازی کردن ایالات‌متحده با مسائل بین‌المللی و پی گرفتن منافع ملی با پررنگ کردن جدال بین پارلمان و دولت را بازکرده است و این مسئله که چطور دولت‌های آمریکایی با بهره گرفتن از مهره پارلمان توانسته‌اند در مذاکرات بین‌المللی راه برای امتیاز گیری بیشتر را بگشایند محور پژوهش‌های متعددی بوده است.

انواع اظهارنظر پارلمانی

در شرایطی که مجلس شورای اسلامی ساختار خاصی برای بیانیه‌های پارلمانی در نظر گرفته است، می‌توان مشاهده کرد که قطعنامه‌های مجلس نمایندگان و یا مجلس سنای آمریکا از اهمیت بسیار بالایی در رأی‌گیری‌های داخلی پارلمان و یا خط دهی به فعالیت‌های حزبی و گروهی برخوردار بوده است و از آن‌ها به‌عنوان یکی از انواع قانون یاد می‌شود. در کنگره سه نوع قطعنامه وجود دارد: قطعنامه ساده، قطعنامه مشترک و قطعنامه هم‌زمان. این نوع تقسیم‌بندی باعث شده است که مجالس نمایندگان و سنا بتوانند نظر نهایی خود را در خصوص هرکدام از اموری که صلاح می‌دانند، بدون تصویب قانون جدید و در شکل یک بیانیه به سمع و نظر دولت و افکار عمومی برسانند. گرچه رویه خاصی برای پذیرفتن و یا رد کردن قطعنامه‌های کنگره توسط دولت وجود ندارد اما این قطعنامه‌ها که معمولاً با ارائه راهکارهایی در خصوص مسائل مختلف نیز همراه است، از طرف دولت موردبررسی و به‌عنوان نظر مجموعه مجلس پذیرفته می‌شود. این قطعنامه‌ها به حدی قدرتمند هستند که به‌عنوان‌مثال اعلان‌جنگ با کشوری دیگر توسط قطعنامه مشترک دو مجلس صورت می‌گیرد و صورت قانونی دارد.

نقش پررنگ و مهم مرکز خدمات پژوهشی و کتابخانه کنگره در ارائه و تدوین قوانین

زمانی که موضوعی مدنظر نمایندگان قرار می‌گیرد تا قانون لازم در خصوص آن را تصویب کنند، نهادها و مراکز بسیاری درگیر تدوین لایحه موردنیاز نمایندگان می‌شوند. برخلاف رویه معمول در مجلس ایران که نمایندگان می‌توانند بنا به صلاحدید شخصی خود و بدون مشورت گرفتن با نهادهای اجرایی و پژوهشی اقدام به ارائه طرح به مجلس کنند، در مجلس آمریکا – گرچه راه انجام این کار را به‌صورت قانونی نبسته‌اند – نمایندگان بدون مشورت گرفتن از نهادهای پژوهشی کنگره، کتابخانه کنگره، برگزاری جلسات استماع و دعوت از کارشناسان برای بررسی مشکل موردنظر لایحه‌ای را به مجلس ارائه نمی‌دهند؛ چراکه می‌دانند درصورتی‌که این مراحل انجام‌نشده باشد و نظر تعداد دیگری از نمایندگان و احزاب و گروه‌های ذی‌نفع در لایحه لحاظ نشده باشد، این لایحه نمی‌تواند به نتیجه نهایی برسد.

به همین ترتیب مراکز پژوهشی نقش مهمی در فرآیند ارائه لایحه تا تدوین قانون ایفا می‌کنند. این مراکز نه‌تنها در خصوص ارائه قوانین موردنیاز بلکه در فرآیند اقناع نمایندگان به رأی دادن به لایحه موردنظر نیز به‌شدت فعال هستند. یکی دیگر از مراکزی که نقش بسیار مهمی در تدوین قوانین دارد و نمونه داخلی آن در مجلس شورای اسلامی مشاهده نمی‌شود، دفتر «خدمات مشاوره قانون‌گذاری» در مجلس نمایندگان آمریکا و مجلس سنا است که کار مشاوره و در برخی موارد، نوشتن متن لوایح برای نمایندگان را بر عهده دارد. این دفتر اطمینان حاصل می‌کند که لایحه نوشته‌شده توسط نمایندگان با زبان قانونی موجود در کنگره همخوانی داشته و درعین‌حال با قوانین قبلی در این زمینه نیز ناهمخوان نیست.

لابی‌گری و نقش احزاب در قانون‌گذاری

احزاب نهادهای نوپایی در کشورمان هستند. بااین‌حال در ساختار سیاسی ایالات‌متحده این احزاب و گروه‌های سیاسی هستند که نقش اصلی در سیستم سیاسی را ایفا می‌کنند. نقش گروه‌های سیاسی و یا حتی گروه‌های غیرسیاسی ذی‌نفوذ، در تدوین قوانین به‌شدت پیچیده است. از یک‌سو احزاب دفاتر ثابت خود را در پارلمان داشته و درصورتی‌که نماینده‌ای که برخلاف خواست حزب متبوعش عمل کند، او را تنبیه می‌کنند، در مراکز دولتی و اجرایی نیز کارمندان حزبی نقش پررنگی در اجرای قوانین دارند. به همین دلیل احزاب نقش بسیار قدرتمندی در سازمان‌ها و همچنین مراکز تصمیم‌گیری دارند. یکی از این سازمان‌ها که توسط سیستم برای تأثیرگذاری بر رأی نمایندگان به وجود آمده، شورای تبادلات قانونی ایالات‌متحده است که در تمام ایالت‌های آمریکا دفاتری برای رصد قوانین موردنیاز و تصویب آن‌ها در کنگره دارد.

منتشر شده در خبرگزاری نماینده در تاریخ ۲۷  اسفند ۱۳۹۶