طرح عملیات بانکداری بدون ربا که در مجلس شورای اسلامی تهیه شده بود، در اوایل سال ۱۳۹۴ یک‌فوریتش به تصویب مجلس رسید و جهت بررسی به کمیسیون اقتصادی مجلس ارجاع شد. از اواخر بهار ۱۳۹۴  بررسی نسخه اولیه طرح در کمیسیون آغاز گردید. این کمیسیون نیز این وظیفه را بر عهده کارگروه پولی و بانکی کمیسیون قرار داد که ریاست آن را حجت‌الاسلام‌والمسلمین آقای دکتر محمدحسین حسین‌زاده بحرینی نماینده مردم مشهد و کلات بر عهده دارد. این کارگروه نیز با تشکیل یک تیم تخصصی کار بررسی طرح و جمع‌آوری نظرات کارشناسان و دستگاه‌های مرتبط را آغاز نمود. سه نفر از اعضای اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری نیز در این تیم تخصصی عضویت داشتند که عبارت‌اند از دکتر رمضانعلی مروی، دکتر مرتضی زمانیان و امیراحمد ذوالفقاری.

این تیم تخصصی در طول سال ۹۴ با برگزاری جلسات متعدد کارشناسی و نیز برگزاری جلساتی با مسئولین، صاحب‌نظران و افراد مرتبط با شبکه بانکی، درنهایت نسخه نهایی طرح را تهیه کردند که جهت تصویب، تقدیم کمیسیون اقتصادی مجلس گردید.

 

در جلسه امروز، دوشنبه ۲۰اردیبهشت ۹۵، مجلس شورای اسلامی تصویب طرح بانکداری را در قالب اصل ۸۵ قانون اساسی به کمیسیون اقتصادی واگذار کرد. این طرح در صورت جلب موافقت حداقل دو سوم اعضای کمیسیون، برای تعیین مدت زمان اعتبار قانون به صحن علنی بازخواهد گشت و بعد از آن برای تایید شورای نگهبان رهسپار این شورا خواهد شد.

لازم به ذکر است آقایان دکتر مروی، دکتر زمانیان و دکتر ذوالفقاری از اعضای اندیشکده در تهیه نسخه نهایی این طرح همکاری فعالی با طراحان طرح داشته‌اند.

  1. تبیین وضعیت

بانک مرکزی به عنوان تنظیم گر شبکه بانکی کشور مطرح است. جهت تبیین وضعیت کنونی بانک مرکزی، ابتدا به بیان جایگاه قانونی آن می پردازیم و سپس نگاه مختصری به وظایف مطرح برای آن خواهیم داشت.

  • جایگاه قانونی

 عملکرد بانک مرکزی مطابق قانون پولی و بانکی کشور می باشد که مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱ مجلس شورای ملی می باشد. بعد از انقلاب اسلامی اصلاحات مختصری در این قانون از طرف شورای انقلاب اعمال گردید که تحت عنوان “لایحه قانونی اصلاح قانون پولی و مالی کشور” بود و در تاریخ ۱۸/۱۲/۱۳۵۸ به تصویب شورای انقلاب اسلامی رسید و بیشتر به اصلاح برخی اصطلاحات پرداخت و تغییرات ماهوی نداشت. قانون دیگری که عملکرد بانک مرکزی را تحت تأثیر قرار می دهد “قانون عملیات بانکداری بدون ربا” است که در تاریخ ۸/۶/۱۳۶۲ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. البته این قانون بیشتر ناظر به عملیات بانکداری بود و به بانک ها مربوط می شد، اما از آنجائیکه در آن تصریح شده است که کلیه عملیات بانکی باید در چارچوب شریعت اسلام باشد و موارد خلاف شرع را ممنوع نموده، عملکرد بانک مرکزی را تحت تأثیر قرار می دهد.

  • وظایف تنظیم گر شبکه بانکی

یک نکته که درباره بانک مرکزی وجود دارد این است که وظایف تنظیم گرانه بانک مرکزی متفاوت از وظایف سایر تنظیم گران است. در توضیح این مطلب باید گفت که مطابق ادبیات تنظیم گری، در بخش های مختلف اقتصادی، مهم ترین وظیفه ای که برای تنظیم گر عنوان می شود، صیانت از فضای رقابتی است. در کنار صیانت از فضای رقابتی بسترسازی جهت عملیاتی شدن سیاست گذاری های کلی در هر بخش قرار دارد. اما در بخش پولی و مالی، برخلاف سایر بخش ها، مهم ترین وظیفه تنظیم گر جلوگیری از ورشکستگی بانک ها و مؤسسات اعتباری می باشد. در کنار جلوگیری از ورشکستگی، حفظ ارزش پول ملی، صیانت از فضای رقابتی و … از وظایف دیگر بانک مرکزی به عنوان تنظیم گر بخش پولی کشور به شمار می آید.

  1. آسیب شناسی

در زمینه آسیب شناسی وضعیت موجود تنظیم گری بانک مرکزی در شبکه بانکی کشور باید گفت که با عنایت به وظایف مطرح برای تنظیم گر نظام بانکی، در حال حاضر وضعیت مناسبی وجود ندارد. بانک مرکزی از یک سو نتوانسته از قرار گرفتن بانک ها در معرض خطر ورشکستگی جلوگیری نماید و از سوی دیگر در سالیان گذشته ارزش پول ملی نوسانات زیادی داشته است. در زمینه بستر سازی سیاست های کلی وضع شده مربوط به شبکه بانکی کشور نیز عملکرد مناسبی نداشته است. مطابق گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی[۱] در حال حاضر خیلی از بانک های کشور در معرض خطر ورشکستگی قرار دارند و وضعیت برخی از آنها وخیم است. در زمینه سیاست گذاری های کلی نیز باید گفت که یکی از مهم ترین نکات مد نظر سیاست گذاران موضوع تأمین مالی بخش تولیدی است. نظام بانکی در حال حاضر بیش از ۸۰ درصد منابع مالی کشور در اختیار شبکه بانکی است. از همین رو بانک ها باید نقش قابل زیادی در تأمین مالی بخش تولیدی ایفاء نمایند.  از یک سو می بینیم که مطابق آمارها میزان تسهیلات اعطائی بانک ها حجم قابل توجهی دارد. به عنوان نمونه می توان به آمار میزان کل تسهیلات پرداخت شده توسط کلیه بانک ها در سال ۹۳ اشاره نمود که مطابق گزارش بانک مرکزی تقریبا نزدیک به رقم بودجه عمومی دولت دراین سال است. اما با این وجود اثر قابل ملاحظه ای در بخش تولیدی از این تسهیلات دیده نمی شود و بخش تولیدی کشور از کمبود شدید سرمایه در گردش رنج می برد. این موضوع نشان می دهد که بانک ها در تأمین مالی بخش تولیدی کشور عملکرد مناسبی نداشته اند و تسهیلات اعطائی آنها بیشتر به بخش های غیر مولد سرازیر شده است. البته قسمتی از این آمار هم به شکل تبدیل وام های قدیمی به وام های جدید است. به این معنا که برخی از تسهیلات اعطائی در دوره های قبل مهلت شان به پایان رسیده و گیرندگان آن توان بازپرداخت آن را ندارند و بانک ها با ایجاد تسهلات جدید برای آن افراد، وام قبلی را تسویه نموده و وام جدید برای آن افراد منظور می گردد.

اما اگر بخواهیم به بررسی علل به وجود آمدن این شرایط و دلایل عدم انجام تنظیم گری مناسب توسط بانک مرکزی بپردازیم به مواردی بر می خوریم که در ادامه توضیح مختصری درباره آنها ارائه می گردد.

  • عدم استقلال بانک مرکزی از دولت

یکی از عوامل مشکلات کنونی شبکه بانکی کشور وابستگی زیاد بانک مرکزی به دولت است که موجب شده عملکرد و تصمیمات اتخاذ شده توسط بانک مرکزی از سیاست های مد نظر دولت تأثیر بپذیرد. به این معنا که دولت ها به خاطر منافع کوتاه مدت سیاسی شان که ممکن است سیاست هایی را در پیش بگیرند که مبنای علمی نداشته باشد و موجب آسیب دیدن اقتصاد کشور در بلند مدت شوند و صرفا اثرات رفاهی کوتاه مدت داشته باشند. از همین رو بانک مرکزی را تحت فشار قرار دهند و از این طریق سیاست های پولی نامناسب اتفاق می افتد. از همین رو استقلال بانک مرکزی از دولت یک موضوع بسیار مهم است. البته این استقلال به معنی حرکت بانک مرکزی در خلاف جهت حرکت دولت نیست و نباید تعارض عملکردی عمیق در این سطح به وجود آید؛ بلکه به این معناست که بانک مرکزی در اعمال سیاست های پولی و در اداره شبکه بانکی نباید تحت تأثیر خواسته های کوتاه مدت دولت ها که اثرات بلند مدت مناسبی ندارند قرار گیرد.

همانگونه که اشاره شد یکی از وظایف مهم تنظیم گر بسترسازی جهت پیاده سازی سیاست گذاری های صورت گرفته توسط حاکمیت است؛ حال اگر بانک مرکزی بخواهد یک نهاد کاملا مستقل باشد و به خاطر قدرت ناشی از استقلال، صرفا حرف خودش را بزند و توجهی به سیاست گذاری های کلی صورت گرفته نکند، این مورد از وظایف تنظیم گر انجام نخواهد شد. از همین رو نیزا است که یک حد بهینه از استقلال و ساز و کار مشخصی برای این منظور تعریف گردد.

  • عدم استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی

اشکال مهم دیگری که در نظام بانکی کشور در حال حاضر وجود دارد موضوع عدم استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی است که انجام بسیاری از وظایف نظارتی و کنترلی تنظیم گر را دچار مشکلات جدی نموده است.

گفته شد که استقلال تنظیم گر از حاکمیت در عملکرد مناسب آن اثر زیادی دارد، اما نکته مهم تر استقلال تنظیم گر از تنظیم شونده هاست. به این معنا که تنظیم گر برای اینکه وظایف نظارتی خود را در قبال تنظیم شونده ها به خوبی انجام دهد، ضروری است که از آنها تأثیر پذیر نباشد و مستقل از آنها عمل نماید. در صورت وابستگی تنظیم گر به تنظیم شونده ها شرایط به گونه ای می شود که تنظیم گر، به دنبال کننده منافع تنظیم شونده ها تبدیل خواهد شد و وظایف تنظیم گرانه اش به حاشیه خواهد رفت. این وابستگی تنظیم گر به تنظیم شونده ها از چند طریق ممکن است اتفاق بیفتد. یکی وابستگی نهادی و سازمانی است، به این معنا که از نظر سازمانی، تنظیم گر یا زیر مجموعه گروهی از تنظیم شونده ها باشد و یا وابستگی سازمانی به آنها داشته باشد. دیگری وابستگی مالی است، به این معنا که منابع مالی مورد نیاز برای تنظیم گر جهت پوشش مخارجش توسط تنظیم شونده ها تأمین گردد. نوع سوم از وابستگی، از نوع نیروی انسانی است، یعنی مجموعه نیروی انسانی ای که نهاد تنظیم گر را اداره می کنند به تنظیم شونده ها تعلق داشته باشند.

هرچند که در مورد بانک بانک مرکزی هر سه مورد بیان شده قابل بررسی هستند، اما دو مورد اول خیلی مشهود نیست. اما مورد سوم یعنی وابستگی نیروی انسانی مسأله ای کاملا واضح و مشهود است. به این معنا که رؤسا و مدیران ارشد بانک مرکزی همواره از بدنه نظام بانکی به بانک مرکزی می آیند و پس از اتمام کارشان مجددا به شبکه بانکی بر می گردند. نمونه های متعددی در این زمینه وجود دارد. مثلا می توان بررسی کرد که رئیس کل و مدیران ارشد کنونی بانک مرکزی قبل از این پست در کدام بانک ها سمت داشته اند و یا رؤسای کل و مدیران ارشد گذشته بانک مرکزی الآن کجا مشغول کارند و چه سمت هایی دارند.

این مسأله موجب می شود که رئیس کل و مدیران ارشد بانک مرکزی در طول دوران خدمت خود در بانک مرکزی (خواسته یا ناخواسته) جنبه منافع بانک ها را در نظر داشته باشند؛ زیرا خودشان از بانک ها آمده اند و نیز بعد از اتمام خدمت در بانک مرکزی باید به بانک ها برای کار برگردند. از همین رو قاعدتا حاضر نمی شوند که بانک ها را از خود ناراضی نمایند.

نتیجه چنین وضعیتی عدم تحقق نظارت صحیح و مناسب بانک مرکزی بر بانک ها خواهد شد و تخلفات بانک ها بالا خواهد رفت.

  • عدم وجود شفایت

مشکل مهم دیگری که در حال حاضر در نظام بانکی کشور وجود دارد، مسأله عدم وجود شفافیت است. مسلم است که نبود شفافیت موجب افزایش تخلفات خواهد شد و ایجاد شفافیت در عملکرد، خود اهرم مهمی در زمینه کاهش تخلفات خواهد بود. به این معنا که هم عملکرد بانک مرکزی به عنوان تنظیم گر شبکه بانکی و هم عملکرد بانک ها به عنوان تنظیم شونده باید شفافبت داشته باشد و اطلاعات مربوط به آن تا حد امکان به صورت عمومی منتشر گردد.

در حال حاضر در نظام بانکی کشور بسیاری از اطلاعات مربوط به عملکرد بانک ها، مخفی است و منتشر نمی گردد. این مسأله، دست بانک ها را در تخلف باز تر می کند. یکی از مهم ترین عواملی که مواردی همچون کلاه برداری سه هزار میلیاردی را ایجاد کرد، عدم وجود شفافیت در عملکرد بانک ها بود. وضعیت نامناسب کنونی بانک ها از نظر بدهی های معوق نیز تا حدودی ریشه در عدم شفافیت عملکرد بانک ها دارد.

  1. ارائه راهکار

راهکارهایی که برای مشکلات کنونی تنظیم گری نظام بانکی ارائه می گردد، متناسب با آسیب شناسی صورت گرفته می باشد. این راهکار ها در دو سطح قانون گذاری و عملیاتی می باشند.

نکته مهم این است که استقلال بانک مرکزی از دولت و نیز از شبکه بانکی باید از منظر قانون گذاری دنبال گردد. البته در مورد استقلال بانک مرکزی از دولت، به این علت که اخیرا مجمع تشخیص مصلحت نظام مصوبه ای را داشته است، دیگر مجلس شورای اسلامی قادر به ورود به آن نیست و نیاز است مجمع تشخیص مصلحت نظام ملاحظاتی در این زمینه و به صورت ویژه ساز و کار انتصاب رئیس کل و مدیران ارشد بانک مرکزی داشته باشد. در مورد استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی نیز از دو منظر باید به موضوع پرداخته شود. یکی جلوگیری از چرخش نیروی انسانی بین بانک ها و بانک مرکزی است؛ به این معنا که افرادی که در بانک مرکزی سمت بالا می گیرند  دیگر امکان فعالیت در بانک ها را نداشته باشد. مورد دیگر الزام بانک مرکزی به پاسخ گویی در قبال عملکردش است. به این معنا که بانک مرکزی موظف باشد که در قبال عملکرد خویش به برخی نهادها پاسخ گو باشد و نیز اطلاعات مربوط به عملکردش را منتشر نماید. این موضوع نیز می تواند در تعیین ساز و کار نصب و عزل رئیس کل و مدیران ارشد بانک مرکزی دیده شود.

از سوی دیگر ایجاد شفافیت عملکرد بانک مرکزی از طریق ایجاد سامانه های سراسری اطلاع رسانی و انتشار عمومی اطلاعات، باید در دستور کار قرار گیرد.

  1. جمع بندی

در مجموع مشخص گردید که بانک مرکزی که وظیف تنظیم گری بخش پولی را بر عهده دارد در شرایط کنونی نتوانسته است این وظیفه را به خوبی انجام دهد. با عنایت به اینکه تنظیم گری در بخش پولی و مالی تفاوت عمده ای با تنظیم گری در سایر بخش ها دارد و مهم ترین هدفی که برای تنظیم گر این بخش وجود دارد جلوگیری از ورشکستگی نهادهای پولی و مالی است، مشاهده می شود که بانک ها و مؤسسات اعتباری در حال حاضر تا حد زیادی با خطر اعسار و ورشکستگی مواجه هستند و بانک مرکزی نباید می گذاشت که چنین شرایطی به وجود آید اما به دلیل اینکه بانک مرکزی با مشکلاتی روبروست و شرایط انجام تنظیم گری بهنیه را ندارد، نتوانسته از بروز این وضعیت جلوگیری نماید. یکی از مهم ترین موارد این مشکلات عدم استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی است. وضعیت به گونه ای است که بانک مرکزی اقتدار لازم را در میان بانک ها ندارد و بانک ها از دستورالعمل های بانک مرکزی و همچنین قوانین موضوعه در زمینه عملیات بانکی تخلف می کنند. همچنین مشکلات دیگری نیز مانند وابستگی بانک مرکزی به دولت، عدم وجود شفافیت در عملکرد شبکه بانکی کشور، برخی نواقص قانونی و … در راه تنظیم گری مناسب بانک مرکزی وجود دارد.

[۱]. گزارش به شماره مسلسل۱۴۳۱۶