هفتادمین نشست حکمرانی در عمل – عملیات بازار باز

تذکر:
با توجه به استقبال به عمل آمده از هفتادمین جلسه حکمرانی در عمل با موضوع “عملیات بازار باز” ، مکان برگزاری جلسه به به طبقه سوم کتابخانه مرکزی دانشگاه صنعتی شریف تغییر نمود!

در سالیان اخیر بانک مرکزی ایران از “عملیات بازار باز” به عنوان یکی از مهم‏ترین ابزارهای سیاست گذاری پولی بی ‏بهره بوده است. با توجه به قانون بودجه ‏ی سال ۱۳۹۸ و اعطای مجوز استفاده از این ابزار به نهاد سیاست‌گذار، مسئولین بانک مرکزی نوید تغییر ریل سیاست‏ گذاری پولی در کشور را می ‏دهند که منجر به تسهیل دستیابی بانک مرکزی به اهداف سیاستی می‌شود. سازوکار اثرگذاری عملیات بازار باز به این صورت است که لزوم ارائه اوراق به عنوان وثیقه برای استقراض بانک‏ ها از بانک مرکزی موجب قاعده ‏مند شدن استفاده بانک‏ها از منابع بانک مرکزی شده و رشد پایه ‏ی پولی از این مسیر را کنترل می‏ کند و از سوی دیگر استفاده بانک مرکزی از عملیات بازار باز، منجر به کنترل نرخ سود اوراق دولت شده و شرایط تامین کسری بودجه از طریق انتشار اوراق را تسهیل می ‏کند. با این حال برخی ملاحظات، کارایی و اثربخشی عملیات بازار باز در این شرایط را محل تردید قرار داده است. عدم استقلال بانک مرکزی در انتخاب ابزار سیاست پولی، تخطی دولت از قاعده ‏ی مالی و وجود کسری بودجه مزمن، وجود بانک‏ های ناسالم (وضعیت ترازنامه ه‏ای نامناسب) و تردید در توانایی سیاست‏ گذاری و عملیاتی بانک مرکزی در اجرای عملیات بازار باز از مواردی است که باید به منظور استفاده صحیح از این ابزار مورد توجه قرار بگیرد. هفتادمین نشست تخصصی “حکمرانی در عمل” با حضور آقایان دکتر سیدعلی مدنی ‏زاده، عضو هیات علمی دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف و دکتر علی سعدوندی، استاد سابق دانشگاه وولونگونگ و تحلیل‏گر ارشد و نایب رییس سابق Citibank دبی برگزار می ‏شود و به بررسی چالش ‏های اجرای عملیات بازار باز در ایران پرداخته و فرصت‏ ها و تهدیدهای آن را بررسی می‏ کند.

گزارش حکمرانی در عمل ۶۹: ملزومات پیاده‌سازی مالیات بر مجموع درآمد

بازتوزیع ثروت، راه‌حل عاجل

دو روی به‌روزرسانی بودجه

پاسکاری و سیاسی‌کاری دولت و مجلس در اصلاح ساختار بودجه

شصت و نهمین نشست حکمرانی در عمل – ملزومات پیاده سازی مالیات بر مجموع درآمد

مالیات بر مجموع درآمد شخصی در ایران یک پایه مالیاتی مغفول مانده است. در حالی که در کشورهای توسعه‌یافته حدود ۴۰٪ از درآمدهای مالیاتی از طریق مالیات بر درآمد شخصی تأمین می‌شود، در ایران این رقم همواره کمتر از ۱۵٪ بوده است. به علاوه نوع اخذ این مالیات در کشور نیز ایرادات زیادی دارد. به عنوان مثال مالیات از تک تک منابع درآمدی خانوارها به صورت جداگانه گرفته می‌شود. این موضوع (به خصوص در حضور نرخ‌های تصاعدی) عدالت مالیاتی را دچار خدشه کرده است. همچنین عرضه بهینه نهاده‌های تولید در اقتصاد را نیز تحت تاثیر قرار داده و آحاد اقتصادی را به سمت عرضه بالاتر سرمایه و عرضه پایین‌تر نیروی کار سوق داده است.

گزارش جلسه کمیته مالیاتی کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی

جلسه کمیته مالیاتی کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی با موضوع بررسی طرح مالیات بر عایدی سرمایه املاک با حضور نمایندگان اندیشکده حکمرانی شریف برگزار شد. در این جلسه آقایان شکری،‌ بحرینی و موسوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی، آقای دکتر عرب‌مازار رییس اسبق سازمان مالیاتی و نمایندگان اتاق‌های اصناف و تعاون، وزارت مسکن و شهرسازی، سازمان امور مالیاتی، سازمان ثبت و مرکز پژوهش های مجلس در مورد طرح مالیاتی بر عایدی سرمایه مسکن و اصلاحات پیشنهادی مرکز پژوهش ها به بحث و تبادل نظر پرداختند. دکتر زمانیان، راهبر حوزه تخصصی الگوهای حکمرانی و تنظیم‌گری اندیشکده حکمرانی شریف نیز در این جلسه بر مقدم بودن توافق نظر در مورد مدل مفهومی پیش از بررسی جزئی مواد تاکید کردند. در اختیار نگذاشتن اطلاعات از سوی سازمان‌های ذیربط، وجود بیش از ۲.۵ میلیون خانه خالی علیرغم نیاز قابل توجه به مسکن در میان خانوارها، لزوم نگارش درست قانون برای قابل اجرا بودن و بررسی وضعیت اجرای طرح کاداستر از جمله موضوعات مطرح شده در این جلسه بود.

گزارش حکمرانی در عمل ۶۵: چالش های تامین مالی تولید

طرح و تشریح مسئله:

“دشواری تامین مالی” در سالیان اخیر همواره یکی از اصلی‏ترین دغدغه‏ های عنوان‏ شده در طرح‏ های پایش فضای کسب‏ و کار بوده است. تولیدکنندگان با استفاده از تامین‏ مالی بیرونی می‏ توانند نیازهای امروز خود را متکی بر درآمد فردا تامین کرده و فعالیت خود را گسترش دهند. تامین وجوه برای سرمایه ‏گذاری و سرمایه‏ در گردش مهمترین مصادیق این نیازها هستند. افزایش هزینه‎ی تامین مالی موجب تضعیف دسترسی بنگاه‏ ها به وجوه نقد شده و کاهش فعالیت‏ های اقتصادی را در پی دارد. هزینه‏ ی نرخ بهره و هزینه‏ ی ناشی از عدم دسترسی به منابع مالی، مهمترین هزینه ‏های تامین مالی هستند. صدرنشینی “دشواری تامین مالی” در پایش‏ های فضای کسب‏ و کار ترجمانی از هزینه ‏ی بالای تامین مالی بوده که موجب تضعیف بنیه‏ ی تولیدی کشور می‏ گردد.

سؤالات محوری جلسه:

۱- شناسایی عوامل موثر بر سختی تامین مالی تولید در ایران

۲- چگونگی سیاست‏گذاری بایسته دولت در جهت تخفیف مشکلات ناشی از سختی تامین تولید

تشریح بیانات سخنران:

مسئله‎ی تامین مالی در سالیان اخیر همواره از مهم‏ترین دغدغه ‏های عنوان شده از سوی تولیدکنندگان و از چالش‏ های مهم سیاست‏گذاران بوده است. فشار تقاضا، اخلال عرضه، نبود نهادهای تخصصی تامین مالی و توسعه‏ نیافتگی ابزارهای مالی از مشکلات نظام مالی در ایفای نقش تامین مالی هستند. فراتر از این ها، مشکلات ناشی از سیاست‏گذاری بیرونی نظام مالی، کارایی نظام مالی در تامین مالی را با اخلال مواجه کرده است. عدم ثبات اقتصاد کلان، تسهیلات تکلیفی به نظام بانکی و بدهی‏ های دولت به بانک ‏ها و پیمانکاران، مسائل بیرونی هستند که کارایی نظام مالی را متاثر کرده و اصلاح آن‏ها بر هرگونه برنامه‏ ی دیگر مقدم است.

تامین مالی به مثابه‏ ی بازار

در این چارچوب طرف تقاضای تامین مالی و طرف عرضه ‏ی تامین مالی در این بازار حضور دارد. در طرف تقاضا، ما همیشه با فشار تقاضا رو به رو بودیم. از جمله دلایل فشار تقاضای تامین مالی در کشور ما تورم بالاست. در شرایطی که قیمت ها در حال افزایش هستند و ما سرکوب نرخ بهره داریم که موجب منفی شدن نرخ بهره می ‏شود؛ وام گرفتن به مثابه‏ ی آربیتراژ در هر شرایطی یک سیاست  بهینه است. پس هر بازیگری تا جایی که می تواند وام می‎گیرد و این باعث افزایش تقاضای وام می‎شود. از طرف دیگر در اقتصاد تورمی ما بازیگران ابزار پوشش ریسک (hedge) ندارند. در این شرایط نگهداری کالا به مثابه ابزار پوشش ریسک مطرح می شود. افزایش افزایش موجودی انبار در بنگاه‎ها  موجب تقاضای کاذب سرمایه در گردش شده و  تقاضای تامین مالی را افزایش  می‏دهد.

عرضه تامین مالی به صورت کلی از ۴ منبع می‎تواند انجام شود:

  1.  تامین مالی داخلی از سود بنگاه: وضعیت رکودی چند سال اخیر باعث شده سود بنگاه ها کاهش پیدا کند و بنگاه ها نمی‎توانند از این مسیر تامین مالی انجام دهند.
  2. روابط تجاری مانند استفاده از چک: مقیاس این بخش متناسب با حجم اقتصاد ایران نیست؛ از همین رو بنگاه ها نمی‎توانند استفاده لازم را از این ابزار داشته باشند.
  3. بازار سرمایه: بازار سرمایه نسبت به ابعاد اقتصاد ایران کوچک است و به مثابه یک ابزار تامین مالی خوب برای بنگاه ها کار نمی‎کند. ما این را میتوانیم از حجم کل بازار، سهم سهام شناور و حجم بازار اولیه نشانه‎های این امر هستند. مجموع این شواهد نشان می‎دهد بازار سرمایه ابزار تامین مالی مناسبی برای بنگاه‎ نیست.
  4. بانک: تامین مالی بانکی عملا تنها ابزار تامین مالی در دسترس بخش تولید است.

معضلات نظام بانکی در ایفای نقش تامین مالی تولید

بانکداری شرکتی: این امرموجب شده بسیاری از بانک ها عملا  وظیفه بانکی را انجام نداده به بازوی تامین مالی نهاد های خاص تبدیل شوند. ایجاد بانک توسط  نهاد های خاص موجب کانالیزه شدن سرمایه در جامعه می‎شود و دسترسی بنگاه ها به تامین مالی را کاهش می‏دهد. از دیگر رو کارکرد اصلی بانک در انتخاب پروژه (screening) و نظارت پروژه (monitoring) در بانکداری شرکتی بی‏ معنی می ‏شود.

تمایل بانک به تامین مالی شرکت‏ های بزرگ: بانک فی نفسه تمایل به تامین مالی بنگاه‏ های بزرگ دارد. بانک حتی اگر بخواهد پروژه را  انتخاب و بر آن نظارت کند باید هزینه هایی را بپردازد. انتخاب پروژه و نظارت بر بنگاه‎های بزرگ نسبت به بنگاه‏ های کوچک ساده ‏تر است. در نتیجه نظام بانک‎محور، بنگاه های بزرگ دسترسی بهتری به منابع تامین مالی دارند که این امر خلا تامین مالی بنگاه‎های کوچک و متوسط شده و رشد آن‏ها را کاهش می‎دهد. تجربه‏ ی جهانی بانکداری شرکتی نیز موید اثرگذاری منفی این امر بر عملکرد بانک است.

نقش تامین مالی در چرخه‏ ی عمر بنگاه

بنگاه در هر مرحله از چرخه‏ ی عمر خود از جوانی تا پیری، اقتضائات تامین مالی بنگاه متفاوتی دارد. بنگاه نوپا ریسک بیشتر همراه با سوددهی بیشتری دارد. درموقع جوانی ریسک بنگاه بالاتر و سود دهی‎اش بیشتر است. تامین مالی چنین بنگاهی نیازمند نهادهای تخصصی است. از دیگر رو شرایط تامین مالی بنگاه مسن نیز متفاوت است. برخی از این بنگاه‏ ها باید  ورشکسته شوند و بعضی با تامین مالی قابل احیا هستند. تامین مالی این امر سازوکار مجزایی می‎طلبد. نظام مالی ما نهاد های متناسب برای تامین مالی بنگاه  در شرایط مختلف را ندارد و همه‏ ی این ها به بانک مراجعه می ‏کنند و بانک هم استاندارد مجزایی برا تامین مالی بنگاه در شرایط مختلف را ندارد.

عدم بهره ‏مندی از ابزارهای مالی روز دنیا

اقتضائات بانکداری اسلامی و استفاده از ابزارهای اسلامی موجب شده ما چندین سال درگیر تطبیق ابزارهای مالی موجود در دنیا با قیود فقهی باشیم. از همین رو ما هنوز هم نتوانسته ‏ایم از ابزارهای مالی مصطلح استفاده کنیم که این امر دلیل دیگر عدم توسعه نظام مالی ماست.

توصیه سیاستی به منظور بهبود شرایط تامین مالی

به صورت کلی برای بهبود وضعیت نظام تامین مالی دو دسته توصیه می ‏توان ارائه داد:

  1. سیاست‏ های بیرونی اثرگذار بر نظام بانکی: ساختار معیوب اقتصاد موجب شکل‏ گیری بنگاه‏ های بد می‎شود. این بنگاه ‏ها به دلیل عملکرد غیربهینه نمی ‏توانند از نظام مالی تامین شوند. حال ما برای نجات چنین بنگاه‏ هایی تامین مالی اجباری را به نظام بانکی تحمیل می ‏کنیم که این هم موجب استمرار فعالیت های غیر بهینه‎ی آن بنگاه‎ها شده و کژ کارکردی نظام مالی را در پی دارد. دولت سه نرخ کلیدی تورم، ارز و بهره را در دست دارد که این سه نرخ بر وضعیت اقتصاد و نظام مالی تاثیرگذار است. مدیریت درست این سه نرخ و اصلاح وضعیت اقتصاد کلان پیش‏نیاز بهبود شرایط تامین مالی است.
  2. تنظیم‏گری درونی نظام مالی: در سال‏های اخیر اغلب صنایع در دنیا با کاهش مقرارت و تنظیم‏گری مواجه بوده ‏اند. با این حال صنعت مالی شاهد افزایش حجم تنظیم‎گری بوده که این امر ریشه در شرایط حساس نظام بانکی دارد.

حضور دولت به مثابه‏ ی تامین‎کننده ‏ی مالی

تامین مالی با بودجه‎ی دولتی از دو جهت در شرایط فعلی راه‏گشا نیست:

  1.  دولت برنده‏ گزین خوبی نیست: تجارب جهانی و تجارب خود ما نشان می‎دهد دولت نمی‎تواند بنگاه‎های خوب را شناسایی و تامین مالی کند. از این رو ورود دولت به این زمینه موجب اتلاف منابع می‏شود.
  2. تقدم تسویه‏ ی بدهی ‏های دولت: اگر دولت واقعا منابع مالی مناسبی در اختیار دارد؛ تسویه بدهی‏ های دولت بر همه چیز مقدم است. بدهی‏ های دولت به بانک‏ ها تامین مالی آن‏ها را با مشکل مواجه کرده است. از طرف دیگر بدهی دولت به پیمانکارها آن‏ها را مقروض نظام بانکی می ‏کند و افزایش مطالبات غیر جاری بانک‏ ها را در پی دارد. با توجه به شرایط فعلی بعید است که منابع دولت حتی کفاف تسویه بدهی‎هایش را بدهد و عملا منابعی برای تامین مالی مستقیم نمی ‏ماند.

معرفی مهمان:

دکتر علی ابراهیم ‏نژاد

عضو هیات علمی گروه اقتصاد دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف

گزارش تصویری حکمرانی در عمل ۶۵: چالش های تامین مالی تولید

عبور از تنگنای بودجه

وضع مالیات بر درآمد شخصی علاوه بر اثرگذاری جدی بر روی درآمدهای مالیاتی می‌تواند نقش کلیدی در کاهش نابرابری و افزایش عدالت اجتماعی در جامعه ایفا کند.

بازگشت تحریم‌ها و وقوع شوک ارزی در سال گذشته باعث شد که رکود حاکم بر بنگاه‌های تولیدی وخیم‌تر شده و تعطیلی یا تعدیل نیروی گسترده در بخش قابل توجهی از بنگاه‌ها به وقوع بپیوندد. از سوی دیگر، تحریم فروش نفت ایران و کاهش درآمدهای نفتی نسبت به آنچه در بودجه ۹۸ پیش‌بینی شده، اتکای دولت به درآمدهای غیرنفتی (که عمده آن درآمدهای مالیاتی است) را بیش از پیش کرده است. در این شرایط، بیم آن می‌رود که فشار بودجه‌ای با توجه به سازوکار سنتی مالیات‌ستانی در کشور به بنگاه‌های تولیدی سرپامانده منتقل شود. این در حالیست که انعطاف مالیاتی بیشتر و حتی کاهش نرخ مالیات بر درآمد بنگاه‌های تولیدی در شرایط رکودی فعلی سیاستی است که بایستی در جهت حمایت از تولید مدنظر قرار گیرد.

دوگانه فوق‌الذکر که غیرقابل جمع به نظر می‌رسند، با اجرای سریع و هوشمندانه مالیات بر مجموع درآمد خانوار قابل حل هستند. در نظام مالیاتی کشورهای توسعه‌یافته، مالیات بر درآمد شخصی (personal income tax) و مالیات بر ارزش افزوده دو جزء کلیدی محسوب می‌شوند. تجارب کشورها موید آن است که مالیات بر درآمد شخصی به عنوان یک پایه مالیاتی مهم مورد توجه بوده است. اجرای مالیات بر ارزش افزوده در کشور علی‌رغم کاستی‌های موجود توانسته است نقش مهمی در افزایش درآمدهای مالیاتی دولت داشته باشد. در راستای کاهش تکیه بر درآمدهای نفتی لازم است تا پایه مالیات بر درآمد شخصی نیز مورد توجه جدی قرار بگیرد. مالیات بر درآمد شخصی می‌تواند بر انواع درآمد شخص (شامل حقوق، سود سپرده، اجاره بهای املاک، عایدی سرمایه) یا بر مجموع درآمد فرد وضع شود. در مالیات بر مجموع درآمد کلیه عواید شخص از منابع مختلف درآمدی پس از کسر بخشودگی‌های مقرر در قانون با «نرخ‌های تصاعدی» مشمول مالیات قرار می‌گیرد. لازمه اجرای این سیاست مالیاتی، تکمیل اظهارنامه مالیاتی در پایان هر سال برای هر فردِ فعال اقتصادی است. اعطای اعتبار مالیاتی (یا همان استرداد بخشی از مالیات کسر شده به افراد در صورتی که درآمدشان از حد تعیین شده در سال کمتر باشد) می‌تواند انگیزه ارائه اظهارنامه توسط افراد را افزایش دهد. این گونه برنامه‌های حمایتی در اغلب کشورهای پیشرفته با عناوینی چون «اعتبار مالیاتی افراد شاغل» اجرا می‌شود.

اجرای مالیات بر مجموع درآمد خانوار با اعمال حد معافیت بالا چهار اثر مفید خواهد داشت:

اول اینکه منبع مالیاتی جدیدی برای دولت ایجاد می‌کند که می‌تواند هم جایگزین کاهش درآمدهای نفتی و هم جایگزین بخشی از مالیات بر درآمد بنگاه‌های تولیدی شود. متعاقبا دولت می‌تواند با فراغ خاطر نرخ مالیات بر درآمد بنگاه‌های تولیدی را کاهش دهد.

دوم اینکه اعمال حد معافیت بالا باعث می‌شود که عملا این مالیات صرفا به ثروتمندترین دهک اصابت کند و ۹ دهک دیگر با این مالیات درگیر نشوند. در نتیجه، اجرای آن علاوه بر بهبود توزیع درآمد و افزایش عدالت مالیاتی، ملاحظات اجتماعی قابل توجهی نخواهد داشت.

سوم اینکه اجرای مالیات بر مجموع درآمد خانوار ابزار کارآمدی را در اختیار سیاستگذار برای تنظیم‌گری انگیزه‌های فعالین اقتصادی قرار می‌دهد و سیاستگذار می‌تواند از این ابزار برای اموری مانند مقابله با رفتارهای سفته‌بازانه در بازارهایی مانند ارز، طلا و مسکن استفاده کند.

چهارم اینکه اجرای این نوع مالیات بانک‌های اطلاعاتی دولت را تکمیل می‌کند. این امر باعث می‌شود که خطای تشخیص در اجرای سیاست‌های مختلف حمایتی و خصوصا اعطای یارانه‌ها به حداقل برسد. دلیل یکپارچگی نظام مالیاتی و یارانه‌ای در اکثر کشورهای با سطح اقتصادی مناسب هم به این امر برمی‌گردد.

نکته قابل توجهی که در شرایط اقتصادی فعلی مورد غفلت سیاستگذار واقع شده است، نابرابری درآمدی شدید بین ثروتمندترین دهک درآمدی و بقیه دهک‌هاست. به نظر می‌رسد که عمده درآمدهای این دهک هم از مواردی نظیر فعالیت‌های غیررسمی، حفره‌های اطلاعاتی تصمیمات سیاستی، سوء استفاده از پدیده درب‌های گردان و غیره حاصل می‌شود. علاوه بر این، سازوکار غیرعادلانه یارانه حامل‌های انرژی عملا بیشترین انتفاع را نیز نصیب این دهک کرده است. اجرای مالیات بر مجموع درآمد خانوار باعث می‌شود که این نابرابری به میزان معناداری پوشش داده شود. در مجموع، وضع مالیات بر درآمد شخصی علاوه بر اثرگذاری جدی بر روی درآمدهای مالیاتی می‌تواند نقش کلیدی در کاهش نابرابری و افزایش عدالت اجتماعی در جامعه ایفا کند.

منتشر شده در سایت خبری ایبنا در تاریخ ۱۰ تیرماه ۱۳۹۸٫

چرا بمب نقدینگی شکل گرفت؟

اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه نحوه استفاده، نگهداری و نظارت بر پایانه فروشگاهی (صندوق مکانیزه فروش)»

گزارش “اظهارنظر کارشناسی درباره:«لایحه نحوه استفاده، نگهداری و نظارت بر پایانه فروشگاهی(صندوق مکانیزه فروش)” که توسط آقای سینا ضیایی پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف و در دفتر مطالعات مالیه عمومی و توسعه مدیریت (گروه مالیه عمومی) مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تهیه شده است به اهمیت و ضرورت استقرار صندوق مکانیزه فروش و سامانه مؤدیان مالیاتی و اظهارنظر کارشناسی درباره مفاد گزارش کمیسیون اقتصادی در مورد « لایحه نحوه استفاده، نگهداری و نظارت برپایانه فروشگاهی (صندوق مکانیزه فروش)» پرداخته است.
اخذ عادلانه مالیات همواره به عنوان یکی از اهداف جوامع مطرح بوده است. بی شک نحوه اخذ مالیات و دریافت بیش از حد مالیات از برخی مؤدیان یا فرار مالیاتی برخی دیگر میتواند به بی عدالتی و نارضایتی عمومی منجر شود.در حال حاضر وجود رویکردهای سنتی در امر مالیات ستانی، مسائل و چالش های زیادی را به دنبال داشته است که از جمله آنها میتوان به فرار مالیاتی گسترده، بروز اختلاف بین مؤدیان و سازمان مالیاتی، اخلال در محیط کسب وکار و… اشاره کرد. یکی از دلایل بروز این آسیب ها را میتوان ممیز محوری حاکم بر مالیات ستانی در کشور دانست. استقرار صندوق های مکانیزه فروش و اتصال آن با سامانه مؤدیان مالیاتی فواید فراوانی برای فعالین اقتصادی و نظام مالیاتی کشور دارد که یکی از مهمترین آنها میتواند اصلاح فرایند تشخیص مالیات از طریق سیستمی کردن این فرایند و جلوگیری از بروز رفتارهای سلیقه ای مأموران مالیاتی باشد.
بر این اساس مصوبه کمیسیون درباره لایحه «نحوه استفاده، نگهداری و نظارت بر پایانه فروشگاهی(صندوق مکانیزه فروش)» با ۲۹ ماده قانونی در هفت فصل، پس از بررسی در کارگروه تخصصی و کمیسیون اقتصادی مجلس، به صحن مجلس تقدیم شده است.
متن کامل این گزارش که در سایت مرکز پژوهش‌های مجلس انتشاریافته از طریق لینک زیر قابل‌ دسترسی است:

http://rc.majlis.ir/fa/report/show/1089388

 

 

 

اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه مالیات بر ارزش افزوده» (فصول اول تا سوم)

گزارش “اظهارنظر کارشناسی درباره:«لایحه مالیات بر ارزش افزوده»(فصول اول تا سوم)” که توسط آقای سینا ضیایی پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف و در دفتر مطالعات مالیه عمومی و توسعه مدیریت (گروه مالیه عمومی) مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تهیه شده است، اظهارنظر کارشناسی پیرامون مواد فصول اول، دوم و سوم مصوبات کمیسیون با موضوع تعاریف قانونی و دامنه شمول، معافیت مالیاتی و مآخذ محاسبه مالیات می باشد.
مالیات بر ارزش افزوده اولین بار حدود یک قرن پیش و طی جنگ جهانی اول در کشور آلمان پایه ریزی شد. بیش از نیم قرن نیز از گسترش و فراگیری اجرای آن در دنیا سپری شده است به طوری که در سال ۲۰۱۷ میلادی حداقل ۱۶۵ کشور دنیا نظام مالیات بر ارزش افزوده را اجرا کرده اند. در ایران نیز قریب به یک دهه است که مالیات بر ارزش افزوده اجرا میشود و اکنون این پایه مالیاتی به یکی از مهمترین اجزای منابع عمومی دولت و درآمدهای مالیاتی کشور تبدیل شده است. به علاوه منابع حاصل از این محل یکی از مهمترین منابع درآمدی شهرداری ها و دهیاری هاست.
در سالهای اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده سازمان امور مالیاتی و مؤدیان مالیاتی با مسائل و چالشهای مختلفی رو به رو بوده اند که تلاش شده است با صدور بخشنامه ها و آیین نامه های متعدد ازسوی سازمان امور مالیاتی این موانع برداشته شود. به علاوه دولت تلاش کرده است با استفاده از تجارب سالهای اجرای قانون، اصلاحات لازم را در لایحه دائمی کردن قانون مالیات بر ارزش افزوده انجام دهد.
لایحه تقدیمی دولت بیش از یک سال در کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی و کارگروه مربوطه مورد بررسی قرار گرفته است و در مصوبه نهایی کمیسیون اصلاحات مناسبی در لایحه دولت گنجانده شده است. رئوس اصلی اصلاحات انجام شده در مصوبه کمیسیون اقتصادی در گزارشی با عنوان «درباره لایحه مالیات بر ارزش افزوده ۷ .بررسی گزارش کمیسیون اقتصادی(کلیات)» به شماره مسلسل ۱۶۴۲۳ به صورت تفصیلی آورده شده است. این اصلاحات عمدتاً مبتنی بر آسیب شناسی قانون فعلی و نحوه اجرای آن، جلسات متعدد با کلیه ذینفعان قانون اعم از دستگاههای دولتی، بخش خصوصی و تعاونی کشور، اساتید دانشگاهها، کارشناسان و خبرگان مالیاتی و رؤسای سابق سازمان امور مالیاتی انجام پذیرفته است. گفتنی است آسیب شناسی قانون مالیات برارزش افزوده در گزارش مستقلی با عنوان «درباره مالیات برارزش افزوده ۶ .آسیب شناسی اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده در ایران» به شماره مسلسل ۱۶۴۲۴ انجام گرفته است. با عنایت به آسیب شناسی های انجام شده، اظهارنظر کارشناسی مرکز پژوهش های مجلس بر مفاد مصوبه کمیسیون اقتصادی طی سلسله گزارش هایی ارائه خواهد شد.
متن کامل این گزارش که در سایت مرکز پژوهش‌های مجلس انتشاریافته از طریق لینک زیر قابل‌ دسترسی است:

http://rc.majlis.ir/fa/report/show/1137988

 

 

 

حمایتی که اوضاع را ناگوارتر می‌کند

صندوق بازنشستگی کشوری قرار است وام ازدواج به مبلغ ۲۰ میلیون تومان با سود فقط ۹ درصد به فرزندان بازنشستگان بدهد. این درحالیست که دولت سالانه ۸۰ هزار میلیارد تومان بودجه ( ۲۵ درصد کل بودجه عمومی) به صندوق‌های بازنشستگی کمک می‌کند و حال یکی از این صندوق‌ها که نسبت به سایر صندوق‌ها بیشترین بودجه و حمایت مالی را از دولت دریافت می‌کند قصد دارد وام ازدواج به فرزندان مستمری بگیران خود بدهد. آیا این اقدام به دامنه بحران صندوق‌های بازنشستگی اضافه نمی‌کند؟

این تصمیم به هیچ عنوان قابل دفاع نیست. اولین دلیل این است که گرچه ممکن است فهم مدیران صندوق بازنشستگی این باشد که افرادی که مستمری بازنشستگی دریافت می‌کنند و مستمری آنها از یک حدی پایین‌تر است جزء دهک‌های پایین درآمدی هستند، اما متاسفانه وضعیت رفاهی دهک‌های پایین درآمدی به قدری نامساعد است که اگر فردی حقوق ثابتی آن هم نه چندان مورد توجه، دریافت کند در دهک‌های چهارم یا پنچم به بالا یعنی جزء دهک‌های متوسط به بالا قرار می‌گیرد.

باید توجه داشت اینکه به فرزندان بازنشستگان صندوق بازنشستگی کشوری وام ازدواج داده شود گرچه وضع معیشتی این مستمری‌بگیران در بین دیگر اعضای صندوق‌های بازنشستگی بهتر می‌شود و همچنین نابرابری در بین بازنشستگان صندوق کاهش پیدا می‌کند، اما اثر کلی آن در کشور این است که نابرابری را در سطح کشور افزایش خواهد داد. زیرا صندوق‌های بازنشستگی کسری قابل توجهی دارند و هر ساله دولت به میزان چشمگیری باید به این صندوق‌ها کمک کند.

متاسفانه یکی از دلایل عمده کسری بودجه دولت هم کمک به صندوق‌های بازنشستگی است که بخش قابل توجهی از این کمک و حمایت مالی به صندوق بازنشستگی کشوری تعلق می‌گیرد.

گرچه با اجرای طرح وام ازدواج، نابرابری در بین بازنشستگان صندوق کاهش پیدا می‌کند، اما در عمل این وام ازدواج از جیب پایین‌ترین دهک‌های درآمدی در اقتصاد کشور که بسیاری از این افراد منبع درآمدی دیگری جز یارانه‌های نقدی ندارند پرداخت شده است.

پر واضح است که کسری بودجه دولت یعنی تورم و بار افزایش نرخ تورم هم بر دوش کل آحاد جامعه به ویژه دهک‌های پایین درآمدی می‌افتد.

تورم همانند مالیات ظالمانه‌ای است که متاسفانه هر چه خانوارها فقیر‌تر و با دارایی کمتری باشند گویی آن مالیات شدیدتر به آنها اصابت کرده است.

گرچه با اجرای این تصمیم نابرابری در بین بازنشستگان صندوق کاهش پیدا می‌کند، اما در عمل این وام ازدواج از جیب پایین‌ترین دهک‌های درآمدی در اقتصاد کشور که بسیاری از این افراد منبع درآمدی دیگری جز یارانه‌های نقدی ندارند پرداخت شده است.

دومین دلیل این است که علی‌رغم اینکه سازمان برنامه و بودجه کشور بسیار خوشبینانه در بخش درآمدی لایحه بودجه ۹۸ پیش‌بینی کرده بود که فروش روزانه نفت ایران حدود یک میلیون و ۵۰۰ هزار بشکه خواهد بود، اما در حال حاضر فروش نفت ایران بسیار کاهش یافته است. همچنین با تصمیم جدید دولت آمریکا مبنی بر عدم تمدید معافیت‌های تحریم نفت ایران، انتظار میرود که درآمدهای نفتی کشور در ماه‌های آتی باز هم کاهش پیدا کند و مجددا فشار بودجه‌ای به دولت مضاعف خواهد شد.

در این شرایطی که فشار بودجه‌‍ای مضاعف می‌شود و با کسری شدید بودجه مواجه خواهیم شد و این کسری بودجه بار تورمی بسیار بالایی به همراه خواهد داشت اینکه مجدد امحل‌های جدید هزینه‌ای ایجاد شود، به هیچ عنوان قابل دفاع نیست.

ممکن است برخی مسئولان عنوان کنند که جمع کل منابع مالی که به این محل تعلق می‌گیرد قابل توجه نیست یا این تصمیم تنها جنبه نمایشی دارد که نمایشی بودن این تصمیم باز هم قابل دفاع نیست، زیرا یک سری از دهک‌های درآمدی در جامعه هستند که به تحت پوشش هیچ نهاد حمایتی قرار ندارند و آنچه که تنها از این سیاست‌های حمایتی به آنها اصابت می‌کند یارانه نقدی است آن هم یارانه‌ای که از زمان دولت احمدی‌نژاد میزان آن ثابت مانده و به دلیل تورم روز به روز از قدرت خرید آن کاسته می‌شود.

متاسفانه برخی دهک‌های درآمدی جامعه به دلیل خطای نهادهای حمایتی در تشخیص دهک‌های پایین درآمدی تحت پوشش هیچ کدام از نهادهای حمایتی نیستند.
همچنین به دلیل اینکه مصرف انرژی این اقشار جامعه بسیار پایین است به هیچ عنوان از یارانه حامل‌های انرژی بهره نمی‌برند.

اینگونه سیاست‌ها چون بازتاب خبری پیدا می‌کند، مجداد این حس را در این اقشار جامعه تقویت می‌کند که حمایت نظام تنها از افرادی است که حتما بخشی از نظام هستند و به نوعی از این نظام حقوق گرفته و می‌گیرند، بنابراین معتقدم این موضوع وضعیت سرمایه اجتماعی را وخیم‌تر می‌کند و از این منظر هم تخصیص وام ازدواج به فرزندان مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری به هیچ عنوان قابل دفاع نیست.

منتشر شده در سایت خبری تجارت نیوز در تاریخ ۹ اردیبهشت ماه ۱۳۹۸٫

برای جبران خسارت سیل از کدام جیب پول برداریم؟

ایجاد خسارت در حوزه‌های زیرساختی، کشاورزی و مسکونی در سیلاب اخیر باعث شده دولت برای تأمین مالی این خسارات از محلی غیر از بودجه به تکاپو بیفتد؛ در این باره یک اقتصاددان معتقد است استفاده از تسهیلات بانکی به دلیل افزایش اضافه برداشت بانک‌ها و بدهی آنها به بانک مرکزی باعث افزایش پایه پولی و تشدید تورم خواهد شد و در عوض دولت بهتر است برای جبران خسارات و جبران کسری بودجه به اصلاح یارانه‌های انرژی فکر کند.

به گزارش ایسنا، وقوع حادثه سیلاب در کشور خسارات گسترده‌ای را در حوزه‌های مهم زیرساختی، کشاورزی، صنعتی و مسکونی به با آورده است. بر اساس بعضی از معدود برآوردهای اولیه، سیل تا به حال به ۵۰ هزار واحد مسکونی و همچنین ۷۰۰ هزار هکتار از اراضی زراعی و ۹۰ هزار هکتار اراضی باغی خسارت زده است.۱۵ هزار واحد مسکونی خراب شده است همچنین بر اساس اظهارات برخی مسئولان رسمی، سیل در حوزه زیرساخت‌های جاده‌ای ۱۶۰۰ میلیارد تومان، محصولات کشاورزی ۶۰۰۰ میلیارد تومان، زیرساخت‌های ارتباطاتی و اطلاعاتی ۱,۵۰۰ میلیارد و تأسیسات نفتی هزار میلیارد تومان خسارت به بار آورده است. در تازه‌ترین برآورد رسمی از میزان خسارات رخ داده هم عبدالرضا رحمانی فضلی – وزیر کشور – گفته که سیل اخیر بین ۳۰ تا ۳۵ هزار میلیارد تومان خسارت در بر داشته است.پیش از این نیز مدیرکل بازسازی بنیاد مسکن به ایسنا گفته بود که بر اساس برآوردهای اولیه، سیل تاکنون به ۵۰ هزار خانه خسارت وارد کرده که حدود ۳۵ هزار واحد دچار خسارت و ۱۵ هزار واحد تخریب شده است. مجموع این اتفاقات در کنار بی‌خانمان شدن تعدادی از شهروندان بر اثر تخریب منازلشان باعث می‌شود بار مالی زیادی به دولت تحمیل شود؛ دولتی که در این شرایط موظف است از شهروندان خود در برابر بلایای طبیعی حمایت کند.مساله اصلی این است که دولت امسال یکی از سخت‌ترین سال‌های اقتصاد خود را در پیش دارد و بسیاری از کارشناسان حتی پیش از این حوادث هم احتمال بروز کسری را در بودجه سال ۹۸ مطرح کرده بودند استفاده از پول بانکی و صندوق توسعه تورم می‌آورد در همین باره علی مروی در گفت‌وگو با ایسنا، بیان کرد: اگر چه جبران خسارات سیل از طریق تسهیلات بانکی امری امکان‌پذیر است اما قابل توصیه نیست. در واقع، اتخاذ این سیاست نه تنها وضعیت شکننده بانک‌ها را بدتر می‌کند بلکه به دلیل افزایش اضافه برداشت بانک‌ها و بدهی آنها به بانک مرکزی باعث افزایش پایه پولی می‌شود. متعاقباً حجم نقدینگی افزایش یافته و تورم تشدید خواهد شد.مروی به گزینه استفاده از منابع ارزی صندوق توسعه هم اشاره کرد و درباره تبعات آن گفت: منابع ارزی که از صندوق توسعه ملی خارج می‌شود برای اینکه بتواند خسارات سیل را جبران کند باید به ریال تبدیل شود که این اقدام هم به دلیل افزایش پایه پولی، در نهایت باعث افزایش حجم نقدینگی خواهد شد.مدیر اندیشکده حکمرانی شریف ادامه داد: به عبارتی بانک مرکزی به ازای منابع ارزی برداشت شده از صندوق توسعه، معادل ریال پرداخت می‌کند که این به معنای ایجاد پایه پولی جدید است که خلق پول درون‌زای بانکی با ضریب فزاینده حدوداً شش روی آن عمل می‌کند.اصلاح یارانه‌های انرژی بمب نقدینگی را خنثی می‌کند او بهترین گزینه برای جبران خسارات سیل و حتی جبران کسری بودجه دولت را استفاده از منابع قابل استحصال از محل اصلاح یارانه‌های انرژی ارزیابی کرد و گفت: اصلاح یارانه‌های ناکارآمد انرژی علاوه بر اینکه می‌تواند باعث توزیع عادلانه‌تر منابع به نفع طبقات محروم جامعه شود. همچنین منابعی کافی برای کمک به سیل‌زده‌ها و جبران کسری بودجه دولت فراهم خواهد کرد.وی با بیان اینکه اصلاح یارانه‌های انرژی به خلق پول منجر نمی‌شود، ادامه داد: در اصلاح یارانه‌های انرژی چون پول از خود جامعه و دهک‌های پردرآمد به دست می‌آید منجر به ایجاد پایه پولی جدید و تبعات تورمی نمی‌شود.این اقتصاددان با بیان اینکه اصلاح یارانه‌های انرژی می‌تواند خاصیت ضد تورمی هم داشته باشد، گفت: اصلاح یارانه‌های انرژی علاوه بر اینکه باعث تصحیح مصرف انرژی می‌شود بخشی از شبه پول را هم از حساب‌های بانکی دهک‌های ثروتمند خارج کرده و در بخش انرژی به جریان در خواهد آورد. به عبارت دیگر، این کار بمب نقدینگی را هم خنثی می‌کند.به گزارش ایسنا، پیش از این رئیس کل بانک مرکزی هم با اشاره به حجم خسارت‌های سیل بر زیرساخت‌ها، منازل، کشاورزی و دامپروری و دیگر دارایی‌های مردم تاکید کرده است که قطعاً بودجه ۹۸ امکان پاسخگویی به این مسائل را ندارد و در کنار تسهیلات بانکی، استفاده از منابع صندوق توسعه ملی ضروری خواهد شد.

منتشر شده در سایت خبری ایسنا در تاریخ ۲۶ فروردین ماه ۱۳۹۸٫

دو راهی ابرتورم و یونانیزه شدن

بررسی چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی در گفت‌وگو با علی مروی

به نظر شما صندوق‌های بازنشستگی در سال ۹۷ چه وضعیتی را پشت سر گذاشتند؟ آیا توانسته‌اند وضعیت خود را از مرز ورشکستگی دور گردانند؟

در ابتدای سال ۱۳۹۷ نیز پیش‌بینی‌ها و مباحث مختلفی حول محور وضعیت صندوق‌ها مطرح شد. واقعیت آن است که صندوق‌های بازنشستگی در سالی که پشت سر گذاشتیم در مجموع نه‌تنها به سمت اصلاح و تقویت پیش نرفت، بلکه می‌توان گفت که در برخی جهات و ابعاد، شاید وضعیت صندوق‌ها در مدت زمان مورد بحث بیشتر به سمت چالش و وضعیت منفی‌تر حرکت کرده‌اند. این واقعیت به‌رغم این مساله است که دولت در ابتدای سال قریب ۵۰ تا ۶۰ هزار میلیارد تومان برای کمک به وضعیت صندوق‌ها در نظر گرفت. البته باید دید که در پایان سال دقیقاً چه مقدار از این رقم در واقعیت تخصیص داده خواهد شد. اما به صورت کلی مشاهده می‌شود که صندوق‌ها با کسری قابل توجه مواجه هستند.

شاید مهم‌تر از رقم کسری در صندوق‌ها بحث «روند کسری» است. به نظر می‌رسد که در آتیه ما کسری فزاینده‌ای را در مساله صندوق‌های بازنشستگی شاهد خواهیم بود که این مساله‌ای قابل تامل و نیازمند توجه و سیاستگذاری بسیار جدی است. طبق محاسبات بیمه سنجی و اکچوئری که با استفاده از نرم‌افزار Prost انجام داده‌ایم، پیش‌بینی ما این است که در کمتر از یک دهه دیگر، کسری صندوق‌ها درصد قابل توجهی از GDP را شامل شود که این مساله قاعدتاً موجب می‌شود که این کسری بخش قابل توجهی از بودجه دولت را ببلعد.

همچنین می‌توان به این مساله اشاره کرد که اگرچه شوک ارزی باعث افزایش ارزش دارایی‌های شرکت‌های متعلق به شستا و صندوق شد، اما به دلیل مشکلات ناشی از بنگاهداری کماکان این شرکت‌ها با مشکل کمبود نقدینگی مواجه هستند. این پیش‌بینی وجود دارد که این وضعیت در سال ۱۳۹۸ حتی منفی‌تر شود. در سال جاری نوسانات ارزی و مباحث مرتبط با تورم و در صدر آنها بخشنامه‌های متعدد ارزی و تجاری دولت باعث شد شرکت‌های زیرمجموعه صندوق‌ها با مشکلات و عدم ثبات بیشتری روبه‌رو شوند. برای مثال زمانی که دولت شرکت‌های وابسته را مکلف کرد که برخی محصولات پتروشیمی و فولادی را بر اساس نرخ ارز رسمی ۴۲۰۰ تومان به بورس کالا عرضه کنند، این مساله بر وضعیت سوددهی این شرکت‌ها تاثیر قابل ملاحظه‌ای گذاشت و عملاً باعث شد خیلی از این شرکت‌ها که قبلاً سودده بودند در سال مالی جاری زیان‌ده شوند.

 با توجه به وضعیت اقتصادی دولت آیا می‌توان امیدی به بهبود وضعیت اقتصادی صندوق‌ها داشت؟

اولاً حتی اگر وضع دولت هم به لحاظ بودجه‌ای خوب می‌بود با توجه به کاهش ورودی صندوق‌ها که بخش قابل توجهی از آن مرتبط با هرم جمعیتی ماست انتظار نمی‌رود که وضعیت صندوق‌ها در کوتاه‌مدت بهبود یابد. هرم جمعیتی به دلیل سیاست‌های جمعیتی تاثیر بدی بر صندوق‌ها گذاشته است و انتظار این است که دولت بر روی اصلاح این سیاست‌های جمعیتی تمرکز کند. عامل دیگر، وضعیت بازارهای محصولات مختلف و بازار کار است که با توجه به شرایط رکودی اقتصاد هم ورودی قابل انتظار از محل شرکت‌های شستا را متاثر کرده و هم منجر به کاهش ورودی ناشی از کاهش پرداخت شده است. این موارد هم اموری درونزا هستند که حتی اگر وضع بودجه‌ای دولت هم خوب شود، لزوماً به معنای بهبود وضعیت صندوق‌ها نیست.

در نهایت یکسری قواعد که منجر به دخالت‌های خارج از خواست مدیران و مالکان صندوق‌ها در آنها می‌شود باعث شده که منابع صندوق‌ها با مشکلات بیشتری مواجه شود. مصوباتی مانند بازنشستگی زودهنگام یا مصوبات دولتی که با فشار وزارتخانه‌ها بر منابع صندوق‌ها تحمیل می‌شود، باعث هدررفت منابع صندوق‌ها می‌شود. حجم کسری صندوق‌ها و روند رشد کسری به گونه‌ای است که هرچه وضع بودجه‌ای دولت خوب باشد که نیست، کمک چندانی به حل معضل صندوق‌های بازنشستگی نمی‌تواند بکند. که البته باید در نظر گرفت که وضع دولت چندان مطلوب نیست و مشکل صندوق‌ها خود بر مشکلات دولت افزوده است.

 آینده و چالش‌های صندوق‌ها را با توجه به وضعیت اقتصادی فعلی کشور چگونه ارزیابی می‌کنید؟

به صورت کلی باید اظهار کرد که صندوق‌های بازنشستگی ماهیتی پویا و دینامیک دارند که نیازمند توجه در همه ابعاد کاری خود هستند. ورودی صندوق‌ها روزبه‌روز با فشار مواجه است که تاثیر کاهنده بر آنان دارد و از آن‌سو هزینه‌ها و خروجی صندوق‌ها نیز با چالش‌های متعددی مواجه است که این هزینه‌ها را در مسیر افزایشی قرار داده است. بخش قابل توجه ورودی صندوق‌ها را پرداختی اعضا به ویژه اعضای جدیدالورود تشکیل می‌دهد که در سال‌های پیش‌رو ممکن است این منبع تامین مالی کمتر هم بشود زیرا اعضا بازنشسته می‌شوند و از تامین‌کننده به دریافت‌کننده بدل می‌شوند. چالش دیگر ساختار و سیاست‌های کلان جمعیتی است که بر صندوق‌ها نیز تاثیر منفی گذاشته است. طی یک دهه اخیر نرخ باروری و زادوولد کاهش پیدا کرده و باعث شده است آمار جمعیت شاغل و فعال اقتصادی و مولد کاهش پیدا کند. علاوه بر این وضعیت نه‌چندان رضایت‌بخش بازار کار و اشتغال که در زیر چتر رکود قرار دارد، باعث شده است وضعیت بدتر شود. همه این پارامترهای منفی به ورودی‌ها و حق بیمه‌های پرداختی به صندوق‌های بازنشستگی آسیب ‌زده است. بخش دیگری از ورودی که از محل سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها به دست می‌آید لزوماً وضعیت رضایت‌بخشی ندارد. هرچند نوسانات ارزی ممکن است باعث افزایش ارزش اسمی این سرمایه‌ها شده باشد، اما این رشد ارزش اسمی به معنی افزایش ارزش GL دارایی‌ها نبوده است.

بیش از همه شاید بخشنامه‌ها و دخالت‌های نامناسب دولت در امور ارزی و تجاری به صورت اتوماتیک بر روی همه بنگاه‌های تجاری و اقتصادی از جمله شرکت‌های متعلق به شستا و صندوق‌ها تاثیر گذاشته و باعث شده است سوددهی این بنگاه‌های اقتصادی با چالش‌های جدی مواجه شود. این مساله وقتی نگران‌کننده‌تر می‌شود که می‌بینیم هرچه این سوددهی و ورودی کاهش می‌یابد خروجی روزبه‌روز بیشتر از قبل افزایش می‌یابد. هزینه‌هایی مانند هزینه‌های سلامت و درمان همواره رو به افزایش بوده و این مساله در کنار درآمدهای غیرمکفی باعث رسیدن به وضعیت کنونی شده است.

 چرا مدیریت صندوق‌ها از نجات آنها ناتوان‌اند؟

در این خصوص چند معضل جدی در رابطه با مدیریت صندوق‌ها وجود دارد. بخش قابل توجهی از این مشکلات به ماهیت حقوقی صندوق‌ها بازمی‌گردد. از یک‌سو گفته می‌شود که این صندوق‌ها دولتی نیستند و بیشتر عمومی غیردولتی محسوب می‌شوند. اما دیده می‌شود که برخی اوقات تا آنجا که منافع هیات عامل صندوق‌ها اقتضا کند خود و مجموعه تحت مدیریت خود را ذیل بحث قانون تجارت تعریف می‌کنند. اما آنجا که نیاز به پاسخگویی به مجاری حاکمیتی و نظارتی مطرح می‌شود، اظهار می‌دارند که ما موسسه‌ای عمومی محسوب می‌شویم نه دولتی. همین مساله باعث معضلاتی جدی شده است که به نحوی یک حیاط خلوت برای عده‌ای ایجاد شده به‌طوری که عملکردها فارغ از نظارت و پاسخگویی شکل گیرد و زمینه برای دخالت مدیران دولتی ایجاد شود. خود مدیران صندوق‌ها نیز چون می‌دانند که تعیین‌کننده‌ترین مولفه، شاخص‌های سیاسی است، طبیعتاً چندان انگیزه‌ای برای بهبود عملکرد ندارند و بیشتر انرژی آنها صرف لابی‌های سیاسی می‌شود. همین مساله باعث می‌شود که اولویت اول مدیران صندوق‌ها نه نجات صندوق که لابی سیاسی کردن برای تضمین ماندگاری در پست‌های مدیریتی است. البته نمی‌توان به صورت صفر و یکی نظر داد و نجات صندوق‌ها را تنها به انگیزه و خواست مدیران صندوق‌های بازنشستگی مرتبط دانست. هرچند خواست و انگیزه‌ای مدیریتی در این میان نقشی اساسی دارد. اما عوامل دیگری هستند که بر سرنوشت صندوق‌ها موثر هستند و خارج از خواست و اراده مدیران این صندوق‌ها قرار دارند. از جمله این عوامل می‌توان به قوانین مصوب در مجلس اشاره کرد و همچنین دخالت‌ها و بخشنامه‌های دولتی از جمله عوامل منفی تلقی می‌شود. برای نمونه وقتی مصوب می‌شود که شمول مشاغل سخت و زیان‌آور گسترده‌تر شود، این مساله بدون توجه به وضعیت فعلی صندوق‌ها اتفاق می‌افتد و بیشتر فشار سیاسی نمایندگان موجب تحمیل چنین لوایحی به صندوق‌ها می‌شود که در حالت عادی هم توان و کشش بار مالی موجود را ندارند چه برسد که فشارهای سیاسی مشکلات مالی آنها را بیفزاید  (به‌جای آنکه کاهش دهد). یا ممکن است که دولت‌ها در جهت اهداف سیاسی و برای نیل به هدف کوتاه‌مدت و کسب محبوبیت بیشتر در میان برخی گروه‌ها و اقشار صندوق‌ها را مکلف کنند که اقداماتی را در جهت پرداخت بیشتر انجام دهند. چنین تصمیماتی معمولاً بدون توجه لازم به اثرات بلندمدت این سیاست‌ها بر صندوق‌ها گرفته می‌شود و صرفاً منافع مقطعی و سیاسی را در نظر می‌گیرد. مدیران صندوق‌ها شاید بتوانند برای کاهش این بخشنامه‌ها و چنین دستورات غیرکاهشی لابی کنند. اما غالباً نمی‌توانند آنها را کاملاً حذف کنند. در مثالی دیگر برای توضیح روش‌ها و فرآیندهای مدیریتی در صندوق‌ها می‌توان به فرمول محاسبه بازنشستگی اشاره کرد.

در حال حاضر مبنای این محاسبه دو سال آخر کاری است که تصمیم گرفته شد این مساله به پنج سال افزایش یابد. با توجه به آنکه بسیاری از مدیران از این مساله ضرر می‌کردند، این طرح مثمر و مثبت مسکوت ماند و این مساله توضیح می‌دهد که عوامل متعدد و جدی اقتصاد سیاسی بر سرنوشت صندوق‌ها موثر هستند.

 پیش‌بینی شما از مسیر پیش‌روی صندوق‌ها چیست؟

در خصوص آینده صندوق‌ها اگر همین فرآیند‌ها ادامه پیدا کند، ما اصلاً چشم‌انداز خوبی پیش‌رو نداریم. ممکن است که فرآیند یونانیزه شدن اقتصاد کشور به دلیل بدهی‌های سنگین صندوق‌های بازنشستگی به وجود آید. بدیهی است که اگر دولت بخواهد با خلق پول بدهی‌های سنگین صندوق‌ها را پوشش دهد این مساله به تورم‌های سنگین خواهد انجامید که ممکن است کشور را به مسیر ابرتورم‌ها هدایت کند. در اصل یا ما در مسیر یونانیزه شدن خواهیم افتاد یا آنکه در مسیر ابرتورم قرار خواهیم گرفت.

 به نظر شما مشکل اصلی صندوق‌ها فساد یا سوء‌مدیریت یا روش ناصحیح سیاستگذاری است؟

می‌توان گفت که ترکیبی از هر سه مورد، این مشکلات را به وجود آورده است. ما در حوزه سیاستگذاری مشکلات متعددی به صندوق‌ها تحمیل کرده‌ایم. فرمول محاسبه حقوق و بازنشستگی که توسط سیاستگذار به بخش تقنینی پیشنهاد شده و در نهایت تصویب شده است تنها یک مثال از مشکلات متعدد در حوزه سیاستگذاری است. چنین قوانینی فشار بالایی به منابع صندوق‌ها وارد کرده است. البته ممکن است که مدیریت ارشد صندوق‌ها به دلیل آنکه خود آنها نیز حقوق‌های بالا می‌گیرند از این قوانین استقبال کنند، اما در نهایت چنین قوانینی آسیب شدید به صندوق‌ها وارد خواهد کرد. علاوه بر این، پایه‌گذاری سیستم و نظام بازنشستگی ما مبتنی بر نظام DB است که فشار حداکثری بر صندوق‌ها وارد می‌کند و هرگونه نوسان و چالش اقتصادی وارد بر اعضای صندوق به صندوق‌ها منتقل می‌شود و سیاستگذار نیامده است تا در انتخابی معقول‌تر از نظام چندلایه‌ای بازنشستگی استفاده کند که در آن بخشی از ریسک‌های مرتبط با شرایط اقتصادی و ریسک‌های مرتبط با اعضای صندوق‌ها تنها به اعضا برمی‌گردد.

سیاستگذار حاضر نیست مسوولیت سنگین تغییر سیاست‌ها را بپذیرد. از دیگرسو، موضوع مدیریت مساله مهمی است. عزل و نصب‌ها غالباً بر اساس روابط و کنش و برکنش جریانات سیاسی است. خیلی ضوابط خاصی بر این انتصابات حاکم نیست و در واقع شفافیتی در این زمینه وجود ندارد.

منطقی نیست اگر فکر کنیم که چنین مدیرانی هم و غم خود را بر بهبود وضعیت صندوق‌ها که کاری است بزرگ و پرچالش خواهند گذاشت. چنین مدیرانی تنها می‌خواهند دوره مدیریتی خود را به آرام‌ترین وضع ممکن پشت سر بگذارند و علاقه‌ای به پذیرش ریسک بزرگ تغییر در ساختارها ندارند. همین مساله باعث شده است که ساده‌ترین استانداردهای حاکمیت شرکتی در صندوق‌های بازنشستگی رعایت نشود. ضمن اینکه به دلیل فشار تامین اجتماعی به بنگاه‌ها و پیمانکارها برای کسب درآمد بیشتر، عملاً باعث شده است که بخشی از مشکلات صندوق‌ها روی محیط کسب‌وکار سرریز شود. در مورد فساد هم چه در لایه بررسی و ممیزی پیمانکاران و بنگاه‌های اقتصادی و چه در لایه مدیریتی خود شرکت‌ها معضلاتی جدی وجود دارد.

 آیا دولت می‌تواند از بخش خصوصی در یک فرآیند اصلاحی کمک بگیرد، یا نقشی برای این بخش قائل شود؟

بخش خصوصی به نظرم در شرایط فعلی خیلی نمی‌تواند ایفای نقش کند. تا زمانی که نتوانیم با اصلاحات ساختاری، مشکلات متعدد حاکمیت شرکتی این صندوق‌ها را درست کنیم یا آنکه روندها و فرآیندهای اداری این صندوق‌ها را اصلاح کنیم و با استقرار سامانه‌های نظارتی موثر بحث شفافیت را تقویت و فساد را کاهش دهیم، به نظرم خیلی نمی‌توان برای ورود بازیگر بخش خصوصی جا باز کرد. اگر اصلاحات ساختاری محقق شود، در آن زمان می‌توانیم از ظرفیت بخش خصوصی برای برون‌سپاری بخشی از کارها که حساسیت کمتری دارند استفاده کنیم.

منتشر شده در سایت خبری تجارت فردا در تاریخ ۲۰ اسفندماه ۱۳۹۷٫

کسری بودجه سال آینده با بدخرجی دولت

متاسفانه آنگونه که دولت بودجه سال ۹۸ را بسته است، در سال آینده با کسری بودجه مواجه خواهیم بود و دلیل اصلی آن این است که سمت درآمد‌ها بسیار خوشبینانه پیش‌بینی شده است و این در حالی است که با توجه به شرایط تحریمی در سال ۹۸ حتی در خوشبینانه‌ترین حالت هم درآمدهای نفتی ما نصف آن چیزی که در بودجه پیش‌بینی شده هم نخواهد بود. از طرف دیگر آن بخش از درآمد‌های دولت که از طریق فروش اوراق در نظر گرفته شده است هم محقق نخواهد شد.

درآمدهای مالیاتی نیز به اندازه‌ای که دولت فکر می‌کند وصول نخواهد شد و دلیل آن ادامه یافتن  شوک ارزی و تورم بالایی است که در سال ۹۷ شاهد آن بودیم و در سال آینده هم ادامه خواهد یافت. مگر اینکه سازمان مالیاتی بخواهد به زور از مردم مالیات بگیرد که آن هم باعث آسیب رسیدن به فضای کسب و کار خواهد شد.پس می‌توان گفت از همین زمان پیش‌بینی می‌شود به طور مجموع بخشی از درآمدهای دولت در سال آینده محقق نشود و حدود ۱۰۰تا۱۲۰هزار میلیاردتومان کسری بودجه داشته باشیم، مگر اینکه معجزه‌ای برای مثال در بازار نفت رخ بدهد و قیمت نفت بسیار بالا برود که درآمد‌ها تا حدی وصول بشود.اما آنچه باعث شده است که با مشکل کسری بودجه مواجه شویم مربوط به موضوع بودجه‌ریزی سیاسی ما است.سازمان برنامه و بودجه انگیزه دارد که همیشه کسری بودجه وجود داشته باشد زیرا با این اتفاق می‌تواند تصمیم بگیرد که به هرکسی چقدر بودجه بدهد و اینگونه دایره اختیاراتش گسترده می‌شود و به نوعی می‌تواند مصوبه مجلس در خصوص بودجه را دور بزند.دستگاه‌های مختلف هم همیشه در زمان تهیه متن لایحه بودجه با چانه‌زنی سعی می‌کنند هزینه‌های خود را بالا ببرند.اتفاق دیگری که می‌افتد این است که وقتی لایحه بودجه به مجلس می‌رود نه تنها از هزینه‌ها کاسته نمی‌شود بلکه به آن افزوده هم می‌شود. تمهید درآمد‌ها هم نیازمند برخی جراحی‌های اقتصادی است که ممکن است بر روی تصمیمات و رای‌های نمایندگان تاثیر بگذارد، در نتیجه معمولا انجام اصلاحات به نوعی پاس کاری می‌شود.باید توجه کرد که بودجه‌ریزی به نحوی انجام شده است که در آن به هیچ وجه راه‌حلی برای عبور از تنگنای اقتصادی شدیدی که دهک‌های پایین اقتصادی دچار آن هستند در نظر گرفته نشده است که در آن صورت کسری بودجه بسیار بیشتر خواهد بود.  دولت منابع زیادی را هدر می‌دهد که در بودجه نمی‌آید؛ در واقع دولت مثل انسان پولداری است که بسیار بد خرج می‌کند به طوری که در پایان همیشه بدهکار است.این بدخرج کردن هم در قالب یارانه‌های زیادی است که به مردم پرداخت می‌کند. بنا بر گفته سازمان برنامه دولت سالانه چیزی حدود ۹۰۰تا ۹۵۰هزار میلیارد تومان یارانه انرژی می‌دهد که حدود ۲ونیم برابر بودجه عمومی دولت است. این یارانه‌ها هم که غالبا یارانه‌های انرژی هستند به شکل کاملا ظالمانه‌ای بین مردم توزیع می‌شوند. دولت می‌تواند با هدفمند سازی یارانه‌ها، توزیع آن‌ را عادلانه‌تر بکند و با این کار به طور خودکار دغدغه تامین رفاه دهک‌های پایین از بین می‌رود و دولت می‌تواند بخشی از منابع حاصل از هدفمندی‌ها را به زخم کسری بودجه خود بزند.به علاوه، دولت حدود ۱۱میلیارد دلار ارز ترجیحی پرداخت می‌کند که باید برای حل آن‌ چاره‌ای اندیشیده شود زیرا منافع حاصل از آن عمدتا به نفع عده خاصی از جامعه است.همه اینها در حالی است که می‌دانیم که تا وقتی معضل کسری بودجه ادامه‌دار باشد تحریم‌ها در راستای خواست تحریم‌ کنندگان عمل کرده است.

منتشر شده در سایت خبری اقتصاد آنلاین در تاریخ ۱۴ اسفند ماه ۱۳۹۷٫

تصویر کلان لایحه بودجه ۹۸ و پیشنهادات اصلاحی

ضعف اساسی: کسری بودجه

اکنون با تخلیه شدن بخشی از نقدینگی در اقتصاد از طریق بحران ارزی، از اثرات نقدینگی انباشته‌شده کاسته شده و فرصت مناسبی برای اصلاح دائمی در ساختار بودجه‌ریزی و از بین بردن اثرات مخرب کسری بودجه است. از طرف دیگر کاهش درآمدهای نفتی ناشی از تحریم‌ها نیز می‌تواند اهرم فشاری بر سیاست‌گذار بودجه‌ای باشد تا به هزینه‌های غیرضروری در بودجه خودسر و سامان داده و کسری بودجه را به حداقل برساند. اما متأسفانه با روند در پیش‌گرفته شده در بودجه ۹۸، بر اساس محاسبات انجام‌شده در حالت خوش‌بینانه حداقل ۱۰۰ هزار میلیارد تومان و در بدبینانه‌ترین حالت، تا ۲۰۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه ایجاد می‌شود که مستقیماً باعث افزایش پایه پولی می‌شود. این در حالی است که بررسی عملکرد ۸ ماهه بودجه سال ۹۷ نشان می‌دهد که کسری بودجه ۱۰۰ هزار میلیارد تومانی چندان دور از ذهن نیست. برای داشتن درک بهتر از این ارقام، کافی است به این نکته توجه کرد که پایه پولی در حال حاضر در حدود ۲۲۰ هزار میلیارد تومان است. این پایه پولی با توجه به ضعف نظام بانکی و ضریب فزاینده، باعث ایجاد نقدینگی می‌شود که اندازه و خطر آن به‌مراتب بیشتر ازآنچه است که تاکنون رخ داده است. با این وضع، احتمال گرفتاری اقتصاد در مارپیچ ابر تورم و ونزوئلایی شدن اصلاً دور از ذهن نخواهد بود. لذا به نظر می‌رسد مهم‌ترین چالش اقتصاد ایران، معضل کسری بودجه است. لازم به ذکر است کسری بودجه فزاینده با بند «۹»‌ سیاست‌های کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی، ابلاغی ۲۴/۱۱/۱۳۹۱ در تضاد است.

این کسری بودجه بسیار بزرگ، نتیجه فروض بسیار خوش‌بینانه در مورد درآمدهای دولت و درنتیجه ایجاد هزینه‌های اجتناب‌پذیر با این پیش‌بینی‌ها است. در ادامه به بررسی کلیات اقلام بودجه در ای سمت می‌پردازیم.

درآمدها

  • در سمت درآمدهای بودجه، دولت درآمدهای نفتی و درآمدهای مالیاتی را به‌صورت غیرواقع‌بینانه‌ای پیش‌بینی کرده است.
  • ازیک‌طرف علیرغم شرایط تحریمی کشور و وضعیت بازار نفت درآمد نفتی حدود ۲۹.۵ میلیارد دلار در سال تخمین زده شده که سهم دولت از آن حدود ۲۱ میلیارد دلار خواهد بود. این رقم با فرض فروش روزانه ۱.۵ میلیون بشکه نفت و میعانات با قیمت ۵۴ دلار به‌دست‌آمده است. این در حالی است که بررسی‌های بازار نفت در سال ۲۰۱۹ نشان می‌دهد، حتی بر اساس قیمت نفت ۵۷ دلار برای فروش نفت ایران و در صورت ادامه روند فعلی، حداکثر صادرات نفت و میعانات ایران حدود یک‌میلیون بشکه در روز معادل ۵۶ میلیارد دلار خواهد بود که ازنظر کارشناسی دست‌نیافتنی است.
  • با نگاه واقع‌گرایانه و بر اساس تحلیل ژئوپلیتیکی صادرات نفت و میعانات ایران حدوداً ۵۸۰ هزار بشکه در روز خواهد بود که درآمدی ۱۲ میلیارد دلاری ایجاد خواهد کرد. در خوش‌بینانه‌ترین حالت پیش‌بینی می‌شود درآمد نفتی در حدود ۱۵ میلیارد دلار باشد که حدود ۱۰ میلیارد دلار آن به دولت می‌رسد.
  • با لحاظ کردن درآمد حاصل از صادرات گاز و فروش میعانات به پتروشیمی‌ها، تنها در همین یک‌قلم درآمدی نزدیک به ۸۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه بر دولت تحمیل خواهد شد. (۶۰ همت محقق شده در برابر ۱۳۷ همت پیش‌بینی دولت در بودجه ۹۸)
  • همه این پیش‌بینی‌های که برای درآمد نفتی در لایحه بودجه دولت دیده شده است، با فرض سهم ۲۰ درصدی صندوق توسعه ملی از کل درآمدهاست. این موضوع در کنار وابستگی فراوان دولت در بودجه سال ۹۸ به درآمدهای نفتی، با بند «۱۰» سیاست‌های کلی برنامه ششم ابلاغی ۹ تیر ۹۴ و بند «۱۸» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، ابلاغی ۳۰/۱۱/۱۳۹۲ منافات دارد.
  • پیش‌بینی درآمدهای مالیاتی نیز در نسبت به سال ۹۷ نزدیک به ۲۰ درصد افزایش داشته است. این در حالی است که با توجه به شرایط رکودی در اقتصاد کشور و عدم تعریف پایه مالیاتی جدید، این افزایش در بودجه موجب فشار مضاعف بر تولیدکنندگان و سایر پرداخت‌کنندگان مالیات و تشدید شرایط رکودی اقتصاد می‌شود.
  • با توجه به گزارش تفریغ بودجه سال ۹۶ توسط دیوان محاسبات، حدود ۲۶ هزار میلیارد تومان اقلام درآمدی بدون تحقق در بودجه این سال وجود داشته است. ادامه این روند در بودجه سال ۹۸ باعث دامن زدن به کسری بودجه می‌شود.

هزینه‌ها

  • در سمت هزینه‌ها نیز بودجه دارای ضعف‌های عمده‌ای است. اولاً حقوق کارکنان دولت حدود ۲۹ درصد افزایش پیدا کرده است. (از ۷۴ هزار میلیارد تومان به ۹۵ هزار میلیارد تومان). احتمالاً یکی از اهداف این کار حمایت از بخشی از اقشار آسیب‌پذیر جامعه یعنی کارمندان دولت بوده است. هرچند در اصل حمایت از اقشار ضعیف جامعه در شرایط فعلی تردیدی وجود ندارد، اما استفاده از این روش دارای چند ایراد اساسی است.
  • اولاً حمایت از کانال بودجه‌ای، کسری عظیمی به وجود می‌آورد که همان‌طور که ذکر شد، باعث افزایش نقدینگی در اقتصاد ایران می‌شود و تورم دوره بعدی را هم به همراه خواهد داشت و مجدداً این تورم اثر حمایت‌ها را از بین می‌برد.
  • ثانیاً کارمندان عمدتاً جزو دهک‌های ۵ به بالا هستند، لذا افزایش حقوق آن‌ها کمک چندانی به اقشار ضعیف جامعه ازلحاظ درآمدی نخواهد بود.
  • ثالثاً این افزایش برای همه کارکنان دولت و به‌صورت درصدی اعمال شده است. لذا در این حالت میزان بهره‌مندی مدیران بالادستی به‌مراتب بیشتر از کارکنان با درآمد و حقوق پایین است.
  • برای تأمین معیشت اقشار مستضعف نیاز به سیاست‌های حمایتی نسبتاً فراگیر و مؤثر داریم؛ یعنی اکنون دولت باید از پنج، شش دهک پایین جامعه به‌گونه‌ای حمایت کند که تمامی دهک‌ها بالای خط فقر بمانند. اما در انتخاب منبع درآمدی این حمایت باید بسیار توجه شود. کانال بودجه کشش تأمین منابع این سیاست‌ها را ندارد. چراکه تأمین مالی از طریق بودجه باعث کسری بودجه و تورم می‌شود که بیشترین آسیب را به دهک‌های کم‌درآمد خواهد زد. بنابراین باید به دنبال یک منبع درآمدی جایگزین برای اجرای سیاست‌های حمایتی باشیم.

شکل ۱- مارپیچ ابر تورم برآمده از کسری بودجه

  • علاوه بر این، هزینه‌های اجتناب‌پذیر زیادی نیز در بودجه سال ۹۸ وجود دارد که باعث افزایش کسری بودجه می‌شود. این موضوع با بند «۱۰» سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف، ابلاغی ۱۵/۴/۱۳۸۹ نیز در تضاد است.
  • از طرف دیگر در حوزه امنیتی و دفاعی درمجموع حتی شاهد کاهش بودجه نیز هستیم. این موضوع با بند «۵۲» سیاست‌های کلی برنامه ششم ابلاغی ۹ تیر ۹۴ درحالی‌که افزایش بودجه حوزه دفاعی می‌تواند حاوی پیام قدرت کشور برای دشمنان جمهوری اسلامی باشد. البته همانند سیاست‌های حمایتی منبع درآمدی این افزایش هزینه‌ها نباید از طریق منابع متعارف تعریف‌شده در بودجه فعلی کشور باشد.
  • تخصیص ۱۴ میلیارد دلار برای کالاهای اساسی با ارز ۴۲۰۰ تومانی نیز دارای چند ایراد اساسی است. اولاً پیش‌ازاین اشاره شد که امکان عدم تحقق درآمد ۱۴ میلیارد دلاری برای دولت بالاست. ثانیاً حتی در صورت تحقق این امر، این نوع از حمایت باعث ایجاد یک رانت و فساد گسترده در نحوه تخصیص ارز شده و علاوه بر این امکان اصابت آن به دهک‌های پایین جامعه بسیار پایین است. ثالثاً با این روش،‌ دولت خود را از یک درآمد قابل‌توجه ریالی که می‌تواند کسری بودجه را تا حدی جبران کند، محروم می‌سازد.

جدول ۱- ایرادات اساسی لایحه بودجه سال ۹۸

پیشنهادات

با توجه به ایرادات مورداشاره در بودجه سال ۹۸، پیشنهادات زیر ارائه می‌شود:‌

۱- سمت هزینه‌ها

  • مجلس موظف شود ردیف‌های جداول بودجه سال بعد را در چهار رنگ مختلف (بر مبنای ضرورت و نیاز) ارائه کند. برای مثال رنگ قرمز نشان‌دهنده اقلام خیلی ضروری باشد، رنگ نارنجی موارد ضروری باشد، رنگ زرد هم موارد نسبتاً ضروری باشد و رنگ سفید هم به طبقه موارد اجتناب‌پذیر اختصاص پیدا کند. این حرکت یک گام مثبت در راستای اجرای بند «۱۰» سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف، ابلاغی ۱۵/۴/۱۳۸۹ نیز خواهد بود.
  • پس از دسته‌بندی، یک کمیته حرفه‌ای و تخصصی تشکیل شود و آن پیشنهادها را ممیزی کند و اقلام این گروه‌ها را بررسی کنند، چون ممکن است فشار دستگاه‌های اجرایی موجب شود اکثر هزینه‌های پیشنهادی در طبقه بسیار ضروری قرار دهند. اما این گروه حرفه‌ای وظیفه دارد بودجه‌های پیشنهادی را ممیزی کرده و بر اساس ممیزی این گروه مجرب و تخصصی دولت در قانون بودجه خود، بودجه دستگاه‌ها را پیشنهاد دهد.
  • لازم است در هر دسته از اقلام نیز، بین دستگاه‌ها اولویت‌بندی صورت پذیرد. بدین ترتیب امکان لابی و چانه‌زنی بین خزانه، سازمان برنامه و دستگاه‌ها به حداقل می‌رسد.
  • برای افزایش ضمانت اجرای تخصیص بودجه بر اساس میزان اولویت، می‌توان پرداخت از خزانه را هم مشروط به رعایت اولویت‌بندی‌های مذکور نمود.
  • برای شفاف شدن این سازوکار تخصیص، لازم است خزانه گزارشی کامل از منابع بودجه‌ای تخصیص داده‌شده به هرکدام از دستگاه‌ها در انتهای هرماه منتشر کرده و در دسترس عموم قرار دهد.
  • افزایش حقوق کارکنان دولت به‌صورت مقداری به‌جای درصدی و تنها معطوف به کارمندان با درآمد کمتر باشد.

۲- سمت درآمدها

  • پیش‌بینی از درآمدهای نفتی و مالیاتی منطبق با واقعیت‌های بازار نفت و وضعیت رکودی اقتصاد در داخل اصلاح شود.
  • در این امر شکی نیست که بخش قابل‌توجهی از جامعه در تنگنای اقتصادی به سر می‌برند. برای تأمین معیشت این اقشار نیاز به سیاست‌های حمایتی نسبتاً فراگیر و مؤثر داریم؛ یعنی اکنون دولت باید از پنج، شش دهک پایین جامعه به‌گونه‌ای حمایت کند که تمامی دهک‌ها بالای خط فقر بمانند. اما در انتخاب منبع درآمدی این حمایت باید بسیار توجه شود. چراکه تأمین مالی از طریق بودجه باعث کسری بودجه و تورم می‌شود که بیشترین آسیب را به دهک‌های کم‌درآمد خواهد زد. از طرفی افزایش هزینه‌های حوزه دفاعی و نظامی نیز نیاز به یک منبع قابل‌توجه درآمدی دارد. تنها منبع درآمدی که می‌تواند علاوه بر تأمین مالی سیاست‌های حمایتی، تقویت بنیه دفاعی کشور از طریق افزایش بودجه این حوزه را تضمین کند، اصلاح صحیح قیمت حامل‌های انرژی است. با اصلاح قیمت حامل‌های انرژی علاوه بر تأمین منبع لازم برای حمایت از اقشار ضعیف و امکان افزایش هزینه‌های نظامی، تا حد زیادی کسری بودجه دولت را نیز پوشش می‌دهد. «اندیشکده حکمرانی شریف» وابسته به پژوهشکده حکمرانی و سیاست‌گذاری شریف،‌ بسته‌ای را تهیه کرده است که در آن راه‌های برون‌رفت اقتصاد ایران از وضعیت فعلی در چهار محور سیاست‌های حمایتی سیاست‌های ارزی و تجاری، پولی و بانکی و سیاست‌های مالی موردبررسی قرارگرفته‌اند.
  • برای ایجاد یک پایه مالیاتی جدید و کاهش فرارهای مالیاتی ایجاد یک بستر برای اصلاح فوری قانون مالیات بر مجموع درآمد فرد/خانوار در بودجه پیشنهاد می‌شود. باوجوداین قانون اگر فردی حتی در بازارهایی مانند ارز نیز سفته‌بازی کند، می‌توان با شناسایی درآمد وی از بانک‌های اطلاعاتی جامعی که در اختیار نظام مالیاتی قرار دارد، مالیات‌های متعلقه را مطالبه نمود. این نوع مالیات به‌صورت نمایی وضع می‌شود. این امر باعث می‌شود که فعالین اقتصادی و خانوارها بیشتر انگیزه داشته باشند که سودها و درآمدهای ناشی از فعالیت‌های اقتصادی خود را در سمت بنگاه‌ها (تولید) سرمایه‌گذاری نمایند تا اینکه در بازارهایی مانند ارز یا طلا هزینه کنند.

۳- لزوم بررسی بودجه شرکت‌های دولتی

  • یک بخش از لایحه بودجه که بررسی آن، عموماً به بهانه کمبود وقت در مجلس شورای اسلامی مغفول می‌ماند، بودجه شرکت‌های دولتی است. این در حالی است که چهار شرکت دولتی «شرکت ملی نفت ایران، شرکت پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی، شرکت پالایش نفت آبادان و شرکت ملی گاز» درمجموع ۸۶ درصد از بودجه شرکت‌های دولتی یا به‌عبارتی‌دیگر ۵۹ درصد از بودجه کل کشور را به خود اختصاص داده‌اند. بر این اساس کافی است مجلس فقط بودجه همین چهار شرکت دولتی را بررسی کند که بیشترین رانت‌ها، حقوق و دستمزدهای دریافتی، هزینه‌های جاری، زیان و حیاط‌خلوت‌ها را در داخل خود دارند.

جدول ۲- پیشنهادات اصلاحی برای لایحه بودجه سال ۹۸

سمت درآمدهاسمت هزینه ها
پیشنهاد دستاوردهاپیشنهاد دستاوردها
اصلاح پیش‌بینی غیر واقع‌بینانه از درآمدهای نفتی دولتکاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی، اجبار دولت به کاهش هزینه‌های غیر ضروری و ایجاد منابع درآمدی واقع‌بینانهتقسیم‌بندی اقلام هزینه‌ای بر اساس میزان ضرورت و نیاز (خیلی ضروری، ضروری، نسبتا ضروری و اجتناب‌پذیر) توسط مجلس + ایجاد یک کمیته مستقل و خبره برای بررسی آنصرفه‌جویی در هزینه‌ها، کاهش کسری بودجه، ارسال پیام توسط دولت مبنی بر جلوگیری از انجام هزینه‌‌های اجتناب‌پذیر
اصلاح قیمت‌ حامل‌های انرژیتامین منبع قابل توجه برای اعمال سیاست‌های حمایتی، امکان تقویت بنیه دفاعی و نظامی کشور، کاهش قابل توجه کسری بودجهافزایش مقداری حقوق و دستمزد صرفا برای کارکنان کم‌درآمدحمایت حداقلی از اقشار آسیب‌پذیر، کاهش فشار بودجه‌ای، افزایش عدالت و برابری، ارسال پیام دولت در جهت همراهی و همدلی با مردم از طریق عدم افزایش حقوق مدیران
حذف اقلام درآمدی تحقق نیافتهواقع‌بینانه کردن سمت درآمدهای دولت و اصلاح هزینه‌ها متناسب با آن، کاهش کسری بودجه افزایش بودجه حوزه دفاعی و نظامی از طریق منابع حاصل از اصلاح قیمت حامل‌های انرژیارسال پیام اقتدار جمهوری اسلامی به دشمنان
زمینه‌سازی برای ایجاد پایه مالیاتی جدید (مالیات بر مجموع درآمد خانوار) افزایش درآمدهای دولت، کاهش کسری بودجه،‌ کاهش فرار مالیاتی، مالیات‌ستانی از سوداگران سرمایه،‌ کاهش نابرابری، کاهش فشار بر تولیدکنندگان و کارکنان دولت در پرداخت مالیات عدم تخصیص ۱۴ میلیارد دلار با نرخ ارز ترجیحی به کالاهای اساسی + اعمال سیاست‌های حمایتی از طریق اصلاح قیمت حامل‌های انرژیجلوگیری از رانت و فساد، استفاده از منابع ارزی با نرخ ارز رایج برای جبران بخشی از کسری بودجه، حمایت موثر از دهک‌های آسیب‌پذیر جامعه

بررسی اثر وضع مالیات بر نقل‌وانتقال سهام بر کارایی بازار سرمایه

یکی از راه‌های مقابلهٔ با معامله‌کنندگان بر پایهٔ اخلال، وضع مالیات معاملاتی در بازار مالی است. موافقان، ادعا می‌کنند که این نوع مالیات با افزایش هزینهٔ معامله، باعث کاهش فعالیت معامله‌کنندگان بر پایهٔ اخلال می‌شود. درنتیجه با کاهش تلاطم قیمتی و قیمت‌گذاری درست اوراق بهادار، بازار به سمت کارایی حرکت می‌کند (شوارتز و سگویین، ۱۹۹۳). از طرفی مخالفان بر این باورند که کاهش معامله‌کنندگان اخلال، نقد شوندگی بازار سرمایه را کاهش می‌دهد. درنتیجه فرصت‌های آربیتراژ پیش‌آمده با تأخیر بیشتری پاسخ داده می‌شود و از کارایی بازار می‌کاهد (شوارتز و سگویین، ۱۹۹۳). بااین‌وجود نتیجه‌گیری در این رابطه بستگی به ساختار بازار سرمایه‌ای دارد که این مالیات در آن وضع می‌شود. در ایران به دلیل کارا نبودن بازار سرمایه و وجود ظرفیت کسب درآمد (۵۴۹۹٫۱۱ میلیارد ریال برای سال ۱۳۹۵ در بورس و فرا بورس) و هزینه پایین اجرای آن به دلیل الکترونیکی بودن بورس، پیشنهاد توسعه این ابزار مالیاتی داده شده است. با بررسی اثر جانشینی به معنای جانشین ساختن سایر دارایی‌ها با دارایی که بر روی آن مالیات وضع شده است و اثر مهاجرتی به معنای خروج سرمایه از کشور در بازار سرمایه ایران، توسعه این مالیات ممکن به نظر می‌رسد. زیرا با سرریز شدن سرمایه‌ها در بازار اوراق قرضه دولتی و بانکی باعث رونق تأمین مالی این بخش‌ها می‌شوند. همچنین برای جلوگیری از هدایت سرمایه‌ها در بازار ارز و طلا می‌توان امکان وضع مالیات در این بازارها (مالیات توبین) را موردبررسی قرار داد. درنهایت به دلیل بسته بودن بازار بورس ایران، امکان خروج سرمایه از کشور موضوع نگران‌کننده‌ای به‌حساب نمی‌آید.
با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

«معیشت» روبه‌زوال

«خیلی وقت است شرایط معیشتی دهک‌های پایین درآمدی به‌شدت وخیم شده است و اکنون این وخامت اوضاع در شرایط معیشت خانوار از یکی دو دهک درآمدی پایین خانوار هم فراتر رفته است؛ یعنی حتی می‌توان گفت بیش از نیمی از خانوارهای کشور نیازمند حمایت جدی و سریع و اعمال سیاست‌های حمایتی هستند تا مسیر تنفسی معیشتی این خانوارها بسته نشود.» پیشنهاد وی برای حمایت از خانوار این است که «دولت یک پرداختی یکسان به همه جمعیت آن‌هم به‌صورت نقدی و نه کالایی داشته باشد».

هرچند معاون اول رئیس‌جمهوری گفته «ممکن است سال آینده قدرت خرید مردم شدید کاهش پیدا کند» اما علی مروی، اقتصاددان می‌گوید نگرانی بابت کاهش قدرت خرید خانوارها از مدت‌ها پیش آغاز شده است. وی با اشاره به وضعیت درآمدی نگران‌کننده خانوار و شوک‌های ارزی که به هزینه خانوار تحمیل شده است عنوان می‌کند: «خیلی وقت است شرایط معیشتی دهک‌های پایین درآمدی به‌شدت وخیم شده است و اکنون این وخامت اوضاع در شرایط معیشت خانوار از یکی دو دهک درآمدی پایین خانوار هم فراتر رفته است؛ یعنی حتی می‌توان گفت بیش از نیمی از خانوارهای کشور نیازمند حمایت جدی و سریع و اعمال سیاست‌های حمایتی هستند تا مسیر تنفسی معیشتی این خانوارها بسته نشود.» پیشنهاد وی برای حمایت از خانوار این است که «دولت یک پرداختی یکسان به همه جمعیت آن‌هم به‌صورت نقدی و نه کالایی داشته باشد». مروی درباره منابع مالی این حمایت نیز هشدار می‌دهد که این منابع نباید باعث به وجود آمدن تورمی دیگر شود. وی سپس تصریح می‌کند: «منابع باید از خارج بودجه دولت باشد و به بودجه دولت فشار نیاورد و برای همین هم از محل اصلاح قیمت حامل‌های انرژی می‌تواند باشد.»

♦♦♦

 نرخ تورم ماه‌هاست که دیگر تک‌رقمی نیست، نرخ بیکاری روند فزاینده‌ای به خود گرفته و کارگران شاغل هم از قدرت خرید پایین خود مکرراً گلایه می‌کنند. با توجه به چنین وضعیتی، نگرانی بابت کاهش قدرت خرید خانوار چقدر جدی است که معاون اول رئیس‌جمهوری از احتمال کاهش شدید قدرت خرید خانوار در سال آینده سخن می‌گوید؟

نگرانی بابت کاهش قدرت خرید خانوارها از مدت‌ها پیش آغاز شده است؛ یعنی با توجه به رکود عمیقی که حتی در دولت اول آقای روحانی (دولت یازدهم) داشتیم وضعیت اشتغال از همان زمان خیلی خوب نبود، بعد هم در یکی دو سال اخیر وضعیت اشتغال حتی بدتر هم شد، خیلی از کارگران از واحدهای اقتصادی تعدیل شدند، تعداد زیادی از شرکت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی تعطیل یا مجبور به تعدیل نیرو شدند و همین هم باعث شده که ازیک‌طرف خانوارها درآمد خود را که از محل این مشاغل به دست می‌آوردند از دست بدهند و از طرف دیگر به دلیل همین رکودی که در اقتصاد ایران حاکم بوده، حتی آن کارگرهایی که مشغول به کار شدند یا مشغول به کار بودند افزایش دستمزد چندانی را تجربه نکنند؛ خصوصاً اینکه در اقتصاد ایران موج تورمی را هم شاهد بودیم و همین هم باعث شد که دستمزد واقعی کارگران و نیروی کار در اقتصاد ایران روند نزولی داشته باشد. کارمندان هم که دستمزد حقیقی کاهشی داشتند.

سمت هزینه خانوار هم که با شوک‌های ارزی رخ داده در چند وقت اخیر و تورم‌های حاصل از آن به میزان قابل‌توجهی با یک روند افزایشی مواجه بوده است. با این اوصاف خیلی وقت است شرایط معیشتی دهک‌های پایین درآمدی به‌شدت وخیم شده است و اکنون این وخامت اوضاع در شرایط معیشت خانوار از یکی دو دهک درآمدی پایین خانوار هم فراتر رفته است؛ یعنی حتی می‌توان گفت بیش از نیمی از خانوارهای کشور نیازمند حمایت جدی و سریع و اعمال سیاست‌های حمایتی هستند تا مسیر تنفسی معیشتی این خانوارها بسته نشود.

 قدرت خرید خانوار در سال آینده از چه جهاتی در معرض تهدید است؟ درواقع عوامل مؤثر بر قدرت خرید خانوار در شرایط دشوار اقتصادی چیست؟

نکته‌ای که نگران‌کننده به نظر می‌رسد این است که ظاهراً دولت آقای روحانی عزم جدی برای استفاده از فرصت اصلاحات جدی که پدید آمده ندارد. به نظر می‌رسد دولت نمی‌خواهد فرصت جراحی خوبی را که پیش‌آمده مدنظر قرار دهد و صرفاً می‌خواهد به یکسری بهبودهای مقطعی و تدریجی بسنده کند و این مسئله نگران‌کننده است. چراکه همین قصد و اراده دولت در این مورد نشان می‌دهد که وضعیت ناگواری که برای خیلی از خانوارهای دهک‌های درآمدی مورداشاره به وجود آمده، احتمال دارد برای سال‌های آینده هم تداوم پیدا کند. ما دورنمای مثبتی هم از جهت تحریم‌ها و هم ازاین‌جهت که بگوییم دولت رویکرد خود در سیاست‌های مهم مثل سیاست‌های یارانه‌ای، مالی و همچنین سیاست‌های ارزی خود را می‌خواهد اصلاح کند نداریم. مجموع این شرایط نویدبخش روزهای خوب برای خانوار نخواهد بود. در مورد محیط کسب‌وکار هم می‌توان اشاره کرد که محیط کسب‌وکار متأثر از همین سیاست‌های موردبحث است و با توجه به این سیاست‌ها و میل و اراده دولت محیط کسب‌وکار نیز دورنمای خیلی خوبی ندارد، برای همین شخصاً پیش‌بینی می‌کنم اگر دولت یک عزم جدی در خود ایجاد نکند که تغییر رویکرد جدی بدهد و یکسری از سیاست‌های اشتباه را کنار بگذارد و سیاست‌های جسورانه و جدی خصوصاً در مواردی مثل اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و موارد مشابه اتخاذ کند، آن‌وقت با عدم این اقدامات شرایط خوبی پیش‌روی ما نخواهد بود.

 چرا این خطر در سال آینده جدی‌تر به‌حساب می‌آید؟ یعنی سال آینده ممکن است وضعیت حتی بدتر از شرایط گذشته و فعلی شود؟

دلیل اینکه این خطر در سال آینده جدی‌تر به نظر می‌رسد این است که انباشت اثرات سیاست‌های اشتباه در سال جاری با تأخیر در سال آینده بروز خواهد کرد. البته در سال‌های گذشته هم اشتباهاتی وجود داشته اما در سال جاری چون ما شوک ارزی را داشتیم، بیشتر از قبل به نظر می‌رسد که اقتصاد و قدرت خرید خانوار متأثر شده است. خب، انباشت این‌ها با یک تأخیر زمانی خود را نشان می‌دهد که قاعدتاً در سال آینده آن تبعات را خواهیم دید. ضمن اینکه یکی از آن موارد خیلی مهم و تبعات این اتفاقات کسری بودجه امسال است. ببینید دولت به دلیل تداوم سیاست‌های اشتباه در حوزه حامل‌های انرژی، سیاست‌های اشتباه ارزی و عدم‌اصلاح وضعیت صندوق‌های بازنشستگی و بقیه بخش‌های کلیدی مثل بحران بانک‌ها، شرایطی را فراهم کرده که پیش‌بینی می‌شود در همین امسال با میزان کسری بودجه خیلی بالایی مواجه شود. اگر این اتفاق بیفتد، آن‌وقت باید بگوییم قاعدتاً انتقال این کسری بودجه به سال بعد یعنی افزایش پایه پولی و حجم نقدینگی و به‌تبع آن طبیعتاً افزایش تورم را خواهیم داشت که ممکن است در اقتصاد کشور به میزان بیشتری نسبت به گذشته تورم جدیدی داشته باشیم. ما به لحاظ شرایط تولیدی در امسال وضعیت خوبی نداشتیم و پیش‌بینی می‌شود تا سال بعد با همین روند فعلی که دولت اتخاذ کرده، حتی وخامت اوضاع بدتر هم شود. شما ببینید وضعیت‌های با تورم بالاتر از حتی تورم امسال می‌تواند وضعیت کشور را شکننده کند. به همین دلیل است که می‌توان گفت خطر مربوط به کاهش قدرت خرید خانوار در سال آینده جدی‌تر از قبل به نظر می‌رسد.

 برای کاهش این تهدید دولت باید چه کند؟ درواقع چه نسخه‌هایی می‌توان به دولت پیشنهاد داد که اجرا کند؟

در مورد اینکه دولت با توجه به شرایط توصیفی چه باید کند، می‌توانم بگویم ما در اندیشکده حکمرانی شریف بسته‌ای به‌عنوان راه‌حل پیشنهادی تدوین کرده‌ایم و به برخی از مسئولان حکومتی هم ارائه داده‌ایم، منتها اجمال آن این است که دولت باید در اسرع وقت سیاست‌های حمایتی مؤثری را برای دهک‌های با وضعیت معیشتی نامطلوب اعمال کند. اما ازآنجاکه ما مشکل شناسایی دهک‌های نیازمند حمایت جدی را داریم همین مسئله ضعف در شناسایی می‌تواند تبعات قابل‌توجهی داشته باشد و به همین دلیل پیشنهاد شده است که دولت یک پرداختی یکسان به همه جمعیت آن‌هم به‌صورت نقدی و نه کالایی داشته باشد. چرا می‌گوییم یارانه نقدی باشد؟ برای اینکه پرداخت یارانه کالایی خودش می‌تواند یکسری تبعات قابل‌توجهی داشته باشد، از قاچاق معکوس این کالاها گرفته تا اینکه خودپرداخت کالایی احتمالاً خطاهای نوع اول و دوم بالایی به همراه دارد. به همین دلیل است که می‌گویم دولت باید به همه جمعیت آن رقمی را که تضمین می‌کند همه خانوارها بالای خط فقر می‌مانند پرداخت کند. این رقم هم معادل یک دلار در روز است که به نظرم باید دولت پرداخت کند. اما اگر قرار باشد این پرداخت صورت بگیرد بحث منابع مالی آن مطرح می‌شود. نکته مهم دراین‌باره هم این است که این منابع باید از خارج بودجه دولت باشد و به بودجه دولت فشار نیاورد و برای همین هم از محل اصلاح قیمت حامل‌های انرژی می‌تواند باشد. یا اگر بخواهم به‌بیان‌دیگر بگویم، دولت باید این یارانه‌های ناکارا و ظالمانه انرژی را که اکنون به‌صورت مستمر باز توزیع ظالمانه یارانه انرژی به نفع دهک‌های درآمدی بالای جامعه ایجاد می‌کند اصلاح کند. آن‌وقت با این اقدام از محل اصلاح قیمت حامل‌های انرژی منابع بسیار زیادی آزاد می‌شود که دولت می‌تواند آن منابع را به‌صورت یکنواخت میان همه جمعیت کشور توزیع کند. البته این سیاست برای دوره کوتاه‌مدت است و در بلندمدت هم این سیاست می‌تواند ادامه پیدا کند. در میان‌مدت هم با معرفی مالیات بر مجموع درآمد فرد و همچنین استقرار نظام چندلایه رفاهی، این اقدامات به‌عنوان مکمل یارانه‌های نقدی، منجر به باز توزیع عادلانه‌تر یارانه خواهند شد. درواقع، مالیات بر مجموع درآمد فرد عملاً این یارانه را از دهک‌های بالای درآمدی جامعه بازپس می‌گیرد و در نظام چندلایه رفاهی هم خودبه‌خود به‌صورت هوشمندانه‌ای رفاه اجتماعی توسط حاکمیت بین دهک‌ها توزیع خواهد شد.

 بعد از اشاره به اقداماتی که دولت می‌تواند انجام دهد، می‌خواهم در ادامه بپرسم برای کاهش آن تهدید مورداشاره دولت نباید چه اقداماتی انجام دهد؟

در مورد اینکه دولت نباید چه اقداماتی انجام دهد باید اشاره‌کنم حمایت‌های غیر مؤثر آن‌هم از محل منابعی که باعث کسری بودجه می‌شود بدترین کاری است که در این شرایط دولت می‌تواند انجام دهد. همچنین دست روی دست گذاشتن دولت مثل شرایط فعلی که دولت تعلل کرده و صرفاً نظاره‌گر اوضاع شده از مواضع نامطلوبی است که دولت نباید مرتکب آن شود. اجازه بدهید درباره دلیل اینکه در بخش قبل اشاره کردم نباید به بودجه دولت فشار وارد شود هم توضیحی بدهم. ببینید کسری بودجه معادل با افزایش حجم نقدینگی در دوره بعدی است و این اتفاق منجر به تورم بالاتری می‌شود و تورم هم سیاست‌های حمایتی را کم اثر و بعضاً بی‌اثر می‌کند و مجدداً این مسائل ایجاب می‌کند دولت حمایت‌های شدیدی از اقشار مستضعف انجام دهد. اگر قرار باشد در این شرایط که چنین نیازی وجود دارد دولت چنین کاری کند و فشار به بودجه دولت بیشتر وارد شود آن‌وقت ممکن است به مارپیچ فزاینده تورم بیفتیم که خطر وقوع ابر تورم را به دنبال دارد و امکان دارد ما به مسیر ونزوئلایی شدن بیفتیم که تورم‌های خیلی بالایی در پی خواهد داشت.

 به نظر شما در این شرایط رشد شدید تورم خطرناک‌تر است یا افزایش بیکاری؟

ببینید واقعیت قضیه این است که هر دو مسئله‌ای که اشاره کردید دو روی یک سکه هستند. ما اکنون دچار شرایط رکود تورمی شده‌ایم و یکی از اشتباهات اقتصادی دولت اول آقای روحانی (دولت یازدهم) این بود که اصرار بیش‌ازحدی بر سرکوب تورم و پایین آوردن شاخص تورم آن‌هم با استفاده از ابزارهایی که از تبعات آن تشدید رکود بود داشت. وقتی شما برای مقابله با رکود کاری نکنید، حتی اگر قرار باشد با تورم هم مقابله کنید ولو توفیق کوتاه‌مدت در این مسیر هم داشته باشید، این توفیق پایدار نخواهد بود. یعنی خودبه‌خود می‌آید و به سمت ایجاد تورم کمانه می‌کند و به نظرم دولت باید بسته نجاتی را اجرا کند و مجموعه سیاست‌هایی را در نظر بگیرد که هم‌زمان، هم خروج از رکود را هدف‌گذاری کند و هم از وقوع تورم‌های خیلی بالا جلوگیری کند. آیا این کار شدنی است؟ باید بگویم بله. معمولاً برخی از افراد در اقتصاد اعتقاد دارند همواره ما یک بده بستانی بین تورم و بیکاری داریم. یعنی اگر دولت بخواهد با تورم مبارزه کند ناگزیر بیکاری افزایش خواهد یافت و برعکس. این اتفاق توأمان را در اقتصاد با منحنی فیلیپس توضیح می‌دهند که همواره در همه اقتصادها صادق نیست و تجربه‌ها و مطالعات اخیر هم نشان داده که حداقل در شرایطی الزاماً بده بستان تورم و بیکاری را نداریم و می‌توانیم با یکسری از مجموعه‌های سیاستی هر دو هدف را دنبال کنیم. به‌عنوان‌مثال، ما در آن بسته نجات‌دهنده اقتصاد ایران که اشاره کردم در اندیشکده حکمرانی دانشگاه شریف تدوین شده است، سعی کرده‌ایم یکی از علل بالقوه قوی برای وقوع تورم‌های بالا یعنی بحث بمب نقدینگی را مدنظر قرار دهیم. در این مورد باید توجه کرد خیلی مهم است که این بمب نقدینگی کنترل و به سمت فعالیت‌های مولد هدایت شود. به‌عبارت‌دیگر یکی از کارهای اصلی که برای جلوگیری از وقوع تورم‌های بالا و افتادن در ابر تورمی مثل ابرتورم ونزوئلا باید انجام دهیم این است که زودتر فکری برای این بمب نقدینگی کنیم. یعنی نه‌تنها برای بمب نقدینگی چاره‌اندیشی کنیم که به سمت بازارهای ارز و طلا جاری نشود بلکه باید به این فکر کنیم چگونه می‌توان این نقدینگی را به سمت گزینه‌های جذاب هدایت کرد. چون اگر قرار باشد بمب نقدینگی در بانک‌ها بماند، به دلیل نرخ‌های بهره بالا این بمب نقدینگی روزبه‌روز بزرگ و بزرگ‌تر می‌شود و به همین دلیل باید گزینه‌های جذابی را طراحی کنیم. گزینه‌های جذابی که بحران‌آفرینی نکند و برای اقتصاد مفید باشد گزینه‌هایی است که درنهایت بتواند منجر به اشتغال در اقتصاد ایران شود و تولید کشور را افزایش دهد که این‌ها همه بیان دیگری از خروج از رکود اقتصادی و مقابله با بیکاری رو به فزون اقتصاد کشور است. به دلیل روند فزاینده‌ای هم که از بیکاری شاهد هستیم نیاز به چنین اقداماتی ضروری به نظر می‌رسد.

 در این شرایط سخت اقتصادی، اخیراً رئیس سازمان برنامه از برنامه‌ریزی برای افزایش حقوق کارمندان (بیش از سال‌های ۹۵ و ۹۶) خبر داده است. آیا این کار درمجموع به نفع حفظ قدرت خرید همه مردم است یا صرفاً برای کارمندان دولت خبر خوشی به‌حساب می‌آید؟ اصلاً چنین تصمیمی چه تبعاتی به همراه دارد؟ آیا خود منجر به تورمی دیگر نمی‌شود که درنهایت قدرت خرید کارگران را متأثر کند؟

متأسفانه تا صحبت از دهک‌های پایین درآمدی می‌شود ذهن مسئولان دولتی بلافاصله به سمت کارمندان دولتی می‌رود که برای حمایت از این قشر چاره‌اندیشی شود. این در حالی است که در شرایط فعلی که ما در آن قرار داریم کارمندان دولت جزو دهک‌های پنج به بالا هستند؛ یعنی آن دهک‌های چهار و پنج به پایین که وضعیت معیشتی آن‌ها خیلی ناگوار است عمدتاً درآمدی کمتر از درآمدهای کارمندان دولتی که دولت به دنبال حمایت از آن‌هاست، دارند. البته این درست است که وضعیت درآمدی کارمندان دولت هم نسبت به گذشته بدتر شده است اما به هر ترتیب وضعیت آن‌ها نسبت به دهک‌های ضعیف جامعه کمتر ناگوار است. در این شرایط صرفاً افزایش حقوق کارمندان مشکل و مسائل و دغدغه‌های مربوط به قدرت خرید خانوار اقشار ضعیف جامعه را برطرف نمی‌کند، چراکه همان‌طور که گفتم چنین اقداماتی فشاری را به بودجه دولت وارد می‌کند که همین اتفاق خودش باعث می‌شود خودبه‌خود تورمی جدید در اقتصاد کشور ایجاد شود. آن‌وقت با این کار می‌توان گفت ما می‌خواهیم برای حمایت، تورمی دیگر خلق کنیم و فشار تورمی را که همین اکنون واقعاً کمرشکن است بر دهک‌های درآمدی پایین جامعه مضاعف کنیم و آن‌وقت بگوییم این اقدام صرفاً برای حمایت از کارمندان دولت بوده است. به نظر من چنین اقدامی به‌هیچ‌وجه اقدام منطقی و قابل دفاعی نیست.


منتشر شده در هفته‌نامه تجارت فردا در تاریخ ۳ آذر ۱۳۹۷

گریزگاه‌های پرخطر، بررسی عواقب رشد اقتصاد غیررسمی

علی مروی، اقتصاددان معتقد است که بخش غیررسمی یک محل خیلی خوب برای پنهان کردن فعالیت‌های مفسدانه و موارد مشابه فراهم می‌کند و خیلی از پول‌شویی‌هایی که ناشی از فساد است عملاً در بخش غیررسمی رخ می‌دهد. درعین‌حال وی این نکته را نادیده نمی‌گیرد که بخش غیررسمی چون مالیات نمی‌پردازد و خیلی از حقوق عمومی دولت را پرداخت نمی‌کند، بنابراین نسبت به بخش رسمی اقتصاد کشور رقابتی‌تر می‌شود و همین مسئله اثرات مخربی بر انگیزه فعالان اقتصادی می‌گذارد و آن‌ها را به کوچ کردن به بخش غیررسمی تشویق می‌کند. به همین دلیل وی توصیه می‌کند: «پنج مورد تسهیل فعالیت‌های رسمی، بهبود محیط کسب‌وکار، تصحیح فرآیندهای مالیات‌ستانی، استقرار مالیات بر مجموع درآمد فرد یا خانوار و استفاده از نظام مالیاتی برای رتبه‌بندی اعتباری افراد جهت اعمال در اعطای تسهیلات و خدمات بانکی می‌تواند به مهار رشد اقتصاد غیررسمی کمک کند.»

♦♦♦

عواقب افزایش حجم اقتصاد غیررسمی در شاخص‌های کلان اقتصادی چیست؟ طبق برآورد موسسه نیاوران در سال‌های ۱۳۸۷ تا ۱۳۹۳ جهش قابل‌ملاحظه‌ای در شاخص اقتصاد غیررسمی (از ۳۰ درصد به ۳۴ درصد) رخ داده که این را ماحصل تورم‌های بالا، رشدهای پایین و منفی و برقراری تحریم‌ها عنوان کرده است.

درباره اینکه اشاره کردید طبق برآورد موسسه نیاوران شاخص اقتصاد غیررسمی از ۳۰ درصد به ۳۴ درصد افزایش پیداکرده، جزئیات افزایش را نمی‌دانم اما نکته قابل‌تأمل در این است که باید مشخص شود مثلاً درمجموع فعالیت‌های غیر ثبتی، آشپزی خانم‌های خانه‌دار در خانه را هم جزو اقتصاد غیررسمی حساب کردند یا نه؟ اگر حساب کرده باشند که خب من یک مقدار احساس می‌کنم در این افزایش، بیش برآوردی رخ داده است. چون این تیپ فعالیت‌ها را نمی‌شود واقعاً غیررسمی نامید. چراکه درست است در GDP (تولید ناخالص داخلی) مابه‌ازا ندارند ولی روی شاخص‌های جایگزین مثل شاخص happiness (شاخص خوشبختی) موارد مشابه اثر مثبت دارند.

اما در خصوص عللی که شما به آن‌ها اشاره کردید و گفتید این افزایش شاخص اقتصاد غیررسمی، ماحصل تورم‌های بالا یا رشدهای پایین منفی و برقراری تحریم‌ها بوده باید بگویم به نظر من عامل خیلی مهمی که شما از آن غفلت کردید، قانون مالیات بر ارزش‌افزوده است. قانون مالیات بر ارزش‌افزوده درواقع همان سال ۸۷ در مجلس تصویب شد و از سال ۸۸ شروع به اجرا شد. استحضار دارید که قانون مالیات بر ارزش‌افزوده بر کالا یا خدمت وضع می‌شود و میزان آن‌هم ۹ درصد است. خود همین نوع دریافت مالیات باعث شده که خیلی از فعالان اقتصادی به این سمت سوق داده شوند که برای اینکه مالیات بر ارزش‌افزوده را پرداخت نکنند، فعالیت‌هایشان را از بخش رسمی به بخش غیررسمی انتقال بدهند. یعنی درست است که ما همیشه می‌گوییم مالیات بر ارزش‌افزوده اگر درست اجرا شود باعث افزایش شفافیت در اقتصاد می‌شود و موارد مشابه آن، منتها نکته‌ای که وجود دارد این است که اگر شیوه اجرا در مالیات بر ارزش‌افزوده شیوه مناسبی نباشد و فرآیندهایش به‌درستی اجرا نشوند و همچنین الگوی حکمرانی نظام مالیاتی الگوی درستی نباشد، اتفاقاً خیلی از مواقع ممکن است این قانون در جهت عکس خود نتیجه بدهد و یکسری از فعالان اقتصادی را تشویق کند که به سمت بخش اقتصاد غیررسمی حرکت کنند. بنابراین قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، عامل خیلی مهمی است که نباید از قلم بیفتد.

اما در خصوص اثرات حجم اقتصاد غیررسمی بر شاخص‌های کلان اقتصادی، خب اولین اثرش بر GDP است. چون این اقتصاد غیررسمی معمولاً در آمارها نمی‌آید یا به‌سختی اندازه‌گیری می‌شود. برخی مواقع ممکن است که GDP کشوری کمتر از آن میزان واقعی‌اش برآورد و در آمار نشان داده شود. البته فراتر از بحث اندازه‌گیری، اثرات واقعی آن بر شاخص‌های اصلی اقتصادی است، خصوصاً اینکه حالا بخش غیررسمی چون یک محل خوب برای پنهان کردن فعالیت‌های مفسدانه و پول‌شویی و موارد مشابه است، عملاً باعث می‌شود بهره‌وری در اقتصاد کاهش پیدا کند یا رقابت ناعادلانه‌ای بین فعالیت‌های بخش غیررسمی با همان فعالیت‌های مشابه در بخش غیررسمی به وجود بیاید. چون بخش غیررسمی مالیات نمی‌پردازد و خیلی از حقوق عمومی دولت را پرداخت نمی‌کند، بنابراین رقابتی‌تر می‌شود که این مسئله اثرات مخربی بر انگیزه فعالان اقتصادی دارد. این هم یک کانال دیگر که سرجمع منجر به این می‌شود بهره‌وری اقتصادی کاهش پیدا کند. خب بهره‌وری هم قاعدتاً اثر خودش را بر رشد اقتصادی می‌گذارد.

به نظر شما هم‌زمان با افزایش حجم اقتصاد غیررسمی در یک اقتصاد، ممکن است این افزایش به رشد فساد بینجامد؟

در مورد اینکه آیا افزایش حجم اقتصاد غیررسمی به فساد می‌انجامد یا نه، اگر بخواهیم شهودی بحث کنیم انتظار داریم که افزایش حجم این فعالیت‌ها باعث افزایش فساد شود. چرا؟ به دلیل اینکه گفتیم بخش غیررسمی محل خیلی خوبی برای پنهان کردن فعالیت‌های مفسدانه و موارد مشابه فراهم می‌کند یا خیلی از پول‌شویی‌هایی که ناشی از فساد است عملاً در بخش غیررسمی رخ می‌دهد. حالا بماند که خود بخش غیررسمی هرچه بزرگ‌تر می‌شود به علت رقابت ناعادلانه‌ای که بین بخش غیررسمی و بخش رسمی وجود دارد، خودبه‌خود بخش رسمی هم تشویق می‌شود کم‌کم به بخش غیررسمی ورود کند. هرچه بخش غیررسمی بزرگ‌تر شود عملاً استیفای حقوق عمومی دولت که به‌نوعی حقوق عمومی مردم هم حساب می‌شود و اقداماتی مانند مالیات‌ستانی را دربر می‌گیرد دچار اختلال خواهد شد. خب می‌دانیم که مالیات‌ستانی، منبع اصلی تأمین مالی دولت برای ارائه خدمات عمومی است. بنابراین عملاً تأمین مالی خدمات عمومی هم دچار اختلال خواهد شد.

با توجه به دوره تشدید تحریم‌ها که در آن قرار داریم، به نظر شما تحریم‌ها چگونه ممکن است باعث افزایش حجم اقتصاد غیررسمی شود؟

ببینید تحریم‌ها ممکن است اثر مستقیم یا اثر غیرمستقیم داشته باشد. اثر مستقیم آن، این است که یکسری فعالیت‌های مرتبط با دور زدن تحریم‌ها ناگزیر باید به‌صورت غیررسمی انجام شوند که قابلیت ردیابی توسط کشورهای تحریم کننده وجود نداشته باشد. به‌این‌ترتیب خودشان چون به‌صورت غیررسمی انجام می‌شوند باعث افزایش حجم اقتصاد غیررسمی هم می‌شوند. اما شاید مهم‌تر از این اثر مستقیم، اثرات غیرمستقیم باشد. ببینید اگر دولت‌ها سیاست‌های مناسبی برای دوران تحریم و مقابله با تحریم اتخاذ نکنند عملاً خودشان باعث می‌شوند به اثرات غیرمستقیم تحریم‌ها بر حجم اقتصاد غیررسمی خیلی بیشتر از اثرات مستقیم باشد. مثلاً دولت اگر برای جبران کاهش درآمدهایش به سازمان مالیاتی فشار بیاورد که مالیات بیشتری از مودیان وصول کند، خب سازمان مالیاتی هم قاعدتاً باید به مودیان فشار بیاورد و فشار بیشتر به مودیان؛ یعنی افزایش هزینه آن‌ها و این موارد باعث می‌شود که بعضی‌های آن‌ها ترجیح بدهند به بخش غیررسمی هجرت کنند و در آن بخش فعالیت‌های خود را ادامه بدهند. یا فرض کنید در همین شرایطی که الآن گرفتارش هستیم، اگر دولت در شرایط تحریمی بیاید و به‌اشتباه ارز ترجیحی یا یارانه کالایی تخصیص بدهد مجدداً زمینه برای رانت و افزایش اندازه بخش غیررسمی اقتصاد کشور مهیا خواهد شد. این‌ها تقریباً معادل هم هستند. حالا اگر ارز ترجیحی تخصیص بدهد، خب خودش سعی می‌کند ترتیبات نظارتی را افزایش بدهد، خصوصاً در گمرک برای واردات؛ افزایش ترتیبات نظارتی در گمرک عملاً باعث افزایش هزینه‌های واردات رسمی می‌شود، چرا؟ چون درواقع این ترتیبات نظارتی حتی اگر هزینه مادی مستقیمی هم در بر نداشته باشد، زمان ترخیص از گمرک را برای نهاده‌های تولیدی خیلی افزایش می‌دهد و این باعث می‌شود تولیدکنندگان ما که بخش قابل‌توجهی از آن‌ها (حداقل یکسری از نهاده‌هایشان) وارداتی است، عملاً زمان تولیدشان افزایش پیدا کند یا به‌عبارت‌دیگر بهره‌وری آن‌ها کاهش پیدا کند که معادل افزایش هزینه‌هاست. بنابراین برای خیلی از آن‌ها دیگر نمی‌صرفد که واردات رسمی انجام دهند و ممکن است به سمت قاچاق سوق داده شوند یا اینکه از قاچاقچیان آن نهاده‌ها را در داخل کشور بخرند! این اتفاق هم به‌نوعی خودش مشوق افزایش بخش غیررسمی در اقتصاد ایران است. یا یارانه کالایی خودش قاچاق معکوس آن کالا را در بردارد و به‌نوعی حرکت یارانه به خارج از کشور را تشویق می‌کند و به‌هرحال در این روزها هم شاهد آن هستیم.

بنابراین در جمع‌بندی پاسخ این سؤال باید بگویم اقداماتی مانند اختصاص ارز ترجیحی، تبعاتی مثل افزایش ترتیبات نظارتی در گمرک را به همراه دارد که باعث افزایش هزینه (حداقل زمانی) واردات رسمی و درنتیجه قاچاق بیشتر می‌شود. علاوه بر این، دادن ارز ترجیحی و یارانه کالایی، قاچاق معکوس به خارج از کشور را در پی دارد.

در ادامه می‌خواهیم به نقش دولت در گسترش اقتصاد غیررسمی بپردازیم. از نگاه شما، نقش دولت در کم یا زیادشدن حجم اقتصاد غیررسمی چیست؟ آیا ممکن است دولت با انجام یکسری اقدامات به رشد بیش‌ازپیش اقتصاد غیررسمی دامن بزند؟

در خصوص نقش دولت در کم یا زیادشدن حجم اقتصاد غیررسمی باید بگویم دولت حالا یا به‌واسطه مقررات گذاری اشتباه یا سیاست‌گذاری اشتباه یا حجم بالای مقررات و سیاست‌ها و بخشنامه‌ها و … سرجمع ممکن است باعث افزایش هزینه فعالیت در بخش رسمی اقتصاد کشور شود. به‌هرحال فعال اقتصادی هم خودش هزینه-فایده می‌کند. اگر قرار باشد هزینه فعالیت در بخش رسمی اقتصاد خیلی زیاد باشد، خب آن فعال اقتصادی ترجیح می‌دهد یا فعالیتش را تعطیل کند یا به بخش غیررسمی منتقل شود. بنابراین نقش دولت اهمیت قابل‌توجهی می‌تواند در رشد یا کاهش اندازه اقتصاد غیررسمی داشته باشد. دولت ناکارآمد، مقررات زیاد و دست و پاگیر و موارد مشابه که با دولت در ارتباط است می‌تواند باعث افزایش هزینه فعالیت رسمی در اقتصاد و درنهایت کوچ فعالان اقتصادی از این بخش شود.

ما در بخش پایانی می‌خواهیم به توصیه‌ها و راهکارهای مواجه‌شدن با این مسئله بپردازیم. به نظر شما کدام سیاست‌گذاری‌ها می‌تواند به مهار این بخش از اقتصاد ایران یعنی بخش غیررسمی بینجامد؟

در خصوص سیاست‌گذاری‌هایی که درواقع می‌توانند به مهار اقتصاد غیررسمی کمک کنند، چند دسته از اقدامات و سیاست‌گذاری‌ها را می‌توانیم نام ببریم. یکسری از اقدامات، اقداماتی هستند که به تسهیل فعالیت‌های رسمی مربوط می‌شوند؛ یعنی تا جایی که ممکن است فعالیت‌های رسمی هم تسهیل و هم سیستماتیک شوند. مثلاً دولت به رواج استفاده از صندوق مکانیزه فروش برای حالتی که مبادلات B2C (فروش محصولات به مصرف‌کننده نهایی) است کمک کند.

باید توجه کرد که به‌هرحال دولت باید به بهبود محیط کسب‌وکار کمک کند؛ مثلاً باید فرآیندهای مالیات‌ستانی را تصحیح کند. مثلاً در بخش همین مالیات بر ارزش‌افزوده که به آن اشاره کردم، خیلی مهم است که سازمان مالیاتی واقعاً تلاش کند به‌صورت کامل این قانون اجرا شود. منظورم این است که سازمان مالیاتی سعی کند مالیات بر ارزش‌افزوده حتماً در تمام طول زنجیره اجرا شده و در تمام طول زنجیره این مالیات را اخذ کند. الآن شیوه سازمان امور مالیاتی این‌گونه است که سعی می‌کند به سراغ تولیدکننده‌ها برود و ازآنجا خیلی راحت و سهل‌الوصول مالیات می‌گیرد و دیگر به بقیه زنجیره کاری ندارد. خب خودبه‌خود این تولیدکننده‌ها را تشویق می‌کند که چون بار مالیاتی عمدتاً به این‌ها اصابت می‌کند، تا جایی که ممکن است بخشی از فعالیت‌هایشان را پنهان کنند. یا فرض کنید خیلی مهم است که سازمان امور مالیاتی در بخش بانکی اقداماتی را مدنظر قرار دهد که درنهایت روند دریافت مالیات تسهیل شود. خب ما ظرفیت خیلی بزرگی در نظام بانکی داریم و تراکنش‌هایی که در نظام بانکی رخ می‌دهد قابل رصد هستند. سازمان امور مالیاتی عوض اینکه مستقیم به مودیان مراجعه کند و هزینه‌های آن‌ها را افزایش بدهد یعنی کاری که اکنون انجام می‌دهد، می‌تواند اقدامات بهتری را باهدف تسهیل در امور، در دستور کار خود قرار دهد. میانگین زمانی که هر مؤدی در یک سال برای امور مالیاتی‌اش صرف می‌کند؛ از مراجعه به سازمان مالیاتی گرفته و ارسال اظهارنامه و موارد دیگر خیلی قابل‌توجه است. ما در این شاخص اصلاً وضعیت خوبی نداریم؛ یعنی واقعاً جزو کشورهای با وضعیت نامطلوب هستیم. سازمان مالیاتی می‌تواند با استفاده از داده‌های نظام بانکی فعالیت‌های اقتصادی را رصد کند تا دیگر نیاز نباشد که مودیان را به‌زحمت بیندازد یا ممیزین خود را به سراغ فعالان بخش خصوصی بفرستد. به عبارتی ممیز محوری را حذف کرده و درواقع فرآیند مالیات‌ستانی را تسهیل کند. خب این باعث می‌شود هزینه فعالیت در بخش رسمی اقتصاد از منظر مالیاتی هم کاهش پیدا کند. یا ممیزمحوری در بیمه را هم حذف کند. مشکلی که سازمان‌ها در حوزه مالیات دارند این است که بعضاً بخشنامه‌های متعدد و گیج‌کننده‌ای صادر می‌شود که منشأ افزایشی هزینه‌ها برای تولیدکننده‌ها می‌شوند. مثلاً به‌عنوان یک نمونه، طبق اعلام سازمان بیمه تأمین اجتماعی، این سازمان تاکنون بالغ‌بر ۱۵۰ هزار بخشنامه در چند وقت اخیر صادر کرده است! در این شرایط یک تولیدکننده چطور می‌تواند این قضیه را تحمل کند؟ خیلی کار سختی است. این اقدامات و بخشنامه‌های متعدد هزینه زیادی ایجاد می‌کند. فرآیندهای اداره اجرایی مجوزگیری خیلی طولانی است و این‌ها همه باعث افزایش فعالیت در بخش رسمی اقتصاد کشور می‌شود. همه این مواردی که برشمردم در بهبود محیط کسب‌وکار می‌گنجد. دولت باید تلاش کند که این موارد اصلاح شوند. علاوه بر سیستماتیک کردن و تسهیل فعالیت‌های رسمی اقتصاد و همچنین بهبود محیط کسب‌وکار، اقدام دیگری که دولت می‌تواند انجام دهد این است که بیاید درواقع الگوی حکمرانی نظام مالیاتی را اصلاح کند. این مورد را از این منظر می‌گویم که ما اکنون مالیات‌هایی که بنگاه‌ها را درگیر خودش می‌کند خیلی جدی گرفتیم و عمده وصولی‌های ما هم روی آن‌هاست. مثل مالیات بر ارزش‌افزوده و مالیات‌های مستقیمی مانند مالیات بر درآمد شرکت‌ها و از آن‌طرف از مالیات بر مجموع درآمد فرد یا مجموع درآمد خانوار غفلت کردیم. این در حالی است که عمده وصولی‌ها در خیلی از نظام‌های مالیاتی دنیا بر این مالیات نوع سوم است. به‌عبارت‌دیگر مالیات بر مجموع درآمد فرد یا خانوار مثل یک حفره‌گیر است. یعنی هرکسی اگر در مالیات بر ارزش‌افزوده یا مالیات مستقیم فرار مالیاتی هم داشته باشد، عملاً دیگر اینجا گیر می‌افتد. خود این قضیه دو اثر دارد؛ اثر اولش این است که آن انگیزه فرار مالیاتی برای مودیانی را که با این انگیزه به بخش غیررسمی می‌روند عملاً از بین می‌برد. چون می‌دانند برفرض در این دو نوع مالیات بر ارزش‌افزوده یا مالیات مستقیم هم فرار داشته باشند، در مالیات بر مجموع درآمد فرد عملاً گیر می‌افتد. پس این انگیزه را حذف می‌کند یا کاهش می‌دهد. ضمن اینکه وقتی خود نظام مالیاتی هم مطمئن شود که فرارهای مالیاتی در آن بخش مورداشاره جبران می‌شود، خودش هم در آن دو مالیات مدنظر خیلی سهل‌گیرانه‌تر برخورد می‌کند. همین نوع برخورد باعث می‌شود خود هزینه‌های مالیات‌ستانی در این دو نوع مالیات بر مودیان کاهش پیدا کند.

نهایتاً یک اقدام دیگری که مطلوب است دولت انجام بدهد تا فعالیت بخش‌های غیررسمی را کمتر کند، این است که از نظام مالیاتی بر رتبه‌بندی اعتباری افراد حقیقی و حقوقی (فعالان منفرد اقتصادی یا بنگاه‌ها) استفاده کند. ضمن اینکه اعطای تسهیلات خدمات بانکی مالی را هم درواقع بر اساس همین رتبه‌بندی انجام دهد. از این طریق عملاً رفتن به بخش غیررسمی هزینه بیشتری پیدا می‌کند و از این کانال انگیزه افراد برای فعالیت غیررسمی کاهش پیدا می‌کند.

بنابراین درمجموع پنج مورد تسهیل فعالیت‌های رسمی مانند کمک به رواج استفاده از صندوق مکانیزه فروش، بهبود محیط کسب‌وکار، تصحیح فرآیندهای مالیات‌ستانی مانند استفاده از ظرفیت‌های نظام بانکی و تراکنش‌ها برای اخذ مالیات، استقرار مالیات بر مجموع درآمد فرد یا خانوار و استفاده از نظام مالیاتی برای رتبه‌بندی اعتباری افراد جهت اعمال در اعطای تسهیلات و خدمات بانکی می‌تواند به مهار رشد اقتصاد غیررسمی کمک کند.


منتشر شده در هفته‌نامه تجارت فردا در تاریخ ۱۴ مهر ۱۳۹۷

تأملی بر مالیات بر ارزش‌افزوده ساده‌شده و نحوه طرح آن در لایحه بودجه ۹۷

سازمان امور مالیاتی در سال ۹۶ برای رفع برخی مشکلات اجرایی خود، مالیات بر ارزش‌افزوده ساده‌شده را در لایحه بودجه پیشنهاد داد که در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. در لایحه بودجه سال ۹۷ نیز، پیشنهاد استفاده از این روش برای اخذ مالیات بر ارزش‌افزوده از برخی گروه‌ها ارائه شده است. در بند «ز» تبصره «۶» لایحه بودجه سال ۹۷ آمده است:

 «سازمان امور مالیاتی کشور می‌تواند مالیات بر ارزش‌افزوده گروه‌هایی از مؤدیان مشمول قانون مالیات بر ارزش‌افزوده موضوع بند «ب» این تبصره را با اعمال ضریب ارزش‌افزوده فعالیت آن بخش تعیین نماید. مقررات این بند در خصوص دوره‌هایی که مالیات آن‌ها قطعی نشده است، جاری خواهد بود. ضریب ارزش‌افزوده هر فعالیت با پیشنهاد سازمان امور مالیاتی کشور به تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی می‌رسد.»

 در این روش فروش شخص در ضریب اعلام‌شده توسط سازمان ضرب شده و آنگاه عدد حاصل‌شده در ضریب ۹ درصد که نرخ استاندارد مالیات بر ارزش‌افزوده است، ضرب می‌شود. این درحالی‌که است که در روش معمول، مالیات بر ارزش‌افزوده، از تفاضل مالیات بر ارزش‌افزوده نهادها و مالیات بر ارزش‌افزوده ستانده‌ها به دست می‌آید.

ایرادات اجرایی در سال ۹۶

یکی از دلایلی که از سوی سازمان مالیاتی برای وضع این قانون اعلام‌شده،‌ کمک آن به افزایش شفافیت بوده است. درحالی‌که به چند دلیل نه‌تنها این نوع مالیات باعث افزایش شفافیت نمی‌شود، بلکه کاهش آن را نیز سبب خواهد شد. به‌عنوان‌مثال مودیانی که از این طریق مالیات خود را پرداخت می‌کنند، نیازی به ارائه فاکتورهای خرید خود نخواهند داشت. بنابراین پرداخت یا عدم پرداخت مالیات توسط آن‌ها در حلقه قبلی شناسایی نمی‌شود. علاوه بر این پرداخت مالیات به این صورت این انگیزه را در برخی مودیان به وجود می‌آورد تا مالیات خرید را به فروشنده حلقه قبل پرداخت نکنند و در صورت عدم موافقت فروشنده، به بخش غیررسمی برای تأمین نهاده‌های خود مراجعه کنند. بدین ترتیب تولیدکنندگان در بخش رسمی کشور نیز آسیب می‌بیند.

تجربه سایر کشورها و مقایسه با ایران

بررسی تجربه کشورهای دیگر (مانند انگلیس و کشورهای عضو اتحادیه اروپا) نشان می‌دهد که آنچه در ایران اجراشده با موارد مشابه در کشورهای دیگر تفاوت‌های عمده‌ای دارد. اولاً مالیات بر ارزش‌افزوده ساده‌شده که از آن با عنوان simplified VAT نام برده می‌شود، نه برای شفافیت، بلکه برای کسب‌وکارهای کوچک که اخذ مالیات بر ارزش‌افزوده از آن‌ها به روش تفریقی غیرمستقیم به دلیل نوع فعالیت آن‌ها هزینه اجرایی بالایی دارد، پیشنهاد می‌شود. این کشورها جهت کاهش هزینه‌های اجرایی مالیات‌ستانی، در کنار تعیین حد آستانه (مودیانی که فروش یا درآمد آن‌ها پایین حد آستانه باشد، مشمول قانون نخواهند بود)، از این روش نیز برای مودیانی که فروش یا درآمد سالانه آن‌ها از یک حد مشخص (معمولاً سه یا چهار برابر حد آستانه)‌ کمتر باشد، استفاده می‌کنند. به‌عنوان نمونه اتحادیه اروپا به کشورهای عضو اجازه می‌دهد تا در مواردی که اعمال روند عادی مالیات بر ارزش‌افزوده به بنگاه‌های کوچک به دلیل نوع فعالیت آن‌ها دشوار می‌باشد، از سازوکارهای ساده‌شده مانند نرخ ثابت استفاده کند. البته این امر مشروط به آن است که درآمدهای وصولی کاهش پیدا نکند. ثانیاً این روش عمدتاً برای کسب‌وکارهایی که خدمات متعددی را به‌صورت هم‌زمان ارائه می‌کنند و عمدتاً در حلقه آخر زنجیره هستند، استفاده می‌شود.

انگیزه‌های سازمان امور مالیاتی از طرح این روش

متأسفانه ازآنجاکه با توجه با سازوکارهای انگیزشی موجود،‌ سازمان امور مالیاتی تنها به دنبال افزایش وصولی‌های خود آن‌هم در کوتاه‌مدت و با کمترین هزینه ممکن است، این روش مالیات‌ستانی به دستاویزی برای سازمان جهت افزایش وصولی‌های خود بدون شفاف کردن زنجیره ارزش‌افزوده تبدیل شده است. از طرف دیگر این توافق مطلوب کسب‌وکارهایی است که به دنبال شفافیت نیستند. در بسیاری از موارد مشاهده شده است از کسب‌وکارهای با درآمد سالیانه و فروش بالا و قابل‌توجه یا کسب‌وکارهایی که در حلقه‌های میانی زنجیره تولید قرار دارند و شناسایی حلقه‌های بعدی آن‌ها نیز دشوار نمی‌باشد، از این روش برای اخذ مالیات استفاده شده است. لذا در صورت استفاده از این روش، رعایت کردن دو شرط الزامی است. اولاً برای عدم استفاده از این روش برای مودیان حلقه‌های میانی زنجیره تولید یا کسب‌وکارهای با گردش مالی قابل‌توجه، مصادیق ضریب ساده‌شده در قانون مشخص شوند تا سازمان امور مالیاتی از این وسیله صرفاً برای افزایش وصولی‌های خود بهره نبرد و شفافیت نیز مورد توجه قرار گیرد. ثانیاً یک سقف گردش مالی سالانه در لایحه تعیین شود تا صرفاً کسب‌وکارهای دارای درآمد (یا فروش) پایین‌تر از این حد از این روش استفاده کنند.

به نظر می‌رسد اگر سازمان مالیاتی به دنبال راهکاری است که بتواند علاوه بر کاهش هزینه‌های اجرایی، افزایش وصولی و شفافیت تمامی حلقه‌های زنجیره تولید را نیز محقق کند، باید به دنبال استفاده از صندوق مکانیزه فروش برای این کسب‌وکارها و اجرای لایحه مربوط به آن باشد. بدین ترتیب مشکلاتی نیز که در موارد قبلی به آن‌ها اشاره شد، تا حد زیادی رفع خواهد شد.

راهکار پیشنهادی

به نمایندگان مجلس پیشنهاد می‌شود این بند به‌گونه‌ای اصلاح شود که اولاً تعیین ضریب ساده‌شده را محدود به کسب‌وکارهایی کند که فروش سالانه آن‌ها زیر دو یا سه برابر حد معاملات متوسط است. ثانیاً تعیین ضریب ساده‌شده برای گروه‌های مختلف توسط کارگروهی متشکل از سازمان امور مالیاتی، اتاق بازرگانی و اتاق اصناف صورت گرفته و این کارگروه موظف به اخذ نظر مشورتی کمیسیون اقتصادی و کارگروه تطبیق مجلس شورای اسلامی باشد.

مسئله سازوکار اخذ مالیات است، نه نرخ آن

علی مروی، مدیر گروه اقتصاد سیاسی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری، درباره درخواست اخیر وزیر صنعت، معدن و تجارت مبنی بر عدم افزایش مالیات بخش تولید در دوره تشدید تحریم‌ها می‌گوید: «اگر هدف ما از کاهش مالیات، کاهش فشارهای وارد بر بخش تولید و کمک به فضای کسب‌وکار باشد، باید توجه کنیم واقعیت این است که بیشتر از آنکه نرخ مالیات به تولیدکننده‌ها فشار بیاورد، سازوکار سنتی اخذ مالیات از بنگاه‌ها و سیستم ممیزمحوری حاکم بر مالیات‌ستانی آن‌ها را آزار می‌دهد. اگر قرار است که ما به فکر بنگاه‌ها باشیم و محیط کسب‌وکار را بهبود دهیم، باید در اسرع وقت فرآیندهای سنتی مالیات‌ستانی را سیستمی و هوشمند کرده و ممیزمحوری را حذف کنیم.» به گفته وی، اگر سیستم مالیات‌ستانی هوشمند شود، بانک‌های اطلاعاتی مختلفی که در اختیار سازمان مالیاتی است باعث می‌شود بخشی از فرارهای مالیاتی هم کشف شود. این استاد دانشگاه معتقد است «اگر به دلیل کاهش شدید درآمدهای نفتی، دولت به درآمدهای دیگر ازجمله درآمدهای مالیاتی نیاز پیدا کند و بخواهد نرخ مالیات را افزایش دهد، با حفظ شیوه موجود مالیات‌ستانی، تولیدکننده‌های معدود باقی‌مانده در بخش رسمی نیز از بین خواهند رفت»، به همین دلیل وی توصیه می‌کند که علاوه بر راهکارهای مورد اشاره‌اش، دولت به اخذ مالیات از درآمد خانوار به‌جای افزایش فشار مالیاتی بر بخش تولید نیز فکر کند.

وزیر صنعت، معدن و تجارت اخیراً اعلام کرده که به دلیل تشدید مشکلات خارجی بنگاه‌ها ناشی از افزایش تحریم، فشارهای مالیاتی روی تولیدکننده‌ها افزایش نیابد. به نظر شما چنین خواسته‌ای اصلاً امکان اجرایی شدن دارد که به بهانه تحریم‌ها، درآمدهای مالیاتی دولت از بخش تولید کشور افزایش نیابد؟

چند مسئله دراین‌باره مطرح است. اولین مسئله این است که اگر هدف ما از کاهش مالیات، کاهش فشارهای وارد بر بخش تولید و کمک به فضای کسب‌وکار باشد، باید توجه کنیم واقعیت این است که بیشتر از آنکه نرخ مالیات به تولیدکننده‌ها فشار بیاورد، سازوکار سنتی اخذ مالیات از بنگاه‌ها و سیستم ممیزمحوری حاکم بر مالیات‌ستانی آن‌ها را آزار می‌دهد. اگر قرار است که ما به فکر بنگاه‌ها باشیم و محیط کسب‌وکار را بهبود دهیم، باید در اسرع وقت فرآیندهای سنتی مالیات‌ستانی را سیستمی و هوشمند کرده و ممیزمحوری را حذف کنیم.

نکته دوم این است که اگر سیستم مالیات‌ستانی را هوشمند کنیم، بانک‌های اطلاعاتی مختلفی که در اختیار سازمان مالیاتی است باعث می‌شود بخشی از فرارهای مالیاتی هم کشف شود. درواقع نظام مالیاتی کشور می‌تواند حتی قسمت عمده‌ای از بخش غیررسمی را با استفاده از روش‌های سیستمی و هوشمند ذیل چتر خود بیاورد. بنابراین سیستمی و هوشمند کردن اخذ مالیات علاوه بر بهبود محیط کسب‌وکار به افزایش درآمدهای مالیاتی نیز کمک می‌کند.

در اینجا بحث این است که اگر به دلیل کاهش شدید درآمدهای نفتی، دولت به درآمدهای دیگر ازجمله درآمدهای مالیاتی نیاز پیدا کند و بخواهد نرخ مالیات را افزایش دهد، با حفظ شیوه موجود مالیات‌ستانی، تولیدکننده‌های معدود باقی‌مانده در بخش رسمی نیز از بین خواهند رفت. با توجه به نوسانات نرخ ارز و نامناسب بودن فضای کسب‌وکار تاکنون ضربات متعددی بر بنگاه‌ها و واحدهای تولیدی وارد شده است و افزایش نرخ مالیات عملاً بسان ضربه آخر، نسخه این بنگاه‌ها را خواهد پیچید. بااین‌حال، کاهش درآمدهای نفتی خودبه‌خود در ماه‌های آتی به وقوع می‌پیوندد و دولت مجبور است دنبال منابع درآمدی دیگر مانند مالیات باشد. منتها نکته در این است که باید دید چگونه می‌توان درآمدهای مالیاتی را افزایش داد بدون اینکه فشارهای مالیاتی بر بنگاه‌ها را افزایش دهیم؟ باید دید واقعاً چنین مسئله‌ای امکان‌پذیر است؟ به نظر من بله، میسر است. اما چگونه؟

در این مورد باید توجه کرد که یکی از مهم‌ترین ایرادات نظام مالیاتی کشور ما این است که قانون مناسبی برای اخذ مالیات از مجموع درآمد فرد /خانوار نداریم. مالیات بر درآمد خانوار مبتنی بر اظهارنامه‌ای است که هر خانوار تکمیل می‌کند و نرخ آن به‌صورت نمایی وضع می‌شود. هرچقدر که سطح درآمدها افزایش یابد، نرخ مالیات هم بیشتر می‌شود. ببینید ویژگی مالیات بر درآمد خانوار این است که دولت با استفاده از بانک‌های اطلاعاتی مختلفی که دارد ازجمله تراکنش‌های بانکی، اطلاعات ثبت‌احوال، ثبت‌اسناد، گذرنامه و اطلاعات دستگاه‌های دیگر می‌تواند اظهارنامه‌های مالیاتی خانوار را راستی آزمایی کند. دولت خیلی راحت می‌تواند جلوی فرار مالیاتی در این بخش را بگیرد.

درواقع به‌نوعی دولت باید در حساب‌های بانکی مردم هم سرکشی کند؟

ببینید حساب‌های بانکی مردم را می‌توان به دو نوع حساب تقسیم کرد. یک حساب شخصی است و یک حساب هم به کسب‌وکار افراد ارتباط دارد. بر حساب‌های شخصی قواعد و استانداردهای خاصی حاکم است و گردش در آن‌ها نباید از یک حد خاصی بالاتر باشد و اگر از آن حد بیشتر شود مصداق پول‌شویی می‌شود. از سوی دیگر حساب‌های مربوط به کسب‌وکار کاملاً قابل‌دسترس است. اصلاً شرط اینکه فردی کسب‌وکار داشته باشد و فعالیت اقتصادی کند این است که حساب اقتصادی داشته باشد و اطلاعات آن کاملاً در اختیار دولت باشد و بتواند به آن سرکشی کند. با چک کردن مجموع تراکنش‌های حساب شخصی که آیا در چارچوب آن استانداردها قرار می‌گیرد و چک کردن دقیق حساب‌های مربوط به کسب‌وکار به‌اضافه بقیه اطلاعات می‌توان با دقت قابل‌توجهی اظهارنامه‌های مالیاتی خانوارهای کشور را چک کرد. به همین دلیل فرار مالیاتی در این بخش کم است.

نکته قابل‌توجه دیگر این است که هرکسی به هر شکلی که فرار مالیاتی در بخش‌های مختلف داشته باشد، درنهایت این مسئله خود را در درآمد افراد درون خانوار نشان می‌دهد. مثلاً تصور کنید صاحب بنگاهی در بخش مالیات بر عملکرد خود فرار مالیاتی دارد و درآمدهای کاری خود را پنهان می‌کند یا هزینه‌های خود را افزایش می‌دهد. این اقلام درنهایت به درآمدهای صاحب بنگاه یا نزدیکان وی منتقل و در آنجا با نرخ نمایی مشمول مالیات خواهد شد. درواقع مالیات در بخش خانوار سدی برای به دام انداختن فرارهای مالیاتی در انواع دیگر مالیات‌هاست.

در همین مورد شاید بتوان به افزایش چشمگیر سهم درآمدهای متفرقه از کل درآمد خانوار طی سه دهه اخیر اشاره کرد که اکنون به حدود یک‌چهارم کل خانوار رسیده است. یعنی اصلاً بانک مرکزی در محاسبات درآمد خانوار نمی‌داند آن یک‌چهارم چه مواردی است و احتمالاً به این دلیل خیلی از موارد را شامل درآمدهای متفرقه آن‌ها محاسبه می‌کند.

بله، به نظرم این موردی که اشاره کردید یک سیگنال است. سیگنال دیگری را هم با یک مثال توضیح می‌دهم تا بدانید عمق فاجعه بدتر از این است. مثلاً شاهد هستید که در برخی از مطب‌های پزشکی به‌جای استفاده از دستگاه کارت‌خوان، از مشتری پول نقد دریافت می‌کنند. عمده این افراد حالا اگر پول‌های خود را به حساب فرد دیگری مثلاً منشی خود واریز نکنند، با آن مبالغ، حواله ارزی خریداری می‌کردند و به هر طریقی به خارج از کشور می‌فرستادند. چون حواله‌های ارزی ما هم دچار فقدان شفافیت بود، عملاً ردگیری این خروج منابع مالی از کشور هم امکان‌پذیر نبود. بنابراین ما اکنون برآورد دقیقی از فرار مالیاتی در این بخش‌ها نداریم. یا یک مورد دیگر بحث شمش طلاست. اکنون حجم قابل‌توجهی از ورود و خروج شمش طلا به کشور به‌صورت غیررسمی است. علت قاچاق آن‌هم این است که هزینه قاچاق آن حدود چهار درصد برآورد می‌شود و هزینه مالیات بر ارزش‌افزوده آن به ۹ درصد می‌رسد. یعنی حتی باوجوداینکه حقوق ورودی آن به صفر درصد رسیده اما بازهم قاچاق آن به‌صرفه‌تر است. چراکه ارزش شمش طلا بالاست و آن پنج درصد مابه‌التفاوت هم محرک کافی برای قاچاق است. به‌هرحال زنجیره اطلاعات ما در بخش شمش طلا غیر شفاف است. یعنی بخش عمده مالیاتی که سازمان امور مالیاتی از طلافروش‌ها می‌گیرد به شیوه علی‌الراس است و اصلاً برآورد دقیقی از آن‌ها وجود ندارد. همین قضیه به صنعت طلای ما آسیب جدی زده و تعدادی از فعالان اقتصادی در بخش کارگاه‌های تولید مصنوعات طلا مجبور به تعطیلی واحد خود شده‌اند. استفاده از شمش طلا برای خروج منابع مالی از کشور نیز ابزار دیگری برای مخفی کردن درآمدهاست.

اگر مالیات بر مجموع درآمد خانوار به‌صورتی جامع و مؤثر اجرا شده و آن دو حفره مورد اشاره هم مسدود شوند، این نوع مالیات حفره‌های بقیه بخش‌های دیگر اقتصادی را هم می‌بندد. به همین دلیل همیشه می‌تواند درآمد قابل‌توجهی از این محل نصیب دولت کند. جالب است بدانید که مالیات بر مجموع درآمد خانوار به لحاظ انگیزشی هم اثرات قابل‌توجهی دارد.

ببینید وقتی صاحب بنگاه سودی را کسب می‌کند دو راه دارد، یا اینکه این سود را به بنگاه خود ببرد و بنگاه خود را توسعه دهد که این اتفاق باعث توسعه اشتغال می‌شود یا اینکه این سود را به حساب‌های شخصی خود منتقل کند که بعداً به بازارهایی مثل دلار و سکه انتقال دهد. در حالت نخست، چون جزو هزینه‌های قابل‌قبول بنگاه است، نه‌تنها مالیات نمی‌دهد بلکه از مالیات بر عملکرد او هم کم می‌کند. اما اگر این فرد این پول را به بازارهای ارز و طلا ببرد و سود کند، مثل این می‌ماند که درآمدهای جدیدی کسب کرده و آن‌وقت با نرخ‌های نمایی باید بابت این مبلغ مالیات پرداخت کند.

تصور کنید در این نرخ نمایی حتی در برخی از کشورها این رقم به ۸۰ تا ۹۰ درصد هم می‌رسد. حتی در کشور آمریکا که اقتصاد لیبرال دارد آن پلکان بالایی درآمد تا ۴۵ درصد مشمول این نوع مالیات می‌شود و این هم باعث می‌شود خیلی از کارآفرینان متقاعد شوند به‌جای اینکه سود سرمایه‌گذاری خود را به بازارهای موازی مثل ارز و طلا ببرند، این مبلغ را صرف همان بنگاه خود کنند یا اینکه کسب‌وکار جدیدی راه بیندازند.

به عبارتی نوع مالیات خودش یک ابزار تنظیم‌کننده و انگیزه‌دهی مناسبی برای تولید است و افراد را به سمت تولید بیشتر سوق می‌دهد. دولت می‌تواند این ابزار را بیش از این نیز تقویت کند. دولت در این شرایط وقتی بتواند از بخش مالیات بر درآمد خانوار درآمد قابل‌توجهی کسب کند، در بخش تولید می‌تواند مقداری سهل‌تر و آسان‌تر با بنگاه‌ها برخورد کند، چون می‌گوید درنهایت این فرارهای مالیاتی در بخش خانوار خودش را نشان می‌دهد و می‌توان در آن بخش از آن مالیات گرفت. یا اینکه نرخ این نوع مالیات‌ها را کاهش دهد. بنابراین با این مالیات هم محیط کسب‌وکار تسهیل می‌شود و هم اینکه درآمدهای مالیاتی از بخش درآمدهای خانوار افزایش می‌یابد، چراکه به هر ترتیب حتی اگر فرار مالیاتی در بخش‌های دیگر صورت بگیرد اما درنهایت با مالیات بر مجموع درآمد خانوار می‌توان آن مالیات را دریافت کرد.

در حال حاضر باوجود فشارهای مالیاتی که از سوی دولت صورت می‌گیرد معمولاً میزان تحقق درآمدهای هدف‌گذاری‌ شده به رقمی که دقیقاً برای آن پیش‌بینی‌شده است نمی‌رسد.

در این مورد چند بحث مطرح است. معمولاً سازمان امور مالیاتی وظیفه دارد که رقم را برای سال آینده کاری خود برآورد کند تا مشخص باشد سالانه چقدر درآمد خواهد داشت. در این بخش سازمان امور مالیاتی رقم را هرچه بالاتر بگیرد توقع و انتظار از خود را افزایش می‌دهد اما تضاد منافعی هم از حیث منابع وصولی دارد. تضاد منافع چیست؟ سیاست‌گذار یا قانون‌گذار برای اینکه به سازمان مالیاتی انگیزه بدهد تا مالیات اخذ کند، به او اعلام کرده که یک درصد از کل مالیات اخذشده را به این سازمان پاداش می‌دهد تا به هر شکل که مایل است خرج کند و این پاداش از شمول کلیه قوانین مغایر هم مستثناست. این یک درصد مثلاً در سال گذشته رقمی حدود هزار میلیارد تومان شده است. این سازوکار انگیزشی هرچند به‌واسطه اینکه انگیزه به سازمان امور مالیاتی می‌دهد مطلوب است اما به دلیل اتکای صرف به میزان درآمدهای وصولی مالیاتی، این سازوکار باعث شده تمام هم‌وغم سازمان امور مالیاتی، افزایش مالیات وصولی به هر طریق ممکن باشد و فارغ از اینکه محیط کسب‌وکار آسیبی ببیند یا نه، این اقدام را انجام می‌دهد.

با توجه به اینکه مدیران مالیاتی هم هرکدام می‌خواهند درآمدهای وصولی خود را در دوران خود که معمولاً کوتاه‌مدت است، افزایش دهند به این مسئله توجه نمی‌کنند که ممکن است این فشار حتی باعث زمین خوردن برخی بنگاه‌های اقتصادی در میان‌مدت و بلندمدت شود. از این منظر سازمان امور مالیاتی هنگام بیش‌برآورد کردن درآمدهای مالیاتی سال بعد خیلی از خود مقاومت نشان نمی‌دهد. از سوی دیگر سازمان برنامه‌وبودجه هم همیشه مایل است درآمدها را رقم بالایی برآورد کند که هزینه‌ها را متناسب با آن افزایش دهد. اتفاقی که بعداً رخ می‌دهد این است که همیشه درآمدها کمتر از میزان پیش‌بینی‌شده محقق می‌شوند و وقتی درآمدها کمتر از رقم پیش‌بینی‌شده محقق شوند، قاعدتاً تمام آن هزینه‌های مصوب را نمی‌توان با آن سقف‌های پیش‌بینی‌شده تأمین بودجه کرد و در اینجاست که سازمان برنامه وارد عمل می‌شود و قدرت تخصیص منابع پیدا می‌کند. بنابراین در اینجا سازمان برنامه هم تضاد منافع دارد که همیشه درآمدها ازجمله درآمدهای مالیاتی را بیش‌برآورد کند. جالب است که در فرآیند تصویب لایحه بودجه، نمایندگان مجلس هم تمایل دارند که این درآمدها را رقم بالایی برآورد کنند. چراکه آن‌ها هم همیشه پیشنهادهایی که می‌دهند پیشنهادهای هزینه‌ای برای حوزه‌های انتخابی خود است و هر پیشنهادی که می‌دهند باید یک محل درآمد هم برای آن در نظر بگیرند و به‌نوعی در این بخش هم تضاد منافعی وجود دارد. این است که همیشه برآورد درآمدهای مالیاتی خیلی بیشتر از آن رقمی است که ما می‌توانیم در عمل آن رقم را محقق کنیم. البته این مسئله تبعات بد دیگری هم در اقتصاد کشور حاکم کرده است. ازجمله اینکه باعث شده نگاه بودجه‌محور بر فرآیند مالیات‌ستانی حاکم شود و سازمان امور مالیاتی متناسب با آنچه در بودجه در نظر گرفته می‌شود سهمیه برای اداره‌های مالیاتی مناطق مختلف در نظر بگیرد و ادارات مالیاتی هم کاملاً بر این اساس که چقدر باید وصولی داشته باشند سراغ مودیان مالیاتی می‌روند. این در حالی است که درآمد مالیاتی یک متغیر درون‌زاست و باید بر اساس اینکه مثلاً میزان تولید و فروش بنگاه چقدر است مالیات اخذ شود. این هم پدیده‌ای است که در بازار مشخص می‌شود و اصلاً اینکه حوزه مالیاتی‌ای بگوید من به هر شکل ممکن این میزان مشخص مالیات وصول خواهم کرد، چندان اقدام منطقی‌ای نیست. اما وقتی از بالا به هرکدام از ادارات مالیاتی کشور اعلام می‌شود که باید به میزانی وصولی مالیاتی داشته باشد معلوم است که نگاه بودجه‌محور در نظام مالیاتی کشور حاکم می‌شود و هرکدام از ادارات مالیاتی سهمیه‌ای دارند که باید هرسال آن مبلغ را پرداخت کنند. البته باید این نکته را هم اضافه کنم که در صحبت‌های آقای تقوی‌نژاد، رئیس سازمان امور مالیاتی، در فروردین‌ماه امسال میزان تحقق درآمدهای مالیاتی سال گذشته نزدیک به ۱۰۰ درصد بوده است. ایشان در گفت‌وگو با رسانه‌ها اواخر سال قبل و اوایل امسال چنین گفتند اما در این مورد یک مسئله‌ای قابل‌بیان است و آن اتفاق بدی است که درزمینهٔ تحقق درآمدهای مالیاتی رخ می‌دهد. سازمان امور مالیاتی وقتی می‌بیند که نمی‌تواند آن‌چنان‌که باید آن مالیات مصوب‌شده سالانه را وصول کند، درآمدهای مالیاتی سال بعد را پیش‌خور می‌کند. با چه مکانیسمی این کار را انجام می‌دهد؟ با این مکانیسم که برخی ادارات مالیاتی به سراغ مودیان کلان می‌روند و به آن‌ها می‌گویند چون پایان سال است و ما می‌خواهیم کارهای امسال را پایان دهیم، شما امسال میزان مالیات بیشتری به ما پرداخت کنید و از آن‌طرف در سال آینده ما با بدهی‌های مالیاتی سال بعد شما تهاتر می‌کنیم. یعنی بخشی از این درآمدهای وصولی، پیش‌خور کردن درآمدهای مالیاتی آتی است.


منتشر شده در هفته‌نامه تجارت‌ فردا در تاریخ ۳۰ تیر ۱۳۹۷

 

دومین جلسه از سلسله نشست‌های شبکه سیاست‌پژوهی اقتصاد ایران

روز ۳شنبه مورخ ۱۲ تیر ۱۳۹۷، اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری میزبان جمعی از اقتصاددانان فعال در عرصه‌های سیاستی کشور بود. در این نشست که دومین جلسه از سلسله نشست‌های شبکه سیاست پژوهی اقتصاد ایران بود، وضعیت موجود اقتصاد کشور با محوریت بازار ارز موردبحث قرار گرفت.

در این جلسه علی سرزعیم، کامران ندری، سید علی مدنی زاده، وحید ماجد، محمدجواد شریف‌زاده، علی نصیری اقدم، مهدی حیدری، علی ابراهیم‌نژاد، علی مروی، مرتضی زمانیان، سید مهدی حسینی دولت‌آبادی،، امیر احمد ذوالفقاری، احسان محمدزاده و سعید عباسیان برگزار شد.

 

 

 

اولین جلسه از سلسله نشست‌های شبکه سیاست‌پژوهی اقتصاد ایران

در روز ۳ شنبه مورخ ۲۹ خرداد ۱۳۹۷، اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری میزبان جمعی از اقتصاددانان فعال در عرصه‌های سیاستی کشور بود. در این نشست، وضعیت موجود اقتصاد کشور و چشم‌انداز پیش روی آن در یک سال پیش رو، با توجه به تحریم‌های آتی موردبحث قرار گرفت.

پس از جمع‌بندی اولیه در خصوص مهم‌ترین محورهای وضع موجود، مقرر گشت تا در جلسه آینده درباره بازار ارز، نابسامانی بانکی و بازسازی سرمایه‌های اجتماعی گفتگو شود.

این نشست با حضور علی سرزعیم، سیاح، محمدعلی رستگار، کامران ندری، علی سعدوندی، علی ابراهیم‌نژاد، علی مروی، مرتضی زمانیان، سید مهدی حسینی دولت‌آبادی، بهرام صلواتی، امیر احمد ذوالفقاری و سعید عباسیان برگزار شد.

تخصیص بی‌ثمر، بررسی تأثیر درآمد نفت بر حل بحران صندوق‌های بازنشستگی

gptt-pe-news-TheImpactOfOilReveneusOnSolvingTheCrisisOfPensionFund-Marvi-970222

رقمی که صندوق‌های بازنشستگی برای جبران کسری خود از بودجه می‌گیرند، هر سال فزاینده است. اما آیا این بودجه در راستای حل مشکل است یا مسکوت نگه داشتن آن؟ علی مروی، مشاور وزارت رفاه می‌گوید دولت از بودجه سایر بخش‌ها کم می‌کند که بتواند مشکل صندوق‌ها را حل کند. اما آنچه دولت تاکنون به صندوق‌ها اختصاص داده تنها برای جبران هزینه‌ها بوده و تأثیری در شرایط نامطلوب و بحرانی صندوق‌ها نداشته است. استاد دانشگاه علامه طباطبایی معتقد است تخصیص نیمی از درآمدهای نفتی برای جبران کسری صندوق‌ها تنها برای تداوم وضعیت موجود است و تأثیری در بهبود شرایط ندارد. او می‌گوید با این رویه نه‌تنها شرایط از این بهتر نمی‌شود بلکه شرایط بدتر هم خواهد شد. چون صندوق تأمین اجتماعی هم شرایط خوبی ندارد و الآن با فروش دارایی‌ها مستمری افراد را می‌دهد. اما چند سال آینده که فروش کل دارایی‌ها در سازمان تأمین اجتماعی هم پاسخگو نبود، ابعاد واقعی بحران صندوق‌ها خود را به رخ می‌کشد. اما چه باید کرد؟ مروی معتقد است دولت به‌جای تخصیص بی‌ثمر بودجه عمران به صندوق‌ها باید اصلاحات ساختاری را آغاز کند. اصلاحاتی که پیشنهادش به دولت داده شده است.

 رئیس‌جمهور گفته نیمی از درآمد نفت صرف صندوق‌های بازنشستگی می‌شود. پیش‌ازاین هم هشدار داده بود ظرف چند سال آینده باید ۱۰۰ هزار میلیارد تومان صرف کسری صندوق‌های بازنشستگی کرد. آیا ابعاد بحران صندوق‌ها مدام در حال افزایش است؟

ما حدود ۱۸ صندوق بازنشستگی داریم اما حدود ۹۰ درصد بازنشستگان تحت پوشش دو صندوق بازنشستگی کشوری و تأمین اجتماعی هستند. برای همین می‌خواهم در توضیحات خود تنها روی این دو صندوق تمرکز کنم و باید گفت ابعاد بحران این صندوق‌ها هم مدام در حال افزایش است. اصولاً صندوق‌ها از دو محل اصلی درآمدهای خود را تأمین می‌کنند؛ یکی پرداخت حق بیمه اعضا و دیگری سرمایه‌گذاری.‌ البته زمانی که دو منبع اول پاسخگوی تأمین هزینه‌ها نباشند، دریافت بودجه دولتی موضوعیت می‌یابد. در خصوص صندوق بازنشستگی کشوری باید گفت که در چند سال گذشته تغییراتی در این صندوق رخ داده و ورودی این صندوق به‌شدت محدود و بسیاری از ورودی‌های این صندوق به سمت تأمین اجتماعی سوق داده شده است.

پس از یک‌جهت ورودی صندوق کاملاً کاهش یافته و مهم‌ترین محل درآمد صندوق بازنشستگی کشوری، عملاً از بین رفته است. بازده اقتصادی سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده هم به‌هیچ‌عنوان کفاف هزینه‌ها را نمی‌دهد. چون در دهه‌های گذشته، بخشی از منابع صندوق صرف هزینه‌های جاری و تعهدات ایجادشده از سوی دولت‌ها شده و شرکت‌های سرمایه‌گذاری صندوق بازنشستگی هم بازدهی بالایی نداشته‌اند. درنتیجه این صندوق کاملاً به منابع دولت وابسته است و عملاً ماهیت بودجه‌ای پیدا کرده است. یعنی دولت باید سالانه رقم قابل‌توجهی از بودجه خود را صرف پرداخت مقرری بازنشستگان این صندوق کند چراکه صندوق‌های ما Too Big To Fail هستند. یعنی اگر قرار باشد صندوق‌ها فروبپاشند ناامنی‌های اجتماعی و شورش ایجاد می‌کنند و دولت‌ها می‌دانند که باید به هر شیوه‌ای منابع لازم برای پرداخت تعهدات صندوق‌ها را فراهم کنند. پس بخش مهمی از بودجه را به تأمین کسری این صندوق‌ها اختصاص می‌دهند.

 هشدارهای زیادی درباره وضعیت صندوق تأمین اجتماعی شنیده می‌شود و اینکه این صندوق هم در کمتر از ۱۰ سال، به سرنوشت صندوق بازنشستگی کشوری دچار می‌شود.

وضعیت سازمان تأمین اجتماعی در سال‌های گذشته مناسب به نظر می‌رسید چون نرخ پشتیبانی (تعداد پرداخت‌کنندگان حق بیمه به مستمری‌بگیران صندوق) در آن بالا بود. اما اکنون نه‌تنها نرخ پشتیبانی مدام در حال کاهش است و به زیر پنج رسیده، بلکه مشخص‌شده وضعیت سرمایه‌گذاری آن در ۱۰ سال اخیر نیز وضعیت بغرنجی داشته است. اگر نرخ پشتیبانی صندوقی به زیر شش برسد زنگ خطر به صدا درآمده و اگر به زیر پنج برسد شرایط بحرانی است. پس باید گفت شرایط از منظر نرخ پشتیبانی در صندوق تأمین اجتماعی هم مطلوب نیست و نگران‌کننده است. البته چون این صندوق دارایی‌های دیگری هم دارد از جهت پرداخت مستمری‌ها مشکلی ندارد. اما مسئله این است که تعداد زیادی از اعضای این صندوق که اکنون شاغل هستند و حق بیمه می‌پردازند، به‌زودی طی چند سال آینده به مستمری‌بگیران این صندوق تبدیل می‌شوند. ضمن اینکه چون جمعیت ما در حال حرکت به سمت پیری است، نسبت ورودی به صندوق در حدی نخواهد بود که کفاف این خروجی را بدهد. درنتیجه چشم‌انداز خوبی پیش روی صندوق بازنشستگی تأمین اجتماعی نیست و بر اساس محاسبات بیمه‌سنجی پیش‌بینی می‌شود ظرف کمتر از یک دهه، مصارف آن از منابعش پیشی بگیرد. در این میان بدهی بزرگ دولت به تأمین اجتماعی هم خود مشکل بزرگی است. چون بخشی از حق بیمه توسط خود شاغلان پرداخت می‌شود، بخشی توسط کارفرما و بخشی هم توسط دولت. دولت سال‌هاست بدهی خود به صندوق‌ها را نداده و این بدهی تا سال ۹۴ بالغ‌بر ۱۲۰ هزار میلیارد تومان شده است! بماند که یک معضل هم اختلاف دولت و سازمان تأمین اجتماعی در خصوص اندازه این رقم است.

 باوجود اوضاع وخیم صندوق‌ها، آیا دولت دغدغه‌ای برای پرداخت این بدهی ندارد؟

دولت متوجه چشم‌انداز و اوضاع وخیم صندوق‌ها شده و حتی در تلاش است بخشی از بدهی خود را سالانه تسویه کند. چون می‌داند هرچه دیرتر بدهی خود را به صندوق بپردازد، احتمال وقوع کسری در منابع نسبت به تعهدات زودتر رخ می‌دهد. دولت از محل بودجه عمومی برای پرداخت بدهی خود اقدام کرده است، اما پرداخت از بودجه عمومی باعث کاهش بودجه عمرانی شده است.

 محل دیگر درآمد صندوق چه؟ بالاخره شستا هلدینگ بزرگی است و انتظار می‌رود در بعد سرمایه‌گذاری اقداماتی انجام داده باشد.

وضعیت سرمایه‌گذاری در صندوق تأمین اجتماعی اصلاً مطلوب نیست. میانگین بازدهی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها طی یک دهه گذشته، منفی بوده است. این بازدهی منفی در حالی است که صورت‌های مالی صندوق‌ها اصلاً شفاف نیست و در سال‌های گذشته هیچ حسابرسی دقیقی روی وضعیت این شرکت‌ها انجام نشده است. اعدادی که ما عنوان می‌کنیم صرفاً با اتکا به آن چیزی است که مسئولان این شرکت‌ها گزارش کرده‌اند.

یکی از موضوعاتی که ما از وقوع آن مطمئنیم این است که شرکت‌های تأمین اجتماعی در چند سال گذشته، بخشی از دارایی‌های خود را فروخته و آن را به‌عنوان بازدهی خود اعلام کرده‌اند. برآورد دقیقی نداریم که رقم دقیق آن چقدر است اما مطمئن هستیم که بخشی ازآنچه به‌عنوان بازدهی گزارش‌شده، بازدهی واقعی نیست و حاصل فروش دارایی‌هاست. پس باید صراحتاً گفت وضعیت دارایی‌های صندوق اصلاً مطلوب نیست.

 سال گذشته دولت ۴۰ هزار میلیارد تومان و امسال ۵۲ هزار میلیارد تومان برای تأمین کسری صندوق‌ها هزینه کرده است. این یعنی بار مالی صندوق‌ها روی بودجه مدام در حال افزایش است. آیا می‌توان اقدامی انجام داد که بار مالی صندوق‌ها روی بودجه کمتر شود یا همه تلاش‌ها برای بزرگ‌تر نشدن این عدد است؟

عوامل زیادی دست‌به‌دست هم داده که این شرایط ایجاد شود و اصلاح آن‌ها کار بسیار دشواری است. پیش‌ازاین گفتم که مهم‌ترین منبع درآمد صندوق‌های بازنشستگی در ایران، حق بیمه‌ای است که شاغلان می‌پردازند. یعنی سیستم سرمایه‌گذاری صندوق‌های ما عمدتاً DB و PAYG ه (i(Pay As You Go است.i (Defined Benefit) DB t حالتی است که صندوق از اعضا می‌خواهد ماهانه رقم مشخصی به صندوق بریزند و پس از دوران اشتغال، صندوق متعهد است بر اساس فرمولی مشخص مقرری به افراد بدهد. در این حالت ریسک سیکل‌های تجاری و شرایط بد اقتصادی و رکود همه بر عهده صندوق است. از طرفی صندوق‌های ما PAYG هم هستند. بر این اساس نسبت تعداد پرداخت‌کنندگان حق بیمه به مستمری‌بگیران در منابع و مصارف بسیار مؤثر است. اگر این نسبت به زیر شش برسد صندوق دچار مشکل می‌شود. نرخ پشتیبانی صندوق تأمین اجتماعی ۵ /۴ است. دلایل متعددی هم برای این مسئله وجود دارد، از پایین بودن سن بازنشستگی بگیرید تا کاهش باروری، وضعیت نامساعد بازار کار و اقتصادی که توان اشتغال‌زایی ندارد. شرایط به‌گونه‌ای نیست که امیدوار باشیم به‌زودی تعداد شاغلان افزایش یابد. حتی اگر دو سه دهه آینده را نگاه کنیم، اوضاع نگران‌کننده‌تر هم می‌شود. چون جمعیت ما در حال پیر شدن است و به‌زودی تعداد بازنشستگان چند برابر شاغلان می‌شود. به سرمایه‌گذاری هم امیدی نیست چون اوضاع اقتصاد بد است.

علاوه بر این سیستم مدیریتی ضعیفی در این شرکت‌ها شکل‌گرفته، شفافیت مالی شرکت‌ها بسیار پایین است و انتصابات سیاسی این شرکت‌ها را به حیاط‌خلوت سیاسیون بدل کرده است. نه‌تنها پیش‌بینی نمی‌شود که با تداوم وضعیت موجود، شرایط بهتر شود بلکه فکر می‌کنیم شرایط بدتر هم خواهد شد. تا چند سال آینده فروش کل دارایی‌ها در سازمان تأمین اجتماعی هم کفاف تعهدات این صندوق را نخواهد داد. تخمین‌های مبتنی بر بیمه‌سنجی نشان می‌دهد اگر وضعیت به همین منوال پیش برود در یک دهه آینده و حتی پیش از آن، با کسری شدید منابع نسبت به مصارف مواجه خواهیم شد. یعنی همان شرایطی که در صندوق بازنشستگی کشوری با آن مواجهیم.

 با توجه به اینکه نرخ پشتیبانی صندوق تأمین اجتماعی به زیر پنج رسیده آیا این صندوق الآن هم ورشکسته است و دولت این صندوق را هم حمایت مالی می‌کند؟

دولت حمایت‌هایی از صندوق بازنشستگی تأمین اجتماعی دارد. اما نمی‌توانیم بگوییم این صندوق ورشکسته شده یا نه. چون ورشکستگی تعاریف گوناگونی دارد و ورشکستگی یک بنگاه با بانک یا صندوق متفاوت است. وقتی می‌گوییم ورشکسته مفهوم بسیار ساده آن این است که در ترازنامه، تعهدات و دارایی‌ها را باهم مقایسه کنیم. در صندوق‌ها چون یکسری از تعهدات بسیار بلندمدت است، قاعدتاً باید دارایی‌ها و بدهی‌ها را به‌صورت انتظاری و در بازه زمانی طولانی بنویسیم. اگر قرار باشد تعهدات بلندمدت و دارایی‌ها را در کنار هم ببینیم، باید اعلام کنیم که صندوق تأمین اجتماعی اکنون هم ورشکسته است. اما اگر کاری به تعهدات بلندمدت نداشته باشیم و تنها چند سال آینده را ملاک قرار دهیم، می‌توان گفت این صندوق هنوز ورشکسته نشده است. بستگی دارد با چه افق زمانی دارایی‌ها و بدهی‌ها را در نظر بگیریم. اگر با همین رویه پیش برویم، سمت دارایی‌ها مدام در حال انقباض خواهد بود و میزان تعهدات در حال افزایش. پس این صندوق مانند ورشکسته‌ای است که وضعیتش مدام در حال وخیم‌تر شدن است.

 دولت نیمی از بودجه نفت را -که می‌توانست به بخش عمران تخصیص دهد- در اختیار صندوق‌ها گذاشته اما بحران آن با این شیوه حل نمی‌شود. راهکار چیست؟

ببینید برای ارائه راهکار باید دید مشکل صندوق‌های بازنشستگی از کجا و چگونه آغاز شده است. ما باید در سال‌های گذشته یکسری اصلاحات پارامتریک انجام می‌دادیم که چنین نکرده‌ایم. به‌عنوان‌مثال، باید به‌مرور سن بازنشستگی را افزایش می‌دادیم؛ چون امید به زندگی افزایش یافته است. ما نه‌تنها این کار را نکردیم، بلکه گاهی برعکس عمل کردیم. مثلاً گاهی به دلایل سیاسی، دایره شمول مشاغل سخت و زیان‌آور را گسترش دادیم. این یعنی خرج کردن از جیب صندوق‌ها بدون اجازه آن‌ها. مثال دیگر دو سال‌شماری در فرمول مقرری بازنشستگی در تأمین اجتماعی است. در محاسبه مقرری بازنشستگی، دریافتی‌های دو سال آخر فرد را معیار قرار می‌دهند. این رویه سبب شده در دو دهه اول حداقل میزان دستمزد گزارش شود اما در چند سال آخر دستمزدها را بالا گزارش کنند. بالطبع این افراد با این کار حقوق بازنشستگی را به‌گونه‌ای دریافت می‌کنند که گویی همه این ۳۰ سال حقوق بالا داشته‌اند. پارامتر دیگر نرخ انباشت است که اگر بخواهیم ساده آن را بیان کنیم، می‌گوید به ازای هرسالی که حق بازنشستگی می‌پردازیم، بخشی از حقوق کامل بازنشستگی شکل می‌گیرد. نرخ انباشت در کشور ما ۳ /۳ درصد است؛ یعنی هرسالی که کار می‌کنیم ۳ /۳ درصد از حقوق بازنشستگی کامل را برای خود می‌سازیم. پس اگر ۳۰ سال کار کنیم تقریباً یک حقوق کامل در دوران بازنشستگی خواهیم گرفت. ۲۰ سال کار کنیم ۶۶ درصد حقوق کامل را می‌گیریم. این عدد در دنیا خیلی پایین‌تر است؛ چیزی بین ۵ /۱ تا ۳ /۲ درصد. این هم باید اصلاح شود. پارامتر دیگر حداقل زمان بیمه پردازی لازم در صندوق برای بازنشسته شدن است. این امر در صندوق‌های ما ۱۰ سال است که نسبت به میانگین جهانی بسیار پایین‌تر است.

 اما اصلاحات پارامتریک دشواری‌های خاص خود را دارد. شما فرض کنید بخواهید سن بازنشستگی را افزایش دهید. قطعاً با واکنش‌ها و انتقادات بسیار مواجه می‌شوید.

کاملاً درست است. اصلاحات پارامتریک روی کاغذ بسیار ساده و همه‌فهم است، اما در اجرا بسیار پیچیده است؛ چون بحث‌های اقتصاد سیاسی سنگینی دارد و کسانی که از اصلاحات پارامتریک متضرر می‌شوند، به دلیل آگاهی سریع از تبعات آن، در برابر آن مقاومت می‌کنند. اهالی سیاست هم این مقاومت را متوجه می‌شوند و کسی دوست ندارد هزینه سیاسی این اصلاحات را در زمان حکمرانی خود تحمل کند. به همین دلیل است که ما همیشه درباره اصلاحات پارامتریک حرف می‌زنیم، اما کسی مرد عمل نیست. نوع دیگری از اصلاحات که می‌توان برای بهبود شرایط صندوق‌ها انجام داد، اصلاحات «ساختاری» است؛ یعنی ما نوع نظام بازنشستگی‌مان را تغییر دهیم. سیستم بازنشستگی ما از نوع DB مبتنی بر PAYG است که در آن‌همه ریسک‌ها و اثرات چرخه‌های تجاری منفی به صندوق‌ها تحمیل می‌شود. این در حالی است که شاید برای دهک‌های پایین درآمدی توجیه داشته باشد که صندوق ریسک را بپذیرد، اما در درآمدهای بالا توجیهی وجود ندارد که صندوق همه ریسک سرمایه‌گذاری را بپذیرد. برای همین در اغلب کشورهای دنیا، نظام بازنشستگی به سمت چندلایه بودن پیش رفته است. یعنی در این سیستم فرد یا صندوق به نیابت از فرد، بخشی از پول خود را سرمایه‌گذاری می‌کند و متناسب با میزان بازدهی، فرد نیز منتفع می‌شود. با این حساب ریسک شرایط اقتصادی را خود فرد متقبل می‌شود. البته ممکن است ترکیب سرمایه‌گذاری اشکال متعددی داشته باشد که به آن نظام چندلایه بازنشستگی می‌گویند.

 بحران صندوق‌های بازنشستگی از چند جهت نگران‌کننده است و یکی از ابعاد آن بلعیدن بودجه دولت است. دولت امسال در حالی ۵۲ هزار میلیارد تومان صرف کسری صندوق‌های بازنشستگی کرده است که بودجه عمرانی به کمترین حد خود رسیده است.

البته می‌دانید که این رقم ۵۲ هزار میلیارد تومانی که عنوان‌شده مربوط به امسال است. این رقم سال گذشته کمتر بود و سال آینده بیشتر خواهد شد و روندی فزاینده دارد. دولت از بودجه سایر بخش‌ها کم می‌کند که بتواند مشکل صندوق‌ها را حل کند. اما می‌دانیم که هر اقتصادی -به‌ویژه اقتصادهای درگیر رکود- برای رشد و توسعه اقتصادی به اهرم بودجه عمرانی دولت نیاز دارد. شاید روی کاغذ بودجه قابل‌توجهی به بخش عمران تخصیص یابد اما آنچه در عمل تخصیص می‌یابد بسیار اندک است و بودجه عمرانی زمانی می‌تواند مؤثر باشد و رشد اقتصادی ایجاد کند که میزان آن قابل توجه باشد. اما دولت با هزینه‌های بسیاری مواجه است. صندوق‌های بازنشستگی، اجرای طرح تحول سلامت و یارانه‌های نقدی جزو تعهداتی است که بودجه را می‌بلعند و چیزی برای بودجه عمران باقی نمی‌گذارد که دولت از آن برای خروج از رکود استفاده کند. به‌این‌ترتیب تبعات بحران صندوق‌ها نه‌تنها بر دوش بازنشسته‌هاست و آینده نامعلومی دارد، بلکه ابزارهای خروج دولت از رکود را هم محدودتر کرده است.

 الآن دولت رقم قابل‌توجهی- حداقل سه برابر بودجه تخصیص‌یافته به بخش عمران – را صرف صندوق‌ها می‌کند. آیا این رقم در راستای حل مشکل صندوق‌هاست یا کارکردی ندارد و باید منتظر انجام اصلاحات ساختاری بود؟

آنچه دولت تاکنون به صندوق‌ها اختصاص داده جبران هزینه‌ها بوده و تأثیری در شرایط نامطلوب و بحرانی صندوق‌ها ایجاد نمی‌کند. دولت باید اصلاحات را در صندوق‌ها آغاز کند و حداقل سمت هزینه‌ها را مدیریت کند. تاکید ما روی انجام اصلاحات ساختاری است و نه صرفاً اصلاحات پارامتریک. چون اصلاحات پارامتریک، مشکل را به‌طور کامل حل نمی‌کند و فقط بحران را چند دهه عقب می‌اندازد. ولی حسن اصلاحات ساختاری این است که در صورت اجرای مناسب می‌تواند مشکل صندوق‌های بازنشستگی را برای همیشه حل کند.


منتشر شده در هفته‌نامه تجارت فردا در تاریخ ۲۲ اردیبهشت ۱۳۹۷

ضرورت اصلاحات اساسی در نظام بازنشستگی

اگرچه بحران در نظام بازنشستگی فراگیر است، اما در آینده دهه شصتی‌ها به دلیل سهم غالب جمعیتی بیشترین اثرپذیری را از این بحران خواهند داشت. این را علی مروی، مدیر گروه اقتصاد سیاسی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری می‌گوید. او که کسوت مشاور وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را نیز بر عهده دارد بر این عقیده است که نظام بازنشستگی اکنون نیازمند اصلاحات اساسی به‌ویژه در ساختار است و در این میان متولدین دهه ۶۰ که طی دو دهه آینده به سن بازنشستگی می‌رسند، باید واقعیت‌های تأمل‌برانگیزی را بپذیرند.

متولدین پرشمار دهه ۱۳۶۰ که اکنون شاغل یا جویای شغل هستند و در قالب جمعیت فعال کشور محسوب می‌شوند، طی دو دهه آینده وارد سن بازنشستگی خواهند شد. از سوی دیگر صندوق‌های بازنشستگی وضعیت اسفباری دارند و مدت‌هاست که خروجی از ورودی صندوق‌ها پیشی گرفته است. با این توصیف آیا نظام بازنشستگی ظرفیت پذیرش این تعداد قابل‌توجه از بازنشستگان و ازکارافتادگان را خواهد داشت؟

در پرسش شما پیک جمعیتی برای متولدین دهه ۶۰ به‌ویژه در نیمه نخست این دهه به‌عنوان پیش‌فرض قرار گرفته شده است. همان‌گونه که می‌دانید در صندوق‌های بازنشستگی متغیرهای جمعیتی از اهمیت بسیاری برخوردارند. این اهمیت به‌خصوص برای صندوق‌هایی که بر اساس قواعد Defined Benefit) DB) یا ترکیبی از DB و Pay as You go) PAYG) کار می‌کنند، پررنگ‌تر است. ویژگی سیستم DB یا صندوق بازنشستگی با «مزایای معین» این است که سیستم با اخذ حق عضویت از افراد، فارغ از وضعیت شاخص‌های اقتصادی، متعهد می‌شود بر اساس قاعده‌ای که هنگام انعقاد قرارداد میان فرد شاغل و صندوق تعیین‌شده، به فرد در دوران بازنشستگی مستمری بپردازد. بنابراین می‌توان گفت در این روش ریسک وضعیت نامناسب اقتصادی تماماً باید از سوی صندوق تقبل شود. سازوکار PAYG نیز به این صورت است که در هر دوره بر اساس میزان منابعی که از ورودی‌های صندوق یا از حق بیمه بازنشستگی که از اعضای شاغل جذب می‌شود، به بازنشستگان فعلی عضو صندوق پرداخت می‌شود. صندوق‌های مهم در کشور ما ازجمله تأمین اجتماعی بر اساس ترکیبی از این دو قاعده فعالیت می‌کنند و مکلف‌اند که ریسک‌های اقتصادی کشور را در طرف با فرد بازنشسته پوشش دهند. بار اصلی تأمین مالی نیز بر عهده اعضای شاغل صندوق است. صندوق‌ها معمولاً به‌منظور اینکه بتوانند تا حدودی ریسک‌های ناشی از سیکل‌های تجاری اقتصاد را پوشش دهند، بخشی از منابع خود را وارد حوزه سرمایه‌گذاری می‌کنند. به‌ویژه در سازوکار PAYG که وقتی صندوق‌ها آغاز به کار می‌کنند، مازاد منابع قابل‌توجهی به دست می‌آید چراکه ورودی به صندوق بسیار است و در مقابل بازنشسته‌ای وجود ندارد تا خروجی محسوب شود. بنابراین صندوق‌ها سعی می‌کنند این منابع را وارد سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت با بازدهی بیشتر کنند تا بازنشسته شدن نخستین گروه اعضا، مصادف با ثمر دهی این سرمایه‌گذاری‌ها باشد.

حالا برگردیم به متولدین دهه ۶۰؛ در این دهه همان‌طور که اشاره کردم یک پیک جمعیتی قابل‌توجهی رخ داد و از چندین سال قبل این جمعیت کثیر وارد سن کار شده‌اند و بخش بزرگی نیز حق بیمه پرداخت می‌کنند و به عبارتی جزو اعضای صندوق بازنشستگی به شمار می‌روند. حق بیمه‌ای که شاغلان امروز پرداخت می‌کنند عمدتاً صرف پرداخت مستمری‌های بازنشسته‌های فعلی می‌شود و بخشی از آن نیز در حوزه‌های مختلف سرمایه‌گذاری می‌شود. هرچند که اکنون سرمایه‌گذاری در صندوق‌ها، وضعیت مناسبی ندارد و میانگین بازدهی آن در دهه اخیر منفی رقم خورده است. از سوی دیگر نرخ باروری در کشور نیز افت کرده و به کمتر از دو رسیده است. درواقع در هر نسلی که پیک جمعیتی وجود دارد انتظار این است که این نسل پرجمعیت هم‌زمان به سن کار و ازدواج برسند. در این صورت نسل بعدی نیز پرشمار خواهند بود و هنگامی‌که به سن کار برسند در نظام PAYG نسل بازنشسته پیش از خود را تأمین مالی خواهند کرد. اما به دلیل کاهش نرخ باروری و بالا رفتن سن ازدواج، چشم‌انداز امیدوارکننده‌ای از این منظر در پیش رو وجود ندارد. ضمن اینکه شاخص‌های اقتصادی طی سال‌های اخیر وضعیت رضایت‌بخشی نداشته و این مسئله سبب شده صندوق‌ها بار مالی قابل‌توجهی را از بابت ریسک‌های موجود تقبل کنند. همه این موارد را بگذارید در کنار پیچیدگی بالای اقتصاد سیاسی صندوق‌های بازنشستگی؛ با این توصیف که هر بار یک تعهد مالی برای صندوق ایجاد شود، اثر آن در بلندمدت ظاهر می‌شود اما برای اشخاصی که این تعهد را به صندوق تحمیل کردند، نزد اقشار خاصی از جامعه محبوبیت به ارمغان می‌آورد. مثال ساده این گزاره، افزایش دایره شمول مشاغل سخت و زیان‌آور است. در مقاطع مختلف برخی از مسئولان دولت یا نمایندگان مجلس باهدف کسب محبوبیت برخی اصناف را به مشاغل سخت و زیان‌آور اضافه کرده‌اند. این‌گونه مشاغل به معنای بازنشستگی زودهنگام و مستمری بازنشستگی بالاتر است که درنهایت به تحمیل بار مالی بیشتر برای صندوق‌های بازنشستگی منجر می‌شود.

این اقتصاد سیاسیِ به‌خصوص، عملاً منجر به این شده که یک مخاطره اخلاقی شکل بگیرد و سیاستمداران امتیازات سخاوتمندانه‌ای را از طرف صندوق‌ها به اعضا ببخشند. این پدیده نامبارک در سال‌های گذشته بسیار اتفاق افتاده و سبب انباشت بار مالی بسیاری برای صندوق‌ها شده است. بنابراین لازم نیست منتظر بمانیم تا متولدین دهه ۶۰ به سن بازنشستگی برسند تا بگوییم صندوق‌ها وضعیت نگران‌کننده‌ای دارند. هم‌اکنون نیز صندوق‌ها به لحاظ پایداری مالی و حتی کفایت مزایای بازنشستگی اصلاً وضعیت مناسبی ندارند.

نکته دیگری که در این میان وجود دارد آن است که ظرف چند دهه اخیر، پیشرفت‌های قابل‌توجهی در فناوری‌های حوزه سلامت و درمان رخ داده و درنتیجه متوسط سن امید به زندگی رشد چشمگیری یافته است. این موضوع هرچند به‌طورکلی اتفاق مبارکی است اما از منظر صندوق‌های بازنشستگی چندان مطلوب نیست. زیرا بار مالی که هر بازنشسته به صندوق تحمیل می‌کند معادل میزان مستمری است که او دریافت می‌کند ضرب در ماه‌هایی که فرد عمر می‌کند. میانگین سن امید به زندگی از حدود ۵۵ سال در اواخر دهه ۱۳۵۰، اکنون به بیش از ۷۵ سال رسیده است درحالی‌که متوسط سن بازنشستگی متناسب با آن تعدیل نشده است. درنتیجه با تداوم وضعیت فعلی و عدم اجرای اصلاحات اساسی در صندوق‌های بازنشستگی عملاً امکان ایفای تعهدات برای بازنشستگان دهه‌های آتی که عمدتاً دهه شصتی‌ها هستند فراهم نیست.

دهه شصتی‌ها از همان بدو تولد همواره با کمبود امکانات مواجه بودند و هستند. حتی هنوز هم در خصوص اشتغال این نسل مشکلاتی وجود دارد. فکر می‌کنید این نسل طی دو دهه آینده با چه مشکلات و مصائب دیگری قرار است دست‌وپنجه نرم کنند؟

همان‌گونه که در پاسخ به پرسش اول اشاره کردم با تداوم روند فعلی، صندوق‌ها عملاً امکان ایفای تعهدات خود به بازنشستگان را ندارند. وقتی این مسئله وجود دارد دو اتفاق امکان وقوع دارد. نخست اینکه امکان پرداخت مستمری به بخشی از بازنشستگان میسر نباشد یا پرداخت با تأخیر زمانی نسبتاً طولانی صورت گیرد. افزون بر این کاهش چشمگیر میزان مستمری عمده اعضا برخلاف تعهدی که تقبل کرده‌اند، می‌تواند محتمل باشد. حال‌آنکه همین حالا نیز حقوق بازنشستگی کفایت بسیاری از هزینه‌های ضروری این قشر را نمی‌دهد. در صورت تداوم وضعیت فعلی، اتفاق دومی که می‌تواند رخ دهد آن است که به دلیل تبعات اجتماعی حاصل از عدم پرداخت مستمری‌ها، دولت به صندوق‌ها کمک مالی کند. حال اگر دولت خود نیز با بحران کسری بودجه مواجه باشد و نتواند به یاری صندوق‌ها بشتابد، بروز بحران‌های سیاسی و اجتماعی دور از ذهن نخواهد بود. بحران‌هایی که در یونان رخ داد مصداق همین مسئله بود. اما اگر دولت بتواند با غلبه بر مشکلات خود به صندوق‌ها کمک کند بحث مجزایی است که البته چندان هم محتمل نیست. با این اوصاف دهه شصتی‌ها باید از الآن بپذیرند که اگر روند موجود استمرار پیدا کند، در دروان بازنشستگی خود هم مستمری ناچیزی دریافت خواهند کرد و درعین‌حال لازم است به فکر کار دیگری باشند تا از آن محل بتوانند هزینه‌های ضروری خود را پوشش دهند. یا باید خانواده مناسبی را تشکیل دهند که در زمان بازنشستگی فرزندان بار مالی آن‌ها را بر عهده بگیرند.

اما اگر دولت در اسرع وقت به اصلاحات اساسی در صندوق‌ها اقدام کند، شرایط متفاوتی رقم می‌خورد. افزایش سن بازنشستگی یا کاهش نرخ انباشت می‌تواند ازجمله این اصلاحات باشد که ازقضا احتمالاً با دوران بازنشستگی دهه شصتی‌ها مصادف می‌شود. درنتیجه ممکن است دهه شصتی‌ها ناگزیر از آن باشند که تا سال‌های بیشتری کار کنند و دیرتر بازنشسته شوند. بخشی از اصلاحات اساسی نیز ناظر بر اصلاحات ساختاری نظام بازنشستگی کشور است که در این حالت نیز متولدین دهه ۶۰ باید قبول کنند در آینده وارد قاعده‌ای خواهند شد که در آن free riding یا سواری رایگان کمافی‌السابق وجود ندارد. به‌عنوان نمونه ضابطه‌ای که اکنون برای محاسبه مستمری بازنشستگی وجود دارد مبتنی بر دو سال‌شماری است. یعنی صندوق‌ها دو سال آخری را که اعضا حق بیمه پرداخت کرده‌اند، ملاک قرار می‌دهند. این اتفاق سبب شده بسیاری از اعضا -به‌ویژه آن‌هایی که در بخش غیردولتی شاغل‌اند و امکان راستی آزمایی میزان واقعی حقوق دریافتی آن‌ها از طریق صندوق‌ها میسر نیست- در پایین‌ترین میزان ممکن حقوق و دستمزد خود را گزارش دهند و به همین تناسب کمترین حق بیمه را بپردازند. اما هنگامی‌که تا موعد بازنشستگی سه یا چهار سال باقی‌مانده، به‌یک‌باره حقوق خود را واقعی اعلام کنند که در برخی موارد حتی تا پنج یا شش برابر اظهار می‌شود. درنتیجه مستمری قابل‌توجهی به آن‌ها تعلق می‌گیرد که یک نمونه از سواری رایگانی است که اکنون وجود دارد. اما در صورت حذف این قاعده بازنشستگان آینده کشور که بخش قابل‌توجهی از آن‌ها را دهه شصتی‌ها شامل خواهند شد، دیگر از این خلأ قانونی منتفع نخواهند شد.

به عقیده شما با سالمند شدن متولدین دهه ۶۰ و درواقع جامعه ایران، یا به عبارتی بسته شدن پنجره جمعیتی آیا توانایی توسعه یا حفظ اقتصادی کشور همچنان امکان‌پذیر است؟

این مسئله به همراه خود تهدیداتی دارد. یک تهدید متوجه بازنشستگی و بار مالی سنگینی است که بر دوش این نظام تحمیل می‌شود. از این حیث حتی اقتصاد کشور می‌تواند زمین‌گیر شود. کافی است نگاهی به شرایط کنونی نظام بازنشستگی کشور بیندازید. در بودجه ۱۳۹۷، کمک بودجه‌ای دولت برای کمک به صندوق‌ها به‌منظور ایفای تعهدات مستمری‌بگیران رقمی در حدود ۶۰ هزار میلیارد تومان بود. این یعنی درصد قابل‌توجهی از بودجه، خارج از خواست دولت و به‌صورت منفعلانه صرف این مسئله شد. این روند متأسفانه بسیار فزاینده است. به عبارتی اگر اصلاحات اساسی در نظام بازنشستگی هرچه زودتر آغاز نشود، انتظار می‌رود طی سال‌های آتی به نقطه‌ای برسیم که حتی کل بودجه عمومی دولت هم کفاف تعهدات صندوق‌های بازنشستگی را ندهد. حال‌آنکه بودجه دولت به‌ویژه هزینه‌های عمرانی، خود یکی از عوامل مؤثر در ایجاد رشد اقتصادی و اشتغال است. در بودجه ۱۳۹۷ بخش قابل‌توجهی از اعتبارات روانه نظام بازنشستگی و مصارف دیگری نظیر طرح تحول سلامت یا پرداخت یارانه‌های نقدی شد و عملاً بودجه عمرانی به حداقل رسید. اما شرایط می‌تواند از این وخیم‌تر هم بشود و طی سال‌های آینده و در صورت تداوم وضعیت جاری، مصارف بودجه‌ای صندوق‌های بازنشستگی می‌تواند سهم بیشتری از بودجه حتی جاری کشور را اشغال کند. در این صورت دولت یا به استقراض از بانک مرکزی روی می‌آورد که خود عامل تحریک تورم است یا باید به دنبال استقراض خارجی باشد که در این شرایط هم با وضعیت نابسامان بودجه‌ای دولت، یا کشوری به ایران پول قرض نمی‌دهد یا اگر هم قرض بدهد با نرخ‌های بالاست. در این صورت نیز اگرچه بروز بحران به تعویق می‌افتد اما شدت بازگشت آن را طی سال‌های آتی افزایش می‌دهد. راهکار دیگر دولت انتشار اوراق بدهی است که به‌عنوان یک سنت ناپسندیده اخیراً باب شده است چراکه در این روش عملاً دولت از منابع متعلق به نسل‌های آتی بدون اجازه آن‌ها بهره می‌گیرد. تهدید دیگر کهولت جمعیت، مسئله کلی اقتصادی است؛ چنان‌که به‌هرحال یکی از اصلی‌ترین موتورهای محرکه اقتصاد نیروی انسانی آن است و قاعدتاً هنگامی‌که این نیرو روبه‌زوال و پیری بگذارد و از جمعیت در سن کار کاسته شود، عملاً اقتصاد از شرط اصلی توسعه محروم می‌شود.

بر اساس این موارد ضرورت دارد هرچه سریع‌تر در کنار اصلاحات اساسی اقتصادی که دولت در خصوص صندوق‌های بازنشستگی، نظام بانکی، سیاست‌های ارزی، سیاست‌های یارانه‌ای، نظام مالیاتی و بیمه، معضل قاچاق و نظایر آن تدارک می‌بیند، سیاست‌های حوزه جمعیتی نیز موردتوجه و اصلاح قرار گیرد. ما نیاز داریم نرخ باروری کشور را در مسیر افزایشی قرار دهیم و طی دهه‌های آتی حتی‌الامکان به حدود ۴/۲ برسد. این واقعیتی گریزناپذیر است خصوصاً اگر می‌خواهیم که رشد و توسعه اقتصادی ظرف سال‌های آینده به مخاطره نیفتد.

برای جلوگیری از وقوع این بحران برای متولدین دهه ۶۰ چه می‌توان کرد؟

ببینید همان‌طور که اشاره شد نظام بازنشستگی الآن هم با بحران روبه‌روست. یعنی دهه‌های پیش از دهه ۶۰ هم وضعیت مناسبی ندارند. انگار که ما تتمه اقتصاد را به گروگان گرفتیم و از کانال کمک‌های بودجه‌ای دولت در حال پرداخت تعهدات مستمری‌بگیران بازنشسته هستیم. فرض کنید همین ۶۰ هزار میلیارد تومان به‌عنوان مصارف صندوق‌های بازنشستگی در بودجه ۹۷ در قالب بودجه عمرانی هزینه می‌شد در این صورت می‌توانستیم بهبودهای چشمگیری را در وضعیت فعلی اقتصاد شاهد باشیم. اما عملاً مشکلات صندوق‌ها این فرصت را از بین بردند و پیش‌بینی می‌شود این وضعیت حتی بدتر شود. چراکه با شکاف بیشتر میان منابع و مصارف صندوق‌ها، کمک یا به عبارتی فشار بودجه‌ای دولت نیز افزایش پیدا خواهد کرد. اگرچه بحران در نظام بازنشستگی فراگیر است، اما در آینده دهه شصتی‌ها به دلیل سهم غالب جمعیتی بیشترین اثرپذیری را از این بحران خواهند داشت. به‌منظور جلوگیری یا حداقل خفیف کردن بحران آتی، اعمال اصلاحات اساسی در صندوق‌ها ضروری است. این اقدامات در دودسته اصلاحات پارامتریک و اصلاحات ساختاری قابل‌تمایز است. در اصلاحات پارامتریک همان‌گونه که اشاره شد، مواردی مانند افزایش سن بازنشستگی یا کاهش نرخ انباشت می‌تواند موردتوجه سیاست‌گذار قرار گیرد که طبیعتاً با مقاومت اجتماعی مواجه خواهد شد. به بیانی دیگر این‌گونه اصلاحات اگرچه روی کاغذ سهل‌الوصول و قابل‌درک است اما در اجرا موانع اقتصاد سیاسی متعددی در پیش رو دارد. حال‌آنکه می‌توان در دل اصلاحات ساختاری، اصلاحات پارامتریک را نیز لحاظ کرد. اصلاحات ساختاری -که ناظر به نظام چندلایه بازنشستگی و طراحی تنظیم گری مناسب صندوق‌هاست- درواقع روند فزاینده شکاف میان مصارف و منابع در صندوق‌های بازنشستگی را متوقف می‌کند و حتی در سال‌های آتی می‌تواند سبب آن شود که منابع از مصارف پیشی بگیرد. اکنون نحوه طراحی اصلاحات ساختاری و نظام چندلایه رفاهی و البته گام‌های اجرایی آن صورت‌مسئله اصلی را تشکیل داده است. مسئله بعدی اما چگونگی جزم کردن عزم سیاست‌گذار به‌منظور طراحی و اعمال اصلاحات ساختاری است. اکنون در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اقدامات کافی در طراحی برنامه اصلاحی انجام شده و احتمالاً در آینده‌ای نزدیک از بسته نجات نظام بازنشستگی رونمایی شود.


منتشر شده در هفته‌نامه تجارت فردا در تاریخ ۲۶ فروردین ۱۳۹۷

گزارش حکمرانی در عمل ۴۸: آسیب‌شناسی الگوی حکمرانی نظام مالیاتی

چهل و هشتمین جلسه از سلسله جلسات حکمرانی در عمل اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری با عنوان «آسیب‌شناسی الگوی حکمرانی نظام مالیاتی» روز چهارشنبه ۲۳ اسفند ۱۳۹۶ در ساختمان اندیشکده برگزار شد. در این جلسه که توسط گروه اقتصاد سیاسی اندیشکده برگزار شد، آقای دکتر علی‌اکبر عرب‌مازار رئیس اسبق سازمان امور مالیاتی کشور، آقای احمد غفارزاده، عضو مرکز عالی دادخواهی مالیاتی و مشاور مالیاتی مرکز پژوهش‌های مجلس و آقای دکتر علی مروی، مدیر گروه اقتصاد سیاسی اندیشکده و مدیر گروه مالیه عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس به بررسی آسیب‌های الگوی حکمرانی نظام مالیاتی پرداختند. در ابتدا دکتر عرب‌مازار، شاخص‌های حکمرانی خوب را برشمردند. عملکرد درون نظام مالیاتی بر اساس شاخص‌های حکمرانی خوب و نقش این نظام در بسترسازی برای حکمرانی خوب دو کارکرد اصلی نظام مالیاتی بود که ویژگی‌های هرکدام از این کارکردها توسط ایشان ارائه شد. سپس آقای غفارزاده، به ویژگی‌های الگوی حکمرانی نظام مالیاتی با توجه به فرآیندهای اجرایی درون‌سازمانی نظام مالیاتی اشاره کردند. ایشان با برشمردن فرآیندهای نظام مالیاتی، ایرادات هر یک از آن‌ها و راهکارهای اصلاح آن را موردبررسی قرار دادند. در ادامه جلسه نیز راهکارهای اصلاح نظام مالیاتی و نقش قانون‌گذاری در انجام اصلاحات و میزان اثرگذاری آن مورد بحث و بررسی سخنرانان قرار گرفت. در انتها نیز به سؤالات شرکت‌کنندگان پاسخ داده شد.

میزگرد بررسی راه مواجهه با ابر چالش صندوق‌های بازنشستگی

فاطمه شیرزادی: تعادل ورودی و خروجی در بیشتر صندوق‌های بازنشستگی کشور به‌شدت به‌هم‌خورده و مسئله کسری صندوق‌های بازنشستگی به یکی از شش ابر چالش اقتصاد ایران تبدیل شده است. در این میزگرد ریشه‌ها و ابعاد این ابر چالش را بررسی کرده‌ایم و کوشیده‌ایم راهکارهایی برای مواجهه با آن ارائه کنیم. محمدرضا واعظ مهدوی، مدیرعامل صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، معتقد است چون وضعیت رشد اقتصادی و اشتغال در سرنوشت بیمه‌های اجتماعی و ورودی‌های آن مؤثر است، با توسعه اشتغال و تولید ملی نظام بیمه‌های اجتماعی نیز ثبات و گسترش پیدا می‌کنند. علی مروی، مدیر گروه اقتصاد سیاسی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری و مشاور وزارت رفاه، معتقد است در مواجهه با ابر چالش صندوق‌های بازنشستگی، یک بسته نجات لازم است که با بسته‌های نجات سایر ابر چالش‌ها سازگار باشد و قابلیت حل معضلات اقتصاد سیاسی اصلاحات را نیز داشته باشد. حجت میرزایی، معاون شهردار تهران و معاون اقتصادی پیشین وزیر کار، تعاون و رفاه اجتماعی، اولین گام فوری برای اصلاح وضعیت موجود را ایجاد یک دایره آتش اطراف صندوق‌های تأمین اجتماعی می‌داند تا دولت و مجلس از هر نوع مداخله آسیب‌رسان یا ایجاد شوک‌های سیاستی یا قیمتی یا بی‌ثباتی مدیریتی در صندوق‌های بازنشستگی منع شوند.

به نظر شما ریشه اصلی شکل‌گیری بحران مالی در صندوق‌های بازنشستگی چیست؟

محمدرضا واعظ مهدوی: بیمه‌های بازنشستگی ارتباط تنگاتنگی با اشتغال دارند. شکل‌گیری نظام‌های بیمه‌ای اصولاً در ساختار صنعتی شدن جهان نوین رخ داده و ساختار بیسمارکی که مبدع پیدایش بیمه‌ها بوده بر اطمینان‌بخشی نسبت به آینده به نیروی کار مبتنی است. فرآیند شکل‌گیری بیمه‌ها به لحاظ تاریخی قابل‌تحلیل است و حتی زمینه‌های پیدایش سوسیالیسم در اروپا را می‌توان در همین راستا دید، اما درواقع در جهان سرمایه‌داری به سر عقل آمده این اقدام را این‌گونه تبیین کردند که برای اینکه درآمدها و منافع حاصل از جریان صنعتی و تولید صنعتی تا حدودی عادلانه توزیع شود، نظام‌های بیمه اجتماعی شکل بگیرد. درواقع نظام‌های بیمه اجتماعی به‌صورت بخشی از نظام‌های باز توزیع اجتماعی تبیین شد. در ضمن بیسمارک سعی می‌کرد به تولیدکنندگان و کارخانه‌دارها این را القا و برای آن‌ها تبیین کند که اگر نیروی کار نسبت به آینده و دوران بیماری و پیری خود اطمینان داشته باشد، در دوره کار با بازدهی بیشتری کار می‌کند و تولید بیشتری خواهد داشت. ازاین‌رو در آنجا هم هدف معطوف به بخش تولید بود. بنابراین لازم است ما نیز به تولید بیشتر توجه کنیم و از چالش تاریخی تجارت در خدمت واردات به تجارت در خدمت تولید و توسعه بازارهای ملی و بازارهای جهانی برسیم. به اعتقاد من نظام‌های بیمه‌های اجتماعی در ذات خود دچار بحران هستند و بحران در آن‌ها ذاتی است. البته این بحران ذاتی ناشی از موفقیت‌های جامعه بشری است و منفی نیست. امید به زندگی بشر در ۱۵۰ سال اخیر بر اثر بهبود سطح زندگی و پیشرفت پزشکی در همه جهان به‌شدت افزایش پیدا کرده است. در ایران نیز در سال‌های بعد از انقلاب امید به زندگی از حدود ۵۴ سال به حدود ۷۴ سال افزایش پیدا کرده است. اگر فرض کنیم افراد در ۲۰ سالگی کار را آغاز کنند، ۳۰ سال کار کنند و در ۵۰ سالگی بازنشسته شوند، از ۵۰ سالگی تا سن امید به زندگی به‌طور میانگین باید از صندوق‌های بازنشستگی حقوق بگیرند. صندوق‌های بازنشستگی مستمری بازنشستگان را از محل حق بیمه‌ای که افراد در دوره اشتغال خود پرداخت کرده‌اند تأمین می‌کنند. درواقع بازنشستگی نوعی پس‌انداز افراد هنگام جوانی برای دوره پیری است. حق بیمه بازنشستگی در ایران به‌صورت تقریبی حدود ۲۱ درصد از حقوق افراد است که اگر آن را فرضاً حدود ۲۰ درصد در نظر بگیریم، با این پس‌انداز در بهترین حالت، اگر تورمی نباشد و قیمت‌ها را ثابت فرض کنیم، به ازای هر پنج سالی که فرد حق بیمه بپردازد، می‌تواند یک سال حقوق دریافت کند. درنتیجه وقتی فردی ۳۰ سال حق بیمه می‌پردازد، به‌اندازه مستمری بازنشستگی شش سال پس‌انداز دارد. پس هرقدر از زمان بازنشستگی تا فوت فرد بیشتر از شش سال طول بکشد، صندوق بازنشستگی متضرر می‌شود. برای جلوگیری از ضرر یک‌راه این است که حقوق بازنشستگی فرد به همین نسبت کمتر از دوران اشتغال او باشد که در شرایط کنونی ایران ممکن نیست. البته طبق مطالعه بانک جهانی، ایران تنها کشوری است که میزان حقوق بازنشستگی در آن حدود ۸۰ درصد حقوق دوره اشتغال است و در اغلب کشورهای اروپایی این عدد حدود ۴۰، ۵۰ یا ۶۰ درصد است. در گزارش‌های بانک جهانی اغلب درباره نظام بازنشستگی ایران لغت «سخاوتمندانه» را به کار برده‌اند، درحالی‌که این ناشی از سخاوت نیست،‌ بلکه ناشی از این است که اصل حقوق و دستمزد در ایران ناچیز است. راه دیگر این است که سود سرمایه‌گذاری به حدی باشد که ضرر را جبران کند، ولی در ایران نه‌تنها سرمایه‌گذاری‌ها نتوانسته ضرر صندوق‌های بازنشستگی را جبران کند، بلکه در مقاطعی که ارزش پول ملی کاهش پیدا کرده، ارزش ذخایر نظام‌های بیمه اجتماعی نیز کاهش یافته است. امروز کسانی دارند بازنشسته می‌شوند که در سال ۱۳۶۶ استخدام شده‌اند. در سال ۱۳۶۶ کل میزان حقوق آقای نخست‌وزیر حدود ۱۴ یا ۱۵ هزار تومان و حقوق ماهانه من در نخست‌وزیری حدود هفت هزار و ۵۰۰ تومان بود. با احتساب حق بیمه ۲۰ درصدی، فقط ۱۴۰۰ تومان از حقوق من برای بیمه پس‌انداز شده است، ولی امروز حداقل حقوق بازنشستگی یک فرد ۹۵۰ هزار تومان است. چه تجارتی می‌توانسته ارزش آن پس‌انداز را تا امروز حفظ کند؟ درواقع تورم و کاهش ارزش پول در مقاطع مختلف از عوامل مهم ایجاد بحران ذخایر صندوق‌های بازنشستگی است.

چرا بحران صندوق‌های بازنشستگی در کشور ما به یک ابر چالش تبدیل شده است؟

حجت میرزایی: صندوق‌های بازنشستگی پیچیده‌ترین نهادهای مالی دنیای امروز محسوب می‌شوند که هم از بیمه‌های تجاری و هم از بانک‌ها بسیار پیچیده‌تر هستند. یک علت مهم این است که متغیرهایی که بر وضعیت سطح صندوق‌ها و تغییرات متغیرهای صندوق‌ها تأثیرگذارند بسیار زیاد و چندبعدی هستند. متغیرهای جمعیتی مثل نرخ رشد جمعیت و ساختار جمعیت، متغیرهای اقتصادی، ساختار اقتصاد کشور، ساختار اشتغالِ بخشی، نرخ رشد اقتصادی، نرخ رشد اشتغال و سطح اشتغال، نرخ تورم، نرخ‌های برابری ارز و بسیاری از متغیرهای دیگر عملاً بر عملکرد صندوق‌ها به‌شدت تأثیر می‌گذارند. از طرف دیگر، صندوق‌ها بنگاه‌هایی چند کسب‌وکاره هستند که یکی از آن‌ها کسب‌وکار بیمه‌ای است؛‌ یعنی صندوق‌ها از کسانی حق بیمه دریافت می‌کنند برای اینکه در دوره بازنشستگی، مستمری بپردازند که این به تخصص بسیار پیچیده اکچوئری و آشنایی با مدیریت بنگاه‌های بیمه‌ای نیاز دارد. یکی از کسب‌وکارهای صندوق‌ها کسب‌وکار سرمایه‌گذاری است. تقریباًهمه صندوق‌های بازنشستگی در همه جای دنیا با استفاده از منابعی که به‌عنوان حق بیمه دریافت می‌کنند، سرمایه‌گذاری می‌کنند. یکی از کسب‌وکارهای دیگر، کسب‌وکار خدمات اجتماعی است؛ کسب‌وکار به معنای عام آن چون بسیاری از صندوق‌ها مثل صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق تأمین اجتماعی خدمات متعدد دیگری را به اعضای تحت پوشش خود ارائه می‌دهند که لازم است از دانش خدمات اجتماعی برخوردار باشند. در بعضی از صندوق‌ها مثل صندوق تأمین اجتماعی که اتفاقاً بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی ماست، یک کسب‌وکار چهارم به نام خدمات درمان هم وجود دارد که خود نیازمند تخصص در خدمات درمان یا مدیریت خدمات درمان است نه الزاماً تخصص پزشکی. بر این اساس می‌توان گفت پیچیده‌ترین نظام‌های مدیریتی را باید در این صندوق‌ها شناسایی کنیم، درحالی‌که ما در گذشته و به‌خصوص در سال‌های بعد از انقلاب به‌شدت به این لوازم بی‌توجه بوده‌ایم و نه‌تنها الزامات مدیریتی این صندوق‌ها را رعایت نکرده‌ایم، بلکه در بسیاری از موارد کسانی را به‌عنوان مدیران این صندوق‌ها گسیل یا منصوب کرده‌ایم که از متوسط سطح مدیریت کشور هم خیلی پایین‌تر بوده‌اند. در دوره‌هایی که دولت‌ها صندوق‌ها را از مدیران توانمند و نظام‌های مدیریتی بهنگام برخوردار کرده‌اند، این صندوق‌ها به‌طور مقایسه‌ای و نسبی وضعیت بهتری داشته‌اند. به‌طور مثال صندوق‌های بیمه‌ای ما بیشترین آسیب را در دولت‌های نهم و دهم دیده‌اند. اولین عامل آسیب دیدن صندوق‌های بازنشستگی بی‌ثباتی مدیریت است. به‌طورکلی در دوره‌های کوتاه‌مدت مدیریتی امکان تصمیم‌گیری وجود ندارد. علاوه بر این، صندوق‌های بازنشستگی اساساً نهادهای مالی بلندمدت بین‌نسلی هستند و به ثبات مدیریتی برای برنامه‌ریزی بلندمدت نیاز دارند. عامل بعدی بهره‌برداری‌های غیرمتعارفی است که دولت‌ها در سپهر سیاست از صندوق‌ها داشته‌اند. یکی از عواملی که به‌شدت به صندوق‌ها آسیب زده‌اند این است که در گذشته هم دولت‌ها و هم نمایندگان مجلس بخش بزرگی از منافع سیاسی خود را از طریق هزینه‌های مالی صندوق‌ها به دست آورده‌اند. کم‌وبیش در همه دولت‌های پس از انقلاب، پوپولیسم سیاسی با افزایش هزینه‌ها یا مصارف صندوق‌ها و تعهدات بلندمدت آن‌ها تقویت شده است. بخش بزرگی از آسیبی که صندوق‌ها دیده‌اند ناشی از شوک‌های سیاسی بوده که دولت یا مجلس به آن‌ها تحمیل کرده‌اند؛ ازجمله تصویب بازنشستگی‌های پیش از موعد که دوره بیمه پردازی را کوتاه و دوره مستمری‌بگیری را طولانی کرده و به‌شدت به منابع آسیب رسانده است یا تحمیل گروه‌های جدید به صندوق‌ها بدون اینکه دولت هزینه آن‌ها را پرداخت کند. می‌توان بین ۲۵ تا ۳۰ سیاست مختلف را برشمرد که در ۴۰ سال گذشته دولت‌ها یا مجلس در حوزه بیمه‌ای تصویب کرده‌اند و به‌شدت به صندوق‌ها آسیب رسانده است و متأسفانه این روند همچنان ادامه دارد. مسئله بعدی که به صندوق‌ها آسیب رسانده، کنترل مدیریتی غیرمتعارف توسط دولت‌هاست. واقعیت این است که صندوق‌ها دارای منافع سه‌جانبه و مالکان سه‌جانبه هستند. اگرچه دولت‌ها معمولاً در شرایط بحرانی کار بیشتری را بر عهده می‌گیرند، ولی در گذشته عموماً مدیریت صندوق‌ها توسط دولتی انجام می‌شده که سهمش در تأمین مالی صندوق‌ها بسیار اندک یعنی در بهترین شرایط سه درصد از ۳۰ درصدی بوده که باید تأمین می‌شده و متأسفانه در غالب موارد این سه درصد را هم پرداخت نکرده‌اند؛ یعنی متأسفانه دولت‌ها در یک دوره بلندمدت تعهدات خود را به صندوق‌ها انجام نداده‌اند و درنتیجه صندوق‌ها نتوانسته‌اند به‌موقع منابع خود را سرمایه‌گذاری کنند و از عواید آن برخوردار شوند. در چنین شرایطی عملاً کنترل مدیریتی صندوق‌ها در طول ۴۰ سال گذشته توسط دولت بوده، درحالی‌که انتظار می‌رفت کنترل صندوق‌های بازنشستگی در قالب نظام مدیریت سه‌جانبه توسط همه ذی‌نفعان یعنی کارگران، کارفرمایان و دولت‌ها اداره شود. آسیب دیگری که صندوق‌ها از جانب سیاست‌های دولت پذیرفته‌اند، از طریق شوک‌های اقتصادی است. آقای دکتر واعظ مهدوی به‌خوبی به شوک‌های اقتصادی ازجمله نرخ‌های تورم طولانی‌مدت اشاره کردند. تورم یکی از آسیب‌زاترین متغیرها برای صندوق‌های بازنشستگی است. در طول ۴۰ سال گذشته به‌طور متوسط نرخ تورم بالای ۱۵ درصد بوده و به‌طور استثنا در بعضی سال‌ها نرخ تورم تک‌رقمی داشته‌ایم. شوک دیگر تغییرات نرخ برابری ارز است که هم آثار تورمی داشته و هم افق برنامه‌ریزی را از بین برده است. فراموش نکنیم که در ۴۰ سال گذشته به‌عنوان‌مثال نرخ ارز در ایران به‌شدت افزایش یافته است. به‌طورکلی در این دهه‌ها در اقتصاد ما بی‌ثباتی‌های بسیاری وجود داشته است. فراموش نکنیم که در طول ۴۰ سال گذشته نرخ رشد بلندمدت ما حدود دو درصد بوده است و این یکی از پایین‌ترین نرخ‌های رشد اقتصادی هم در منطقه و هم در دنیاست. حال‌آنکه نرخ رشد اقتصادی یک مؤلفه بسیار مهم و تعیین‌کننده در وضعیت صندوق‌های بازنشستگی است. عامل دیگر آثاری است که فساد و ناکارآمدی‌ها یا سطح پایین کیفیت نهادی بر صندوق‌ها داشته است. این عامل آسیب بسیار بزرگی به صندوق‌ها وارد کرده است. فساد باعث شده در همه متغیرهای اصلی صندوق‌ها چه متغیرهای بیمه‌ای و چه متغیرهای مالی، آسیب‌های بسیار بزرگی ایجاد شود. عامل بعدی نظام ضعیف مدیریتی در صندوق‌ها بوده است. یعنی بنگاه‌هایی با این پیچیدگی چندبعدی که اشاره کردم، متأسفانه عقب‌مانده‌ترین سیستم‌های مدیریتی را تجربه کرده‌اند؛ چه از حیث مدیریت منابع انسانی و چه از حیث برخورداری از فناوری‌های نوین مدیریتی، چه ازنظر نظام‌های حسابداری و مالی که باید می‌داشتند، به‌هیچ‌وجه حتی در حد سایر سازمان‌های مشابه ملی هم توسعه پیدا نکرده‌اند. همه این عوامل به صندوق‌ها آسیب رسانده‌اند و امروز این صندوق‌ها به چنین وضعیتی دچار شده‌اند. به‌هرحال من حتی در مورد عامل چهارم که مسئله درون صندوق‌هاست، بیش از همه عرصه سیاست را مسئول می‌دانم و معتقدم عامل اصلی بحران امروز صندوق‌ها یا به تعبیری که رایج شده ابر چالش صندوق‌ها عرصه سیاست است و سهم سایر عوامل بسیار کمتر به نظر می‌رسد. نکته مهم‌تر این است که این مداخله‌ها هنوز تمام نشده است؛ یعنی همین امسال در بودجه سال ۱۳۹۷ به‌عنوان‌مثال برای بازنشستگی پیش از موعد در صندوق بیمه اجتماعی روستاییان مصوباتی مطرح‌شده که به این صندوق جوان و به‌ظاهر دارای شاخص‌های بهتر به‌شدت آسیب می‌رساند.

اگر فکری به حال کسری صندوق‌های بازنشستگی نکنیم، چه عواقبی در انتظارمان خواهد بود؟

میرزایی: در حال حاضر همچنان مداخله‌های دولت آن‌هم مداخله‌های مبتنی بر ارزیابی‌های غلط ادامه دارد. الآن دولت همه تمرکز خود را بر این گذاشته که بنگاه‌هایی که عمدتاً در سال ۱۳۹۲ و آن حدود، خود دولت به‌اجبار به این صندوق‌ها داده و الآن جزو دارایی صندوق‌ها هستند، با اجبار، فشار و شتاب تحت عنوان واگذاری بنگاه‌ها از صندوق‌ها گرفته شود. اگر این بنگاه‌ها قابلیت واگذاری در بازار را داشته باشند و واگذار شوند، یک آسیب بزرگ‌تر ایجاد می‌شود. اتفاقی که با این واگذاری‌ها می‌افتد این است که بخشی از دارایی‌های حداقلی هم که صندوق‌ها دارند، از بین می‌روند. درحالی‌که در حال حاضر سهم بنگاه‌های اقتصادی در تأمین مالی صندوق‌ها بین یکی‌دو درصد و در بهترین شرایط ۱۵ درصد است. دولت به‌هیچ‌وجه شجاعت مواجهه با مسائل صندوق‌ها را ندارد. به‌درستی اشاره کردند که امروز اصلاح امور صندوق‌های بازنشستگی نیازمند اصلاحات چندگانه پارامتریک، ساختاری و سیستمی است. البته برای چنین اقداماتی به شجاعت نیاز داریم و این آن چیزی است که در بلندمدت وضعیت صندوق‌ها را بهبود خواهد داد. ولی ما این را رها کرده‌ایم. دولت شجاعت کوچک‌ترین اصلاحی را ندارد و حتی حاضر نیست یکی از پارامترهای کوچک صندوق‌ها مثل سن بازنشستگی را آن‌هم به‌صورت تدریجی، اصلاح کند، ولی دائماً مداخله‌هایی در کار صندوق‌ها می‌کند مثل فشاری که برای تأمین بخشی از هزینه‌های طرح تحول نظام سلامت گذاشته یا واگذاری شتاب‌زده بنگاه‌ها. پیش‌بینی من این است که متأسفانه نسل‌های آینده ما چیزی به نام صندوق‌های بازنشستگی نخواهند داشت و علاوه بر این، دولت‌ها مجبورند بخش عمده‌ای از منابعی را که به هر شیوه‌ای تأمین می‌کنند بابت بازپرداخت تعهدات این صندوق‌ها بپردازند، همان‌طور که در سال‌های گذشته کمکی که دولت به صندوق‌ها کرده به‌طور متوسط بین ۱۵ تا ۲۰ درصد افزایش یافته است. در سال ۹۵ میزان کمک ۴۰ هزار میلیارد تومان بود یعنی از پرداخت یارانه‌ای پیشی گرفت و در آینده نزدیک این کمک دست‌کم به یک‌سوم تا یک‌دوم کل بودجه عمومی دولت خواهد رسید و عملاً دولت با یک تعهد بزرگ مواجه می‌شود بدون اینکه قابلیت تأمین آن را داشته باشد.

چرا وضعیت کنونی صندوق‌های بازنشستگی ما نگران‌کننده است؟

علی مروی: وقتی از بحران صندوق‌های بازنشستگی صحبت می‌کنیم باید ابتدا این موضوع را روشن کنیم که شاخص‌های این بحران چیست. در ارزیابی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی باید حداقل سه بعد پایداری مالی صندوق‌ها، کفایت مزایا و انصاف در اعطای مزایا را در نظر بگیریم. پایداری مالی صندوق‌ها معمولاً بیشتر موردتوجه دولت‌هاست چون همان‌طور که آقای دکتر میرزایی اشاره کردند، عاقبت مخارج صندوق‌ها روی دوش خود دولت‌ها می‌افتد.

بعد دیگر کفایت مزایاست؛ شاید ما چندان متوجه این مسئله نباشیم، اما مزایایی که به بازنشستگان می‌دهیم آن‌چنان‌که باید با تورم تعدیل نشده است و کفایت مخارج اساسی آن‌ها را نمی‌دهد. برای توضیح بعد انصاف در اعطای مزایای بازنشستگی لازم است اشاره‌کنم که ساختار صندوق‌ها در کشور ما i(Defined Benefit) DBi است و هر صندوق بازنشستگی وقتی حق عضویت و ورودی از اعضا می‌گیرد، مکلف است مستمری بازنشستگی آن‌ها را طبق فرمول تعهد شده به آن‌ها بدهد فارغ از اینکه در دوره عضویت اعضا رکود یا رونق داشته‌ایم یا سیکل‌های تجاری چه وضعیتی داشته‌اند. به عبارتی تمام ریسک سرمایه‌گذاری برای دوران بازنشستگی بر عهده صندوق قرار می‌گیرد. ازآنجاکه اکثر عاملان اقتصادی ریسک گریز هستند، مثل این است که این صندوق‌ها در حال اعطای نوعی یارانه پنهان به اعضای خود هستند. به همین علت معمولاً در صندوق‌های DB سقف تعیین می‌کنند و می‌گویند تا این سقف از حقوق را پوشش می‌دهیم ولی در صندوق‌های ما برخی مشاغل مثل اعضای هیئت‌علمی و قضات مستثنی شده‌اند. این یک نمونه از عدم رعایت انصاف در صندوق‌هاست. نکته دیگر این است که ماهیت صندوق‌ها به‌گونه‌ای است که تبعات تصمیم‌های سیاستی در آن‌ها خود را در بلندمدت نشان می‌دهد. ازآنجاکه معمولاً چرخه‌های انتخاباتی کوتاه‌مدت است، این امر باعث می‌شود که مسئله اقتصاد سیاسی صندوق‌ها بغرنج‌تر از حوزه‌های دیگر شود. درزمینهٔ کفایت مزایا ما از مدت‌ها پیش بحران داشته‌ایم،‌ درزمینهٔ انصاف در اعطای مزایا نیز زمزمه‌هایی از مدت‌ها پیش وجود داشت، اگرچه در رسانه‌ها چندان مطرح نشده است. اما الآن چون درزمینهٔ پایداری مالی با مشکل مواجه شده‌ایم و به دولت فشار بودجه‌ای واردشده،‌ مسئله صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان یکی از ابر چالش‌های ما موردتوجه واقع شده است. از حیث عدم پایداری مالی می‌توان عوامل این بحران را در سه محور اصلی ساختار نظام بازنشستگی، ورودی صندوق‌ها و مخارج صندوق‌ها موردتوجه قرار داد. ساختار نظام بازنشستگی ما علاوه بر اتکای صرف به روش DB، از ضعف تنظیم‌گری، عدم شفافیت و فقدان رقابت رنج می‌برد. از منظر ورودی صندوق‌ها تغییرات جمعیتی، وضعیت نامساعد بازار کار و نامطلوب بودن سرمایه‌گذاری به کاهش ورودی صندوق‌ها منجر شده است. در سمت خروجی صندوق‌ها نیز برنامه‌های بیش‌ازحد سخاوتمندانه داشته‌ایم خصوصاً از حیث سن بازنشستگی و نرخ انباشت. درزمینهٔ سن بازنشستگی چون دولت‌ها و نمایندگان می‌دانند تبعات سیاست‌هایشان در بلندمدت مشخص می‌شود و در کوتاه‌مدت به آرای مردم نیاز دارند، امتیازهای مختلفی می‌دهند مانند بازنشستگی زودهنگام یا گسترش دایره شمول مشاغل سخت و زیان‌آور که بار مالی این تصمیمات بر گرده صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌شود. حتی همین اواخر باوجود آشکار بودن مسئله صندوق‌ها، مجلس تصویب و شورای نگهبان تأیید کرد که دبیران آموزش‌وپرورش اگر خواستند پنج سال زودتر بازنشسته شوند. همه این عوامل باعث افزایش مخارج صندوق‌ها می‌شود. در مخارج صندوق‌ها یکی از پارامترهای مهم شکاف بین سن امید به زندگی و سن بازنشستگی افراد است. در حال حاضر متوسط سن امید به زندگی به ۷۴ سال رسیده، ولی در دهه‌های گذشته سن مؤثر بازنشستگی به‌طور مستمر کاهش یافته است؛ یعنی طول دوره دریافت مستمری توسط یک عضو به‌طور متوسط افزایش یافته است. نتیجه این‌ها در بعد پایداری مالی این است که الآن مخارج صندوق‌ها بسیار بیشتر از منابعی است که وارد صندوق‌ها می‌شود و صندوق‌ها ناگزیرند ذخایر خود را خرج کنند. اما در برخی صندوق‌ها حتی اگر کلیه ذخایر نقد شوند، بازهم کسری وجود دارد. به همین دلیل دولت در حال کمک به آن‌هاست. درباره صندوقی مانند صندوق تأمین اجتماعی پیش‌بینی می‌شود طی یک دهه آتی کسری ایجاد شود. الآن ما متوجه بحرانی شدن صندوق‌ها شده‌ایم چون فشار بودجه‌ای به دولت وارد کرده است، ولی واقعیت این است که این روند فزاینده است و در سال‌های بعد وضعیت از امسال بدتر می‌شود.

آقای دکتر واعظ، به نظر شما راه برقرار کردن تعادل بین ورودی و خروجی صندوق‌ها چیست؟

واعظ مهدوی: همه مسائلی که دوستان درباره وضعیت صندوق‌های بازنشستگی گفتند درست است، ولی حال صندوق‌های بیمه اجتماعی ما مانند حال مریضی است که زخم معده و خونریزی معده دارد، اما در این حال دستش هم زخم شده، گریپ هم دارد و به حساسیت پوستی هم دچار شده است. ما باید همه این‌ها را درمان کنیم،‌ ولی آیا اگر گریپ این مریض را مداوا کنیم، حالش خوب می‌شود؟ این بسیار مهم است که سیاست‌گذاران به این نتیجه برسند که بین ده‌ها چالشی که نظام تأمین اجتماعی با آن‌ها مواجه است،‌ کدام‌یک چالش اصلی است و باید در اولویت باشد. پرداختن به پوست مریض لازم است، ولی نباید ما را از زخم معده خونریزی دهنده غافل کند. مشکل اصلی در نظام تأمین اجتماعی این است که در دل ماهیت این نظام بحران وجود دارد. بنابراین باید به‌تدریج به سمت تحول نظام تأمین اجتماعی و ایجاد نظام تأمین اجتماعی چندلایه برویم. در نظام لایه‌بندی بیمه‌های اجتماعی، سه لایه مساعدت اجتماعی، بیمه پایه و بیمه‌های تکمیلی تعریف‌شده که جمعیت هدف،‌ نحوه تأمین منابع و نحوه پرداخت در هرکدام از این لایه‌ها متفاوت است. لایه مساعدت اجتماعی عبارت است از کسانی که قدرت کار ندارند و باید از محل مالیات موردحمایت دولت قرار بگیرند مانند یتیمان، سالمندان، زندانیان، آسیب‌دیدگان اجتماعی و معلولانی که توان کار کردن ندارند. لایه بیمه‌های پایه مربوط به نیروی کار است، حق بیمه در آن حداقلی است و حداقل دستمزد برای دوره بازنشستگی تضمین می‌شود. در لایه بیمه‌های تکمیلی افرادی که مایل به درآمدی بیش از حداقل دستمزد هستند، قرار می‌گیرند. با مدیریت سپرده‌ها در این لایه، افراد می‌توانند حسب مقداری که سرمایه‌گذاری کرده‌اند چند برابر حداقل دستمزد را دریافت کنند.

باید اصلاح را از همین امروز شروع کنیم. برای کسانی که ۳۰ سال پیش استخدام شده‌اند و در همین نظام‌های فعلی تحت پوشش قرار گرفته‌اند کار زیادی نمی‌توانیم بکنیم و باید با همین شرایط موجود و روزمره آن‌ها را اداره کنیم،‌ ولی برای کسانی که از امروز وارد می‌شوند، تغییر را شروع کنیم و دیگر حق بیمه این افراد را برای پرداخت مستمری بازنشستگان فعلی هزینه نکنیم و سعی کنیم لایه بیمه‌های تکمیلی را شکل دهیم. اشکال نظام تأمین اجتماعی ما تاکنون این بوده که نه خدمات نظام حمایتی به‌خوبی شکل‌گرفته و نه لایه بیمه‌های تکمیلی. درواقع هم وظایف حمایتی و هم وظایف و انتظارات تکمیلی وارد بیمه‌های پایه شده است. باید این‌ها را از هم تفکیک کنیم تا وظایف، انتظارات و جمعیت هدف هر لایه مشخص شود. اگر الآن این اصلاح را شروع کنیم، ۳۰ سال بعد می‌توانیم به شرایط باثبات برسیم.

آیا نظام تأمین اجتماعی چندلایه می‌تواند بخشی از ابعاد بحران را کاهش دهد؟

میرزایی: البته در بلندمدت باید به یک نظام چندلایه تأمین اجتماعی برسیم. ولی ما چند گام فوری‌تر در پیش داریم و اساساً باید تغییر مسیر بدهیم. گام فوری اول این است که همین امروز یک دایره آتش اطراف صندوق‌های تأمین اجتماعی ایجاد شود و دولت و مجلس از هر نوع مداخله آسیب‌رسان یا ایجاد شوک‌های سیاستی یا قیمتی یا بی‌ثباتی مدیریتی در صندوق‌های بازنشستگی منع شوند. یعنی وضع ازآنچه هست بدتر نشود. گام بعدی تعیین مسیر است و آن مسیر از یک گفت‌وگوی اجماع‌ساز یا وفاق‌برانگیز اجتماعی می‌گذرد. اصلاح صندوق‌ها به‌عنوان نهادهایی که بخش بزرگی از جمعیت کشور ما درگیر آن هستند و یک اقتصاد سیاسی بسیار پیچیده دارد، به‌راحتی و با گفتن و نوشتن انجام‌پذیر نیست. به‌هرحال صندوق‌های بازنشستگی برای گروه بزرگی از جامعه منافع مستمری ایجاد کرده‌اند و به‌راحتی از این منافع نمی‌توانند بگذرند. اجرای هر سیاست اصلاحی نیازمند یک گفت‌وگوی قدرتمند ملی است که به یک وفاق اجتماعی منجر شود و همه ذی‌نفعان را وارد این برنامه سیاستی کند. الآن نه در سطح رسانه‌ها و نه در سطح سیاستمداران صحبت و اراده‌ای برای حل بحران صندوق‌ها دیده نمی‌شود. فکر می‌کنم الآن دولت هیچ برنامه‌ای برای ایجاد زمینه‌های سیاست‌های اصلاحی ندارد چراکه آن گفت‌وگوی فراگیر اجتماعی غایب است.

راه‌های گذار از ابر چالش صندوق‌های بازنشستگی چیست؟ چگونه می‌توانیم بحران کسری صندوق‌های بازنشستگی را به‌سلامت پشت سر بگذاریم؟

مروی: در مواجهه با ابر چالش صندوق‌های بازنشستگی نیازمند بسته نجاتی با ویژگی‌های مشخص هستیم. این ویژگی‌ها عبارت‌اند از قابلیت حل مسئله و نه به تعویق انداختن میان‌مدت یا بلندمدت آن، قابلیت حل معضلات اقتصاد سیاسی اصلاحات، قابلیت حل معضل سرمایه‌گذاری صندوق‌ها، قابلیت حل مسئله تشخیص (identification)، سازگاری انگیزشی (Incentive compatible)، سازگاری با نظام رفاهی و سازگاری با بسته‌های نجات سایر ابر چالش‌ها.

معمولاً اصلاحاتی که در نظام بازنشستگی برمی‌شمارند به دودسته اصلاحات پارامتریک و اصلاحات ساختاری تقسیم می‌شوند. اصلاحات پارامتریک تغییراتی مانند افزایش سن بازنشستگی را دربر می‌گیرد و اصلاحات ساختاری عمدتاً به تغییر الگوی حکمرانی مربوط است. اصلاحات پارامتریک روشن و ساده به نظر می‌رسد، ولی در اجرا به دلیل معضل اقتصاد سیاسی به‌شدت پیچیده است. به دلیل درگیر بودن منافع بخش قابل‌توجهی از جامعه با صندوق‌های بازنشستگی، در برابر اصلاحات پارامتریک مقاومت اجتماعی شدیدی وجود دارد و طبیعتاً دولت و مجلس هم تمایل ندارند در دوره آن‌ها اصلاحات انجام شود. اما اصلاحات ساختاری چون ناظر به تغییر الگوی حکمرانی و تغییر یکسری ساختارهاست، اگر به‌خوبی طراحی شود، می‌تواند بسیاری از اصلاحات پارامتریک را هم در خود برونی‌سازی کند و به‌صورت غیرمستقیم مقاومت در برابر اصلاحات را کاهش دهد. از سوی دیگر اصلاحات پارامتریک مشکل را به تعویق می‌اندازد ولی حل نمی‌کند، درحالی‌که یک بسته نجات مؤثر باید بسیار فراتر از اصلاحات پارامتریک صرف باشد و مسئله را به‌طور کامل حل کند. چنین بسته‌ای باید برای حل معضلات اقتصاد سیاسی اصلاحات چاره‌اندیشی کند. نمی‌توان گفت در طراحی کارشناسی کار ما درست بود ولی در اجرا با موانع سیاسی مواجه شد. اتفاقاً در نظر گرفتن ملاحظات اقتصاد سیاسی به این معناست که اگر روی کاغذ راهکار بهینه اول (First Best) را پیدا کنیم ولی بدانیم که نمی‌شود اقتصاد سیاسی آن را مدیریت کرد، باید همان‌جا آن راهکار را رها کنیم و به سراغ راهکار بهینه بعدی (Second Best) برویم که می‌توانیم برای اقتصاد سیاسی آن چاره‌اندیشی کنیم. نکته دیگر به موضوع سرمایه‌گذاری مربوط می‌شود. متأسفانه سود سرمایه‌گذاری دو صندوق اصلی کشور در دهه گذشته بر اساس تخمین‌های IMF، به‌صورت میانگین منفی بوده است و گفته می‌شود صندوق‌ها نباید بنگاه‌داری کنند، ولی واگذاری آن‌ها چگونه باید اتفاق بیفتد؟ حجم دارایی‌های این صندوق‌ها بسیار بالاست. اگر قرار است این‌ها سرمایه‌گذاری کنند، یا باید خودشان بنگاه داشته باشند یا در بورس سرمایه‌گذاری کنند. بورس ما نه عمق و نه بازدهی کافی دارد که بتواند وضعیت سرمایه‌گذاری صندوق‌ها را ارتقا بدهد. همین حالا بخش قابل‌توجهی از شرکت‌هایی که در بورس وجود دارند، متعلق به همین صندوق‌ها هستند. سرمایه‌گذاری در بورس خارجی هم به دلیل مشکلاتی که هست امکان‌پذیر نیست. واگذاری دارایی‌ها به بخش خصوصی هم امکان‌پذیر نیست چون ما چنین بخش خصوصی قدرتمندی نداریم که بتواند بنگاه‌های این‌ها را بخرد. درنتیجه باید راه چاره دیگری برای سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها اندیشیده شود. ویژگی دیگر حل مسئله تشخیص (identification) است. افراد در جامعه بر اساس سطح درآمدشان ناهمگن هستند. بسته پیشنهادی که متضمن یک ساختار جدید است باید تضمین کند افرادی که درآمد بالا دارند، درآمد خود را پایین گزارش نمی‌کنند. ویژگی بعدی سازگاری انگیزشی (Incentive compatible) است. یعنی اعضای صندوق‌ها خودکنترلی داشته باشند. اگر منافع اعضا در درست گزارش دادن درآمدها باشد، خودبه‌خود مسئله تشخیص هم حل شده است. در اصلاحات ساختاری و حتی اصلاحات پارامتریک یک بحث حقوقی این است که این را فقط برای اعضای جدید صندوق‌ها می‌توانید اعمال کنید نه برای افراد قبلی، چون شما تعهد حقوقی در ساختار قبلی و با قواعد قبلی داده‌اید و به لحاظ حقوقی نمی‌توانید آن‌ها را مجبور کنید به ساختار جدید بیایند. اما اگر قرار باشد این اصلاحات فقط برای اعضای جدید اعمال شود، بسیاری از مسائل پایداری مالی تا میان‌مدت همراه صندوق‌ها خواهد بود، اما اگر سیستم جدید طوری طراحی شود که اعضای سابق هم که به آن‌ها حق انتخاب می‌دهیم تمایل به تغییر نوع بازنشستگی و مهاجرت به سیستم جدید داشته باشند، می‌توان امیدوار بود که این معضلات را حتی زودتر از میان‌مدت حل کرد. ویژگی دیگر این بسته نجات سازگاری با نظام رفاهی است. دولت دارد منابع زیادی برای نظام رفاهی صرف می‌کند از یارانه‌های نقدی تا نهادهایی مثل کمیته امداد و سازمان بهزیستی. چون این‌ها دارند به‌صورت جزیره‌های پراکنده عمل می‌کنند، بخش قابل‌توجهی از منابع هدر می‌رود. اگر نظام بازنشستگی با نظام رفاهی سازگار باشد یا این دو باهم یکپارچه باشند، می‌توان منابع هدررفته را احیا و برای بهبود عملکرد سیستم خرج کرد. ویژگی بعدی این است که بسته نجات صندوق‌های بازنشستگی باید با بسته‌های نجات سایر ابر چالش‌ها هم سازگاری داشته باشد. ما در معاونت رفاهی وزارت رفاه بیش از یک سال است که روی طراحی یک بسته نجات نظام بازنشستگی متمرکز شده‌ایم. برای این کار به‌طور مفصل مشاوره بانک جهانی را داشتیم و از مشاوره صندوق بین‌المللی پول هم در سفری که به ایران داشتند استفاده کردیم و با تلاش خود تیم، یک بسته نجات طراحی شد. سعی کردیم بسته‌ای که ارائه می‌کنیم شرایطی را که ذکر کردم داشته باشد و استفاده از رقابت برای ارتقای کارآمدی صندوق‌ها خصوصاً در لایه سرمایه‌گذاری و حل معضلات اقتصاد سیاسی اصلاحات با هزینه‌زا کردن مداخلات سیاسی از ویژگی‌های آن است. این بسته در آینده‌ای نزدیک رونمایی خواهد شد.

واعظ مهدوی: به‌عنوان نکته پایانی مجدداً بر ارتباط بین نظام بازنشستگی و سیاست‌های اشتغال و تولید ملی تاکید می‌کنم. در نظام بازنشستگی درواقع پس‌انداز نیروی کار هنگام جوانی و اشتغال برای دوران پیری‌اش سرمایه‌گذاری می‌شود. یعنی بقا و استمرار نظام بازنشستگی به نیروی کار وابسته است. در این شرایط ایجاد اشتغال نوعی مزیت است چون صندوق‌های بازنشستگی از شاغلان حق بیمه دریافت می‌کنند و گسترش نظام بیمه‌های اجتماعی خود را تحقق می‌بخشند. بنابراین وضعیت رشد اقتصادی و اشتغال نیز در سرنوشت بیمه‌های اجتماعی و ورودی‌های آن مؤثر و لازم است از اشتغال و تولید ملی حمایت شود. گاهی ممکن است معنای حمایت از تولید ملی این باشد که مردم مصرف کالاهای داخلی را باوجود کیفیت اندکی پایین‌تر بر مصرف کالاهای خارجی ترجیح بدهند تا هم‌وطنانشان شغل و درآمد پیدا کنند و بیمه شوند. به‌این‌ترتیب نظام بیمه‌های اجتماعی نیز ثبات و گسترش پیدا می‌کنند.


تجارت فردا،  ۲۱ اسفند ۹۶

حکمرانی در عمل ۴۸: آسیب‌شناسی الگوی حکمرانی نظام مالیاتی

حرکت به سمت اقتصاد غیرنفتی مستلزم افزایش درآمدهای مالیاتی و بهبود شاخص «نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی» است. این شاخص در ایران حدود یک‌سوم میانگین کشورهای توسعه‌یافته است. از طرف دیگر، باید عملکرد نظام مالیاتی به‌گونه‌ای باشد که محیط کسب‌وکار را نامساعد نکند. در شرایط فعلی، علاوه بر فاصله زیاد درآمدهای مالیاتی از ظرفیت مالیاتی اقتصاد کشور، نحوه رفتار نظام مالیاتی و ممیزین با تولیدکنندگان آسیب‌های قابل‌توجهی به محیط کسب‌وکار وارد کرده است. به‌عبارت‌دیگر، سازوکارهای نامناسب و ساختارهای معیوب در نظام مالیاتی باعث شده است که ضمن افزایش فساد و ناکارآمدی در عملیات مالیات ستانی و دادرسی مالیاتی، افزایش درآمدهای مالیاتی هم عمدتاً از طریق فشار مضاعف بر مؤدیان موجود (و نه از محل شناسایی مؤدیان جدید و گسترش پایه مالیاتی) حاصل شود. مجموعه این سازوکارهای نامناسب و ساختارهای معیوب را می‌توان ذیل محور الگوی فعلی حکمرانی نظام مالیاتی کشور جای داد. این رویداد به آسیب‌شناسی این الگو پرداخته و دلالت‌های آن برای اصلاح نظام مالیاتی و خصوصاً لایحه مالیات بر ارزش‌افزوده (که در جریان بررسی و تصویب در مجلس شورای اسلامی است) را تبیین خواهد نمود.

این نشست چهل و هشتمین نشست تخصصی حکمرانی در عمل است که توسط گروه اقتصاد سیاسی و با حضور دکتر علی‌اکبر عرب مازار، رئیس اسبق سازمان امور مالیاتی و عضو هیئت‌علمی دانشکده اقتصاد و علوم سیاسی دانشگاه شهید بهشتی، آقای احمد غفارزاده، عضو مرکز عالی دادخواهی مالیاتی و تشخیص صلاحیت حرفه‌ای و مشاور مالیاتی مرکز پژوهش‌های مجلس، دکتر علی مروی، مدیر گروه مالیه عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس، برگزار می‌گردد.

نکات درباره نشست:

  • نشست به‌صورت کاملاً تخصصی برگزارشده و ظرفیت آن محدود است. لذا جهت حضور در نشست حتماً ثبت‌نام نمایید.
  • جلسه رأس ساعت مقرر آغاز خواهد شد.

gptt-de-gip48posterrr

گزارش حکمرانی در عمل ۴۶: الزامات بسته نجات نظام بازنشستگی کشور

چهل و ششمین جلسه از سلسله جلسات حکمرانی در عمل اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری با عنوان «الزامات بسته نجات نظام بازنشستگی کشور» روز چهارشنبه ۲۵ بهمن ۱۳۹۶ در ساختمان اندیشکده برگزار شد. در این جلسه که توسط گروه اقتصاد سیاسی اندیشکده برگزار شد، آقای اسماعیل گرجی پور، مدیرکل دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت رفاه، دکتر سید رضا میرنظامی و دکتر علی مروی، مشاوران وزارت رفاه در حوزه نظام بازنشستگی به تبیین الزامات بسته پیشنهادی برای نجات نظام بازنشستگی کشور پرداختند. در ابتدا دکتر مروی تصویری از وضعیت فعلی نظام بازنشستگی ارائه کردند که ناشی از تحولات به وجود آمده در حوزه جمعیت، تصمیمات سیاست‌گذاران در تقنین و عدم وجود الگوی حکمرانی مناسب بوده است. سپس آقای دکتر میرنظامی، گزارشی از روند تهیه بسته نجات نظام بازنشستگی و همکاری‌های انجام شده با تیم بانک جهانی برای تحلیل وضعیت صندوق بازنشستگی و صندوق تأمین اجتماعی ارائه دادند. آقای گرجی پور نیز به‌عنوان متولی اصلی طراحی بسته نجات، به بیان میزان اهمیت اصلاح نظام بازنشستگی و لزوم توجه به ملاحظات اقتصاد سیاسی در این راستا پرداختند. در این جلسه اصلاحات پارامتریک (مانند افزایش سن بازنشستگی) و اصلاحات ساختاری (مانند تعیین مقصد سرمایه‌گذاری منابع) به‌عنوان دو دسته از اصلاحاتی مطرح شدند که تنها اجرای آن‌ها با یکدیگر می‌تواند به بهبود وضعیت فعلی نظام بازنشستگی کمک کند. درنهایت به لزوم شفافیت در فعالیت‌های صندوق اعم از انتصابات صورت گرفته و سرمایه‌گذاری‌های انجام شده برای شروع اصلاحات اشاره شد.

حکمرانی در عمل ۴۶: الزامات بسته نجات نظام بازنشستگی کشور

یکی از علل اصلی تعمیق رکود در شرایط فعلی را می‌توان به تخصیص ناچیز بودجه دولت به پروژه‌های عمرانی و بخش‌های دارای روابط پیشینی-پسینی بالا نسبت داد. به‌عبارت‌دیگر، هزینه‌های جاری چنان رشد کرده است که عملاً تمام بودجه دولت را به خود اختصاص داده است. از اقلام بزرگ هزینه‌های جاری هم کمک دولت به صندوق‌های بازنشستگی کشور است. این رقم در لایحه بودجه سال ۹۷ به حدود ۹۰ هزار میلیارد تومان رسیده است. در صورت تداوم روند فعلی نظام بازنشستگی کشور و عدم‌اصلاح جدی آن، این رقم روند فزاینده‌ای را در سال‌های آتی تجربه خواهد نمود. این جلسه آر حکمرانی در عمل به تبیین اجمالی وضعیت موجود نظام بازنشستگی و الزامات برون‌رفت موفقیت‌آمیز از آن خواهد پرداخت. انواع اصلاحات پارامتریک و ساختاری، ملاحظات اقتصاد سیاسی اصلاحات، بسترهای اصلاحات و … از محورهای مورد تمرکز در این جلسه خواهند بود.

این نشست چهل و ششمین نشست تخصصی حکمرانی در عمل است که توسط گروه اقتصاد سیاسی و با حضور آقای اسماعیل گرجی پور، مدیرکل دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت رفاه، سید رضا میرنظامی، دکترای اقتصاد از دانشگاه مونترآل کانادا و مشاور وزارت رفاه در حوزه نظام بازنشستگی، علی مروی، مدیر گروه اقتصاد سیاسی اندیشکده و مشاور وزارت رفاه در حوزه نظام بازنشستگی، برگزار می‌گردد.

نکات درباره نشست:

  • نشست به‌صورت کاملاً تخصصی برگزارشده و ظرفیت آن محدود است. لذا جهت حضور در نشست حتماً ثبت‌نام نمایید.
  • جلسه رأس ساعت مقرر آغاز خواهد شد.

gptt-de-gip46posterr

نگاهی گذرا بر وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در برخی از کشورها

حال صندوق‌های بازنشستگی اصلاً خوب نیست و صندوق‌های مهم تاکنون با مسکن کمک‌های دولت سرپا نگه داشته شده‌اند. بودجه اختصاص‌یافته توسط دولت به صندوق‌ها روندی روزافزون را در سال‌های اخیر تجربه کرده است و ادامه آن چشم‌اندازی تیره را پیش روی اقتصاد ایران قرار خواهد داد. برای فهم وضعیت فعلی صندوق‌های بازنشستگی کشور بد نیست با یک مقدمه ساده شروع نماییم. منطق کلی حاکم بر یک صندوق بازنشستگی غیرتجاری، اخذ درصدی از حقوق اعضاء در دوره پرداخت حق بیمه و پرداخت مقرری در دوران بازنشستگی است. صندوقی را در نظر بگیرید که در حال حاضر هم دارای اعضای بازنشسته و هم دارای اعضای غیر بازنشسته (که باید حق بیمه بپردازند) است. مهم‌ترین ورودی این صندوق، حق بیمه کارمندان عضو صندوق است. مهم‌ترین خروجی صندوق هم مقرری بازنشستگی اعضای بازنشسته می‌باشد. با توجه به اینکه همواره سرانه پرداختی حق بیمه کارمندان از سرانه مقرری بازنشستگی کمتر است، باید تعداد کسانی که حق بیمه می‌پردازند از کسانی که مقرری بازنشستگی دریافت می‌کنند بیشتر باشد. به عبارت دقیق‌تر، برای اینکه منابع صندوق کفاف مصارفش در کوتاه‌مدت را بدهد، باید نسبت تعداد پرداخت‌کنندگان حق بیمه به تعداد دریافت‌کنندگان حقوق بیشتر از نسبت سرانه دریافتی بازنشسته‌ها به سرانه پرداختی حق بیمه باشد. به‌عنوان‌مثال، اگر ۲۵ درصد حقوق یک کارمند به حق بیمه اختصاص یابد و دریافتی یک بازنشسته ۷۵ درصد حقوق یک کارمند باشد، باید به ازای هر بازنشسته بیش از سه نفر حق بیمه بپردازند تا بتوان پس از کسر دستمزد کارکنان صندوق، مقرری وی را پرداخت نمود. به‌عبارت‌دیگر، باید «نسبت پشتیبانی» بیشتر از ۳ باشد تا صندوق نیازمند منابع خارجی (مانند بودجه دولت) برای حفظ تعادل در منابع و مصارف نگردد. برخی عنوان می‌کنند که برای اینکه این تعادل در میان‌مدت نیز برقرار باشد، نسبت پشتیبانی یک صندوق باید حداقل ۶ به ۱ باشد.

به‌عنوان‌مثال بر اساس آمار منتشرشده برای آمریکا توسط اکونومیست در آوریل ۲۰۱۱، از سال ۱۹۶۰ تا سال ۲۰۰۹ این نسبت کاهش‌یافته است و پیش‌بینی می‌شود که مقدار آن در سال ۲۰۳۰ به عدد ۲٫۲ برسد. شکل ۱، نمایی شماتیک از این تغییر را به تصویر کشیده است.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-1

شکل ۱ – روند تغییر نسبت پشتیبانی در آمریکا

البته این کاهش در نسبت پشتیبانی محدود به آمریکا نبوده و سایر کشورها نیز چنین روندی را تجربه کرده و خواهند کرد. جدول ۱ مقدار این شاخص برای دو سال مختلف ۱۹۷۰ و ۲۰۱۰ و پیش‌بینی مقدار آن برای سال ۲۰۵۰ را ارائه داده است. اعداد این جدول نیز از گزارش آوریل ۲۰۱۱ اکونومیست استفاده‌شده‌اند.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-2

جدول ۱- نسبت پشتیبانی در برخی از کشورهای منتخب

طبیعی است که هر چه نسبت پشتیبانی کمتر باشد میزان کسری منابع صندوق بیشتر خواهد بود و این دولت است که باید مقداری از بودجه خود را برای پرداختی حقوق بازنشستگان اختصاص دهد. با توجه به اینکه روند اشتغال در اکثر کشورها ثابت است و در برخی مناطق حتی کاهشی است (شکل ۲)، پیش‌بینی می‌شود که نسبت مذکور در سال‌های آتی کاهش بیشتری یابد (همان‌گونه که جدول ۲ نیز نشان داده است) و به‌عبارت‌دیگر نسبت بیشتری از بدهی‌های صندوق‌ها بر گرده دولت سوار شود.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-3

شکل ۲- روند اشتغال در دنیا (منبع: ILO)

آنچه ماجرا را غمگین‌تر می‌کند این است که اولاً معمولاً منابع لازم برای پوشش کسری صندوق‌ها به‌قدری زیاد است که عملاً دست دولت‌ها را در مدیریت بهینه نظام اقتصادی می‌بندد و در ثانی این مخارج به دلیل افزایش در میانگین طول عمر افراد (به دلیل پیشرفت‌های بخش سلامت) روندی افزایش دارند. شکل ۳، روند افزایش این متغیر در سال‌های گذشته را به تصویر کشیده است.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-4

شکل ۳- افزایش امید به زندگی در طول زمان

جدول ۲ مخارج صندوق‌های بازنشستگی برای کشورهای عضو OECD را برحسب GDP (به‌عنوان درصدی از GDP) نشان داده است. همان‌گونه که مشخص است، میزان این مخارج برای عموم کشورها بالاست. به‌عنوان‌مثال میانگین آن برای کل کشورهای OECD بالاتر از ۹ درصد GDP است و پیش‌بینی می‌شود که در سال ۲۰۵۰ به بالای ۱۱٫۵ درصد GDP برسد. از تبعات سهمگین افزایش این مخارج می‌توان سرنوشت تلخ کشورهایی همچون یونان را پیش چشم آورد که برای تأمین هزینه‌ها، دولت مجبور به فروش برخی از جزایر این کشور شد. یا کشوری مانند فرانسه که رئیس‌جمهور این کشور را به این جمع‌بندی رسانده است که گریزی از اعمال اصلاحات نیست هرچند که بزرگ‌ترین اعتصاب تاریخ این کشور با بیش از ۵ میلیون تظاهرات کننده رقم بخورد.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-5

جدول ۲- مخارج صندوق‌های بازنشستگی به‌صورت درصدی از GDP

جدول ۳ نسبت مخارج صندوق‌ها به بودجه دولت را در برخی از کشورهای OECD نشان می‌دهد. همان‌گونه که از این جدول مشخص است، نسبت مخارج صندوق‌ها به بودجه دولت خیلی بالاست و پیش‌بینی می‌شود که در برخی کشورها اگر روند موجود ادامه یابد، حتی بودجه دولت نیز کفاف هزینه‌های صندوق‌ها را نخواهد داد.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-6

جدول ۳: نسبت مخارج صندوق‌ها به بودجه دولت را در برخی از کشورهای OECD

(منبع: محاسبات نگارنده بر اساس داده‌های بانک جهانی و جدول ۲)

در این شرایط گریزی از اصلاحات نیست. کشورهای زیادی نیز دست به چنین اصلاحاتی زده‌اند. افزایش سن بازنشستگی و تغییر فرمول بازنشستگی به‌نحوی‌که انگیزش منفی برای بازنشستگی زودهنگام فراهم نماید، ازجمله این موارد بوده‌اند. شکل ۴ نشان می‌دهد که چگونه برخی کشورها سن بازنشستگی را افزایش داده‌اند (فرانسه، اتریش، بلژیک، فنلاند، هلند، آلمان، دانمارک و …) و برخی دیگر فرمول‌های بازنشستگی را به نحوی تعیین کرده‌اند که افراد انگیزه داشته باشند که حتی دیرتر از موعد سن بازنشستگی، خود را بازنشسته نمایند.

gptt_pe_excm_PensionFundInSomeCountries_Marvi_960824-7

شکل ۴- سن بازنشستگی نرمال و سن بازنشستگی مؤثر در کشورهای عضو OECD

منبع: به‌روز شده

گزارش نشست بانک جهانی پیرامون صندوق بازنشستگی

موضوع صندوق‌های بازنشستگی و اصلاح آن‌ها موضوعی است که بخش بزرگی از جمعیت کشور را تحت تأثیر قرار می‌دهد. وضعیت این صندوق‌ها روی زندگی قشر سالمند جامعه به‌صورت مستقیم و افراد در سن کار به‌صورت غیرمستقیم و با گذشت زمان تأثیرگذار خواهد بود. سامانه‌های بازنشستگی در اغلب کشورها با نواقص اساسی روبه‌رو بوده است. بسیاری از کشورها در قرن بیستم سیستم‌های بازنشستگی PAYG را انتخاب کردند؛ چون این سیستم‌ها در زمان آغاز به کار خود، ازآنجایی‌که افراد در سن کار بخشی از درآمد خود را به صندوق می‌پردازند درحالی‌که صندوق هنوز تعهدات چندانی ندارد، درآمد خوبی دارند درحالی‌که هزینه چندانی ندارند؛ اما با گذشت زمان و اضافه شدن به جمعیت افراد بازنشسته، عملکرد این صندوق‌ها افت می‌کند. به‌این‌ترتیب، طی سی سال گذشته، به‌ویژه بعد از بحران سال ۲۰۰۸، بسیاری از کشورها به سمت اصلاح اساسی صندوق‌های بازنشستگی حرکت کرده‌اند.

اغلب ابعاد مالی صندوق‌های بازنشستگی موردبررسی قرار می‌گیرند منظور از ابعاد مالی، پایداری مالی صندوق و توانایی پرداخت تعهدات خود در سطح کلان در بلندمدت است. این در حالی است که صندوق‌های بازنشستگی دارای ابعاد اجتماعی و اقتصاد خرد یعنی میزان پوشش، کفایت مستمری پرداخت شده، رعایت عدالت و درنهایت تنظیم انگیزه‌های اقتصادی افراد نیز هستند. شکل ۱ این جوانب را نشان می‌دهد. عدم توجه به این مسائل سبب اتخاذ سیاست‌هایی می‌شود که با وجودی که به‌منظور اصلاح صندوق‌ها طراحی شده‌اند، با تأثیر روی عوامل دیگر مثلاً انگیزه‌های افراد سبب ایجاد ناکارایی در اقتصاد شوند.

gptt-pe-evrp-WorldBankSessionPensionFunds-Seyedi&Hosseini-960730-1

شکل ۱ اهداف اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی

به‌صورت کلی چهار ابزار در مواجهه با اعمال اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی در داخل کشورها و نیز در مقایسه آن‌ها باهم وجود دارد. ابزار اول استفاده از نرم‌افزار Prost است و درآمدها و هزینه‌های صندوق را در آینده نشان می‌دهد. درواقع این نرم‌افزار با رویکرد کلان به بررسی صندوق‌های بازنشستگی می‌پردازد. ابزار دوم توجه به نهادها است؛ به این معنی که پارامترها و ساختار صندوق‌های بازنشستگی موردمطالعه قرار گیرد و این پارامترها معیار مقایسه شرایط صندوق‌ها در کشورهای مختلف باشند. نکته منفی این ابزار این است که محقق ممکن است در انبوه اعداد و ارقام و تفاوت‌های فراوان پارامترها میان کشورهای مختلف گم شود و دید کلی را برای یادگیری تجربیات سایر کشورها از دست بدهد. سومین ابزار بررسی استفاده از داده‌های توزیع درآمد و بودجه خانوار است، این داده‌ها انجام مقایسه بین دریافتی افراد مسن‌تر را با افراد جوان‌تر، منابع درآمدی افراد مسن و از این قبیل اطلاعات را به دست می‌دهد. آخرین ابزار شبیه‌سازی خرد است که نرم‌افزار Apex هم با همین روش عمل می‌کند و میزان مستمری دریافتی هر فردی که امروز شاغل است را شبیه‌سازی می‌کند. Apex به‌هیچ‌عنوان نمی‌تواند جای Prost را بگیرد بااین‌وجود شاخص‌هایی تولید می‌کند که مشخص می‌کند آیا سیستم فعلی در بلندمدت پایدار است یا خیر. نکته مهم این است که همه این روش‌ها مزایا و معایبی دارند اما در بررسی صندوق‌های بازنشستگی باید از همه این ابزارها به‌صورت هم‌زمان استفاده کرد. برای مثال صرفاً پرداختن به پایداری مالی اطلاعاتی درباره نحوه توزیع مستمری میان افراد پردرآمد و کم‌درآمد، کسانی که برای مدت طولانی کار کرده‌اند و کسانی که برای مدت کوتاه‌تری کار کرده‌اند و … را به دست نمی‌دهد.

تأملی بر طرح «کارآمد سازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی»

مرور کلی طرح

اخیراً طرحی با عنوان «طرح کارآمد سازی و ارتقای مدیریت صندوق‌های بازنشستگی» توسط جمعی از نمایندگان محترم به مجلس ارائه‌شده است که به دنبال حل مشکل صندوق‌های بازنشستگی است. این طرح مشتمل بر ۷ ماده بوده و محورهای زیر را پوشش می‌دهد:

  1. بهبود نظارت بر صندوق‌ها (ماده ۱): این ماده که تشکیل هیئت عالی نظارت را مطرح نموده است، به دنبال ساماندهی «سازوکارهای تدوین گزارش‌های مالی صندوق‌های بازنشستگی، ضوابط و دستورالعمل‌های ناظر بر فعالیت‌های عملیاتی سرمایه‌گذاری، کیفیت دارایی‌ها، تجهیز و تخصیص منابع، شرایط احراز، نحوه اعتراض و رسیدگی به آن در خصوص اعضای هیئت‌مدیره و مدیرعامل صندوق بازنشستگی، مقررات احتیاطی، شرایط تأسیس، توقف، ورشکستگی، انحلال و ادغام» از طریق واگذاری آن‌ها به این هیئت است. علاوه بر این طبق بند (ج) این ماده، باید نظارت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بر صندوق‌ها باید به‌صورت یکپارچه بوده و بر اساس مقرراتی باشد که به تصویب هیئت نظارت می‌رسد. نهایتاً بند (د) این ماده مقرر می‌دارد که: «کلیه صندوق‌های بازنشستگی موظف هستند اطلاعات و مستنداتی را که مبین عملکرد واقعی و وضعیت مالی آن‌ها است به‌صورت گزارش‌های انفرادی، تلفیقی و اداری و موردی در قالب فرم‌ها و جداول ابلاغی وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی به آن وزارتخانه ارائه نمایند و زمینه دسترسی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را به‌صورت الکترونیک و فیزیکی فراهم سازند.»
  2. بهبود مدیریت منابع توسط صندوق‌ها (ماده ۲): طبق این ماده باید صندوق‌های بازنشستگی منابع خود را به یکی از دو شکل سپرده‌های بانکی یا اوراق بهادار مدیریت نمایند. علاوه بر این، صندوق‌ها موظف‌اند که دارایی‌های خود را طی بازه زمانی ده‌ساله و با نرخ سالانه ده درصد به دارایی‌های مالی تبدیل نمایند. به‌عبارت‌دیگر، باید صندوق‌ها متناسب با نیاز نقدینگی خود به سپرده‌گذاری در بانک‌ها اقدام نمایند و مدیریت بقیه داراییها را از طریق مدیریت سبد دارایی‌های مالی انجام دهند.
  3. تعیین تکلیف و پرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌ها (ماده ۳): طبق این ماده «دولت باید با تعیین گروه کارشناسی باتجربه بلافاصله با محاسبات بیمه سنجی (Actuary)، حساب‌های فی‌مابین خود و صندوق‌های بازنشستگی را روشن کرده و نسبت به پرداخت مطالبات آن‌ها اقدام کند و دولت می‌تواند از محل دارایی‌های خود (و یا دارایی‌های واگذار نشده) با تهاتر چندجانبه بدهی خود به صندوق‌های بازنشستگی را به بپردازد.»
  4. تجدید ساختار و ادغام صندوق‌ها در صورت لزوم (ماده ۴): طبق این ماده ضمن فراهم شدن امکان ادغام صندوق‌ها، مدیریت آن‌ها باید به‌صورت یکپارچه و متحدالشکل توسط متخصصان کاردان و مجرب سرمایه‌گذاری صورت پذیرد.
  5. تشکیل صندوق‌های بازنشستگی مکمل ذیل سازمان بورس (ماده ۵): این ماده از یکسو سازمان بورس و اوراق بهادار را موظف نموده که امکان تشکیل صندوق‌های بازنشستگی مکمل را فراهم نماید و از دیگر سو خواستار هماهنگی آن‌ها با صندوق‌های بازنشستگی اصلی شده است.
  6. فراهم آوردن امکان تشکیل حساب‌های انفرادی پس‌انداز آتیه (بازنشستگی) (ماده ۶)
  7. مستثنی کردن کلیه صندوق‌های بازنشستگی لشکری و وزارت اطلاعات از شمول این قانون (ماده ۷)

نقد و بررسی اجمالی طرح

در خصوص محورهای فوق، نکات زیر قابل‌توجه هستند:

  1. مشکل صندوق‌های بازنشستگی را باید در قالب نظام بالاتری دید که عموماً از آن بانام نظام جامع رفاهی کشور یاد می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، آنچه در نظر مسئولین ارشد، سیاست‌گذاران و عامه مردم اهمیت دارد، نحوه عملکرد نظام جامع رفاهی کشور است. در مورد ارزیابی عملکرد نظام جامع رفاهی کشور در حوزه بازنشستگی نیز توجه هم‌زمان به سه شاخص سطح پوشش صندوق‌ها، میزان کفایت حقوق و مزایای بازنشستگی (در سطح فردی برای بازنشستگان) و پایداری مالی صندوق‌ها باید موردتوجه قرار گیرد. علاوه بر این، با توجه به فقدان پیاده‌سازی نظام جامع رفاهی کشور، عملاً منابع زیادی به‌صورت جزیره‌ای و غیر هماهنگ در قالب برنامه‌های توانمندسازی و افزایش رفاه مردم صرف شده است. عدم هماهنگی طرح هدفمندسازی یارانه‌ها با سایر برنامه‌های رفاهی و احکام تکلیفی دولت برای صندوق‌های بازنشستگی از نمونه‌های بارز این معضل است. طرح مذکور از فقدان چنین رویکردی رنج می‌برد و عمدتاً نگاه خود را به پایداری مالی صندوق‌ها محدود کرده است.
  2. اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی را می‌توان به سه نوع اصلاحات: پارامتریک، قانونی و ساختاری-سیستمی دسته‌بندی نمود. وضعیت صندوق‌های بازنشستگی به‌گونه‌ای است که باید به‌طور هم‌زمان از این سه نوع اصلاحات در قالب بسته جامع اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی به نحوی منسجم و هماهنگ بهره برد. برای تهیه بسته جامع اصلاحات نیز لازم است که نظام جامع چندلایه رفاهی مبنا قرار گیرد. طرح مذکور علاوه بر بی‌توجهی به‌نظام جامع چندلایه و انواع مختلف اصلاحات، صرفاً بر وجهی ناقص از اصلاحات ساختاری-سیستمی توجه نموده است. به دلیل عدم توجه به سایر انواع اصلاحات، تضمینی نیست که اصلاحات پیشنهادی در طرح با بسته اصلاحات جامع در تضاد و تنافر قرار نگیرد.
  3. حتی اگر موارد (۱) و (۲) را نیز نادیده بگیریم، نکات زیر درباره مواد طرح قابل‌توجه است:

اولاً: در مورد نظارت بر صندوق‌ها هیئت نظارت پیشنهادی در طرح، به‌طور جامع‌تر در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی کشور (مصوب سال ۱۳۸۳) آمده است و این هیئت نسخه‌ای ضعیف‌تر از شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی است که در قانون فوق آمده است، با این تفاوت که هیئت مزبور به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور است ولی شورای عالی به ریاست رئیس‌جمهور است.

مضافاً به اینکه علاوه بر تبصره ۱ ماده ۱۱ قانون مزبور که به امر نظارت پرداخته است، در بند «ح» ماده ۱۶ قانون یادشده که به وظایف وزارت رفاه و تأمین اجتماعی (وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) می‌پردازد و صراحتاً آمده است:

“ح – نظارت بر هر دو بخش دولتی و غیردولتی مرتبط با نظام جامع تأمین اجتماعی: این نظارت بر اساس مفاد این قانون، معیارهای مندرج در اساسنامه آن‌ها، قراردادها و توافقنامه‌های مبادله شده صورت می‌گیرد. “

و مجلس محترم می‌تواند با تصویب لایحه قانون شرح وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که از سال ۱۳۹۱ به مجلس ارسال شده است، عملاً نقطه نظرات خود برای نحوه نظارت بر صندوق‌های بازنشستگی را در قالب وظایف وزارتخانه مزبور بگنجاند.

ثانیاً: در ماده ۲ به مقوله مدیریت منابع صندوق‌های بازنشستگی پرداخته شده است. این ماده به این نکته توجه نکرده است، وضعیت مالکیت و ماهیت این صندوق‌ها متفاوت بوده و نمی‌توان احکام ناظر به اصل ۴۴ قانون اساسی را به آن‌ها تعمیم داد. علاوه بر این، وضعیت مالی صندوق‌ها نیز یکسان نبوده و درحالی‌که برخی از آن‌ها ورشکسته هستند و دولت ماهانه و سالانه به آن‌ها کمک می‌کند، برخی دیگر از این صندوق‌ها نسبتاً جوان بوده و باید نوعی از سرمایه‌گذاری را انتخاب نمایند که به حفظ و ارتقاء ارزش ذخایر آن‌ها جهت پوشش تعهدات آتی منجر گردد. ضمن اینکه برخی دیگر از صندوق‌ها گر چه ممکن است ورشکسته نباشند اما به این دلیل که به سن بلوغ رسیده‌اند در حال حاضر نیاز به نقدینگی دارند. علاوه بر این، در این ماده به ماهیت بدهی‌های عمده صندوق‌های بزرگ کشور (تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری) توجه نشده است چراکه بیش از ۷۰ درصد دارایی‌های آن‌ها عملاً طلب آن‌ها از دولت است که بر روی رقم آن اختلاف وجود دارد. نهایتاً، به این نکته نیز توجه نشده است که عمق مالی بازار بورس به حدی نیست که بتواند دارایی‌های صندوق‌ها را جذب نماید.

ثالثاً: در ماده ۳ طرح به تعیین تکلیف و پرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌ها با استفاده از محاسبات بیمه‌ای پرداخته است. به‌عبارت‌دیگر، طبق برداشت طراحان طرح، اختلاف دولت و صندوق‌ها در رقم بدهی‌ها بحثی فنی است که با محاسبات بیمه‌ای قابل‌رفع است، درصورتی‌که که ماهیت اصلی این اختلاف ریشه حقوقی دارد و ارتباط چندانی با محاسبات بیمه‌ای ندارد. ضمن اینکه، عدم پرداخت مطالبات بیمه‌ها توسط دولت یا تهاتر بدهی‌ها با شرکت‌های نامرغوب دولتی، ریشه در مناسبات سیاسی و مباحث اقتصاد سیاسی دارد. در این ماده همچنین اشاره‌شده است که دولت با تهاتر چندجانبه به پرداخت بدهی‌های خود به صندوق‌ها مبادرت ورزد. این در حالی است که یکی از علل مهم وضعیت نامناسب منابع صندوق‌ها و عملکرد سرمایه‌گذاری آن‌ها را به تهاتر بدهی‌های دولت با واگذاری شرکت‌های نامرغوب دولتی در سال‌های گذشته نسبت می‌دهند. بر این اساس، لازم است که ملزومات و قواعد حاکم بر تهاتر چندجانبه پیشنهادی در طرح را به‌وضوح تبیین نمود تا از وقوع مجدد چنین رخدادی جلوگیری گردد.

رابعاً: در ماده ۴ طرح تجدید ساختار، امکان ادغام و اداره متحدالشکل صندوق‌های بازنشستگی مطرح‌شده است. در این ماده نیز از این نکته غفلت شده است که اساساً نوع مالکیت (دولتی و غیردولتی)، نوع شرکا (دوجانبه و یا سه‌جانبه)، بسته خدمات و مزایای بیمه‌ای و … این صندوق‌ها با یکدیگر متفاوت است و حقوق مکتسبه مشاع و بین النسلی شرکای قبلی و فعلی این صندوق‌ها را نمی‌توان نادیده گرفت.

خامسا: مواد ۵ و ۶ این طرح با مواد ۳ و ۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه مغایر است چراکه در مواد مزبور سازوکارهای لازم برای راه‌اندازی صندوق‌های بیمه مکمل و نیز حساب‌های انفرادی در قالب نظام چندلایه رفاهی پیش‌بینی‌شده است. در مواد ۳ و ۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه آمده است:

«ماده ۳- به‌منظور فراهم نمودن شرایط رقابتی و افزایش کارآمدی بیمه‌های بازنشستگی و جلوگیری از ایجاد هرگونه انحصار یا امتیاز ویژه برای صندوق‌های بازنشستگی اعم از خصوصی، تعاونی یا دولتی اجازه داده می‌شود صندوق‌های بازنشستگی غیردولتی با تضمین پوشش تعهدات آتی بیمه‌شدگان بازنشسته بر اساس آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه‌وبودجه کشور به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد، ایجاد گردد.

تبصره- فعالیت این‌گونه صندوق‌ها در لایه بیمه‌های مکمل و در قالب نظام تأمین اجتماعی چندلایه است.

ماده ۵- به‌منظور برقراری بیمه تکمیلی بازنشستگی، صندوق‌های بیمه اجتماعی مجازند نسبت به افتتاح حساب‌های انفرادی شخصی جهت بیمه‌شدگان با مشارکت فرد بیمه‌شده اقدام نمایند.»

به‌عبارت‌دیگر، احکام قانونی متناظر با طرح در حال حاضر وجود دارد و یا می‌تواند در قانون شرح وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی گنجانده شود و یا می‌تواند در ذیل شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی در قالب شوراهای راهبردی و تخصصی زیرمجموعه آن (موضوع تبصره ماده ۱۶ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی) و یا در وظایف دبیرخانه شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی، ملحوظ نظر قرار گیرد چراکه دربند” ه “ماده”۱۵” قانون مزبور و در تعیین شرح وظایف شورای عالی یادشده، آمده است:

«هـ – پیشنهاد ضوابط کلی نحوه مدیریت وجوه، ذخایر و سرمایه‌گذاری‌های دستگاه‌های اجرایی، دولتی و عمومی، سازمان‌ها، مؤسسات و صندوق‌های فعال در قلمروهای مختلف نظام تأمین اجتماعی با تصویب هیئت‌وزیران.»

و در شکل پیشرفته‌تر و جامع‌تر آن می‌توان با ایجاد سازمان و یا سازوکار “رگولاتوری بیمه‌های اجتماعی”

(تنظیم گری مقررات) در ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به این اهداف دست‌یافت، چراکه هیئت نظارت پیشنهادی در طرح بدون سازمان و سازوکار اجرایی عملاً نمی‌تواند اهداف طراحان محترم را محقق سازد. به‌بیان‌دیگر اگر اراده‌ای برای اجرای قانون و یا نظارت وجود داشته باشد، احکام قانونی مربوطه وجود دارد.

سادساً: در ماده ۵ پیشنهاد راه‌اندازی بیمه‌های مکمل توسط سازمان بورس ارائه‌شده است. سؤال اولی که در این خصوص به ذهن متبادر می‌شود این است که چرا متولی چنین بیمه‌هایی، سازمان بورس قرار داده‌شده است و ناهماهنگی‌های متعاقب آن با وزرات کار، رفاه و تعاون اجتماعی چگونه قابل‌رفع است. ثانیاً، چگونه می‌توان بار مالی چنین پیشنهادی برای صندوق‌های ورشکسته فعلی را به حداقل رساند؟

سابعاً: در ماده ۶ پیشنهاد راه‌اندازی حساب‌های انفرادی بازنشستگی ارائه‌شده است. ایراد اول این پیشنهاد این است که مجدداً نسبت آن با نظام جامع چندلایه رفاهی تبیین نشده است. ثانیاً، متولی اعمال حکمرانی و تنظیم‌گری بر این حساب‌ها و سازمان‌ها/شرکت‌هایی که این حساب‌ها توسط آن‌ها مدیریت خواهد شد، نیز معلوم نیست. نهایتاً، قواعد اعمال حاکمیت و تنظیم‌گری بر این سازمان‌ها/شرکت‌ها و حساب‌ها نیز مسکوت گذاشته‌شده است.

جلسه بیست و پنجم حلقه پژوهشی گروه اقتصاد سیاسی: مالیات

در این جلسه که به بررسی و تحلیل مواد لایحه مالیات بر ارزش‌افزوده اختصاص‌یافته بود، ابتدا منطق اعمال معافیت VAT بر برخی کالاها و خدمات مورد تحلیل قرار گرفت. بر اساس مطالب مطرح‌شده از ادبیات نظری و مطالعات تطبیقی، ذکر شد که اعمال معافیت بر یک کالا یا خدمت هنگامی قابل دفاع است که حداقل یکی از این شرایط را داشته باشد: الف- هزینه اجرایی جمع‌آوری مالیات از درآمدهای مالیاتی در مورد آن کالا یا خدمت بیشتر باشد (مانند عمده محصولات کشاورزی)، ب- با توجه به اینکه VAT نهایتاً به مصرف‌کننده نهایی اصابت می‌کند، ممکن است در برخی کالاها یا خدمات ضروری، سیاست‌گذار اقدام به اعمال معافیت نماید. البته گفتنی است که اعمال معافیت VAT، هنگامی به نفع مصرف‌کننده کالا یا خدمت معاف شده است که مالیات نهاده‌های آن نیز مسترد شود یا اینکه نهاده‌های اصلی آن نیز معاف باشند. در ادامه، فصل دوم لایحه مالیات بر ارزش‌افزوده موردبررسی و موشکافی دقیق قرارگرفته و برخی پیشنهادات اصلاحی ارائه شد.

سایه شوم فروپاشی اقتصادی

درحالی‌که فرصت چندانی به روز برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری نمانده متأسفانه توجه شایسته‌ای از سوی کاندیداها به وضعیت بغرنج و به‌شدت شکننده اقتصاد کشور نشده است. آسیب‌شناسی وضعیت موجود توسط برخی کاندیداها به بیان کلیاتی همچون شدید بودن رکود و خسته شدن مردم از بیکاری تقلیل داده‌شده و در باب مباحث ایجابی نیز به بیان وعده‌های کلی اکتفا شده است. در سوی دیگر، دولت مستقر نیز با تحذیر مردم از خطر جنگ سعی در جذب آرا دارد. این‌ها همه در حالی است که اقتصاد کشور بسان بیماری اورژانسی، از بحران‌ها و نارسایی‌های متعددی رنج می‌برد. به‌عنوان نمونه:

  1. بمب نقدینگی به‌سرعت در حال فربه‌شدن است. در حال حاضر، طبق آمارهای رسمی حجم نقدینگی به حدود ۱۳۰۰ هزار میلیارد تومان رسیده است که البته برآوردی دست پایین بوده و حجم منابع پولی بانک‌ها در صندوق‌های سرمایه‌گذاری آن‌ها در بورس را دربر نمی‌گیرد. حدود نیمی از این نقدینگی در سه سال اخیر به دلیل تعلل دولت در اصلاح نظام بانکی خلق‌شده است و جابه‌جایی حتی پنج درصد از آن‌هم قابلیت ایجاد تورم شدید و فروپاشی اقتصاد ایران را دارد.
  2. حجم بالای دارایی‌های منجمد بانک‌ها که طبق برخی تخمین‌ها به هزار میلیارد تومان می‌رسد، تنگنای شدید مالی را رقم‌زده است و دست دولت را که برای حفظ دستاورد تورم از به کار بردن پایه پولی در پروژه‌های عمرانی و بزرگ خودداری می‌کند، بسته است. نرخ بهره بالا نیز محصول مشترک این وضعیت و ضعف تنظیم‌گری مناسب بانک مرکزی است.
  3. عادت ساختار ناکارای دولت به جذب بودجه که هزینه جاری ۲۱۰ هزار میلیارد تومانی دولت در سال ۹۵ را به ارمغان آورده است و باعث شده رقم بودجه عمرانی قابل‌مقایسه با صفر باشد. متعاقب این رخداد، نمی‌توان امیدی به تحریک تولید از کانال بودجه عمرانی در صورت تداوم وضعیت موجود داشت.
  4. وضعیت نابسامان صندوق‌های بازنشستگی که خطر یونانیزه شدن اقتصاد کشور را مضاعف کرده است. کافی است بدانیم که دولت در سال گذشته رقمی قابل‌مقایسه با دوسوم ارزش کل یارانه‌های نقدی فقط به صندوق بازنشستگی کشوری کمک کرده است.
  5. نرخ بیکاری جوانان حتی با لحاظ کردن تعریف ساده‌گیرانه شغل (اشتغال یک ساعت در هفته) به بیش از ۳۰ درصد رسیده است. بدیهی است که وضعیت واقعی بازار کار بغرنج‌تر از این آمار است.

این موارد در صورت عدم معالجه فوری و ریشه‌ای، چشم‌انداز دیگری جز فروپاشی اقتصاد ایران فراروی نگارنده قرار نمی‌دهد. تأخیر ولو روزانه در اعمال اصلاحات نیز هزینه‌های اصلاح را به‌صورت صعودی افزایش خواهد داد. با این اوصاف، انتظار از کاندیداهای محترم این است که حداقل مناظره آخر را به بیان رئوس کلی راهکارهای خود برای برون‌رفت از وضعیت موجود اختصاص دهند. البته ساختار مناظره‌ها قاعدتاً فرصت بیان تفصیلی‌تر را نخواهد داد. بر این اساس، شایسته است که کمیسیون انتخابات پیگیر مناظره نمایندگان اقتصادی کاندیداها برای تبیین این موارد باشد.سایه شوم فروپاشی اقتصادی


منتشر شده در روزنامه جهان صنعت در تاریخ ۲۰ اردیبهشت ۱۳۹۶

گزارش حکمرانی در عمل ۲۶: مرور ادبیات اقتصاد سیاسی کسری بودجه

بیست و ششمین جلسه از سلسله نشست‌های حکمرانی در عمل اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری با ارائه دکتر روح‌الله اسکندری برگزار شد. وی دانش‌آموخته دانشگاه میلان در رشته اقتصاد است و در این جلسه بحثی را با عنوان «مرور ادبیات اقتصاد سیاسی کسری بودجه» ارائه نمود. در ادامه خلاصه مطالب مطرح‌شده در این جلسه بیان‌شده است.

سیاست‌های مالی دولت زیرشاخه‌ای از سیاست‌های اقتصاد کلان بوده که بیشترین تنیدگی را با سیاست و سیاست‌گذاران دارد و دلیل اصلی این تنیدگی نیز اثرات باز توزیعی بالا و مستقیم سیاست‌های مالی دولت بر افراد می‌باشد. از طرفی برخلاف سیاست‌های پولی که سیاست‌گذاران تمایل فراوانی به واگذاری آن‌ها به افراد متخصص و مؤسسات مستقل مثل بانک‌های مرکزی دارند، آن‌ها سیاست‌های مالی دولت را در اختیار خود گرفته و با مسائل روز سیاست پیوند می‌دهند. به دلیل همین تنیدگی دیرین سیاست‌های مالی دولت‌ها با رفتار سیاست‌گذاران، ادبیات گسترده‌ای در اقتصاد کلان به وجود آمده تا اثر عملکرد سیاست‌گذاران بر سیاست‌های مالی دولت‌ها را بررسی کند.

بخش اعظم پژوهش‌های تئوری و تجربی در این حوزه به بررسی نقش سیاست‌گذاران در ایجاد کسری بودجه دولت‌ها پرداخته و نشان داده می‌شود که ناهمگونی ترجیحات و تعارض منافع بین سیاست‌گذاران دلیل اصلی ایجاد کسری بودجه دولت‌ها می‌باشد. در پژوهش‌های تئوری بر مبنای خواستگاه‌های شکل‌گیری تعارض منافع و ناهمگونی ترجیحات، سه تئوری جهت توضیح کسری بودجه دولت‌ها از منظر اقتصاد سیاسی مطرح می‌شود. پژوهش‌های تجربی فراوانی برای آزمون هرکدام از نظریه‌ها انجام‌شده و اتفاق‌نظری بین آن‌ها وجود ندارد. این سه نظریه عبارت‌اند از:

  1. ناهمگنی ترجیحات بین رأی‌دهنده‌ها و سیاست‌گذاران
  2. ناهمگنی ترجیحات مالی بین سیاستمداران
  3. ناهمگنی ترجیحات مالی بین گروه‌ها و مناطق اجتماعی

 در این جلسه ادبیات اصلی هرکدام از نظریه‌ها مطرح و سپس مطالعات تجربی مرتبط و پر استناد با هرکدام از نظریه‌ها معرفی شد.

بحران در صندوق‌های بازنشستگی

حال صندوق‌های بازنشستگی مانند بقیه صندوق‌های مهم که تاکنون با مسکن کمک‌های دولت سرپا نگه‌داشته شده‌اند اصلاً خوب نیست. بودجه اختصاص‌یافته توسط دولت به صندوق‌ها روندی روزافزون را در سال‌های اخیر تجربه کرده است و ادامه آن چشم‌اندازی مشابه یونان را پیش روی اقتصاد ایران قرار خواهد داد. گرچه عوامل متعددی در پدید آمدن وضعیت موجود نقش داشته‌اند اما شاید بتوان بیشترین نقش را به اقتصاد سیاسی صندوق‌ها نسبت داد.

اقتصاد سیاسی اقدامات دولت در قبال صندوق‌ها را حداقل از سه منظر می‌توان موردتوجه قرار داد. منظر اول به انگیزه دولت‌ها برای کسب محبوبیت و جلب آرای بیشتر از محل صندوق‌ها مربوط می‌شود.

به این منظور، دولت‌ها با دادن تعهدات شفاهی به صندوق‌ها مبنی بر پرداخت بخشی از حق‌السهم بیمه صاحبان برخی از مشاغل، دامنه پوشش صندوق‌ها را افزایش داده‌اند؛ تعهداتی که فراتر از توان مالی دولت بوده و عمدتاً به آن‌ها عمل نشده است. این امر، منجر به انباشت بدهی دولت به صندوق‌ها شده است طوری که اکنون حجم این بدهی توسط صندوق‌ها حدود ۹۰ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود.

علاوه بر این، دولت‌ها با افزایش شمول شغل‌های سخت و زیان‌آور، منجر به بازنشستگی زودهنگام صاحبان بسیاری از مشاغل و حرف شده‌اند. نتیجه این کار نیز فاصله بیشتر سن بازنشستگی و میزان امید به زندگی بوده است. درواقع از یک‌سو به دلیل پیشرفت در علم پزشکی و ارتقای سطح سلامت، امید به زندگی به‌صورت مستمر افزایش‌یافته است. این عدد که اوایل انقلاب حدود ۵۵ سال بوده است، اکنون به سطحی در حدود ۷۵ سال رسیده است. از طرف دیگر، متوسط سن بازنشستگی از اوایل انقلاب به‌صورت مداوم کاهش‌یافته و از ۵۵ سال به حدود ۴۸ سال افت پیداکرده است. این امر منجر به فشار مضاعف بر منابع صندوق‌ها شده است.

منظر دوم به حوزه سرمایه‌گذاری صندوق‌ها و اقتصاد سیاسی شرکت‌های تابعه آن‌ها مربوط می‌شود. عملکرد این شرکت‌ها نسبت به میانگین اقتصاد ضعیف بوده است. بخش مهمی از این عملکرد را می‌توان به دخالت دولت‌ها در انتصابات شرکت‌های مهم و بزرگ صندوق‌ها نسبت داد. این امر باعث عدم تحقق استانداردهای مربوط به حکمرانی شرکتی، عدم شفافیت بالا و وقوع مفاسد قابل‌توجه در این شرکت‌ها شده است. درواقع این شرکت‌ها به دلیل عدم نیاز به پاسخگویی، به حیاط‌خلوت دولت‌ها تبدیل‌شده و دولت‌ها گاه از آن‌ها برای بده بستان‌ها و معاملات سیاسی استفاده می‌کنند. ضمن اینکه منبعی بالقوه برای تأمین مالی فعالیت‌های سیاسی غیررسمی، بخصوص در دوران انتخابات، هستند. ضمن اینکه بخشی از این شرکت‌ها، شرکت‌هایی دولتی با عملکرد ضعیف بوده‌اند که دولت آن‌ها را بابت رد دیون و تسویه بخشی از بدهی‌های خود به صندوق‌ها واگذار کرده است. نهایتاً، منظر سوم برخی اصلاحات غیر ساختاری و دم‌دستی اما با تأثیر بزرگ در صندوق‌ها را در بر می‌گیرد. دولت‌ها معمولاً برای پرهیز از نارضایتی و عدم اقبال عمومی از این اصلاحات دوری می‌گزینند. به‌عنوان‌مثال می‌توان به اصلاح قاعده دو سال شماری برای تعیین حقوق بازنشستگی اشاره کرد. طبق این قاعده، حقوق بازنشستگی هر فرد برابر میانگین تعدیل‌شده با تورم حقوق دو سال آخر اشتغال وی خواهد بود. بر این اساس، افراد و شرکت‌ها این انگیزه را دارند که دستمزد هر فرد در بقیه دوران کاری وی را به‌صورت حداقل دستمزد گزارش داده تا حق بیمه کمتری پرداخت کنند. طبیعی است که با اصلاح این قانون به‌راحتی می‌توان زمینه این سوءاستفاده را از بین برد. دولت نیز به این امر نسبتاً بدیهی آگاه است اما از تبعات آن بر محبوبیت خود و کاهش آرای مردم هراس دارد!

بحران در صندوق های بازنشستگی


منتشر شده در روزنامه جهان صنعت در تاریخ ۱۸ بهمن ۱۳۹۵

انتشار یادداشت دکتر مروی در پایگاه خبری اقتصاد آنلاین با عنوان «ضرورت مخالفت مجلس با انتقال بیمه‌ها به وزارت بهداشت»

یادداشت «ضرورت مخالفت مجلس با انتقال بیمه‌ها به وزارت بهداشت» نوشتهٔ دکتر علی مروی، مدیر گروه اقتصاد سیاسی اندیشکده، در تاریخ ۱۴ دی ۱۳۹۵ در پایگاه خبری اقتصاد آنلاین منتشر شد.


برای مطالعه این مقاله می‌توانید به لینک زیر مراجعه نمایید:

پایگاه خبری اقتصاد آنلاین

پایگاه اطلاع‌رسانی تأمین ۲۴

اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری

ضرورت مخالفت مجلس با انتقال بیمه‌ها به وزارت بهداشت

با توجه به اینکه یکی از چالش‌های مطرح در ادبیات تنظیم‌گری تسخیر نهادهای تنظیم‌گر و مقررات‌گذار توسط گروه‌های ذینفع است، به نظر می‌رسد تجمیع تمام زنجیره بخش بیمه در وزارتخانه امکان سوءاستفاده از این ظرفیت را به‌طور خاص در اختیار پزشکان قرار می‌دهد.

 جهت‌دهی تقاضای خدمات سلامت به سمت ارضای حداکثری منافع پزشکان. در نظام سلامت حداقل چهار سطح تعارض منافع جدی وجود دارد:

– بین عرضه‌کنندگان خدمات سلامت (خصوصاً پزشکان) و گیرندگان آن (مردم)

– بین بخش پیشگیری و بخش درمان

– بین پزشکان و سایر بازیگران نظام سلامت

– بین تأمین مالی کنندگان خدمات درمان و دریافت‌کنندگان وجوه (ارائه‌دهندگان خدمات)

در حال حاضر، با توجه به تسخیر جایگاه‌های حساس نظام سلامت توسط پزشکان، عملاً تعارض منافع سه مورد اول به نفع آن‌ها خاتمه یافته است و به دلیل اینکه بیمه‌ها (خریدار خدمات درمان) در وزارت بهداشت نیستند، تنها مورد چهارم است که تا حدی از دست‌اندازی این وزارتخانه مصون مانده است.

پی‌نوشت:

۱- ممکن است برخی انتقال بیمه‌ها به وزارت بهداشت را به دلیل خاتمه دادن به اختلافات دو وزارتخانه رفاه و بهداشت، امری مثبت تلقی نمایند. در پاسخ باید گفت که تا مسئله تعارض منافع در سطوح سه‌گانه مورداشاره به نحوی عادلانه و کارآمد حل نشود، اختلاف و ناهماهنگی به قوت خود باقی خواهد ماند. اختلافات جدی معاونت پیشگیری و درمان وزارت بهداشت شاهدی بر این مدعاست.

۲- ممکن است برخی این‌گونه بپندارند که انتقال بیمه‌ها به وزارت بهداشت، باعث خواهد شد که این وزارتخانه بیشتر مراقب بیمه‌ها بوده و سیاست‌های درمان را با توجه بیشتری نسبت به محدودیت‌های بودجه‌ای وضع نماید. در پاسخ باید خاطرنشان کرد که تا هنگامی‌که مشکل تسخیر تنظیم‌گری در وزارت بهداشت به نحوی منطقی و عادلانه حل نشود، به‌احتمال‌زیاد محدودیت‌های بودجه‌ای نیز در عمل بر سایر طرف‌های درگیر در سه سطح اول تعارض منافع اعمال خواهد شد.


برای مطالعه این مقاله می‌توانید به لینک زیر مراجعه نمایید:

پایگاه خبری اقتصاد آنلاین

پایگاه اطلاع‌رسانی تأمین ۲۴

گزارش حکمرانی در عمل ۲۱: اقتصاد سیاسی بخش سلامت

آقای دکتر احمد می‌دری، عضو هیئت‌علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی و معاون وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی ضرورت‌های ورود بخش دولتی در نظام سلامت را از منظر اقتصادی برشمردند. ایشان با توجه به ویژگی‌هایی چون عدم تقارن اطلاعات و ناهمگنی کالا در نظام سلامت، موضوع شکست بازار در این بخش را تبیین نمودند. امری که ورود دولت‌ها به این بخش را اجتناب‌ناپذیر می‌کند. همین مسئله موجب شده است که در تمامی کشورهای دنیا دولت‌ها در نظام سلامت نقشی پررنگ ایفا کنند هرچند که این دخالت در کشورهای گوناگون با یکدیگر متفاوت است. به‌عنوان نمونه نقش دولت آمریکا و فرانسه و میزان هزینه‌ای که هریک از دولت‌های این کشورها در نظام سلامت خود اعمال می‌کنند با یکدیگر مقایسه شد. ایشان در ادامه با توضیح چگونگی دخالت دولت‌ها و بررسی نظام سلامت از منظر اقتصاد سیاسی، به موضوعی مشترک در نظام‌های سلامت کشورها اشاره کردند که وجود پدیده تعارض منافع است. این مسئله می‌تواند میان بیمار و پزشک، بهورز و پزشک (پیشگیری و درمان)، پزشک عمومی و پزشک متخصص و همچنین واردکننده یا تولیدکنندهٔ دارو با پزشک وجود داشته باشد که سیاست‌گذاران نظام سلامت باید به این تعارض منافع توجه کنند و بزرگ‌ترین مسئله بخش سلامت ایران نیز ازنظر ایشان حل این موضوع است. در ادامه، اصول حل تعارض منافع نظام سلامت که در برنامه پنجم گنجانده‌شده بود، بیان شد. این اصول عبارت‌اند از:

  • نظام ارجاع: جهت کاهش سوءاستفاده پزشکان از عدم تقارن اطلاعات و در نظر گرفتن سرانه برای پزشک عمومی
  • راهنمای بالینی: به‌منظور محدود کردن رفتار پزشکان
  • جلوگیری از اشتغال هم‌زمان در بخش دولتی و خصوصی
  • ایجاد پرونده الکترونیک سلامت برای افراد جامعه: برای امکان نظارت بر رفتار پزشکان و پیشگیری از بیماری‌های غیر واگیر

متأسفانه هیچ‌یک از این راه‌حل‌ها اجرایی نشد که علت اصلی آن به اعمال‌نفوذ بالای پزشکان در مناصب مختلف تصمیم‌گیری قابل انتصاب است. اکنون نیز بهترین راه‌حل همان‌ها است اما پزشکان قدرتمند تمایلی به پیاده شدن این راه‌حل‌ها ندارند. در پایان الگوی پیشنهادی برای بخش سلامت مطرح شد که این الگو بر لزوم ایجاد یک زنجیره ارزش، از دانش تا تغییر، همراه با در نظر گرفتن ملاحظات قدرت تأکید دارد. در همین راستا ایشان به نقش اندیشکده‌ها و مراکز پژوهشی در چنین موضوعاتی اشاره‌کرده و عنوان داشتند که باید ائتلاف گسترده‌ای میان مراکز دانشی و مراکز رسانه‌ای و قدرت ایجاد شود تا اثرگذاری مطلوب از سوی مراکز علمی و پژوهشی صورت گیرد.

طراحی نظام مطلوب تأمین مالی اسلامی برای جمهوری اسلامی ایران و سایر کشورهای اسلامی

“انجمن نظام تأمین مالی اسلامی” مجموعه‌ای است که مدیریت آن را آقای دکتر ایرج توتونچیان، استاد برجسته اقتصاد و بانکداری اسلامی بر عهده دارد. این انجمن به همت ایشان و جمعی از پژوهشگران و کارشناسان حوزه تأمین مالی اسلامی تأسیس‌شده است. هدف اصلی این انجمن توسعه ادبیات نظری حوزه تأمین مالی اسلامی و نیز عملیاتی کردن آن می‌باشد. از همین رو جلسات هفتگی این انجمن با همین هدف برقرار است و مطابق تفاهم‌نامه همکاری بین این انجمن و اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری شریف، این جلسات در محل اندیشکده برگزار می‌گردد. این انجمن تاکنون در جلسات خود به طراحی و برنامه‌ریزی جهت برگزاری دوره‌های آموزشی مجازی (وبینار) و نیز بحث‌هایی پیرامون برخی از سؤالات مهمی که در حال حاضر درزمینهٔ تأمین مالی اسلامی وجود دارد پرداخته است.

اقدام دیگری که در جلسات انجمن پیگیری می‌شود بررسی و اظهارنظر درزمینهٔ مسائل جاری مطرح در عرصه پولی و بانکی کشور می‌باشد که پس از بحث در جلسات انجمن راجع به این مسائل اظهارنظر کارشناسی صورت گرفته و متناسب با نوع مسئله منتشر می‌گردد.

یکی دیگر از اقدامات این انجمن بررسی و اظهارنظر درزمینهٔ طرح عملیات بانکداری بدون ربای مجلس بود که این انجمن یک طرح کامل را به‌عنوان نظرات پیشنهادی خود تقدیم مرکز پژوهش‌های مجلس نمود.

ضعف نظری، چالش کلیدی حوزه مالی اسلامی

صنعت تامین مالی اسلامی در جهان طی دو دهه اخیر شاهد رشد چشمگیری در بخش‌های بانکداری و اوراق سرمایه‌گذاری (صکوک) بوده است. بر اساس داده‌های موجود، بانکداری اسلامی در سال‌های منتهی به ۲۰۰۸ رشدی بین ۱۰ تا ۱۵ درصد را تجربه کرده است به طوری که تعداد موسسات مالی اسلامی از ۱۴۴ واحد در سال ۱۹۹۵ به بیش از ۳۰۰ واحد در سال ۲۰۰۸ رسیده که صدها بنگاه مالی اسلامی از جمله ۲۵۰ صندوق سرمایه‌گذاری‌‌‍ مشترک را می‌باید بدان افزود. این روند پس از بحران بانکی جهانی نیز ادامه یافت تا جایی که حجم دارایی‌های بانک‌های تجاری اسلامی در سال ۲۰۱۴ از ۷۷۸ میلیارد دلار تجاوز نمود و پیش‌بینی می‌شود این رقم تا سال ۲۰۱۹ به سه برابر این مقدار افزایش یابد. این رشد بالا در حالی اتفاق افتاده است که هنوز چالش‌های کلیدی زیادی در مورد مبانی نظری نظام تامین مالی اسلامی و میزان انطباق فعالیت موسسات کنونی با این مبانی نظری وجود دارد. به عنوان یک نمونه پس از گذشت سال‌ها هنوز مسئله‌ی مهمی از جمله کفایت سرمایه در این موسسات به صورت دقیقی تبیین نگردیده‌ است تا جایی که طبق برخی از نظرات اساسا چنین مفهومی برای موسسات اسلامی قابل تعریف نبوده و از سوی دیگر برخی محاسبات فنی مربوط به آن را نیز انجام داده‌اند. این امر خود نشانی از شدت خلا و عدم اجماع نظری حاکم بر این صنعت می‌باشد. پیش از ورود به دلایل وجود این خلا، به صورت کلی می‌توان چالش‌های نظری حوزه تامین مالی اسلامی را ذیل دو مقوله مورد توجه قرار داد.

مساله اول عدم وجود مدل‌های اقتصاد خرد در تحلیل نظام مالی اسلامی است. با وجود گسترش موسسات مالی اسلامی در جهان، و علیرغم وجود ادبیات اقتصادی بسیار غنی در تحلیل بازارهای مالی رایج، هنوز چهارچوب نظری مشخص و مورد پذیرشی در مورد عملکرد موسسات مالی اسلامی تولید نشده است و مقولاتی چون ناکارایی‌ها ممکن و نحوه تنظیم‌گری در نظام مالی اسلامی مبهم و نامشخص است. بسیاری از مطالعات علمی صورت گرفته نیز صرفا به ابعاد حقوقی قراردادهای اسلامی و یا مطالعات تجربی در مورد عملکرد موسسات مالیِ موجود محدود شده است. باید پذیرفت که بدون مدل‌سازی و تحلیل نظام مالی اسلامی بر مبنای یک ادبیات نظری مورد پذیرش، ارائه آن برای جامعه علمی اقتصاد امری به غایت دشوار و یا غیرممکن خواهد بود. افزایش تعداد موسسات مالی اسلامی نیز که نه میزان انطباق عملکرد آنها با مبانی مالی اسلامی مشخص است و نه ابزارهای مشخصی برای مدیریت آنها در مواجهه با شوک‌های اقتصادی وجود دارد، به رشدی پایدار در این حوزه منجر نخواهد شد.

مساله دیگر عدم تولید دانش اقتصاد کلان متناسب با نظام تامین مالی اسلامی است. به طور مثال در صورتی که این موسسات مالی بدون اتکا بر نرخ بهره فعالیت می‌نمایند، ابزارهای بانک مرکزی در کنترل بازارهای مالی اسلامی چه خواهد بود؟ رابطه اینگونه موسسات با نظام مالی بین‌المللی چگونه خواهد بود؟ بدیهی است که بدون تولید مبانی لازم در اقتصاد کلان، عملا امکان پیاده‌سازی مالیه اسلامی در حد یک نظام وجود نخواهد داشت.

اما جای این سوال باقیست که چرا با وجود رشد چشمگیر و حجم بالای منابع در گردش در صنعت مالی اسلامی، هنوز پایه‌های علمی این حوزه آنگونه که انتظار می‌رود بنا نگردیده است؟ تلاش‌هایی نیز که در این حوزه انجام گرفته غالبا معطوف به مبانی بنیادین از جمله جایگاه پول در این نظام و کارکردهای اساسی موسسات مالی اسلامی بوده که اگرچه در جای خود قابل ستایش است، اما به هیچ وجه پاسخگوی نیازهای نظری یک نظام مالی نمی‌باشد. به نظر می‌رسد یکی از دلایل این عقب‌ماندگی عدم ورود نظریه‌پردازان و محققان تراز اول اقتصاد به این حوزه از تحقیقات نظری می‌باشد. تجربه نشان داده است تا زمانی که یک حوزه علمی مورد توجه این گروه از پژوهشگران قرار نگیرد، عملا امکان نظریه‌پردازی و توسعه علمی در آن وجود نخواهد داشت. اما سوال دیگر اینست که چرا در فضای رقابتی آکادمیک که هر موضوع نوآورانه‌ای به شدت مورد استقبال پژوهشگران قرار می‌گیرد، مسائل حوزه مالی و بانکداری اسلامی چندان مورد توجه جامعه دانشگاهی قرار نگرفته است. بخشی از پاسخ به این سوال را می‌توان معلول بدفهمی و نگاه غلط به مالیه اسلامی دانست. متاسفانه آنچه که در عمل شاهد آن هستیم آنست که بانکداری اسلامی به عنوان یک کسب و کار پرمنفعت برای جذب سپرده‌های سرگردان مسلمانان مورد توجه قرار گرفته است. در این بستر، بیش از آنکه بر بانکداری اسلامی به عنوان یک الگوی جدید بانکداری تمرکز شود، بر جنبه‌‌‌های تبلیغاتی آن به عنوان نوعی از بانکداری تاکید شده که ویژگی آن عدم سرمایه‌گذاری در صنایع غذایی غیرشرعی و مشروبات الکلی و همچنین عدم مشارکت در بخش‌هایی همچون قمار و صنایع تسلیحاتی است. تاکید بیش از اندازه بر چنین ابعادی از بانکداری اسلامی اگرچه این صنعت را برای بسیاری از سپرده‌گذارانِ مسلمان و حتی غیرمسلمان جذاب نموده است، اما در نهایت باعث گردیده که برخی از صاحبنظران به این باور برسند که بانکداری اسلامیِ موجود صرفا به عنوان یک استراتژی کسب و کار و نه یک پارادایم جدید در حوزه مالی قابل ارزیابی است. نتیجه حاکم شدن چنین برداشتی از بانکداری اسلامی اینست که این حوزه جذابیتی برای بسیاری از محققین و نظریه‌پردازان اقتصاد نداشته باشد. تمرکز بیش از حد بر قواعد حقوقی و فقهی و صورت قراردادها در کنار حجم بالای نظرات غیرکارشناسی از سوی افراد غیرمتخصص نیز مزید علت گردیده تا تامین مالی اسلامی جایگاه مناسبی در آکادمی اقتصاد نیافته و در نهایت عموما محققان دسته چندم، ادبیات این حوزه را در دست گیرند. کشورهای اسلامی نیز به دلایل مختلفی نتوانسته‌اند تقاضای مناسبی برای ورود جامعه پژوهشی به این حوزه ایجاد نمایند و در نتیجه پس از گذشت سال‌های متمادی از شکل‌گیری فعالیت موسسات مالی اسلامی و رشد خیره‌کننده آنها، هنوز ضعف نظری شدیدی بر این حوزه سایه افکنده است.

در مجموع به نظر می‌رسد در شرایط کنونی خلاء اصلی نظام تامین مالی اسلامی عدم شکل‌گیری یک آکادمی علمی قوی به عنوان یکی از محرک‌های کلیدی این حوزه می‌باشد. در این بستر یک پیشنهاد می‌تواند تاسیس یک انجمن علمی فعال در حوزه تامین مالی اسلامی باشد که ظرفیت نسل جدید دانش‌آموختگان رشته‌های اقتصاد و مالی که به ابزارهای مدل‌سازی و تحلیلی این حوزه آشنایی کافی داشته و ارتباط مناسبی با جامعه آکادمیک خارج از کشور دارند را به کار گیرد. به نظر می‌رسد ادامه رویکردهای گذشته و تکرار مسائل فلسفی و بنیادی حوزه مالی و بانکداری اسلامی که تا حد زیادی مورد اجماع نیز قرار گرفته است، بیش از آنکه موجب حل مسائل عملی این حوزه باشد موجب توقف و ایستایی آن گردیده است. می‌توان امیدوار بود که با ایجاد یک جریان علمی توانمند، بتوان این حوزه را به عنوان یک زمینه تحقیقاتی قابل پذیرش برای جامعه علمی جهانی ارائه نمود.نباید فراموش نمود که چالش‌های نظری وارد به نظام مالی رایج در جهان پس از بحران ۲۰۰۸ که بسیاری از اقتصاددانان را به تحلیل‌های نظری مجدد در بازطراحی و اصلاح نظام بانکی و مالی سوق داد زمینه مناسبی جهت معرفی ایده‌های اساسی تامین مالی اسلامی را به جامعه آکادمیک فراهم نموده است.