اولین گردهمایی بین‌المللی بانکداری و تأمین مالی اسلامی

گردهمای بین المللی بانکداری و تامین مالی اسلامی

بیش از پنجاه سال از مطالعه و پژوهش در حوزه بانکداری اسلامی و تأمین مالی اسلامی، که جزئی از اقتصاد اسلامی است، می‌گذرد. ایده و فلسفه وجودی این پارادایم نظر بسیاری از صاحب‌نظران مسلمان و غیرمسلمان را در کشورهای مختلف به خود جلب کرده است. برخی از این مطالعات، اصیل و راه گشا بوده و برخی دیگر با ابهاماتی روبرو هستند که یا رونوشت برداری از نظام سرمایه‌داری است و یا برخی از ارزش‌های اسلامی را به چارچوب اقتصاد نوکلاسیکی تحمیل کرده‌اند. اکثر این مطالعات پراکنده از هدف مشخصی پیروی نمی‌کنند. به‌منظور هدفمند کردن این مطالعات تحولی نیاز است تا با عنایت خداوند حکیم گامی در این راه بزرگ و جهانی برداشته شود.

هدف از برگزاری اولین گردهمایی بانکداری و تأمین مالی اسلامی تحت عنوان: «قواعد ایجابی و سلبی تأمین مالی اسلامی» عبارت‌اند از:

  1. آشنایی با آرا و عقاید دانشمندان مراکز معتبر جهان در این حوزه،
  2. نزدیک کردن عقاید متخصصان تأمین مالی اسلامی،
  3. جهت‌دار کردن پژوهش‌های پراکنده،
  4. تدوین مدلی ریاضی، جامع‌نگر و یکپارچه برای بانکداری و تأمین مالی اسلامی.

تلاش ما بر این است که با مشارکت و همکاری متخصصان بین‌المللی تأمین مالی اسلامی گام‌های فوق به‌عنوان فاز اول و پیش‌نیاز مطالعات در سلسله گردهمایی‌های آینده برای دستیابی به فضای هر چه نزدیک‌تر به مدل مطلوب برداشته شود.

مکان برگزاری:

تهران – دانشگاه تربیت مدرس

تاریخ برگزاری گردهمایی:

۲۳ – ۲۵ بهمن ۱۳۹۵

لازم به ذکر است آقایان دکتر مروی و دکتر مرتضی زمانیان از اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری در کمیته علمی این همایش حضور دارند.

بروشور گردهماییبروشور گردهمایی ۲


برای دریافت اطلاعات بیشتر و ثبت نام به لینک‌های زیر مراجعه نمایید:

لینک ثبت‌نام

برنامه گردهمایی

پوستر گردهمایی

گردهمایی بین‌المللی بانکداری و تأمین مالی اسلامی

اولین گردهمایی بانکداری و تأمین مالی اسلامی تحت عنوان «قواعد ایجابی و سلبی تأمین مالی اسلامی» طی روزهای ۲۳-۲۵ بهمن‌ماه سال جاری در دانشگاه‌های تربیت مدرس و الزهرا برگزار شد. این رویداد با مشارکت و همکاری مؤسسات بین‌المللی زیر برگزار شد:

  1. موسسه تأمین مالی دانشگاه استراسبورگ (فرانسه)

Strasbourg Finance Institute (IFS) – University of Strasbourg – France

  1. مرکز بین‌المللی آموزش تأمین مالی اسلامی (مالزی)

 International Centre for Education in Islamic Finance (INCEIF) -The Global University of Islamic Finance – Malaysia

  1. مرکز اقتصاد و تأمین مالی اسلامی دانشگاه دورهم (انگلستان)

Durham Centre for Islamic Economics and Finance (DCIEF) – Durham University – England

در دو روز اول این همایش، متخصصان و صاحب‌نظران داخلی و بین‌المللی به ارائه مقالات و هم‌فکری در مورد مسیر پیش‌روی پژوهش‌های آکادمیک و سیاستی در حوزه بانکداری و تأمین مالی اسلامی پرداختند. دانشگاه تربیت مدرس میزبان این دو روز بود. روز سوم نیز به برگزاری کارگاه‌های تخصصی در دانشگاه الزهرا اختصاص یافت.

آقایان دکتر مرتضی زمانیان و دکتر مروی به‌عنوان اعضای کمیته علمی در این رویداد شرکت نمودند. علاوه بر این، آقای دکتر زمانیان در روز دوم نشست به ارائه مقاله خود با عنوان «Islamic banking and the impact of capital adequacy regulation» پرداختند. در حاشیه نشست، همکاری علمی و سیاستی حول محورهای طراحی چارچوب مناسب تنظیم‌گری بانکداری اسلامی، ثبات مالی در نظام تأمین مالی اسلامی و نحوه گنجاندن مباحث مبنایی اسلام در مدل‌های نظری و سیاستی این حوزه موردبحث و توافق قرار گرفت. ازجمله قرار شد که طی ماه‌های آتی پروژه‌های مشترکی بین اعضای ایرانی کمیته علمی مستقر در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری و هر یک از سه نهاد مرکز اقتصاد و تأمین مالی اسلامی دانشگاه دورهم (انگلستان)، مرکز بین‌المللی آموزش تأمین مالی اسلامی و بانک توسعه اسلامی (مستقر در عربستان) تعریف شود.

photo_2017-04-05_11-37-36

ابعاد نظری و حقوقی ورشکستگی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری در کشور

مقدمه

در این نوشتار با بررسی ویژگی‌های بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و ارزیابی قوانین ورشکستگی در کشور، لزوم اصلاح نظام جاری ورشکستگی بانکی موردبررسی قرارگرفته و پیشنهادهایی به‌منظور کارآمد سازی آن ارائه می‌گردد. اساساً نقش‌آفرینی دولت در فرآیند ورشکستگی مؤسسات مالی یکی از مهم‌ترین مداخلات لازم به‌منظور مدیریت انتظارات سپرده‌گذاران و ثبات بخشی به‌نظام بانکی کشور به شمار می‌رود. با توجه به تبعات زیاد ورشکستگی بانک‌ها بر اقتصاد ضروری است که دولت‌ها تدابیر خاصی را به‌منظور پیشگیری از نکول و ورشکستگی بانک‌ها اتخاذ نمایند.

بر همین اساس در قوانین کشور نیز علاوه بر قوانین عام ورشکستگی شرکتی، شرایط ویژه‌ای به‌منظور حل‌وفصل مسائل مربوط به ورشکستگی بانک‌ها در نظر گرفته‌شده است. اما عدم انسجام، نواقص متعدد و فقدان منطقی یکپارچه به‌عنوان پشتوانهٔ نظری قوانین موجود، تدوین یک قانون جامع در این حوزه را ضروری ساخته است. هدف‌گذاری این قانون می‌بایست در وهلهٔ اول ارائهٔ تعریفی دقیق و کارا از مفهوم ورشکستگی در نظام بانکی کشور باشد که علاوه بر پیشگیری از انحلال‌های مداوم بانک‌ها مسیر خروج بانک‌های ناکارا را نیز از بخش مالی کشور فراهم سازد. به‌طور خاص یکی از مشکلات کنونی کشور عدم تعریف دقیق مفهوم ورشکستگی در قانون تجارت است که عملاً بانک مرکزی و دستگاه قضایی را در تعیین مصادیق ورشکستگی دچار ابهام نموده است. ضمن آنکه ضروری است قوانین مادر حوزهٔ پولی و بانکی کشور بتوانند با توجه به تمایزات بانک‌ها و مؤسسات اعتباری تعریف متناسبی از ورشکستگی را برای این گروه از مؤسسات ارائه نمایند. علاوه بر این ازآنجایی‌که شکست هر یک از بانک‌ها می‌تواند منجر به ایجاد ریسک‌های سیستمی در کل نظام مالی شود، ضروری است تدابیر و مقررات ویژه‌ای به‌منظور بازسازی مؤسسات مالی در معرض خطر و یا مدیریت فرایند انحلال آن‌ها در نظام بانکی کشور اتخاذ شود.

این نوشتار با بررسی نظام حقوقی ورشکستگی مؤسسات مالی در کشور و بررسی ادبیات نظری این حوزه پیشنهادهایی را در قالب اصلاحات حقوقی و ساختاری این بخش ارائه می‌نماید.

چارچوب حقوقی ورشکستگی مؤسسات مالی در کشور

مواد مرتبط قانونی

بر اساس مادهٔ ۴۱۲ قانون تجارت ورشکستگی تاجر یا شرکت تجاری عبارت است از «توقف از تأدیه وجوهی که بر عهده او است». مرجع اعلان ورشکستگی نیز خود شرکت تاجر، صاحبان دیون و یا مرجع قضایی ذیصلاح است. اگرچه بر اساس شمول قانون تجارت بر کلیهٔ شرکت‌های تجاری موضوع ورشکستگی مؤسسات مالی نیز ذیل این مادهٔ قانونی قرار می‌گیرد، اما در کنار آن برخی قوانین و مقررات به‌طور خاص موضوع ورشکستگی بانک‌ها و مؤسسات مالی اعتباری را موردتوجه قرار داده‌اند. مادهٔ ۵ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که در سال ۱۳۸۷ به تصویب رسید شرایط نحوهٔ تشکیل، سهامداری و تملک مؤسسات مالی و اعتباری را تعیین نموده است. آیین‌نامهٔ اجرایی این ماده تحت عنوان «آیین‌نامه نحوه تأسیس و اداره مؤسسات مالی و اعتباری غیردولتی» با تأخیری شش‌ساله در سال ۱۳۹۳ توسط بانک مرکزی تدوین گردید و پس از تائید شورای پول و اعتبار و تصویب هیات دولت برای اجرا به وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ابلاغ گردید. بر اساس بند ۱۰۳ این آیین‌نامه، «در صورت ورشکستگی مؤسسه اعتباری، تصفیه آن با نظارت بانک مرکزی و بر اساس قانون پولی و بانکی کشور، مقررات ناظر بر ورشکستگی در قانون تجارت و ضوابط صندوق ضمانت سپرده‌ها انجام می‌شود». باوجوداینکه این بند مستقیماً به مسئلهٔ ورشکستگی مؤسسات مالی اشاره دارد، اما در این آیین‌نامه مقررات خاصی در مورد ورشکستگی مؤسسات مالی ارائه نشده و مسئله را به قوانین مادر ارجاع داده است. همچنین این آیین‌نامه مشخصاً به مؤسسات مالی غیردولتی اشاره دارد، اما بر اساس آن این مؤسسات مشمول مفاد قانون پولی و بانکی هستند که قانون مرجع فعالیت کلیهٔ بانک‌ها اعم از بانک‌های دولتی بوده و از این حیث قوانین مربوط به ورشکستگی در مورد مؤسسات خصوصی و دولتی یکسان است. در قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱ فصل مشخصی در مورد ورشکستگی بانک‌ها وجود دارد که در مادهٔ ۴۱ آن آمده است: «درصورتی‌که توقف یا ورشکستگی بانکی اعلام شود دادگاه قبل از هرگونه اتخاذ تصمیم نظر بانک مرکزی ایران را جلب خواهد کرد. بانک مرکزی ایران از تاریخ وصول استعلام دادگاه باید ظرف یک ماه نظر خود را کتباً به دادگاه اعلام دارد». بااین‌وجود در این قانون نیز تعریف مشخصی از ورشکستگی بانک‌ها ارائه نشده است و ازاین‌رو می‌توان استنباط نمود که قوانین مندرج در قانون تجارت مرجع تشخیص ورشکستگی

بانک‌ها نیز به‌حساب می‌آیند. این امر به‌طور خاص در بند ۱۰۳ آیین‌نامهٔ «نحوه تأسیس و اداره مؤسسات مالی و اعتباری غیردولتی» نیز مورد تصریح قرارگرفته است.

ازجمله دیگر قوانین کلیدی ورشکستگی در نظام بانکی کشور می‌توان به طرح دوفوریتی استفساریه ماده ۳۹ قانون پولی و بانکی کشور اشاره نمود که در سال ۱۳۹۴ تحت عنوان «قانون الحاق یک تبصره به ماده ۴۱ قانون پولی و بانکی کشور» به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. این قانون با توجه به عدم تسری برخی از احکام قانون پولی و بانکی کشور ازجمله مواد ۳۹، ۴۰ و ۴۱– ذیل فصلِ ترتیب انحلال و ورشکستگی بانک‌ها – به مؤسسات اعتباری غیر بانکی، به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. بر اساس این قانون مواد فوق به‌استثنای بند «د» ماده ۴۱ شامل تمامی مؤسسات اعتباری غیر بانکی که با تشخیص بانک مرکزی به عملیات بانکی مبادرت می‌ورزند، به‌جز صندوق‌های توسعه‌ای و حمایتی دولتی و غیردولتی مانند صندوق حمایت از تولید بخش کشاورزی، در محدوده اساسنامه فعلی آن‌ها نیز می‌گردند.

با توجه به موارد فوق می‌توان گفت در قوانین کشور با ارجاع مواد ورشکستگی مؤسسات مالی به قانون تجارت درواقع تفکیک مشخصی بین تعریف ورشکستگی در مؤسسات مالی و سایر بنگاه‌های شرکتی صورت نگرفته است که این مسئله در بخش بعد موردبررسی بیش‌تر قرار می‌گیرد. تنها نکتهٔ کلیدی در این موردتوجه خاص قانون‌گذار به جایگاه بانک مرکزی به‌عنوان تنظیم‌گر حوزهٔ بانکی بوده به‌طوری‌که دادگاه موظف است پیش از صدور رأی از این مرجع استعلام نظر نماید. همچنین بر اساس مواد مختلف قانون پولی و بانکی بانک مرکزی نقش محوری در فرآیند انحلال و ورشکستگی مؤسسات مالی بر عهده دارد. این امر به‌خودی‌خود نشان‌دهندهٔ توجه قانون‌گذار به ملاحظات متفاوت ورشکستگی بانک‌ها و سایر شرکت‌های تجاری است زیرا در مورد سایر بنگاه‌ها دادگاه تنها مرجع درگیر در فرایند صدور رأی خواهد بود.

مسئلهٔ دیگر نحوهٔ مواجهه با سپرده‌گذاران در فرایند ورشکستگی بانک‌ها است. در مورد بانک‌ها علاوه بر طلبکاران، صاحبان سپرده‌ها نیز از صاحبان دیون به شمار می‌روند. بر اساس تبصرهٔ د مادهٔ ۴۱ قانون پولی و بانکی «استرداد سپرده‌های پس‌انداز تا میزان ۵۰ هزار ریال درجهٔ اول و سپرده‌های حساب‌جاری و سپرده‌های ثابت به همین میزان درجهٔ دوم بر تمامی تعهدات دیگر بانک‌های منحل شده یا ورشکسته و سایر حقوق ممتاز مقدم است». اما با توجه به پایین بودن این مبلغ و عدم‌کفایت آن در تأمین حقوق سپرده‌گذاران، بانک مرکزی در اجرای بند د ماده ۹۵ قانون

برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و باهدف حفاظت از منافع سپرده‌گذاران و افزایش سطح اعتماد عمومی به‌نظام بانکی کشور اقدام به تدوین اساسنامهٔ «صندوق ضمانت سپرده‌ها» نمود[۱]. صندوق ضمانت سپرده‌ها نهاد جدیدی در بازار پولی کشور بود که سپرده‌های مردم را که نزد بانک‌ها و مؤسسات اعتباری عضو این صندوق تودیع‌شده را تحت پوشش ضمانت خود قرار می‌دهد. ازاین‌رو، درصورتی‌که هر یک از بانک‌ها و مؤسسات اعتباری عضو در معرض ورشکستگی قرار گیرند، صندوق ضمانت سپرده‌ها با استفاده از منابع حاصل از حق عضویت‌هایی که قبلاً از بانک‌ها و مؤسسات اعتباری دریافت کرده است، اقدام به بازپرداخت وجوه سپرده‌گذاران می‌نماید. هیئت‌وزیران در جلسه مورخ ۱۰/۱۲/۱۳۹۰ بنا به پیشنهاد مشترک بانک مرکزی و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور اساسنامه صندوق را به تصویب رسانید

تعریف ورشکستگی در قوانین کشور

به‌صورت عام اصطلاح ورشکستگی به نکول بنگاه بدهکار در بازپرداخت دیون خود اطلاق می‌گردد. در ادبیات حقوقی دو از تعریف ورشکستگی ارائه‌شده است. در تعریف اول که همپوشانی بیش‌تری با اطلاق فوق دارد، ورشکستگی ناتوانی از بازپرداخت بخشی از تعهدات در زمان سررسید آن‌ها گفته می‌شود. در تعریف دوم ورشکستگی به وضعیتی از ترازنامه اطلاق می‌گردد که طی آن مجموعه تعهدات بنگاه از مجموع دارایی‌های آن پیشی گرفته و درواقع خالص دارایی‌های آن منفی گردد. بر این اساس نکول بدهکار لزوماً به معنای ورشکستگی نبوده و وضعیت ترازنامهٔ آن در بلندمدت تعیین‌کنندهٔ ورشکستگی بنگاه خواهد بود. بر اساس قانون تجارت، ازآنجایی‌که ورشکستگی به توقف از تأدیه دیون اطلاق می‌گردد، سؤال این است که منظور قانون‌گذار از توقف در تأدیه دیون چیست؟ آیا منظور نکول به‌صورت عام بوده – حتی در کوتاه‌مدت – و یا به معنای وضعیت منفی ترازنامه است؟ عزیزیان گیلان (۱۳۹۲) به‌صورت تفصیلی به بررسی این مسئله پرداخته و عنوان می‌کند که برداشت از مفهوم توقف در میان حقوقدانان متفاوت است. برخی توقفِ منجر به ورشکستگی را صرف عدم پرداخت دیون به هر علت

دانسته و در مقابل عده‌ای معتقدند هنگام صدور حکم ورشکستگی می‌بایست ترازنامهٔ شرکت تجاری موردبررسی قرارگرفته و حکم توقف تنها در صورتِ منفی بودن خالص دارایی‌های آن برقرار است.

با توجه به نکات فوق مجموعاً به نظر می‌رسد که اولاً در قانون تجارت و قوانین مرتبط کشور تعریف دقیقی از مفهوم ورشکستگی شرکتی ارائه نگردیده است. ثانیاً قانون‌گذار تمهیدات خاصی جهت تفکیک شرایط ورشکستگی بین بانک‌ها و سایر شرکت‌های موضوع قانون تجارت قائل نشده است. موارد خاص ذکرشده در قانون پولی و بانکی نیز صرفاً ناظر به نقش مشورتی بانک مرکزی در کنار دادگاه صادرکنندهٔ حکم، حضور در فرایندهای اجرایی ورشکستگی ازجمله تعیین کمیتهٔ نظارت و انحلال و درنهایت تبیین جایگاه سپرده‌گذاران به‌عنوان یکی از طلبکاران ممتاز می‌باشد.

بر این اساس می‌توان نتیجه گرفت اولاً مفهوم ورشکستگی در قوانین کشور با ابهام مواجه بوده و ثانیاً با توجه به عدم

تفکیک مشخص حقوقی بین مؤسسات مالی و سایر شرکت‌ها، ابهام موجود در قانون تجارت به ورشکستی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری نیز تسری می‌یابد.

ادبیات نظری مداخلهٔ دولت در ورشکستگی

در این بخش ادبیات نظری مداخلهٔ دولت در فرآیند ورشکستگی شرکتی و به‌طور خاص ورشکستگی بانک‌ها و مؤسسات مالی را موردبررسی قرار می‌گیرد. بدین منظور ابتدا لزوم مداخلهٔ دولت در فرآیند ورشکستگی شرکتی – اعم از بنگاه‌های غیرمالی – مرور خواهد شد. در ادامه ویژگی‌های خاص بانک‌ها و مؤسسات اعتباری تبیین شده و لزوم تدوین قوانین خاص ورشکستگی برای مؤسسات مالی توضیح داده می‌شود. همچنین برخی از ابزارها و روش‌های مداخلهٔ دولت در این فرآیند معرفی می‌گردد[۲].

لزوم مداخله در فرآیند ورشکستگی

به‌طور خاص سه منطق در راستای لزوم مداخلهٔ دولت در فرایند ورشکستگی در ادبیات موردتوجه قرارگرفته است که در ادامه موردبررسی قرار می‌گیرد.

مسئلهٔ هم‌آرایی[۳]

یکی از مشکلات رایجی که در صورت عدم وجود قانون ورشکستگی امکان بروز می‌یابد مسئله هم‌آرایی است. در صورت تعدد صاحبان دین، ایجاد هرگونه تردید در توانمندی پرداخت دیون توسط بنگاه می‌تواند منجر به ایجاد تقاضا به‌منظور وصول بدهی‌ها از سوی طلبکاران و نکول بنگاه گردد. همچنین درصورتی‌که بنگاه به‌منظور بازپرداخت دیون خود اقدام به حراج دارایی‌های خود نماید، صرفاً آن دسته از دیون بازپرداخت خواهند شد که در ابتدای صف وصول مطالبات قرار دارند. این مسئله منجر به شکل‌گیری رقابت درخواست بازپرداخت بدهی‌ها و ایجاد صف طلبکاران شده که حتی در صورت غیرواقعی بودنِ ذهنیتِ اولیهٔ ناتوانی بنگاه در بازپرداخت دیون خود، می‌تواند بنگاه را به مرز ورشکستگی بکشاند.

سازوکاری که در عموم قوانین ورشکستگی به‌منظور پیشگیری از این پدیده به کار گرفته‌شده امکان اعمالِ توقف[۴] درخواست وصول مطالبات است. توقف به فرایندی گفته می‌شود که طی آن بازپرداخت کلیه دیون متوقف‌شده و کلیهٔ صاحبان دین با امتیاز تساوی را در جایگاه برابری در صف بازپرداخت قرار می‌دهد. بنابراین انگیزهٔ رقابت در تقاضای بازپرداخت دیون از طرف صاحبان آن‌ها کاهش‌یافته و مسئله هم‌آرایی تعدیل خواهد شد. به‌بیان‌دیگر قوانین تضمین‌کنندهٔ حقوق صاحبان دین – در اصطلاح قوانین حامی طلبکار[۵] – می‌تواند در بسیاری از موارد از انحلال ناکارای بنگاه‌ها پیشگیری نماید. این امر در بسیاری از موارد نه‌تنها از وقوع مسئلهٔ هم‌آرایی پیشگیری نموده، بلکه می‌تواند امکان احیا و بازسازی را برای بنگاه‌های در معرض ورشکستگی فراهم کند.

بااین‌وجود قوانین ورشکستگی نباید منجر به حفظ غیر بهینهٔ بنگاه‌های ورشکسته گردد. قوانین باید به صورتی تدوین گردد که زمانی که ادامهٔ فعالیت و یا بازسازی بنگاه ازلحاظ اقتصادی ناکارآمد است، شرایط انحلال آن را فراهم آورد. بنابراین قوانین حامی طلبکار ضمن ممانعت از وقوع مسئله هم‌آرایی، می‌بایست در زمان لازم اختیارات کافی به‌منظور تقاضای انحلال و اعمال آن را به طلبکاران تفویض نماید. البته احصاء چنین سازوکارهایی و تدوین آن در قالب قانون ممکن است با پیچیدگی‌های حقوقی خاصی همراه باشد.

یکی از روش‌های تسهیل این امر ایجاد زیرساخت‌های عقد قراردادهای کامل[۶] بین بنگاه‌ها و قرض دهندگان است. قرارداد کامل قراردادی است که میزان و چگونگی بازپرداخت آن منوط به شرایط حین سررسید[۷] بوده و ازاین‌رو بنگاه در حالت‌های کمتری نکول خواهد نمود[۸]. قرارداد استاندارد قرض یک قرارداد ناکامل است که فارغ از شرایط زمان سررسید، بنگاه موظف به تسویهٔ بدهی خود به میزانی ثابت است. از سوی دیگر عقد قرارداد کامل در صورت بروز شرایط نامناسب اقتصادی به بنگاه انعطاف بیشتری داده و درواقع امکان نکول را کاهش می‌دهد. مشکل قراردادهای کامل دشواری تعیین مصداق شرایط زمان سررسید می‌باشد که در بسیاری از موارد نیازمند تائید شخص ثالث و یا دادگاه خواهد بود. از این حیث عقد چنین قراردادهایی نیازمند ایجاد بسترهای خاص حقوقی است که در صورت تمهید آن‌ها می‌توان قراردادهای تجهیز منابع مالی را به‌صورت کامل‌تری وضع نمود. وضع قراردادهای کامل می‌تواند با تفکیک شرایط قرارداد در برهه‌های مختلف اقتصادی، از ورشکستگی بنگاه‌های در آستانهٔ ورشکستگی در شرایط نامناسب اقتصادی پیشگیری نماید. به‌طور خلاصه یکی از اهداف نظام حقوقی ورشکستگی ایجاد بسترهای قانونی لازم به‌منظور زمان‌بندی بهینهٔ ورشکستگی است. این هدف‌گذاری به معنای پیشگیری از ورشکستگی پیش از موقع بنگاه‌ها به دلیل مسئلهٔ هم‌آرایی و همچنین ممانعت از ادامهٔ فعالیت بنگاه‌های ناکارا است.

مدیریت انگیزش‌ها و کاهش هزینهٔ تأمین سرمایه

اثرگذاری قوانین ورشکستگی صرفاً به دوران نکول و آسیب‌دیدگی بنگاه‌ها محدود نمی‌گردد بلکه می‌تواند عملکرد آن‌ها را در دوران پیش از ورشکستگی – در زمان‌های معمول که بنگاه مشکلی در پرداخت دیون خود ندارند – را نیز بهبود دهد. در بخش قبل عنوان شد که قوانین حامی طلبکار تضمین‌های کافی به‌منظور اعادهٔ حقوق صاحبان دیون را فراهم می‌سازد. این رویکرد در قانون‌گذاری نه‌تنها منجر به تعدیل مسئله هم‌آرایی خواهد شد، بلکه با کاهش ریسک استقراض منجر به کاهش هزینهٔ تمام‌شدهٔ تأمین سرمایه و تسهیل سرمایه‌گذاری خواهد شد. از این منظر یکی از اهداف کلیدی قوانین ورشکستگی کاهش هزینهٔ منابع مالی برای بنگاه‌ها و سرمایه‌گذاران است.

از سوی دیگر قانون ورشکستگی می‌بایست تا حدی صاحبان دیون را تحت تأثیر آثار ورشکستگی قرار دهد که در آن‌ها انگیزهٔ کافی به‌منظور رصد وضعیت اعتباری بنگاه‌ها پیش از عقد قرارداد و همچنین رصد فعالیت‌های ریسکی آن‌ها را در طول مدت قرارداد فراهم سازد. درواقع با تحمیل میزان مناسبی از هزینه‌های ورشکستگی بر صاحبان دیون، انگیزهٔ اعتبارسنجی و پرداخت هزینه‌های آن توسط قرض دهندگان فراهم می‌شود.

انحلال و باز تخصیص بهینهٔ منابع بنگاه‌های ورشکسته

درنهایت یکی از اهداف قوانین ورشکستگی کنترل رفتار بنگاه‌های در آستانهٔ ورشکستگی و باز تخصیص بهینهٔ منابع آن‌ها پس از انحلال است. اولاً این قوانین می‌باید رفتار بنگاه‌های در آستانهٔ ورشکستگی را کنترل نماید. تمرکز زیاد بر قوانین حامی طلبکار باهدف تعدیل مسئلهٔ هم‌آرایی و کاهش هزینه‌های تأمین مالی ممکن است منجر به بروز کژ منشی[۹] و رفتارهای مخاطره‌آمیز توسط بنگاه‌های بدهکار گردد. درصورتی‌که بروز ورشکستگی منجر به شکل‌گیری شرایط سخت‌گیرانه‌ای برای بنگاه‌های بدهکار گردد، مدیران آن‌ها ممکن است در آستانهٔ ورشکستگی اقدام به فعالیت‌های قمار گونه نمایند. درصورتی‌که حقوق کافی و اجازهٔ تنفس به‌ویژه در زمان مواجهه با شوک‌های نقدینگی برای بنگاه فراهم گردد، می‌توان رفتارهای مخاطره‌آمیز شرکت‌های در آستانهٔ ورشکستگی را تعدیل نموده و انگیزش لازم برای بازسازی و احیاء را برای مدیران آن‌ها فراهم نمود. قوانین می‌بایست حتی‌المقدور امکان بازسازی بنگاه‌هایی که ادامهٔ حضور آن‌ها ازلحاظ اقتصادی کارا است را فراهم نماید. این امر می‌تواند از طریق تغییر مدیران ناکارا و همچنین اعمال برخی محدودیت‌ها و الزامات بر عملکرد بنگاه صورت پذیرد. تعدیل انگیزهٔ مدیران بنگاه‌های در آستانهٔ ورشکستگی برای دست‌کاری در اسناد و انتشار اطلاعات غلط نیز از دیگر اهداف قوانین ورشکستگی به شمار می‌رود.

همچنین زیرساخت‌های حقوقی مناسب می‌تواند هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم ورشکستگی ازجمله هزینه‌های قضایی و اداری آن را تا حد مناسبی کاهش دهد. همچنین ضروری است سازوکارهای تقسیم و باز تخصیص منابع بنگاه ورشکسته به‌گونه‌ای باشد که از تفکیک و حراج دارایی‌های آن پیشگیری نموده و واگذاری بنگاه منحل شده را با حفظ حداکثر کارایی و ارزش ممکن سازد. این امر علاوه بر حفظ حقوق مالکان بنگاه و حفظ انگیزش کسب‌وکار، منجر به کاهش اتلاف‌های مربوط به ورشکستگی بر کل اقتصاد می‌گردد.

درمجموع همان‌گونه که تا پیش از مواجههٔ بنگاه با ورشکستگی قوانین حامی طلبکار می‌تواند منجر به کارایی تأمین مالی و عملکرد بنگاه‌ها گردد، قوانین حامی بدهکار در آستانهٔ ورشکستگی می‌تواند انگیزه مدیران و سهامداران آن‌ها به‌منظور انجام فعالیت‌های غیر بهینه کاهش داده و حتی‌المقدور امکان بازسازی و احیاء آن‌ها را فراهم نماید.

ویژگی‌های بانک‌ها و مؤسسات اعتباری

به‌صورت کلی هدف اصلی طراحی قانون ورشکستگی مؤسسات مالی شکل‌دهی یک محیط مناسب به‌منظور فعالیت مؤسسات مالی و حفظ حقوق گروه‌های ذینفع شامل سهامداران، سپرده‌گذاران و طلبکاران است. کنترل ریسک در بخش مالی، تعدیل و یا پیشگیری از بروز شوک‌های سیستمی و مداخلات به‌موقع و سریع در مواقع ضروری از دیگر اهداف این قوانین به شمار می‌رود که از این حیث متفاوت از هدف‌گذاری قوانین عام ورشکستگی شرکتی به شمار می‌رود. در بخش شرکتی مهم‌ترین هدف از مداخلهٔ دولت حفظ حداکثری ارزش بنگاه و تخصیص بهینهٔ منابع در صورت انحلال و در بخش بانکی هدف اصلی کاهش آثار خارجی و حفظ پایداری و اعتماد در بخش مالی است. در این مورد لازم به تأکید است که عدم ارائه تضمین‌های حقوقی و پشتوانه‌های قانونی لازم در حفظ دارایی سپرده‌گذاران و طلبکاران، منجر به افزایش ریسک تأمین مالی و درنتیجه افزایش هزینهٔ سرمایه برای بخش حقیقی اقتصاد می‌گردد. به‌هرحال به دلیل پیچیدگی‌های نظام مالی و دشواری ارزیابی آثار خارجی ورشکستگی مؤسسات مالی بر پایداری نظام مالی، طراحی و تدوین قانون حل‌وفصل و ورشکستگی برای نظام بانکی به‌مراتب دشوارتر و پیچیده‌تر از قوانین مشابه شرکتی خواهد بود.

به‌منظور تبیین دقیق‌تر مختصات قوانین ورشکستگی بانکی، در این بخش برخی تفاوت‌های کلیدی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری با سایر بنگاه‌های شرکتی موردبررسی قرار می‌گیرد. تمرکز این مطالعه بر آن بخش از ویژگی‌های خاص مؤسسات مالی است که می‌تواند مبنایی برای تدوین یک نظام ورشکستگی خاص برای این مؤسسات باشد.

وجود سپرده‌گذاران

بخش قابل‌توجهی از دیون بانک‌ها مربوط به سپرده‌هایی است که به‌محض تقاضای سپرده‌گذاران بانک موظف به بازپرداخت آن‌ها است. این میزان نقد شوندگی یکی از تفاوت کلیدی دیون حاصل از سپرده‌ها با بدهی‌های ناشی از انتشار اوراق قرضه به شمار می‌رود. تعداد بالای سپرده‌گذاران بانک را قادر می‌سازد که ضمن استفاده از سپرده‌های

مشتریان برای تجهیز منابع بلندمدت بنگاه‌ها، دسترسی سپرده‌گذاران به نقدینگی را در هر زمان فراهم سازد و ازاین‌رو بانک نقد شوندگی سپرده‌ها به‌محض درخواست صاحبان آن را تعهد می‌نماید. برخلاف این الگو، نقد شوندگی اوراق قرضه صرفاً در بازارهای ثانویه امکان‌پذیر است و صاحبان دیون غالباً نمی‌توانند تا پیش از موعد سررسید بازپرداخت مطالبات خود را درخواست نمایند. این تعهد بانک به بازپرداخت فوری سپرده‌ها موجب می‌شود مسئلهٔ هم‌آرایی با شدت بیش‌تری در مورد بدهی‌های سپرده‌ای قابل تحقق باشد و از این حیث ضروری است تدابیر خاص‌تری برای مواجهه با آن اندیشیده شود. این مسئله در ادبیات بانکی ذیل مسئلهٔ هجوم بانکی[۱۰] به‌تفصیل موردبررسی قرار می‌گیرد که یکی از نظریات اصلی توضیح بحران‌های بانکی[۱۱] به شمار می‌رود (دایموند و دیبویگ[۱۲]، ۱۹۸۳). نوع دیگری از هجوم بانکی مربوط به درخواست استقراض بنگاه‌ها تا سقف خط اعتباری[۱۳] تعهد شده توسط بانک‌ها است. در شرایط عادی میانگین تقاضای وام توسط بنگاه‌ها از درصد مشخصی از سقف تعهد شده توسط بانک تجاوز نمی‌نماید که این مسئله مبنای برنامه‌ریزی بانک‌ها در شرایط معمول قرار می‌گیرد. اما به‌محض ایجاد ذهنیتِ کمبود احتمالی منابع و یا وقوع رکود، بنگاه‌ها برای استقراض تا سقف خط اعتباری تعهد شده توسط بانک و افزایش ذخایر احتیاطی خود هجوم می‌آوردند که ممکن است منجر به کسری شدید نقدینگی و احیاناً ورشکستگی بانک‌ها گردد.

به‌منظور مواجهه با پدیدهٔ هجوم بانکی، همانند بخش شرکتی یک پیشنهاد اولیه اتخاذ الگوی توقف بازپرداخت سپرده‌ها و یا توقف اعطای وام به بنگاه‌های دارای خط اعتباری در شرایط مخاطره‌آمیز است. اما اعمال این سیاست منجر به توقف یکی از کارکردهای حیاتی بانک یعنی تأمین نقدینگی خواهد شد که عواقب نامطلوبی را برای اعتبار بخش بانکی و همچنین آحاد اقتصادی استفاده‌کننده از تسهیلات به همراه خواهد داشت. از این حیث مواجهه با مسئلهٔ هم‌آرایی در بخش بانکی از پیچیدگی بسیار بالایی برخوردار بوده و نیازمند تدابیر ویژه‌ای از سوی قانون‌گذار است. یکی از سیاست‌های رایج به‌منظور پیشگیری از هجوم بانکی از جانب سپرده‌گذاران تضمین سپرده‌ها از سوی بانک مرکزی و یا یک‌نهاد بیمه‌گر است. البته ازآنجایی‌که این سیاست خود می‌تواند از طریق ایجاد انگیزهٔ

ریسک‌پذیری در بانک‌ها منجر به ناپایداری در نظام بانکی گردد، ضروری است تدابیر پیشگیرانه به‌منظور کنترل رفتارهای مخاطره‌آمیز در ذیل تدوین قوانین صیانتی موردتوجه قرار گیرد.

شیوع و ریسک‌های سیستمی

یکی از ملاحظات کلیدی مداخلات دولت در ورشکستگی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری پیشگیری از وقوع شیوع[۱۴] و ریسک‌های سیستمی[۱۵] است. به‌صورت کلی ورشکستگی یک بانک می‌تواند سیگنالی از عدم توانایی سایر مؤسسات مالی در بازپرداخت دیون خود و به‌تبع آن بروز هجوم بانکی در آن‌ها گردد و ازاین‌رو ورشکستگی و یا نکول یک بانک می‌تواند به سایر بانک‌ها نیز سرایت نماید. همچنین ساختار مالی نامناسب [۱۶]می‌تواند تشدیدکنندهٔ پدیدهٔ شیوع و انتشار شوک‌های نقدینگی از یک بانک به سایر بانک‌ها باشد. از این حیث مداخلهٔ دولت در مقولهٔ ورشکستگی مؤسسات مالی به دلیل پیشگیری ازاین‌گونه پدیده‌های سیستمی امری ضروری خواهد بود.

تمایزات ساختاری بانک‌ها

یکی دیگر از ویژگی‌های بانک‌ها تمایزات ساختاری آن‌ها از سایر بنگاه‌ها می‌باشد. ازجملهٔ این تمایزات حادتر بودن مسئلهٔ عدم تقارن اطلاعات در بانک‌ها به دلیل پیچیدگی‌های ذاتی ترازنامه آن‌ها است. مورگان[۱۷] (۲۰۰۲) شواهدی ارائه می‌دهد مبتنی بر اینکه ترکیب دارایی و ریسک مؤسسات مالی به‌دشواری قابل‌محاسبه بوده و ازاین‌رو برخی از نظارت‌های معمول در مورد سایر شرکت‌ها در مورد بانک‌ها قابل‌اعمال نمی‌باشد؛ بنابراین بانک‌ها نیازمند قوانین نظارتی و ابزارهای کنترلی خاص خود هستند. شاخصهٔ دیگر بانک‌ها نسبت بالای بدهی به دارایی[۱۸] آن‌ها است که منجر به ریسک بالاتر آن‌ها می‌گردد. همچنین بانک‌ها درنتیجهٔ دسترسی بیش‌تر به نقدینگی می‌توانند در کوتاه‌مدت ترکیب دارایی‌های خود را تغییر داده و درنتیجه میزان بالایی از ریسک را به‌نظام بانکی تحمیل نمایند.

ازآنجایی‌که بانک‌ها ویژگی‌های متمایزی از بنگاه‌های شرکتی دارند، قوانین مربوط به حل‌وفصل و ورشکستگی شرکتی در مورد آن‌ها از کارایی کافی برخوردار نخواهد بود. در ادامهٔ این نوشتار برخی از اقدامات تنظیم‌گرانهٔ پیشنهادی در ادبیات به‌منظور مواجهه با مسئلهٔ ورشکستگی بانک‌ها موردبررسی قرار می‌گیرد.

رویکردهای نظری و مداخلات مربوط به ورشکستگی بانک‌ها

در این بخش رویکردهای اصلی موجود در ادبیات در مورد مواجههٔ دولت با ورشکستگی بانک‌ها و ابزارهای مختلف مداخله موردبررسی قرار می‌گیرد.

رویکردهای نظری

در مورد چگونگی تدوین قوانین و رویکردهای مداخلهٔ دولت در مقولهٔ ورشکستگی بانک‌ها الگوهای متعددی در ادبیات پیشنهاد گردیده که به‌طور خلاصه در قالب سه ایدهٔ مشخص قابل دسته‌بندی هستند.

ایدهٔ نخست الگوی «وام‌دهندهٔ نهایی»[۱۹] است که به‌صورت کلاسیک توسط باگوت[۲۰] (۱۸۷۳) مطرح گردید و بر اساس آن دولت یا بانک مرکزی می‌باید از طریق اعطای وام به بانک‌هایی که دچار کمبود نقدینگی شده اما در بلندمدت امکان بازپرداخت بدهی‌های خود را دارند[۲۱]، آن‌ها را از خطر ورشکستگی نجات دهد. این سیاست اگرچه ازلحاظ نظری جالب‌توجه به نظر می‌رسد، اما ازلحاظ عملیاتی اجرای آن به دلایل مختلفی دشوار خواهد بود. اولاً تشخیص بانک‌هایی که صرفاً با شوک نقدینگی مواجه‌اند از بانک‌هایی که ازلحاظ ترازنامه‌ای ورشکسته به شمار می‌روند به‌سادگی امکان‌پذیر نیست. ثانیاً حتی در صورت تشخیص آن، انحلال بانک‌های بزرگی که ازلحاظ اقتصادی واقعاً ورشکسته به‌حساب می‌آیند نیز می‌تواند آثار اجتماعی و اقتصادی زیادی – ازجمله ایجاد ریسک‌های سیستمی ‐ به همراه داشته باشد. از این حیث هزینه‌های بازسازی بانک‌های ورشکسته ممکن است کمتر از هزینه‌های مواجهه با عواقب ورشکستگی این بانک‌ها باشد. همچنین ملاحظات مربوط به اقتصاد سیاسی عموماً مانع از آن می‌شود که دولت‌ها در برابر ورشکستگی مؤسسات مالی بزرگ بی‌تفاوت باشند. لذا چالش‌های عملیاتی مختلفی پیش‌روی این الگو قرار خواهد داشت. همچنین دیدگاه دیگری معتقد است بانک‌های دارای سرمایهٔ مثبت در ترازنامه[۲۲] می‌توانند در بازار بین‌بانکی کمبود نقدینگی خود را جبران کرده و ازاین‌رو دولت می‌باید صرفاً در مورد حفظ و حمایت از بانک‌هایی که ازلحاظ ترازنامه ورشکسته هستند تصمیم‌گیری نماید (فریشاس[۲۳]، ۱۹۹۹)[۲۴].

ایدهٔ دیگر الگویی است که با عنوان «بسیار بزرگ برای ورشکستگی»[۲۵] شناخته‌شده و بر اساس آن دولت به هر صورت می‌باید بانک‌های بزرگ را به دلیل آثار بالای ورشکستگی آن‌ها موردحمایت قرار دهد.

درنهایت بر اساس الگوی سوم عامل تعیین‌کننده در مداخله یا عدم‌مداخلهٔ دولت تعداد بانک‌های در معرض ورشکستگی است. از این منظر آچاریا و یرولمازل[۲۶] (۲۰۰۸) توضیح می‌دهند که دولت صرفاً زمانی می‌بایست اقدام به حمایت از بانک‌ها نماید که تعداد مؤسسات در معرض ورشکستگی به‌اندازهٔ کافی زیاد باشد و در این شرایط دولت می‌تواند برخی از آن‌ها را به‌صورت تصادفی حمایت نماید.

درمجموع مطالعات نشان داده‌اند که در عمل دولت‌ها زمانی از بانک‌های آسیب‌دیده حمایت می‌کنند که جزء مصادیق «بسیار بزرگ برای ورشکستگی»، «بسیار پیچیده برای ورشکستگی»[۲۷] و «بسیار به هم مرتبط برای ورشکستگی»[۲۸] به‌حساب آمده و یا امکان شیوع و بروز ریسک‌های سیستمی بالا باشد.

چالش جدی سیاست‌های حمایتی ازجمله ضمانت سپرده‌ها و یا انواع بسته‌های نجات مالی[۲۹] تشویق بانک‌ها به اتخاذ تصمیمات پرمخاطره می‌باشد. درصورتی‌که هر یک از مؤسسات مالی هزینهٔ ورشکستگی خود را برای اقتصاد بالا بداند، ممکن است با تکیه‌بر حمایت‌های آیندهٔ دولت به‌سوی سرمایه‌گذاری‌های پرمخاطره سوق داده شود؛ زیرا در صورت آسیب‌دیدگی بخش قابل‌توجهی از هزینهٔ آن‌ها بر دولت تحمیل خواهد شد. کالومیریس (۲۰۰۷) معتقد است که ضمانت سپرده‌ها و بسته‌های نجات مالی که هدف آن‌ها در ابتدا افزایش پایداری بخش بانکی بوده است، درنهایت به عامل کلیدی ناپایداری در این بخش تبدیل‌شده‌اند. باوجود ناکارایی نسبی این دسته از حمایت‌ها، کماکان حمایت زدایی نمی‌تواند به‌عنوان راهکاری برای بهبود نظام بانکی پیشنهاد گردد. در این شرایط پیشنهاد ادبیات در وهلهٔ اول هدفمندسازی نوع حمایت‌ها متناسب با شرایط اقتصادی و ویژگی‌های بانک و در وهلهٔ دوم اعمال سیاست‌های احتیاطی[۳۰] توسط بانک مرکزی به‌منظور کنترل ریسک در کل نظام مالی است. هدف اصلی این

سیاست‌ها که به شکل ساختاریافته در توافقات بازل ۱، ۲ و ۳ موردتوجه قرارگرفته است وادار کردن بانک‌ها به درون‌زا کردن ریسک ناشی از فعالیت‌های خود از طریق اعمال الزاماتی چون کفایت سرمایه است.

رویکردهای نظری

با توجه به مطالب پیشین بخش قابل‌توجهی از مداخلات دولت به دورهٔ آستانهٔ ورشکستگی و پیش از آن برمی‌گردد. همان‌طور که در شکل ۱ نشان داده‌شده است، مداخلات حاکمیتی مؤثر در فرایند ورشکستگی را برحسب زمانِ مداخله می‌توان در سه فاز دسته‌بندی نمود. فاز اول که در شرایط معمول و بر همهٔ بانک‌ها اعمال می‌شود مداخلات احتیاطی است که توسط بانک مرکزی باهدف کنترل ریسک بخش مالی صورت می‌پذیرد. اعمال سیاست‌های احتیاطی مناسب می‌تواند تا سطح قابل‌توجهی از وقوع ورشکستگی و هزینه‌های آتی مواجهه با آن بکاهد.‌ البته ادبیات سنتی ورشکستگی بانکی بیش‌تر فازهای دوم و سوم را موردتوجه قرار می‌دهد.

New Microsoft PowerPoint Presentation

شکل ۱: مداخلات دولت مرتبط با حوزه ورشکستگی بانکی

فاز دوم به مقولهٔ حل‌وفصل[۱] مربوط است که باهدف احیاء و بازسازی بانک‌های آسیب‌دیده در زمان ورشکستگی و یا مدیریت آن‌ها به سمت فرآیند انحلال صورت می‌پذیرد. درنهایت فاز سوم که پس از صدور حکم ورشکستگی توسط دادگاه آغاز می‌شود و شامل انحلال بانک و تسویهٔ حقوق طلبکاران و سهامداران است.

ادامه برخی از ابزارهای قانونی مداخله در فازهای آستانهٔ ورشکستگی و انحلال بانک‌ها و مؤسسات اعتباری موردبررسی قرار می‌گیرد.

توقف[۲]: همان‌گونه که در پیش عنوان شد، یکی از ابزارهای پیشگیری از مسئلهٔ هم‌آرایی در سیستم شرکتی صدور دستور توقف در بازپرداخت دیون است. توقف بازپرداخت دیون منجر به پیشگیری از هجوم صاحبان دیون به‌منظور نقد کردن مطالبات خواهد شد. اما در مورد بانک‌ها پیاده‌سازی چنین سیاستی به دلیل برخی ویژگی‌های خاص بانک‌ها با دشواری همراه خواهد بود.

اولاً یکی از تفاوت‌های کلیدی سپرده‌گذاری در بانک‌ها با سرمایه‌گذاری در سایر شرکت‌ها انگیزه نقد شوندگی است. هدف سرمایه‌گذاران در بنگاه‌ها نقد شوندگی فوری سرمایه خود نیست و از این حیث انجماد تعهدات بنگاه‌ها هزینهٔ بالایی برای صاحبان دیون به همراه نخواهد داشت. اما ازآنجایی‌که یکی از اهداف سپرده‌گذاران در مؤسسات مالی دسترسی به نقدینگی بوده و درواقع یکی از کارکردهای این مؤسسات فراهم آوردن نقدینگی است، توقف یا انجماد سپرده‌ها سیاست پرهزینه‌ای به شمار می‌رود.

از سوی دیگر این سیاست با توجه به امکان بالای بروز هجوم بانکی اساساً تصمیمی مخاطره‌آمیز به شمار می‌رود. این امر به‌ویژه با توجه به امکان بالای سرریز به سایر بانک‌ها و ایجاد ریسک سیستمی تنها با در نظر گرفتن ملاحظات مختلفی قابل‌اجرا بوده و لذا اعمال این سیاست به‌جز در مواردی خاص قابل توصیه نیست. تجربه جهانی نیز نشان داده است که این سیاست در بسیاری از موارد در بحران‌های بانکی و نکول‌های سیستمی توسط تنظیم‌گران مالی مورداستفاده قرارگرفته است (انیس و کِیستر[۳]، ۲۰۱۰). به‌عنوان یک نمونه می‌توان به توقف خدمات پرداخت بانکی در آرژانتین اشاره نموده که در سال ۲۰۰۱ رخ داد و طی آن دولت سپرده‌های بانکی را به مدت سه ماه منجمد نمود.

انتقال قراردادها[۴]: با توجه به هزینه‌های بالای انجماد قراردادها و از سوی دیگر احتمال بالای بروز هجوم بانکی، حل‌وفصل امور مربوط به بانک‌های آسیب‌دیده می‌بایست به‌سرعت و در مدت‌زمان بسیار کوتاه‌تری نسبت به حل‌وفصل سایر بنگاه‌های شرکتی صورت پذیرد.

از این حیث ضروری است اختیارات کافی به‌منظور نقل‌وانتقال قراردادهای بانک ورشکسته به سایر بانک‌ها و یا بازپرداخت و تسویهٔ آن‌ها به بانک مرکزی تفویض گردد. درصورتی‌که بانک مرکزی بتواند سایر بانک‌ها را متقاعد به قبول تعهدات بانک آسیب‌دیده نماید، کلیهٔ قراردادها به‌صورت خودکار به بانک جدید انتقال خواهد یافت. اتخاذ این سیاست علاوه بر پیشگیری از الزام به انجماد سپرده‌ها، احتمال هجوم بانکی را نیز کاهش خواهد داد. درصورتی‌که بانک مرکزی نتواند فرآیند انتقال بخشی از قراردادها را به انجام رساند، یا انتقال کلیهٔ تعهدات بانک آسیب‌دیده به سایر بانک‌ها را موجب انتقال ریسک تشخیص دهد، می‌تواند دستور به تسویه و بازپرداخت آن‌ها نماید. در این صورت ضروری است ابتدا سپرده‌های ضمانت شده از محل صندوق ضمانت سپرده‌ها بازپرداخت شوند. در گام بعد سپرده‌های تضمین نشده با کسری از ارزش خود تسویه خواهند شد که در حین آن ضروری است احتمال ایجاد ریسک‌های سیستمی ناشی از کسر ارزش این سپرده‌ها موردتوجه قرار گیرد. به‌عنوان نمونه، در تجربهٔ بانک کانتیننتال ایلینوی[۵] سیاست‌گذار به‌منظور پیشگیری از تسری ریسک به سایر بانک‌ها درنهایت تصمیم به تسویهٔ کامل کلیهٔ سپرده‌ها و حتی اوراق قرضهٔ این بانک گرفت (مورگان و استیرو[۶]، ۲۰۰۵؛ وال و پترسون[۷]، ۱۹۹۰).

انتقال قدرت تصمیم‌گیری[۸] یکی از اختیارات لازم برای بانک مرکزی در فرایند بازسازی بانک‌ها و مؤسسات مالی آسیب‌دیده امکان صلب اختیار تصمیم‌گیری از مدیران بانک‌های آسیب‌دیده و در اختیار گرفتن مدیریت آن‌ها به‌منظور کنترل کارکردهای کلیدی این بانک‌ها است. البته این فرایند انتقال نباید منجر به کاهش ناگهانی یا شدید ارزش بانک گردد. یکی از عواملی می‌تواند منجر به کاهش ارزش بانک گردد وجود فاصلهٔ زمانی بین صلب اختیار از مدیریت پیشین تا تفویض اختیارات به نمایندهٔ بانک مرکزی است زیرا خلأ مدیریتی می‌تواند آسیب جبران‌ناپذیری به بانک در معرض ورشکستگی وارد نماید. این امر نیز یکی از ملاحظات متفاوت حل‌وفصل و ورشکستگی بانک‌ها با سایر بنگاه‌ها است. انتقال مدیریت در مورد سایر بنگاه‌ها نیازمند چنین تسریع‌هایی نبوده و چنین ملاحظاتی عموماً در قوانین ورشکستگی بنگاهی موردتوجه قرار نمی‌گیرد.

یکی از دلایل مهم انتقال مدیریت پیشگیری از رفتارهای مخاطره‌آمیز مدیران بانک‌های در آستانهٔ ورشکستگی است. ازآنجایی‌که باهدف پایین نگه‌داشتن هزینهٔ تأمین مالی، قوانین بانکی عموماً با رویکرد حامی طلبکار تدوین می‌شود، ممکن است مدیریت بانک آسیب‌دیده به‌منظور پرهیز از مداخلات بانک مرکزی اقدام به فعالیت‌های مخاطره‌آمیز نماید. ازاین‌رو بانک مرکزی می‌تواند به‌منظور پیش‌گیری از بروز چنین رفتاری تمام یا بخشی از اختیارات مدیران آن‌ها را صلب نماید.

ادغام و تملک[۹]: درصورتی‌که ارزش خالص دارایی بانک آسیب‌دیده کماکان مثبت باشد، یکی از راه‌های حل‌وفصل ادغام از طریق انتقال دارایی‌ها و بدهی‌ها آن به یک بانک دیگر است. فرایند ادغام معمولاً به دو صورت انجام می‌پذیرد. یا بانک در معرض ورشکستگی در تملک بانک دیگر درآمده و یا بانک جدیدی تأسیس‌شده و سهام هر دو بانک به آن انتقال می‌یابد. یکی از ملزومات فرآیند ادغام قدرت کافی نهاد تنظیم‌گر به‌منظور صلب اختیار تصمیم‌گیری سهامداران بانکِ در معرض ادغام در فرایند بازسازی است. تسریع در فرایند ادغام از عوامل پیشگیری از هجوم بانکی به موسسهٔ مالی تملک کننده به شمار می‌رود زیرا انتقال تعهدات به بانک جدید لزوماً نمی‌تواند اطمینان کافی را در سپرده‌گذاران و طلبکاران بانک نکول کرده در وصول مطالباتشان ایجاد کرده و درنتیجه ممکن است بانک جدید را در معرض خطر هجوم بانکی قرار دهد. تسریع در فرایند ادغام و ایجاد شرایط پایدار در بانک جدید پیش از ایجاد این قبیل ذهنیت‌ها نقش مهمی در تعدیل این مخاطرات خواهد داشت.

توافق خرید[۱۰]: رایج‌ترین شیوهٔ حل‌وفصل توافق خرید شامل واگذاری بانک آسیب‌دیده به یک بانک دیگر است. در این روش برخلاف شیوهٔ ادغام، صرفاً بخشی از دارایی‌ها و تعهدات بانک انتقال‌یافته و بخش دیگر ممکن است ذیل مقررات وضع‌شده توسط تنظیم‌گر به فعالیت خود ادامه داده، منحل شده و یا در قالب یک بانک دولتی به تملک دولت درمی‌آید.

این روش برای حل‌وفصل بانک‌هایی قابل توصیه بوده که میزان شفافیت مطالبات معوق آن‌ها به دلیل وام‌دهی به افراد و بنگاه‌های کوچک و متوسط پایین است زیرا امکان حل‌وفصل بخش مبهم و مخاطره‌آمیز دارایی‌های بانک را به‌طور جداگانه فراهم می‌سازد. جیمز[۱۱] (۱۹۹۱) بررسی کرده است که این روش و همچنین ادغام و تملک کم‌هزینه‌ترین روش‌ها در فرایند حل‌وفصل به شمار می‌روند.

ایجاد بانک خوب/ بانک بد[۱۲]: سیاست دیگر تفکیک بانک آسیب‌دیده به دو بخش «بانک خوب» و «بانک بد» است. در الگوی بانک خوب/ بانک بد، دارایی‌ها و تعهدات بانک به دو بخش تفکیک‌شده و بخش مسموم در قالب بانک بد در معرض ورشکستگی قرار داده می‌شود. نکته کلیدی در مورد این سیاست امکان ایجاد شفافیت در مورد بخشی از قراردادهای غیر ریسکی – بخش خوب – و درنتیجه حفظ آن است. امری که ابتدا و در صورت عدم تفکیک دارایی‌های بانک امکان‌پذیر نخواهد بود. از سوی دیگر مؤسساتِ متخصص بازسازی بانک‌های بد و در معرض ورشکستگی می‌توانند بانک بد را خریداری کرده و آن را بازسازی نمایند. به‌منظور پیاده‌سازی این سیاست ضروری است واحدهای تخصصی بازسازی چنین بانک‌هایی در کشور ایجاد گردند. ازآنجایی‌که دارایی‌های سمی و وام‌های ریسکی را نمی‌توان به‌سرعت واگذار نمود و فروش چنین دارایی‌هایی به آهستگی و در طول زمان صورت می‌پذیرد، فرآیند بازسازی یک سرمایه‌گذاری نسبتاً طولانی‌مدت به شمار می‌رود. به‌عنوان یک نمونه از پیاده‌سازی این سیاست می‌توان به رکود اواخر دههٔ ۸۰ در کشور سوئد اشاره نمود که در طی آن ارزش دارایی‌های ناسالم بانک‌ها به ۱۵ درصد تولید ناخالص داخلی سوئد رسید. درنتیجهٔ این شرایط دولت سوئد سیاست بانک خوب/بانک بد را اجرا نمود.

ملی سازی[۱۳]: یکی از روش‌های مواجهه با بانک‌های در معرض ورشکستگی ملی سازی آن‌ها است. این روش علاوه بر سرعت‌بالا می‌تواند تأثیر مثبتی در بازگشت اعتماد به سپرده‌گذاران و طلبکاران بانکی داشته باشد. مشکل اصلی این روش هزینهٔ بالای آن بر دولت و مالیات‌دهندگان بوده زیرا دولت موظف به جبران کلیهٔ خسارت‌های وارد بر طلبکاران و حتی سهامداران بانک آسیب‌دیده است. چالش دیگر این روش اثرات نامطلوب این‌گونه مداخلات بر بازار است. بانک دولتی به‌صورت ضمنی از مزیت تضمین دولتی برخوردار بوده و ممکن است حمایت‌های نسبی تنظیم‌گر بخش بانکی از آن منجر به شکل‌گیری انحصار گردد. ازآنجایی‌که بر اساس تجربه مؤسسات دولتی در بسیاری از موارد کارایی ضعیف‌تری به نسبت رقبای خصوصی خوددارند، این سطح از حمایت در بخش بانکی می‌تواند اثرات بلندمدتی بر رشد اقتصادی کشور داشته باشد.

مسئلهٔ جدی دیگر در ملی سازی بانک‌های در معرض ورشکستگی عدم حل مشکلات بانک آسیب‌دیده و صرفاً انتقال آن از بخش خصوصی به درون دولت است. درواقع این راه‌حل صرفاً ابزاری در جهت افزایش اعتماد عمومی و جلوگیری از بروز پدیده‌هایی چون هجوم بانکی به شمار می‌رود و مشکلات اصلی بانکِ در معرض ورشکستگی را حل‌وفصل نخواهد کرد. بانک ممکن است کماکان به فعالیت‌های زیان‌ده خود ادامه داده و حتی به دلیل مدیریت دولتی حاکم بر آن، انگیزهٔ اصلاحات در آن کاهش یابد. چالش دیگر این نوع مواجهه تشدید مسئله کژ منشی توسط بانک‌ها است. همانند سایر انواع حمایت‌ها، رویهٔ نجات مؤسسات مالی ورشکسته توسط دولت منجر به تشدید فعالیت‌های ریسکی بانک‌ها با اتکا به حمایت‌های آتی دولت خواهد شد. در این راستا حتی اگر دولت بخواهد به مؤسسات در معرض ورشکستگی کمک مالی نماید، بهتر است این کمک را در قالب تسهیلات در اختیار بانک‌هایی قرار دهد که بانک‌های ورشکسته و آسیب‌دیده را تملک می‌نمایند. این نوع از حمایت ضمن اینکه خطر ورشکستگی بانک آسیب‌دیده و درنتیجه تزریق ریسک‌های سیستمی به‌نظام مالی را رفع می‌کند، از ایجاد رفتارهای ریسکی و کژ منشی توسط مدیران و سهامداران بانک‌ها جلوگیری می‌نماید.

انحلال[۱۴]: انحلال حدی‌ترین و آخرین راهکار مدیریت بانک‌های آسیب‌دیده بوده و در صورت عدم توفیق سایر راهکارها در فرآیند حل‌وفصل اتخاذ می‌گردد. این روش عموماً در مورد بانک‌های کوچک، ایزوله و یا بانک‌های که انحلال آن‌ها آثار خارجی محدود و کنترل‌شده‌ای دارد کارا و قابل توصیه است. فارغ از چگونگی اجرای فرآیند انحلال، به‌منظور کمینه‌سازی آثار خارجی ناشی از آن ضروری است پیش از انحلال موسسه مالی کلیه دیون تضمین‌شدهٔ آن بازپرداخت شده و بخشی از سایر دیون تحت ملاحظات خاص به حالت انجماد درآیند.

در بخش آتی بر اساس ادبیات نظری فوق و متناسب با شرایط کشور برخی اصلاحات سیاستی به‌منظور تقویت کارایی نظام ورشکستگی بانکی موردبررسی قرار خواهد گرفت.

سیاست‌های پیشنهادی

همان‌طور که در شکل ۱ نشان داده شد، مداخلات حاکمیتی مؤثر در فرایند ورشکستگی را برحسب زمانِ مداخله می‌توان در سه فاز دسته‌بندی نمود که شامل مداخلات احتیاطی در زمان‌های معمول، حل‌وفصل در آستانهٔ ورشکستگی و انحلال در زمان پس از ورشکستگی است. در ایران وظایف نهادهای حاکمیتی در فاز اول تا حد زیادی مورد بی‌توجهی قانون‌گذار قرارگرفته و زیرساخت‌های حقوقی و نهادی انجام مداخلات لازم در فازهای دوم و سوم نیز نیازمند اصلاحات زیادی است.

در این راستا بر اساس ویژگی‌های خاص بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و ارزیابی قوانین ورشکستگی در کشور که در بخش‌های پیشین موردبررسی قرار گرفت، پیشنهادهایی به‌منظور اصلاح نظام ورشکستگی بانکی ارائه خواهد شد.

 اصلاحات حقوقی

بخش اول پیشنهادها مربوط به اصلاحات حقوقی در بخش بانکی کشور بوده که نیازمند تدوین و تصویب مقررات لازم توسط مراجع ذی‌ربط است.

به رسمیت شناختن وظیفهٔ تنظیم‌گری بانک مرکزی و تفویض اختیارات لازم

با توجه به اهمیت تنظیم‌گری بانک مرکزی به‌ویژه مداخلات احتیاطی در سلامت نظام بانکی و تعدیل رفتارهای مخاطره‌آمیز مؤسسات مالی، ضروری است وظیفهٔ تنظیم‌گری بانک مرکزی در بخش مالی به رسمیت شناخته‌شده و سازوکارهای لازم برای اعمال آن در اختیار آن قرار گیرد[۱۵]. به نظر می‌رسد در شرایط کنونی که بخشی از بانک‌ها و مؤسسات مالی کشور در شرایط نامناسب مالی و یا در آستانهٔ ورشکستگی قرار دارند، عدم تنظیم‌گری مناسب بخش بانکی یکی از جدی‌ترین چالش‌های پیش رو در جهت مدیریت نظام بانکی و خروج آن از شرایط بحرانی است. در ایران بانک مرکزی علاوه بر دارا بودن وظایف سنتی خود ازجمله سیاست‌گذاری پولی، نظارت بر نظام‌های پرداخت و مدیریت ذخایر ارزی و برخی امور بانکی دولت، مسئولیت قاعده گذاری و نظارت بر شبکه بانکی را نیز بر عهده دارد. درصورتی‌که در میان این کثرت وظایف، وظیفهٔ تنظیم‌گری بخش بانکی به‌صورت شفاف و دقیق به رسمیت شمرده نشده و اختیارات و سازوکارهای لازم برای اجرا، هماهنگی و پاسخگویی در مقابل این وظایف برای بانک مرکزی دیده نشود، این کثرت می‌تواند باعث ایجاد تعارض بین وظایف و تحقق غیر بهینه آن‌ها گردد. درواقع در صورت عدم توجه قانون‌گذار به تفاوت ماهوی این وظایف، اختیارات و ساختارهای قانونی لازم برای انجام آن‌ها نیز در قانون به رسمیت شناخته نخواهد شد.

بهادر و همکاران (۱۳۹۴) در بررسی الزامات نهادی سیاست‌گذاری پولی برای دستیابی به نرخ تورم پایدار تک‌رقمی این مسئله را به‌تفصیل بیش‌تر موردبررسی قرار داده و تفویض توأمان دو وظیفهٔ مجزای سیاست‌گذاری پولی و تنظیم‌گری بانکی به عهدهٔ شورای پول و اعتبار از عوامل تضعیف هر دو کارکرد دانسته‌اند. در این میان، با توجه به عدم تصریح وظایف و اختیارات بانک مرکزی در حوزهٔ تنظیم‌گری بخش بانکی، در عمل این وظیفه در ادغام ساختاری فوق از اولویت کافی برخوردار نشده است. از همین رو برخی وظایف کلیدی بانک مرکزی ازجمله سیاست‌گذاری احتیاطی کلان[۱۶] که به‌ویژه پس از بحران ۲۰۰۸ در کشورهای مختلف موردتوجه جدی سیاست‌گذاران قرار گرفت، علیرغم چالش‌های موجود در نظام بانکی کشور کماکان در اولویت سیاست‌گذاری مالی قرار نگرفته است.

بر این اساس یکی از اصلاحات پیشنهادی به رسمیت شناختن وظیفهٔ تنظیم‌گری بخش بانکی توسط بانک مرکزی و اعطای اختیارات لازم به‌منظور اجرای آن است. در این راستا ضروری است با تبیین دقیق کارکردهای اصلی بانک مرکزی سازوکارهای ایجاد هماهنگی و رفع تعارضات احتمالی بین آن‌ها نیز مشخص گردد. بدیهی است که به دنبال تقویت جایگاه حقوقی این کارکرد بانک مرکزی، زمینهٔ بهتری برای پاسخگو نمودن این نهاد در قبال وضعیت بانکی کشور نیز فراهم خواهد شد.

 

تدوین قانون جامع ورشکستگی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری

تمایزات خاص بانک‌ها و مؤسسات اعتباری تدوین قانون ورشکستگی برای این مؤسسات را اجتناب‌ناپذیر می‌نماید. اگرچه قوانین فعلی کشور مسئلهٔ ورشکستگی مؤسسات مالی را موردتوجه قرار داده‌اند که در مقدمهٔ این نوشتار به‌اجمال بدان پرداخته شد، اما عدم انسجام، نواقص متعدد و فقدان منطقی یکپارچه به‌عنوان پشتوانهٔ نظری قوانین موجود، تدوین یک قانون جامع ورشکستگی برای مؤسسات مالی را اجتناب‌ناپذیر می‌سازد. در این راستا از بین ملاحظات مختلف که در بخش‌های پیشین بدان‌ها اشاره شد، به‌طور خاص انتظار می‌رود که قانون‌گذار در تصویب قانون مزبور دو مقولهٔ آتی را موردتوجه قرار دهد.

 تعریف دقیق مفهوم ورشکستگی بانکی

بر اساس چارچوب کنونی قانونی ورشکستگی مؤسسات مالی در کشور، فعالیت بانک‌ها از یک‌سو تابع مواد مرتبط قانون تجارت مصوب ۱۳۱۱ بوده و از سوی دیگر تحت الزامات قوانین حوزه بانکی و تحت نظارت بانک مرکزی به‌عنوان تنظیم‌گر بخش بانکی کشور است. این ساختار حقوقی دو چالش عمده را برای بخش بانکی به همراه داشته است. چالش اول مربوط به عدم تعریف دقیق مفهوم ورشکستگی بوده که از ابهام موجود در عبارت «توقف در پرداخت دیون» در متن قانون تجارت نشاءت می‌گیرد. قانون‌گذار با ذکر عبارت فوق تصریح ننموده که آیا منظور از توقف در پرداخت دیون، شامل نکول‌های ناشی از کمبود موقت نقدینگی نیز شده و یا صرفاً به تراز منفی دارایی‌ها در ترازنامه اشاره دارد. چالش دوم اینکه حتی درصورتی‌که عبارت «توقف» در قانون تجارت به‌دقت تفسیر شود، این تفسیر به دلیل تفاوت‌های ماهوی مؤسسات مالی از سایر بنگاه‌ها، لزوماً نمی‌تواند مبنای مناسبی برای تعریف ورشکستگی این مؤسسات به‌حساب آید. از این حیث یکی از ملزومات کلیدی در تصویب قانون ورشکستگی، ارائهٔ تعریف دقیقی از این مفهوم مطابق با شرایط مؤسسات مالی است. اگرچه پیشنهاد چنین تعریفی از حوزهٔ این نوشتار خارج است، اما در فرایند تدوین آن رعایت نکات زیر ضروری به نظر می‌رسد.

ازآنجایی‌که بانک‌ها به دلیل تبادلات زیاد نقدینگی، خاصیت نقد شوندگی سپرده‌ها، ارائهٔ خدمات تأمین نقدینگی ازجمله گشایش خطوط اعتباری و همچنین ارتباطات زیاد بین‌بانکی و ارائه یا دریافت وام‌های کوتاه‌مدت ممکن است در بازه‌های کوتاه‌مدت با مشکل نقدینگی مواجه شوند، کمبود نقدینگی و نکول در برابر برخی تعهدات نمی‌تواند مبنای مناسبی برای تعریف ورشکستگی در این مؤسسات باشد. مبنا قرار دادن چنین تعریفی در قانون می‌تواند منجر به ورشکستگی تعداد زیادی از مؤسسات مالی دارای تراز مثبت گردد که به دلیل ذات فعالیت‌های مالی در برهه‌هایی با شوک نقدینگی مواجه شده‌اند. ازاین‌رو به نظر می‌رسد هر تعریفی از ورشکستگی برای این مؤسسات می‌بایست بر مبنای منفی شدن خالص دارایی‌ها و یا کسری نقدینگی در بلندمدت[۱۷] بوده که مصادیق آن نیز در قانون و یا توسط یک مقام مشخص تدقیق گردد.

یکی دیگر از مسائلی که می‌بایست موردتوجه قانون‌گذار قرار گیرد توجه به ماهیت نظام بانکی کشور است که شاید بتوان گفت لااقل در مقام قانون در قالب «بانکداری عقد محور» شکل‌گرفته است. در این قالب بانک‌ها بر مبنای عقود مشخصی که هر یک وابسته به پروژه یا پروژه‌های خاصی هستند اقدام به تجهیز و تخصیص منابع می‌نمایند. در این ساختار نقش کلیدی بانک وکالت از جانب سپرده‌گذار برای مدیریت دارایی‌های وی و اخذ حق‌الوکاله در برابر آن است. فارغ از اینکه این الگو تا چه حد در نظام کنونی بانکداری کشور پیاده شده است، وجود الگوی عقد محور ملاحظاتی را در تعریف ورشکستگی بانکی به همراه خواهد داشت. به‌طور مثال در یک قرارداد مشارکتی که سپرده‌گذار و بنگاه دریافت‌کنندهٔ تسهیلات در سود و زیان یک پروژهٔ خاص مشارکت نموده و بانک نیز مبلغی را به‌عنوان حق‌الوکاله اخذ می‌نماید، تعریف ورشکستگی نمی‌تواند همانند الگوی رایج سپرده گیری و وام‌دهی بانک‌ها باشد. در الگوی رایج عدم بازپرداخت سپرده مشتریان به‌عنوان نکول بانک تلقی می‌شود درحالی‌که در الگوی مشارکتی، عدم حصول سود نمی‌تواند به‌عنوان مبنایی برای ورشکستگی بانک به شمار آید. این مسئله در مورد سایر قراردادهای مبادله‌ای که در آن اصل سپرده‌ها تضمین نشده و بانک صرفاً نقش وکیل سپرده‌گذار را بر عهده دارد نیز وجود خواهد داشت. اگرچه الگوی وکالتی در سیستم عقد محور فضای کمتری را برای نکول و ورشکستگی بانک ایجاد می‌نماید، اما خطاهایی چون عدم ایفای صحیح نقش وکالت توسط بانک و یا عدم فراهم آوردن اطلاعات صحیح و کافی در مورد پروژه‌های موجود در پورتفولیوی بانک می‌تواند مصادیقی از عوامل منجر به آسیب و ضرر سپرده‌گذاران و درنتیجه ضمان و ورشکستگی بانک باشد. بر این اساس ضروری است در تعریف مفهوم ورشکستگی علاوه بر توجه الگوهای رایج در قوانین سایر کشورها، ملاحظات خاص بانکداری کشور نیز به‌طورجدی موردتوجه قرار گیرد.

تعریف فاز آستانهٔ ورشکستگی[۱۸] در قانون ورشکستگی بانکی

با توجه به هزینه بالای ورشکستگی بانک‌ها که به‌ویژه در قالب آثار خارجی آن بر اقتصاد بروز می‌یابد، حفظ و احیای بانک‌های در آستانه ورشکستگی یکی از ابعاد کلیدی مداخلات دولت در بخش بانکی به شمار می‌رود. ازآنجایی‌که لازمهٔ اطلاع از قرار گرفتن بانک در آستانهٔ ورشکستگی آگاهی دقیق و مداوم بانک مرکزی از وضعیت ترازنامهٔ بانک‌ها و میزان ریسک آن‌ها است، پیشنهاد می‌شود در قانون ورشکستگی بانک مرکزی موظف گردد شاخص‌های سنجش پایداری مالی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری را تدوین و به‌صورت مداوم ارزیابی نماید. این شاخص‌ها باید نشان‌دهنده پایداری و تاب‌آوری نظام بانکی، میزان اعتماد عمومی به امنیت نظام بانکی کشور و حفظ حقوق سپرده‌گذاران باشد. همچنین ازآنجایی‌که مداخلات پیش از ورشکستگی قبل از بروز نکول و اعلام شکایت از بانک صورت می‌پذیرد، نیازمند تفویض اختیارات ویژهٔ قانونی برای بانک مرکزی خواهد بود. ازاین‌رو ضروری به نظر می‌رسد مادهٔ قانونی مشخصی بدین مضمون تنقیح گردد که درصورتی‌که بانک مرکزی هر یک از بانک‌ها و مؤسسات مالی را در معرض خطر ورشکستگی ارزیابی کرده و یا فعالیت‌های آن‌ها را برای نظام مالی کشور مخاطره‌آمیز تشخیص دهد، بتواند الزامات ویژه‌ای را بر عملکرد آن‌ها اعمال نماید. این الزامات شامل اعمال محدودیت بر سرمایه‌گذاری‌های پرخطر، لغو برخی از قراردادهای موجود و سایر مواردی است که در پیشگیری از فعالیت‌های مخاطره‌آمیز و تضمین حقوق سپرده‌گذاران مؤثر است. مجموعهٔ مداخلات در این دوره تحت عنوان «حل‌وفصل[۱۹]» و باهدف احیای بانک‌های در معرض شکستگی و یا مدیریت فرایند منتهی به ورشکستگی و انحلال صورت می‌پذیرد. در کنار مداخلاتی که بانک مرکزی در مرحلهٔ بازسازی این مؤسسات انجام می‌دهد، پیشنهاد می‌شود بانک مرکزی در گام ابتدایی برنامهٔ اصلی بازسازی را بر عهدهٔ خود بانک یا موسسهٔ اعتباری گذاشته و صرفاً نقش تصویب‌کننده و ناظر را نسبت به آن ایفا نماید. در این فرایند بانک موظف است طرح احیا مشتمل بر گزینه‌های بانک برای مقابله با مشکلات سرمایه و نقدینگی و خروج از آستانهٔ ورشکستگی را ارائه نموده و پس از تصویب بانک مرکزی اجرایی نماید.

درصورتی‌که برنامه بازسازی بانک موفقیت‌آمیز نبوده و مدیریت فعلی بانک ناتوان از ادامه فعالیت و ایفای تعهدات تشخیص داده شود، در گام بعد می‌بایست اختیارات کافی در اختیار بانک مرکزی قرار داده شود در مورد آن بانک تصمیم‌گیری نموده و تصمیمات خود را اجرایی نماید[۲۰].

اصلاحات ساختاری

با توجه به شرایط دشوار پیش روی بخش مالی کشور، اصلاحات ساختاری می‌تواند بخشی از برنامه مدیریت نظام بانکی در برههٔ کنونی باشد. در این راستا دو پیشنهاد ادغام بانک‌های دولتی در معرض ورشکستگی و همچنین مدیریت مؤسسات غیرمجاز پولی می‌تواند موردتوجه قرار گیرد. با توجه به گستردگی ملاحظات مربوط به مدیریت مؤسسات غیرمجاز بانکی که مجلس شورای اسلامی نیز با تصویب قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی در سال ۱۳۸۳ بدان ورود نمود، تحلیل مسائل مربوط به آن از حیطهٔ این نوشتار خارج بوده و در ادامه صرفاً پیشنهاد ادغام مؤسسات مالی دولتی موردبررسی قرار می‌گیرد.

ادغام بانک‌های دولتی آسیب‌دیده

بر اساس ماده ۵ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بانک‌های غیردولتی و بانک‌های دولتی که سهام آن‌ها واگذار می‌شود صرفاً در قالب شرکت‌های «سهامی عام» و «تعاونی سهامی عام» مجاز به فعالیت بوده و از این حیث همان‌گونه که در بخش مقدمهٔ این نوشتار موردبررسی قرار گرفت، مشمول آیین‌نامهٔ اجرایی مادهٔ ۵ فوق یعنی «آیین‌نامه نحوه تأسیس و اداره مؤسسات مالی و اعتباری غیردولتی»‌ می‌گردند. بر اساس ماده ۱۰۳ این آیین‌نامه «در صورت ورشکستگی مؤسسه اعتباری، تصفیه آن با نظارت بانک مرکزی و بر اساس قانون پولی و بانکی کشور، مقررات ناظر بر ورشکستگی در قانون تجارت و ضوابط صندوق ضمانت سپرده‌ها انجام می‌شود». درواقع موضوعِ مورد تصریح در این ماده بانک‌ها و مؤسسات مالی غیردولتی هستند. همچنین به‌موجب بند ۶ ماده ۲ و بند ج ماده ۳ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی علاوه بر بانک مرکزی، سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت بانک ملی ایران، بانک سپه، بانک صنعت و معدن، بانک توسعه صادرات، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه تعاون منحصراً در اختیار دولت است. به‌طورکلی «دولتی بودن شرکت» مانع تاجر دانستن آن شرکت نیست و بنابراین نمی‌تواند دلیل خارج نمودن آن از شمول مقررات ورشکستگی فوق یعنی قانون پولی و بانکی کشور، مقررات ناظر بر ورشکستگی در قانون تجارت و ضوابط صندوق ضمانت سپرده‌ها باشد. ازاین‌رو درواقع قواعد مشابهی در مورد ورشکستگی بر مؤسسات مالی دولتی و غیردولتی مترتب است. اما ازآنجاکه همه‌ساله در قانون بودجه سالانه کشور، مبالغ کلانی در بودجه جاری کشور برای جبران هزینه‌های عملیات جاری شرکت‌های دولتی منظور می‌گردد؛ عملاً ورشکستگی شرکت‌های دولتی و ازجمله بانک‌های دولتی بخصوص با توجه به اتکای بودجه به درآمدهای نفتی، کمتر قابل‌تصور است. ضمن اینکه با توجه به بزرگ بودن بسیاری از بانک‌های دولتی و هزینهٔ حیثیتی ورشکستگی آن‌ها برای حاکمیت، انتظار می‌رود دولت به‌هرحال از ورشکستگی آنان ممانعت به عمل آورد[۲۱].

در این میان در کنار اصلاحات حقوقی و ساختاری لازم برای اصلاح نظام بانکی، یکی از راه‌های عاجل بازسازی برخی از بانک‌های دولتی در معرض خطر ادغام است. با توجه به هزینه‌های ستادی بانکداری در کشور و حجم بسیار بالای ارزش دارایی‌های منقول ازجمله ساختمان و تجهیزات شعب، ادغام بانک‌ها و ستاد آن‌ها می‌تواند زمینهٔ واگذاری آن‌ها فراهم می‌آورد. بر اساس اطلاعات موجود در حال حاضر حدود بیست‌وسه هزار شعبهٔ بانکی در کشور وجود دارد که بیش از ۴۰ درصد از آن‌ها متعلق به بانک‌های دولتی است. از سوی دیگر وضعیت ترازنامهٔ بسیاری از این بانک‌ها در شرایط نامناسبی قرار داشته و افزایش سرمایه که منجر به افزایش قدرت توان تسهیلات دهی آن‌ها می‌شود، بسیار ضروری است. در این بانک‌ها نسبت کفایت سرمایه بسیار پایین بوده و از این حیث نیز ضروری است افزایش سرمایه بانک‌ها به‌طورجدی در دستور کار قرار گیرد. در این شرایط درنتیجهٔ ادغام بسیاری از دارایی‌ها ثابت بانک‌ها آزادشده که می‌تواند پس از فروش تبدیل به سرمایه شود. در شرایط کنونی با ادغام دو بانک می‌توان انتظار داشت که مدیریت جدید بانک ادغام‌شده بتواند بخش قابل‌توجهی درصد از شعب خود را واگذار کرده و منابع حاصله را صرف افزایش سرمایه بانک نماید.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در این نوشتار با بررسی نظری تمایزات مؤسسات مالی از بنگاه‌های شرکتی و بررسی نظام قانونی جاری ورشکستگی این مؤسسات در کشور، اهمیت اصلاح نظام حقوقی ورشکستگی مؤسسات مالی موردبررسی قرار گرفت. در این راستا همچنین برخی راه‌کارهای حقوقی و اصلاحات نهادی به‌منظور مواجهه بهتر با مقولهٔ ورشکستگی بخش بانکی کشور ارائه گردید که مجموعهٔ این موارد در ادامه مرور خواهد شد.

اگرچه قوانین فعلی کشور مسئلهٔ ورشکستگی مؤسسات مالی را به‌طور خاص موردتوجه قرار داده‌اند، اما به نظر می‌رسد کماکان زیرساخت‌های حقوقی و نهادی کشور از خلأهای جدی در این حوزه رنج‌برده که این مسئله تدوین یک قانون جامع ورشکستگی در حوزهٔ بانکی در کشور را ضروری می‌سازد. به‌طور خاص یکی از چالش‌های قانون کنونی عدم تعریف دقیق مفهوم ورشکستگی است. قانون تجارت با اکتفا به عبارت مبهم «توقف در پرداخت دیون» در تعریف ورشکستگی عملاً تنظیم‌گر بخش بانکی را در تعیین مصادیق ورشکستگی دچار مشکل نموده است. ضمن آنکه تعریف ورشکستگی بر مبنای نکول از بازپرداخت بدهی ممکن است منجر به ورشکستگی برخی از مؤسسات مالی دارای تراز مثبت گردد که به دلیل ذات فعالیت‌های مالی در برهه‌هایی با کمبود نقدینگی مواجه می‌شوند.

همچنین با توجه به هزینه بالای ورشکستگی بانک‌ها حفظ و احیای بانک‌های در آستانه ورشکستگی یکی از ابعاد کلیدی مداخلات دولت در بخش بانکی به شمار می‌رود. از دیگر پیشنهادها این نوشتار تمهید زیرساخت‌های حقوقی لازم به‌منظور شناسایی بانک‌های در آستانهٔ ورشکستگی و امکان مداخلهٔ بانک مرکزی در قالب فرایند حل‌وفصل آن‌ها می‌باشد. قوانین مربوط به فرایند حل‌وفصل می‌بایست به‌تفصیل جایگاه و اختیارات بانک مرکزی را در فرایند بازسازی، ادغام و احیاناً انحلال و تسویهٔ مؤسسات مالی تبیین نماید.

درنهایت ضروری است به‌منظور مدیریت نظام بانکی کشور و پیاده‌سازی سیاست‌های احتیاطی نقش تنظیم‌گری بانک مرکزی به‌عنوان یک نقش مستقل در قوانین به رسمیت شناخته شود. چراکه این امر نقش به سزایی در پیشگیری از ورشکستگی مؤسسات مالی و بروز بحران‌های بانکی خواهد داشت. همچنین لازم است سازوکارهای لازم برای رفع تعارضات از سایر نقش‌های بانک مرکزی به‌ویژه سیاست‌گذاری پولی پیش‌بینی گردد.

درنهایت در کنار اصلاحات حقوقی پیشنهادی، یکی از پیشنهادها ساختاری به‌منظور خروج بانک‌های دولتی در معرض ورشکستگی ادغام است. با توجه به هزینه‌های ستادی بانکداری در کشور و حجم بسیار بالای ارزش دارایی‌های منقول ازجمله ساختمان و تجهیزات شعب، ادغام بانک‌ها و ستاد آن‌ها می‌تواند منجر به آزادسازی و فروش حجم بسیار بالایی از دارایی‌ها ثابت این مؤسسات و درنتیجه امکان افزایش سرمایهٔ بانک شود.


[۱] Resolution

[۲] Stay

[۳] Ennis & Keister

[۴] Transfer of contracts

[۵] Continental Illinois

[۶] Morgan & Stiroh

[۷] Wall & Peterson

[۸] Transfer of control

[۹] Merger and Acquisition

[۱۰] Purchase and assumption agreement

[۱۱] James

[۱۲] Good bank and bad bank policy

[۱۳] Nationalization

[۱۴] Liquidation

[۱۵] در ایران همانند بسیاری از کشورها تنظیم‌گری بخش مالی از وظایف بانک مرکزی به شمار می‌رود.

[۱۶] Macroprudential

[۱۷] Long-term illiquidity

[۱۸] Pre-insolvency phase

[۱۹] Resolution

[۲۰] در این صورت، یک پیشنهاد می‌تواند تعیین «مدیر حل‌وفصل» باشد. در این صورت می‌توان کلیه اختیارات و وظائف هیئت‌مدیره بانک را به هیئت نظارت بانک مرکزی و کلیه اختیارات و وظائف مدیرعامل را به مدیر حل‌وفصل منتقل کرد. در این بخش در مورد ادغام، ملی سازی و یا انحلال بانک (یا لااقل تبدیل بانک به دو بخش و انحلال بانک بد) تصمیم‌گیری خواهدشد.

[۲۱] به نقل از سایت banki.ir: بنا بر اذعان رئیس بانک مرکزی انباشته شدن مطالبات بانک‌ها و عدم پرداخت تسهیلات باعث می‌شود منابع درآمدزای بانک‌ها قفل شود و درنتیجه بسیاری از بانک‌ها زیان‌ده شده و سرمایه آنها منفی شود، اما چون برخی از این بانک‌ها دولتی هستند مورد حمایت قرار می‌گیرند و مورد اعتماد مردم‌اند بنابراین منحل نمی‌شوند (http://goo.gl/2HIBNs).

[۱] ماده ۹۵ قانون برنامهٔ پنجم: به‌منظور تضمین بازپرداخت وجوه متعلق به سپرده‌گذاران بانک‌ها و سایر مؤسسات اعتباری در صورت ورشکستگی، به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می‌شود حداکثر تا پایان سال اول برنامه، نسبت به ایجاد صندوق ضمانت سپرده‌ها با رعایت شرایط ذیل اقدام نماید:

الف) صندوق ضمانت سپرده‌ها نهاد عمومی غیردولتی است که از محل حق عضویت‌های دریافتی از بانک‌ها و سایر مؤسسات اعتباری اداره خواهد شد.

ب) عضویت کلیه بانک‌ها و سایر مؤسسات اعتباری در صندوق ضمانت سپرده‌ها الزامی است.

ج) میزان حق عضویت‌ها متناسب با گردش مالی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری مذکور بنا به پیشنهاد بانک مرکزی

جمهوری اسلامی ایران به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد.

د) اساسنامه صندوق ضمانت سپرده‌ها بنا به پیشنهاد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و با هماهنگی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور به تصویب هیئت‌وزیران خواهد رسید.

[۲] مرجع اصلی مورداستفاده در بخش نظری Marinc & Vlahu (2012) است.

[۳] Coordination Problem

[۴] Stay

[۵] Creditor Friendly

[۶] Complete Contract

[۷] State Contingent

[۸] به‌طور مثال میزان و زمان‌بندی بازپرداخت متناسب با شرایط مالی بنگاه و وضعیت اقتصاد در زمان سررسید باشد.

[۹] Moral Hazard

[۱۰] Bank Run

[۱۱] Banking Crisis

[۱۲] Diamond & Dybvig

[۱۳] Drawing on credit line

[۱۴] Contagion

[۱۵] Systemic Risk

[۱۶] عجم‌اغلو و همکاران (۲۰۱۲) توضیح می‌دهند که ساختارهای مالی – شبکهٔ بازار بین‌بانکی – متراکم و غیرمتراکم هر یک می‌توانند در شرایط خاصی منجر به شکنندگی نظام مالی گردند.

[۱۷] Morgan

[۱۸] Leverage

[۱۹] Lender of last resort

[۲۰] Bagehot

[۲۱] Solvent but illiquid

[۲۲] Solvent

[۲۳] Freixas

[۲۴] هرچند که در شرایط نامناسب ممکن است بانک‌های خوب نیز به دلیل مسئله هم‌آرایی نتوانند از بازار بین بانک استقراض نمایند.

[۲۵] Too big to fail

[۲۶] Acharya & Yorulmazer

[۲۷] Too complex to fail

[۲۸] Too interconnected to fail

[۲۹] Bail out

[۳۰] Prudential policies

لزوم اصلاح سیستم کارت بازرگانی

کارت بازرگانی نشان دهنده عضویت بازرگانان در اتاق بازرگانی بوده و مجوزی برای انجام فعالیت های بازرگانی می باشد. در حال حاضر کارت های بازرگانی به صورت هوشمند هستند و قسمت عمده پروسه صدور آنها نیز به صورت الکترونیک و از طریق سامانه یکپارچه کارت بازرگانی هوشمند[۱] است.

با آغاز به کار این سامانه سرعت فرایند صدور کار بالا رفته و میزان خطا ها و اشتباهات در صدور کارت کاهش یافته است. مطابق گزارش اتاق بازرگانی ایران، در انجام پروژه هوشمند سازی کارت بازرگانی، نهایت تلاش به کار گرفته شده تا قانون و مقررات مرتبط دقیقا اجرا گزارش گردد و در این زمینه توفیقات مناسبی هم حاصل گردیده است. وجود شبکه های الکترونیکی و اتصال این سامانه به سامانه های مرتبط جهت راستی آزمایی اطلاعات متقاضیان نیز تا حدود زیادی توانسته است برخی مشکلات سابق مانند دادن اطلاعات ناصحیح توسط متقاضیان دریافت کارت به اتاق بازرگانی در زمینه اطلاعات شخصی و یا مسائل مالیاتی و گمرکی را بر طرف کرده و از ورود افرادی که صلاحیت های مندرج در آئین نامه جهت دریافت کارت بازرگانی را ندارند، به این مجموعه جلوگیری می گردد و به جز موارد اندک مشکل چندانی در این زمینه وجود ندارد.

اما مشکلات عمده ای که در زمینه کارت های بازرگانی در شرایط کنونی وجود دارد به شکل دیگری است. افرادی به عنوان متقاضی دریافت کارت بازرگانی مراجعه می کنند و همه شرایط و لوازم مندرج در آئین نامه را فراهم می کنند. یعنی مثلا مدرک مربوط به محل کار را ارائه می کنند، بدهی مالیاتی و یا گمرکی ندارند، مدرک تحصیلی متناسب دارند و … ؛ در چنین شرایطی و از آنجائیکه همه افراد از حقوق برابر شهروندی برخوردار هستند، اتاق بازرگانی مطابق آئین نامه موظف است اقدام به صدور کارت بازرگانی برای چنین فردی نماید. کارت بازرگانی صادر شده برای این فرد مطابق آئین نامه یک سال اعتبار دارد. اما نکته اصلی اینجاست که پس از دریافت کارت بازرگانی توسط این فرد، دیگر نظارت خاصی بر عملکرد وی در طول مدت این یک سال انجام نمی گیرد. همین مسأله امکان صورت گرفتن تخلفات گسترده در این زمینه را به وجود آورده است. یعنی ممکن است فرد این کارت خود را در اختیار فرد دیگری قرار دهد و خود استفاده ای از آن ننماید و حتی اطلاعی هم از چگونگی استفاده از این کارت توسط آن فرد دیگر پیدا نکند و در واقع صرفا با دریافت مبلغی اصطلاحا کارت بازرگانی خود را به آن فرد دیگر اجاره دهد. حالت شایع تر دیگر این است که فرد متقاضی کارت بازرگانی از ابتدا اجیر شده فرد دیگری است. یعنی فردی که می خواهد فعالیت بازرگانی انجام دهد ابتدا محلی را برای فعالیت تجاری اجاره می کند و سپس به سراغ فردی می رود که شرایط مندرج در آئین نامه را جهت دریافت کارت بازرگانی داشته باشد و با دادن مبلغی به وی از او می خواهد که به نام خودش برای این فرد کارت بازرگانی دریافت نماید. پس از دریافت کارت بازرگانی از آنجائیکه دیگر نظارتی بر عملکرد وی در طول این یک سال و حفظ شرایط اولیه در تمام این مدت وجود ندارد، به گونه ای دیگر عمل می کند. مثلا ممکن است اجاره محل انجام فعالیت تجاری را فسخ نماید. او می تواند با این کارت (که به نام خودش هم نیست) به واردات و صادرات بپردازد و در طول مدت یک سال از مزایای آن بهره مند گردد. نکته اصلی در ایجا امکان تخلفی است که برای چنین فردی می تواند در زمینه پرداخت مالیات و عوارض گمرکی فراهم است. حال حاضر وضعیت به گونه ای است که چنین فردی وقتی نیاز به تسویه حساب با گمرک و سازمان امور مالیاتی پیدا می کند که بخواهد همین کارت خود را برای یک سال دیگر تمدید نماید. در چنین صورتی وی باید دوباره مراحلی شبیه مراحل صدور کارت را طی کند و برای تمدید کارت خود مفاصا حساب از سازمان امور مالیاتی و نیز از گمرک ارائه نماید که البته این استعلامات همانگونه که اشاره گردید از طریق سامانه الکترونیکی صورت می گیرد. اما اگر فرد مورد اشاره قصد تمدید این کارت را نداشته باشد دیگر چنین مواردی را نیاز نخواهد داشت. به این معنا که آن فرد جهت ادامه فعالیت خود به سراغ فرد سومی می رود و همین کار را تکرار می کند. بدهی های گمرکی و مالیاتی هم بر عهده کسی می ماند که کارت به نام او صادر گردیده بود. سازمان امور مالیاتی و نیز گمرک همانگونه که در طول سال نظارتی بر عملکرده دارنده کارت بازرگانی نداشته اند، در پایان سال هم که فرد مراجعه ای به این نهاد ها ندارد، مطالبه ای از این فرد نمی کنند. معمولا پس از چند سال سازمان امور مالیاتی و همچنین گمرک بر اساس پرونده ای که برای این فرد مطابق با مدارکی که وی هنگام دریافت کارت بازرگانی ارائه کرده بود، تشکیل داده اند؛ به وی مراجعه می نمایند و با فردی مواجه می شوند که از بدهی مالیاتی و گمرکیِ معمولا سنگین خود بی خبر است و معمولا دارایی چندانی هم برای پرداخت این بدهی ندارد. از طرفی تعداد چنین پرونده هایی در حال حاضر زیاد است و مطابق گزارشات قسمت قابل توجهی از بدهی ها و معوقات مالیاتی و گمرکی از همین نوع می باشد.

IMG10443933

در اینجا نکاتی مطرح است. یکی مربوط به این می شود که چرا افرادی حاضر می شوند در ازای پولی که مطابق گزارشات غیر رسمی ارقامی بین پنجاه تا صد میلیون ریال است و در مقابل بدهی های میلیاردی ایجاد شده رقم فوق العاده اندکی می باشد، چنین کاری را انجام دهند؟!

مهمترین دلایلی که در این زمینه وجود دارد اولا عدم وجود اطلاعات کافی در بین مردم است و برخی از افرادی که کارت بازرگانی را به نام خود دریافت نموده و در اختیار دیگران قرار می دهند، از عواقب آن اطلاع کافی ندارند و توسط بازرگانان اصلی دچار اغفال می شوند. اما غیر از این مورد، نکته دیگری هم مطرح است که آن خلأ قانونی در زمینه مجازات افراد دارای بدهی های مالیاتی و گمرکی است که موجب شده است تا برخورد متناسب با بدهکاران مالیاتی و گمرکی صورت نگیرد و بازدارندگی لازم وجود نداشته باشد.

به هر حال آنچه که در حاق واقع اتفاق می افتد این است که سازمان امور مالیاتی و گمرک با حجم زیادی از پرونده های مربوط به بدهی های مالیاتی و گمرکی مواجه هستند که متهمان نیز توان پرداخت بدهی های خود را ندارند.

مطابق اظهارات یکی از مسئولین اتاق ایران در مصاحبه شفاهی، تعداد قابل توجهی از بزرگترین تجار کشور هستند که سهم قابل ملاحظه ای از تجارت سالانه کشور توسط آنها صورت می گیرد، اما حجم تجارت رسمی ثبت شده به نام آنها بسیار اندک است و علت این امر، همین پدیده استفاده از کارت های بازرگانی صادر شده به نام دیگران و یا به عبارت دیگر کارت های اجاره ای است. البته همه این افراد به قصد فرار مالیاتی این کار را نمی کنند و اتفاقا تعدادی از آنها در پایان سال مالیات مربوط به فعالیت اقتصادی خود را پرداخت می کنند اما حاضر به دریافت کارت بازرگانی به نام خود نیستند. این در شرایطی است که مجموع هزینه هایی که بازرگان اصلی باید جهت صدور کارت بازرگانی (در صورتی که بخواهد کارت را به نام خودش دریافت نماید) بپردازد از چهار میلیون ریال تجاوز نمی کند؛ اما وی حاضر است هزینه ای در حدود بیست برابر این مبلغ را بپردازد و کارت بازرگانی را به نام فرد دیگری داشته باشد.

بررسی های صورت گرفته نشان می دهد که غیر از انگیزه فرار از پرداخت مالیات و عوارض گمرکی، عوامل دیگری هم هستند که در راه بازرگانان ایجاد مشکل می کنند و موجب می شوند که بازرگانان اصلی کارت بازرگانی را به نام خود نگیرند. این عوامل پس از بررسی های جامع و میدانی احصاء گردیده اند.

یکی از مهمترین دلایل وقوع چنین پدیده ای عملکرد ناصحیح برخی مأمورین مالیاتی است. هرچند که هدف گروهی از بازرگانان از گرفتن کارت بازرگانی به نام دیگران و استفاده از آن فرار مالیاتی است اما افراد دیگری هم هستند که تعدادشان کم هم نیست و خودشان قصد پرداخت مالیات را هم دارند اما در جریان فرایند محاسبات مالیاتی از سوی برخی مأمورین مالیاتی کارشکنی هایی در مورد آنها صورت می گیرد و به بهانه های نا معقول مالیات آنها اصطلاحاً “علی الرأس” می شود. در نتیجه برای این افراد شرایطی به وجود می آید که میزان مالیات پرداختی آنها بالا می رود و سودشان از بین می رود. در چنین شرایطی بازرگان می بیند که مالیاتی بیشتر از سودش از وی گرفته می شود و فعالیت تجاری اش ضرر ده می گردد. به وجود آمدن این وضعیت، انگیزه بازرگان برای فعالیت اقتصادی را از بین خواهد برد. علت به وجود آمدن چنین شرایطی نیز محاسبه نا درست مالیاتی و کارشکنی هایی است که مأمورین مالیاتی انجام می دهند. به این دلیل، بازرگانان ترجیه می دهند که با سازمان امور مالیاتی روبرو نشوند و از کارت بازرگانی دیگری استفاده نمایند. سازمان امور مالیاتی هم در پایان سال به افرادی که کارت به نام شان است با آدرسی که در سامانه ثبت گردیده است مراجعه می کنند. اما پس از مراجعه معمولا با دو حالت مواجه می شوند. یک حالت این است که آدرس فرد صاحب کارت تغییر کرده است و اطلاعی از آدرس جدید وجود ندارد و حالت دیگر این است که فرد را پیدا می کنند و متوجه می شوند که این فرد هیچ اطلاعی از تجارت صورت گرفته با کارتی که به نام وی است ندارد و در بسیاری از موارد دیده شده که فرد صاحب کارت یک پیرمرد یا پیرزن ساده و بی اطلاع از امور بازرگانی است.

عامل بعدی عملکرد نا صحیح گمرک است. ساز و کار محاسبه حقوق گمرکی هنگام ترخیص کالاهای وارداتی از گمرک به این صورت است که در هنگام ترخیص یک برآورد کلی (نه به صورت دقیق) از ارزش کالاها صورت می گیرد و مطابق آن و بر اساس تعرفه های گمرکی، حقوق گمرکی کالاها محاسبه می شود و مبلغی به عنوان علی الحساب از بازرگان دریافت می گردد. اما مطابق آئین نامه های گمرکی، گمرک می تواند تا چند سال بعد به آن فرد مراجعه نماید (مطابق آدرسی که فرد هنگام اخذ کارت بازرگانی ارائه نموده است) و برآورد دیگری از ارزش کالاهای وارد شده توسط فرد داشته باشد. به این معنا که ممکن است گمرک بگوید که محاسبه اولیه من صحیح نبوده و بازرگان را مجبور به پرداخت مبالغ بیشتری به عنوان حقوق گمرکی نماید. این در حالی است که بازرگان کالاهایی را که وارد کرده بود، متناسب با قیمت خرید، هزینه های حمل و نقل و نیز هزینه های گمرکی پرداخت شده و با در نظر گرفتن مقداری سود برای خودش قیمت گذاری کرده و فروخته است و هم اکنون با شرایطی مواجه می شود که گمرک مبالغ بیشتری را از وی به عنوان حقوق گمرکی مطالبه می نماید. این مسأله مشکلات عدیده ای را برای بازرگان به وجود می آورد و موجب می شود که سود فعالیت تجاری وی از بین برود. در چنین شرایطی بازرگانان ترجیح خواهند داد که از روبرو شدن مستقیم با گمرک پرهیز نمایند و تا حد امکان خود را با گمرک درگیر نکنند و از همین رو خودشان اقدام به دریافت کارت بازرگانی نکنند.

عامل سوم هم عملکرد سازمان تأمین اجتماعی در زمینه تسویه حساب با بازرگانان است. بازرگانی که متقاضی دریافت کارت بازرگانی می باشد باید از سازمان تأمین اجتماعی برگه مفاصا حساب داشته باشد. تسویه حساب بازرگانان با سازمان تأمین اجتماعی هم عمدتا در زمینه پرداخت سهمی از حق بیمه کارگران است و به بازرگانانی که در فعالیت اقتصادی خود کارگرانی را به کار می گیرند مرتبط می شوند. در حال حاضر از حق بیمه ۳۰ درصدی، ۷ درصد آن را کارگر و ۲۳ درصدش را کارفرما پرداخت می کند. عمده این موارد مربوط به کارخانه دارانی است که مواد اولیه مورد نیاز برای تولیدات خود را وارد می کنند و برای این منظور نیاز به کارت بازرگانی دارند. در اینجا نیز مشکلاتی شبیه به آنچه که در گمرک و سازمان امور مالیاتی پیش می آید، وجود دارد. به این معنا که سازمان تأمین اجتماعی مفاصا حساب را بر اساس محاسبات دقیق صادر نمی کند و ابتداءً یک مفاصا حساب را به صورت موقت صادر می کند تا فرد بتواند برای دریافت کارت بازرگانی اقدام نماید، اما پرونده فرد تا چند سال مفتوح می ماند و ممکن است در آینده تأمین اجتماعی به وی مراجعه نموده و عنوان بدارد که او مبالغی را به تأمین اجتماعی بدهکار است و از این طریق برای بازرگان مشکلاتی پدید می آید. بازرگان وقتی می بیند که با وجود پرداخت های ماهیانه به تأمین اجتماعی جهت حق بیمه کارگران، بازهم تأمین اجتماعی از وی مطالباتی می کند، ترجیح می دهد که خودش مستقیما با این سازمان مواجه نشود و این هم علتی برای گسترش پدیده کارت های بازرگانی اجاره ای می گردد.

البته به صورت صریح نمی توان گفت که چه مقدار از این مطالبات تأمین اجتماعی واقعی و مطابق با محاسبات دقیق است و چه مقدار از آن نشأت گرفته از کارشکنی ها و تخلفات است اما به هرحال این وضعیت موجب به وجود آمدن این مشکل شده است.

جمع بندی

مشخص گردید که مهم ترین مشکلی که در زمینه کارت های بازرگانی وجود دارد موضوعی است که به کارت های بازرگانی اجاره ای معروف شده است. در این زمینه نیاز است که ابتداءً با پر کردن خلأهای قانونی موجود و نیز با گسترش نظارت ها بر فعالیت بازرگانان، زمینه برای واگذاری کارت بازرگانی پس از دریافت توسط دارندگان آن به دیگران محدود گردد و افراد نتوانند به نام دیگری فعالیت اقتصادی انجام داده و از پرداخت هزینه های مالیاتی و گمرکی و … فعالیت های اقتصادی خود فرار کنند. همچنین بخش دیگری از مشکلات ناشی از آئین نامه ها و مقررات مربوطه است و برخی دیگر بر اثر عملکرد ناصحیح و بعضا کارشکنی هایی است که توسط مسئولین مربوطه صورت می گیرد.

[۱]. http://cscs.ir/