دسته‌بندی موضوعی مباحث مطرح‌شده در جلسات شورای بازنگری قانون اساسی پیرامون اصل ۱۷۵

در این گزارش تلاش شده است تا مباحث مطرح‌شده در جلسات شورای بازنگری قانون اساسی که به بحث صداوسیما اشاره دارند، دسته‌بندی موضوعی شده تا به‌موجب آن امکان رجوع به مباحث مطرح‌شده آسان‌تر گردد. ازاین‌رو گزارش حاضر ‌به یازده فصل تقسیم می‌گردد. این فصول عبارت‌اند از:

  • سیاست‌های کلان: در این بخش تمام مواردی که جنبهٔ سیاست‌گذارانه داشته و نشان‌دهنده کارکردهای کلان سازمان صداوسیما می‌باشد، دسته‌بندی‌شده است.
  • اشکالات و ایرادات موجود: در این بخش مباحثی که به اشکالات و ایرادات موجود در سازمان صداوسیما تا پیش از تشکیل شورای بازنگری پرداخته، دسته‌بندی‌شده است.
  • پیشنهاد انتخاب توسط سران سه قوه یا یکی از آن‌ها و موارد مربوط به آن: در این بخش به استدلال‌ها و دلایل اقامه‌شده در راستای انتخاب رئیس سازمان توسط سران سه قوه یا یکی از آن‌ها پرداخته شده است.
  • پیشنهاد انتصاب توسط رهبری و موارد مربوط به آن: در این بخش به استدلال‌ها و دلایل اقامه‌شده در راستای انتصاب رئیس سازمان توسط رهبری پرداخته شده است.
  • پیشنهادهای متفرقه: در این بخش به پیشنهادهایی به‌جز دو مورد فوق و دلایل اقامه‌شده در حمایت از آن‌ها پرداخته شده است.
  • ایرادات مطرح‌شده پیرامون ((انتخاب توسط سران سه قوه یا یکی از آن‌ها)): در این بخش به ایرادات و اشکالات دلایل اقامه‌شده در راستای انتخاب رئیس سازمان توسط سران سه قوه و یا یکی از آن‌ها پرداخته شده است.
  • ایرادات مطرح‌شده پیرامون ((انتصاب توسط رهبری)): در این بخش به ایرادات و اشکالات دلایل اقامه‌شده در راستای انتصاب رئیس سازمان توسط رهبری پرداخته شده است.
  • ایرادات متفرقه: در این بخش به ایراداتی به‌جز دو مورد فوق و دلایل اقامه‌شده در مخالفت با آن‌ها پرداخته شده است.
  • پیشنهادهای مطرح‌شده پیرامون نظارت: در این بخش به پیشنهادهای مربوط به چگونگی نظارت بر مدیرعامل و عملکرد صداوسیما و دلایل اقامه‌شده در حمایت از آن پرداخته شده است.
  • ایرادات مطرح‌شده پیرامون نظارت: در این بخش به پیشنهادهای مربوط به چگونگی نظارت بر مدیرعامل و عملکرد صداوسیما و دلایل اقامه‌شده در مخالفت با آن پرداخته شده است.
  • اصلاحات جزئی: در این بخش به اصلاحات مطرح‌شده پیرامون برخی کلمات یا عبارات در خود متن قانون پرداخته شده است.

با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.

مروری بر موارد مطرح‌شده در شورای بازنگری قانون اساسی پیرامون مدیریت متمرکز در صداوسیما

خلاصه اجرایی

  • یکی از مواردی که در تدوین قانون برای اداره هر نهادی می‌بایست موردتوجه قرار گیرد، تجارب تاریخی در شیوه مدیریت و اداره آن نهاد است. بر همین اساس برای تدوین قانون اداره صداوسیما می‌بایست تجربه اداره این سازمان از اول انقلاب تاکنون همواره موردتوجه قرار گیرد.
  • پیش از بازنگری قانون اساس در سال ۱۳۶۸، سازمان صداوسیما به صورتی شورایی مدیریت می‌شده که این مسئله موجب بروز اختلافات جدی میان “شورای سرپرستی” و “مدیرعامل” گردیده بر همین اساس حضرت امام خمینی در فرمان بازنگری قانون اساسی در سال ۶۸ مسئله “تمرکز در مدیریت صداوسیما به صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند” را ذکر می‌کنند. و در مذاکرات میان اعضای شورای بازنگری قانون اساسی، موارد زیر به‌عنوان آسیب‌های مدیریت شورایی تحت نظر سه قوه در دهه اول انقلاب بیان شده است:
  • غیرمتمرکز بودن مدیریت: در قانون سال ۶۲ به‌واسطه وجود شورای سرپرستی برای سازمان، مدیریت در سازمان بیش‌ازاندازه تجزیه گردیده بود که به‌موجب این مسئله مرجع پاسخگویی در سازمان وجود نداشته، علاوه بر آن مرجعی برای اطلاع از سیاست‌ها وجود نداشته و عدم امکان اجماع در سطوح عالی مدیریتی بر سر مسائل گوناگون موجب فرسایشی شدن فرآیند تصمیم‌گیری در سازمان می‌شده است.
  • موازی بودن مسئولیت‌ها: در قانون سال ۶۲ به‌واسطه وجود شورای سرپرستی و مدیرعامل که به هردو اختیارات سیاست‌گذاری و مدیریتی اعطا شده بود، تداخل وظایف و کارکردها در سطوح عالی مدیریتی و تصمیم‌گیری پدید آمده بوده و همچنین نقش رهبری در قانون اصل ۱۷۵ پیش از بازنگری به‌درستی دیده نشده بوده است
  • ضعف در فرآیندهای نظارت: به‌واسطه وجود شورای سرپرستی درون سازمان و عدم وجود نهاد نظارتی خارجی در قانون سال ۶۲، فرآیندهای نظارتی در سازمان با مشکل مواجه بوده است.

مقدمه

یکی از محورهای اصلی موردبحث در شورای بازنگری قانون اساسی (تشکیل‌شده مورخ اردیبهشت‌ماه ۱۳۶۸) طبق فرمان مستقیم حضرت امام (ره) مسئلهٔ ((تمرکز در مدیریت صداوسیما به صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند)) بود. اهمیت این مسئله ناشی از بروز اشکالات متعدد در ساختار ((شورای سرپرستی)) مدیریت سازمان صداوسیما بود که به‌موجب تجربهٔ ۱۰ سالهٔ این نوع از مدیریت، در عملکرد سازمان صداوسیما به وجود آمد. بخشی از مذاکرات جلسات شورای بازنگری به گفت‌وگو پیرامون اشکالات موجود در سازمان اختصاص دارد. این بخش تصویر نسبتاً روشنی از دو موضوع در اختیار ما قرار می‌دهد:

  • وضعیت و اشکالات مدیریتی سازمان در بازه زمانی ۱۳۵۸-۱۳۶۸
  • ایرادات احتمالی وارد بر شیوهٔ مدیریت شورایی در صورت ادامهٔ این سازوکار

این بخش از گفت‌وگوها در محورهای زیر خلاصه می‌شود:

  1. غیرمتمرکز بودن مدیریت: به‌تبع این مورد، مسئلهٔ عدم‌تشخیص مرجع مناسب برای رجوع هنگام اتخاذ سیاست‌ها و مشخص نبودن مسئول پاسخگو نیز پررنگ جلوه می‌نماید.
  2. موازی بودن مسئولیت‌ها
  3. ضعف در فرآیندهای نظارت

در ادامه نقل‌قول مستقیم گفت‌وگوهای شورای بازنگری قانون اساسی پیرامون اشکالات و ایرادات موجود ارائه می‌شود؛

دسته‌بندی مشروح مذاکرات
محورهای گفت‌وگوموضوعات مورداشارهنقل‌قول‌ها
غیرمتمرکز بودن مدیریت– تجزیه بیش‌ازحد مدیریت – ناکافی بودن طول دورهٔ مدیریتی – مشخص نبودن مسئول پاسخگو – مشخص نبودن مرجعی برای اطلاع از سیاست‌ها ((در مورد صداوسیما، این اشکالی که الآن وجود دارد شاید عمدتاً ناشی از قانون مجلس است و نه قانون اساسی، (احتمالاً یک مقدارش) یعنی چون در قانون مجلس آمده گفته که سه قوه انتخاب بکنند. اولاً این‌ها دوره‌شان ۲ سال است، دو سال برای یک برنامه‌ریزی اساسی فرهنگی در کشور، کافی نیست، این یک اشکال دارد. و ثانیاً در آن قانون مدیریت را حسابی تجزیه کرده، معاونین را این‌ها باید تصویب بکنند و مدیران نمی‌دانم کجا را باید این‌ها تصویب بکند و طرح‌ها را این‌ها باید تصویب بکنند سیاست‌ها را این‌ها تصویب بکنند و واقعاً در صداوسیما اگر الآن مشکلی پیش بیاید و مسؤولین بخواهند بازخواست بکنند، یک جای جواب‌گویی نیست آنجا هم هرروز مسئله هست. کارهای انجام‌نشده اشکالش خیلی بیشتر از کارهایی است که انجام‌شده و اشکال دارد صداوسیما یک قدرت عظیم فرهنگی است و خیلی کارهای زیادی می‌تواند بکند. ما الآن ممکن است بگوییم شاید فلان برنامه این عیب را دارد، اما این‌که چرا این‌گونه برنامه نیست. این سؤال اصلی است و ممکن است مدیر بگوید که خوب بالاخره ما این‌ها را محدودیت داریم، شورا باید چه بکند و کی بگوید چه‌کار باید بکند بنابراین باید این مدیریت متمرکز بشود حالا نوع تمرکزش چیست؟ من خیال می‌کنم که هنوز برای ما مسئله روشنی نیست ما هم که در کمیسیون بحث کردیم هنوز چیز روشنی نداریم بعضی‌ها پیشنهادشان این است که باید قانون مجلس اصلاح بشود، اصلاً نیازی به اینجا نیست بعضی‌ها می‌گویند که مثلاً به رهبری تعلق بگیرد و بعضی‌ها می‌گویند به سه قوه تعلق بگیرد و به‌عنوان رؤسای سه قوه یک مشکلی که الآن صداوسیما دارد این است که بعضی از سیاست‌ها را آن‌ها فوراً نمی‌دانند از کی بپرسند؟ آیا از نخست‌وزیر بپرسند خوب ایشان یک نفر است که می‌تواند جواب بدهد، از رئیس مجلس بپرسند؟ از کجا بروند بپرسند؟ خود آن شورا هم نمی‌دانند بنابراین باید به یکجایی مربوط باشد که سیاست‌ها آن به آن روشن باشد این اصلاً لحظه‌ای است وسط اخبار یک مسئله مهم کشوری پیش می‌آید که می‌خواهند سیاستش را تصمیم بگیرند باید یک مرجعی داشته باشند که مرجع اگر همان باشد که مدیرعامل را نصب می‌کند، خیلی زود می‌تواند جوابگو باشد و باید در این قانون فکری بشود که این مشکل حل بشود ما باید بهای زیادی به صداوسیما بدهیم، این برای ما ابزار مهمی است.))
تجزیه بیش‌ازحد مدیریت– مشخص نبودن مسئول برای مؤاخذه – عدم امکان اجماع میان افراد منتخب سه قوه((بسم‌الله الرحمن الرحیم. بنده با پیشنهاد کمیسیون مخالفم به خاطر این‌که این پیشنهاد به‌هیچ‌وجه متضمن رفع اشکالی که تاکنون وجود داشته و تجدیدنظر به خاطر آن اشکالات بوده به‌هیچ‌وجه این اشکالات را رفع نمی‌کند. اشکال صداوسیما در این بود که مسئول مشخصی نبود که دستگاه حالا دستگاه که می‌گوییم یا قوه قضائیه یا مجلس یا حتی رهبر بتواند از او مؤاخذه کند به خاطر مسائل صداوسیما و صداوسیما دستگاه به این عظمت، با این شمول، با این حساسیت مسئول نداشت. چون از طرف سه قوه سه نفر معین می‌شدند. حالا ترتیب تعیین آن سه نفر هم خودش یک داستانی دارد که واقعاً مشکلات فراوانی داشت و هیچ نمی‌تواند مسؤولیت را بر گردن افراد سه قوه یا رؤسای سه قوه بگذارد و آن‌ها می‌رفتند آنجا و هر مشکلی پخش می‌شد در سطح سه قوه، دستگاه نمی‌توانست از کسی مؤاخذه کند از حضرت امام درخواست شد که روی این مسئله تجدیدنظر بشود ایشان هم پذیرفتند آن مطلبی هم که آقای هاشمی از قول امام نقل کردند بله بنده هم همان وقت با حضرت امام ملاقات کردم در همان سالی که ایشان می‌گویند راجع به مسئله مدیریت ایشان که فرمودند رؤسا امام فرمودند رؤسای سه قوه به نظر من باشد لکن در مقام تفسیر آنچه در قانون اساسی هست می‌فرمودند نه این‌که نظرشان این باشد که باید رؤسای سه قوه باشند که متأسفانه در مجلس رأی نیاورد.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– مدیریت‌های موازی و لوث مسئولیت‌ها – ابهام در متن قانون و اصطکاک در مسئولیت‌ها به‌تبع آن((بسم‌الله الرحمن الرحیم. سرّ این‌که تمرکز در مدیریت صداوسیما این مسئله شده و حضرت امام (دام‌ظله) این کار را به شورای بازنگری ارجاع داده‌اند که بررسی بکنند این است که مجلس شورای اسلامی با توجه به اصل ۱۷۵ قانون اساسی قانونی به تصویب رسانده که طبق این قانون در صداوسیما دو خط موازی یکدیگر حرکت می‌کنند و اگر هرکدام از این‌ها بخواهند دقیقاً از اختیارات قانونی خودشان استفاده کنند به همان لوث مسؤولیت‌ها و اصطکاک منجر می‌شود. در قانون عادی، شورای سرپرستی تعیین‌شده و شورای سرپرستی وظایف و اختیاراتی دارد و مدیرعامل هم اختیاراتی دارد و این‌ها باهم اصطکاک پیدا می‌کنند و معلوم نمی‌شود که بالاخره یقه چه کسی را باید گرفت و گفت مسئول کیست؟ سرّش این است که در اصل ۱۷۵ قانون اساسی می‌گوید ((صداوسیما زیر نظر سه قوه اداره می‌شود)) این جمله مجلس را بر این وادار کرد که مستقیماً از سه قوه نماینده بفرستد و آن‌ها که به‌عنوان نماینده سه قوه در آنجا کار می‌کنند خوب مدیرعامل هم معین بکنند و با آن اختیاراتی که در قانون مشخص است و به مدیرعامل داده‌اند ازنظر قانونی اختلالاتی در صداوسیما پیش می‌آید، گرچه دخالت‌های حضرت امام نگذاشته آن اختلالات به وجود بیاید ولی درعین‌حال ازنظر قانونی اگر بخواهند هرکدام از این‌ها (شورای سه‌نفره و مدیرعامل) از حق قانونی‌شان استفاده بکنند این اصطکاک وجود دارد.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– مدیریت‌های موازی به سبب وجود مدیر و شورای سرپرستی در کنار یکدیگر، – کوتاه بودن طول دوره مسئولیت مدیر سازمان و نمایندگان، – کم‌رنگ دیده شدن نقش رهبری در قانون اساسی، – عدم پیش‌بینی ((نظارت)) به‌طور دقیق در متن قانون – وجه قانونی نداشتن عبارت ((سران سه قوه)) ((بسم‌الله الرحمن الرحیم. من صحبتم نه برای این است که مثلاً رأی نیاورد شاید زمینه طوری است که سروران رأی ندهند. اما دو سه تا نکته هست که باید توجه بشود اگر قانون اداره صداوسیما را مخصوصاً جناب آقای هاشمی ریاست محترم کمیسیون چهارم (کمیسیون مسئول بررسی مسئله صداوسیما) توضیح می‌دادند معلوم می‌شد که گیر قضیه در طول این هفت، هشت سال در کجا بوده؟ و این مصوبه آیا هماهنگی با آن قضیه دارد یا نه؟ واقع قضیه این است که چون خود حاج‌آقا بیشتر از من در صداوسیما، در شورای سرپرستی بوده‌اند و خود من هم دو سال بودم، مشکل قضیه ازاینجا پیدا شد که طبق قانون اداره صداوسیما و اساس‌نامه سازمان صداوسیما وضعیت طوری است که سه نفر به‌عنوان نمایند اصلی و سه نفر به‌عنوان نمایند علی‌البدل از طرف قوای سه‌گانه انتخاب می‌شود و این‌ها دقیقاً در رابطه با مسائل گوناگونی که در آنجا مطرح‌شده است حتی راجع به خط‌مشی، حدود وظایف و مسائل گوناگونی که دارد، در بعضی از این مواقع حالت قانون‌گذاری هم داشتند. مدیرعامل را انتخاب می‌کردند، نه‌تنها مدیرعامل را انتخاب می‌کردند بلکه معاونین چندگانه که دارد، معاون طرح و برنامه، معاون آموزشی، معاون فنی و دو تا معاون دیگر، پنج‌تا معاون دارد. این‌ها را همین شورای سرپرستی تعیین می‌کرد، تنها این نبود مدیران مراکز را همین شورا انتخاب می‌کردند، علاوه بر این‌ها زیر نظر شورای سرپرستی ما هفت‌تا واحد داشتیم موازی واحدهایی که زیر نظر مدیرعامل صداوسیما بود. نوع تنظیم در آنجا در حقیقت دو نوع مدیریت موازی را به وجود آورده بود و عملاً مشکل درست کرده بود و مدت انتخاب مدیرعامل هم دو سال بود و نمایندگان هم به‌طور طبیعی دو سال انتخاب می‌شدند و مدیرعامل وقتی‌که نمایندگان این سه قوه عوض می‌شدند مدیرعامل، معاونین مدیرعامل، مدیران مراکز همه این‌ها باز یک چنین حالتی را به وجود می‌آورد و به‌طور طبیعی بدترین شیوه مدیریت این بود که در قانون مدیریت صداوسیما و اساس‌نامه سازمان صداوسیما پیش‌بینی‌شده بود… در تنظیم قانون اساسی قبلی رهبری )) کالحجر فی جنب الانسان)) دیده‌شده است. رهبری امروز حضرت امام با توجه به خصوصیات ایشان که در متن جامعه هست، غیرازآن رهبری است که در قانون اساسی پیش‌بینی‌شده و شاهد قضیه این است که ما در هر قانون عادی می‌آمدیم یک نماینده رهبری پیش‌بینی بکنیم این شورای معظم و محترم نگهبان می‌آمدند می‌گفتند آقا خلاف قانون اساسی است حق هم داشتند برای این‌که در اصل ۱۱۰ قانون اساسی حصر بوده و نمی‌شود چنین چیزی را شما در اینجا منظور بکنید معنای این حرف این است که اساساً در قانون اساسی رهبری آن طوری که باید دیده بشود دیده نشده بود. بنابراین اعتقاد ما این است که رهبری در بدن نظام است در متن نظام است… بنابراین من معتقدم که این اشکالاتی که حضرت‌عالی فرمودید در کمیسیون مطرح بوده، اشکالات جدی و اساسی به نظر من نبود. علاوه بر هم این‌ها واقع قضیه این است که من قانون اساسی قبلی را درست مطالعه کرده‌ام دو سه بار، خیلی عبارت قوی‌تر از این تعبیراتی است که شما در اینجا به‌کاربرده‌اید. در مقدمه قانون اساسی اگرچه قانون نیست اما عبارت بسیار زیبا، عبارت بسیار جامع دقیقاً این عبارات تناسب دارد با همان مقام ولایت امر در اصل ۱۷۵ هم که این عبارت آمده شما این‌جوری تصور فرمودید: ((در صداوسیما جمهوری اسلامی ایران آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مسائل کشور باید تأمین گردد. نصب و عزل مدیرعامل به‌اتفاق سران سه قوه و با حکم رئیس‌جمهور انجام می‌گیرد.)) ببینید اصلاً این عبارت بالا با این عبارت پایینی که دو تا اصل باید بشود اصلاً خیلی تناسب ندارد یعنی انسجام لازم که جناب آقای آذری هم اشاره فرمودند وجود ندارد. بعد هم فرمودید شورایی متشکل از هفت نفر من حدسم این است که در ذهن مخصوصاً جناب آقای هاشمی که در شورا تشریف داشتند این بوده که هرکدام از آن قوای سه‌گانه دو نفر، یکی اصلی، یکی علی‌البدل و با همین دید هم نماینده رهبری را یک نفر پیش‌بینی کردند. من در ذهنم این است از باب حمل بر صحت اگرچه عبارت این‌طور نیست اما ظاهراً مراد این‌ها این است اگر مراد این بشود اشکال حاج‌آقا عمید وارد نیست برای این‌که آن نفر، سه نفر علی‌البدل و سه نفر هم عضو اصلی است یقیناً هرکدام از این‌ها یک قوه دارد، مسئله رهبری در کنار این است. اما مسئله نظارت درست نیست یعنی نظارتی که در اینجا مطرح‌شده چرا؟ برای این‌که عبارتی است که در کتاب طهارت و این‌ها فقها دارند. این شبیه همان ناظر محترم است یعنی از دور فقط، مثلاً فرض کنید که با دستگاه و وسایل ببیند این فیلم، این سریال مثلاً پخش‌شده یا نشده؟ بعد چه‌کار می‌تواند بکند؟ اگر وزیر مشاور با همان پیشنهاد جناب آقای توسلی اصلاً سازمان بشود و مدیرعامل بشود اما رأی اعتماد مجلس را داشته باشد دستگاه قضائی هم همه را می‌توانند بگیرند حق‌دارند قانونا حتی رئیس‌جمهور را و افراد دیگر را، خوب الحمدالله اصلاً خدادادی دستگاه قضائی دستش باز است. شما چه اختیار و بسط عمل و آزادیت مبسوط الید بودن را به آن‌ها بدهید یا ندهید دستگاه قضائی این بسطید را دارد. آخرین اشکالی هم که من دارم ((آیین‌نامه‌های اجرائی به تصویب سران سه قوه می‌رسد)) من یک خواهشی از عزیزان دارم مخصوصاً این جمله را به سروران شورا می‌گویم. سران سه قوه یک جایگاه قانونی ندارد، سران یعنی چه؟ قوه سر و غیر سر که ندارد. من می‌گویم این عنوان، عنوان قانونی نیست، مع الاسف در طول این مدت به خاطر مشکلات، حضرت امام برای این‌که ولی نظام است ولی این انقلاب و هم ما هست (روحی له الفداء) آمدند بعضی از مشاکل را حل بکنند، معضلات را حل بکنند به سران سه قوه احاله فرمودند این شد یک عنوان حقوقی. به نظر من اگر قانون است قانون باید بیاید به مجلس اگر آیین‌نامه است این هم باز نشان می‌دهد که آن برنامه‌ای که در بالا تنظیم کرده‌اند برای نظارت بسیار ضعیف و سست است.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– به وجود آمدن دو مدیریت در کنار یکدیگر به دلیل متن قانون اداره صداوسیما ((بسم‌الله الرحمن الرحیم، اتفاقاً در مجلس الآن ما در قانون یعنی عملاً در اجرا دو قانون برای صداوسیما داریم: یکی اساسنامه آن است، یکی قانون نحوه اداره صداوسیما. در اساسنامه خط‌مشی‌ها، اهداف و مسائل کلی که در آنجا هست، قانون بسیار محکم است و کمیسیون ویژه هم در مجلس بررسی کرده، شورای نگهبان هم تأیید کرده و الآن عمل می‌شود و آن قانون هیچ اشکالی هم ندارد. مشکلی هم ما از آن قانون در اجرا ندیده‌ایم. منتها در قانون نحوه اداره صداوسیما آمده بود برای شورا نوعی دخالت داده بود درنتیجه دو مدیریتی در صداوسیما به وجود آمده بود و اساسنامه فلسفه وجودی این‌که حضرت امام رضوان‌الله تعالی علیه مطرح کردند، در رابطه با تمرکز مدیریت صداوسیما، در ارتباط با قانون نحوه اداره صداوسیما است. روی این حساب، حاج‌آقا امینی که می‌فرمایند که یک کار تشریفاتی است، خیر، عزل و نصب و حکم مدیرعامل همه مربوط به ایشان هست و دقیقاً کسی که عزل و نصبش با اوست طبیعی است که همه‌چیزش با اوست، در آن حرفی نیست و حتی شاید ما به ظهور فرمان امام هم، البته ظهور من ادعا نمی‌کنم چون اگر ظهور بود، یقیناً سروران … نمی‌کردند.))
ضعف در فرآیندهای نظارت– شیوهٔ ناقص نظارت – عدم نظارت دقیق به دلیل عدم رسیدگی قوای سه‌گانه به عملکرد نمایندگان ناظر خود – اتصال ناقص قوای سه‌گانه با صداوسیما ((بسم‌الله الرحمن الرحیم،… در مورد نظارت باید گفت که شیوه نظارت فعلی یک شیوه ناقصی است. یعنی برادرانی که در صداوسیما هستند می‌توانند این شهادت را بدهند و عملاً بهترین راه نظارت شاید این نباشد که ما از سوی سه قوه، یک تعداد افرادی را معین بکنیم، بعد این‌ها بروند در صداوسیما بنشینند، وارد یک جزئیاتی بشوند، کارهایی بشوند، بدون این‌که خود سه قوه وقت و فرصت مناسب را داشته باشد که به عملکرد این چندنفری که فرستاده رسیدگی بکند یا گزارش‌های آن‌ها را بشنود. تجربه این هفت، هشت سال به‌این‌ترتیب بوده یعنی برادرانی از مجلس، برادرانی از قوه قضائیه و دولت انتخاب‌شده‌اند، رفته‌اند آنجا و یک کارهایی کرده‌اند، نظارت‌هایی کرده‌اند و طبیعتاً کارهای خوبی هم ان‌شاءالله بوده ولی عملاً به آن ترتیب که نظارت بشود که فرضاً سیاست‌های رسمی دولت یا نظام در صداوسیما پی گیری شده یا نه و نحوه نظارت به‌هیچ‌وجه به‌این‌ترتیب نبوده و اتصال قوا با صداوسیما بسیار ضعیف و ناقص بوده. ازیک‌طرف دیگر یک مسئله‌ای هست که من فکر می‌کنم توجه به آن در سرنوشت صداوسیما بسیار مهم است و ضمن این‌که صداوسیما ازنظر بالا بردن فرهنگ اسلامی برای ما اهمیت دارد، صداوسیما ابزار اصلی نظام و دولت برای توسعه است. یعنی شما صداوسیما را نداشته باشید ازنظر اقتصادی شکست خواهید خورد ازنظر اجتماعی شکست خواهید خورد و ازنظر سیاسی. رسانه‌ها از قبیل صداوسیما عملاً در تحرک یک ملت یا رکود یک ملت در امر حل مسائل و معضلات سیاسی و اجتماعی و اقتصادی خودشان مؤثرند. برای همین یادمان نرود که وقتی می‌گوییم نظارت سه قوه، این مسئله از یادمان برود که درعین‌حال صداوسیما در ضمن این‌که باید نظارت بشود که به خودکامگی کمک نکند، یک حالت طرفدارانه نگیرد نسبت به یک قوه‌ای که این قوه یا آن قوه را تضعیف بکند. درعین‌حال یک ابزار مهمی برای دولت جهت پیشرفت آن سیاست‌هایی است که جنبه قانونی دارد، یعنی باید قید بکنیم. آن سیاست‌هایی که موردقبول نظام هست. شما صداوسیما را بگیرید، رکود حاصل خواهد شد برای همین این هم باید در نظر گرفته بشود.))

نویسندگان: محمد حسین خلیلی – آرین ابراهیمی نژاد

 

مروری بر تجربه تأسیس و انحلال هیئت‌امنا در بی‌بی‌سی

خلاصه اجرایی

  • بی‌بی‌سی به‌عنوان یکی از قدیمی‌ترین رادیو- تلویزیون‌های عمومی در جهان شناخته‌شده که تجارب فراوانی را در حوزه حکمرانی برودکست از سر گذرانده است. یکی از این تجربه‌ها، تأسیس هیئت‌امنا و یا بی‌بی‌سی تراست بود که پس از طی یک دوره ۱۰ ساله بنا بر دلایل گوناگون به فعالیت آن خاتمه داده شد. در این خلاصه سیاستی تجربه بی‌بی‌سی در تأسیس و انحلال هیئت‌امنا مرور می‌شود.
  • تأسیس هیئت‌امنا بی‌بی‌سی: تا سال ۲۰۰۷ بی‌بی‌سی دارای یک هیئت‌رئیسه بود که بنابر گزارش پارلمان بریتانیا در سال ۲۰۱۱ به علت دخالت‌های بیش‌ازاندازه این هیئت در امور اجرایی بی‌بی‌سی و عدم ایجاد تفکیک میان فعالیت‌های عمومی و خصوصی بی‌بی‌سی و همچنین نیاز به شفافیت عملکرد بیشتر و اعمال نظارت جدی‌تر بر فعالیت‌های بی‌بی‌سی، بر اساس منشور سلطنتی سال ۲۰۰۷، هیئت‌امنا یا بی‌بی‌سی تراست تأسیس شد.
  • وظایف و عملکرد هیئت‌امنا بی‌بی‌سی: وظایف اصلی هیئت‌امنا بر اساس منشور سلطنتی سال ۲۰۰۷، تعیین راهبردهای و جهت‌گیری‌های عمومی و همچنین اعمال نظارت بر فعالیت‌های بی‌بی‌سی بوده است که بر اساس آن اقدام به تهیه برنامه‌های راهبردی کوتاه‌مدت، انتشار گزارش‌های عملکرد و مداخلات تنظیم‌گرانه در برخی از امور همچون اخبار کرده است.
  • انحلال هیئت‌امنا بی‌بی‌سی: برای انحلال هیئت‌امنا در بی‌بی‌سی دلایل متعددی ذکرشده است که دیوید کلمنتی (رئیس کنونی شورای عالی بی‌بی‌سی) در گزارش خود در سال ۲۰۱۶ مهم‌ترین آن‌ها را فساد و افشای آن در سطح مدیریتی، چندپارگی و موازی‌کاری در امر تنظیم‌گری و از سوی دیگر تلاش برای چابک سازی و کوچک‌سازی ساختار سازمانی بی‌بی‌سی دانسته است.
  • درنتیجه بی‌بی‌سی به‌مرورزمان از اختیارات اجرایی نهادهای شورایی بالادستی همچون هیئت‌امنا کاسته، به‌گونه‌ای که در منشور سلطنتی سال ۲۰۱۷ که شورای عالی جایگزین هیئت‌امنا شده، هیچ-گونه امکان دخالت در امور اجرایی برای آن تعبیه نشده و این شورا تنها به تعیین سیاست‌های کلان و بودجه در بی‌بی‌سی می‌پردازد. درنهایت در ایجاد و یا تأسیس هیئت‌امنا و یا هر نهاد سیاست‌گذار و یا تنظیم‌گر دیگری برای سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران، بر اساس تجربه بی‌بی‌سی، می-بایست به مسئله تداخل وظایف و کارکردها، استقلال و عمومی ‌بودن آن توجه ویژه نمود.

نویسندگان: عمادالدین پاینده، آرین ابراهیمی­‌نژاد

قانون خط‌مشی برنامه‌های صداوسیما (چالش‌ها و پیشنهادات اصلاحی)

قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های صداوسیما پس از بازنگری قانون اساسی با سه چالش ایستایی و غیر پویایی، اجرایی سازی و نظارت مواجه بوده است. بر این اساس در بازنگری مفاد این قانون (که در دستور کار کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی قرارگرفته)، می‌بایست به‌جای تغییر بندهای این قانون به سازوکارهایی در راستای مرتفع کردن این چالش‌ها اندیشید. بر همین اساس مطالعات تطبیقی در حوزه مقررات گذاری محتوای رادیو- تلویزیونی صورت گرفته که بر پایه آن سه مدل تفکیک خط‌مشی‌گذاری و تنظیم‌گری محتوایی، خط‌مشی‌گذاری تنظیم‌گرایانه محتوا و خودتنظیمی مخاطبان شناسایی‌شده‌اند.

درنهایت پیشنهاد می‌شود که متن قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های صداوسیما توسط مجلس شورای اسلامی موردبازنگری قرار نگرفته و در راستای مرتفع کردن چالش‌های سه‌گانه این قانون کمیته خط‌مشی و اصول برنامه‌های صداوسیما با سه وظیفه ارائه راهنمای عملیاتی برنامه‌سازی بر اساس قانون خط‌مشی، توسعه و تفسیر مفاد قانون متناسب با مسائل روز کشور و نظارت و تنظیم‌گری در حوزه محتوا بر اساس قانون یا در ذیل نهادهایی چون شورای نظارت و یا به‌صورت کمیته‌ای مستقل تشکیل گردد.

طرح مسئله

مطابق با اصل ۱۷۵ قانون اساسی خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های سازمان صداوسیما می‌بایست بر اساس قانون تعیین شود بر این اساس در سال ۱۳۶۱ قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های صداوسیما به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. از آن سال تاکنون این قانون تغییر نکرده اما برخی از طرح‌هایی که پیرامون اداره سازمان صداوسیما در مجلس تهیه‌شده به مسئله خط‌مشی برنامه‌ها پرداخته‌اند. در این میان و در سال ۱۳۹۶ کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی در بررسی طرح اداره و نظارت بر سازمان صداوسیما جمهوری اسلامی ایران، بازنگری در قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های سازمان صداوسیما را در دستور کار قرار داده است. بر همین اساس با مرور چالش‌هایی که قانون خط‌مشی مصوب سال ۶۱ با آن مواجه بوده و همچنین مرور برخی از مدل‌های خط‌مشی-گذاری و تنظیم‌گری محتوایی در سایر کشورها پیشنهادهای سیاستی در راستای اصلاح این قانون ارائه می‌شود.

چالش‌های قانون خط‌مشی و اصول حاکم برنامه‌های صداوسیما ۱۳۶۱

قانون خط‌مشی برنامه‌های صداوسیما پس از بازنگری قانون اساسی در سال ۶۸ تاکنون با سه چالش اصلی روبه‌رو بوده که در تدوین قانون اداره و نظارت بر سازمان صداوسیما می‌بایست موردتوجه قرار گیرد. این سه چالش عبارت‌اند از:

ایستایی و غیر پویایی: پیش از بازنگری قانون اساسی، شورای سرپرستی وظیفه اصلاح و تغییر قانون خط‌مشی را بر عهده داشته اما پس از حذف این شورا در نسخه جدید قانون اساسی، علی‌رغم ‌اینکه شرایط کشور در حوزه‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و رسانه‌ای تغییرات عمده‌ای را از سر گذرانده، همچنان بدون تغییر مانده و متناسب با شرایط به‌روزرسانی نشده و در متن قانون نیز فرآیندهایی در راستای به‌روزرسانی قانون با شرایط روز (همچون اقتصاد مقاومتی) پیش‌بینی‌نشده است. به همین جهت در شرایط گوناگون نهادهای سیاست‌گذار نظام اصول محتوایی را خارج از چارچوب این قانون برای سازمان صداوسیما وضع کرده‌اند.

اجرایی سازی: مطابق با قانون اساسنامه سازمان صداوسیما ۱۳۶۲، مدیرعامل موظف بوده تا مصوبات شورای سرپرستی را که در راستای قانون خط‌مشی بوده اجرایی کند اما در متن قانون مصوب سال ۶۱ به دو مسئله ضمانت اجرایی و چگونگی اجرای قانون خط‌مشی پرداخته نشده که درنتیجه آن پس از حذف شورای سرپرستی در مواردی برنامه‌های صداوسیما یا برخلاف مفاد قانون خط‌مشی سال ۶۱ بوده و یا در عمل در برخی از حوزه‌ها اجرایی نشده است.

نظارت: پیش از تغییر قانون اساسی در سال ۶۸ شورای سرپرستی سازمان وظیفه نظارت بر اجرای قانون خط-مشی را داشته اما پس از بازنگری قانون اساسی و مطابق با اصل ۱۷۵ قانون اساسی شورای نظارت وظیفه نظارت بر سازمان صداوسیما را بر عهده دارد و این شورا مطابق قانون نحوه اجرای اصل ۱۷۵ قانون اساسی در بخش نظارت می‌بایست بر حسن اجرای قوانین در سازمان صداوسیما نظارت کند اما بدان جهت که چگونگی نظارت بر اجرای قانون خط‌مشی سال ۶۱ در هاله‌ای از ابهام قرار داشته، فرآیندهای نظارت بر این قانون نیز با اخلال مواجه بوده است.

مدل‌ها و فرآیندهای سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری محتوا در سایر کشورها

مسئله تعیین اصول و خط‌مشی‌های حاکم بر محتوای رادیویی- تلویزیونی همواره در نظام‌های رسانه‌ای در میان کشورهای مختلف موردتوجه بوده است. در این میان پس از مرور کلی بر سیاست‌گذاری و تنظیم محتوا در سایر کشورها به‌صورت کلی سه مدل سیاست‌گذاری و تنظیم محتوایی شناسایی‌شده که به شرح زیرند.

کمسیون استانداردهای ارتباطات کره جنوبی: مدل تفکیک خط‌مشی‌گذاری و تنظیم-گری محتوایی

مطابق با قانون برودکست کره جنوبی، کمیسیون استانداردهای ارتباطات کره جنوبی که در ذیل کمیسیون ارتباطات کره تشکیل‌شده وظیفه دارد تا محتوای ارائه‌شده توسط برودکسترها را بر اساس فرمان ریاست جمهوری کره جنوبی ارزیابی کند. این کمیسیون می‌تواند نظارت پیش از پخش داشته و به وضع جریمه برای برودکستر و یا ممانعت از پخش محتوا خارج از چارچوب اقدام نماید.

در مدل کره جنوبی اصول و خط‌مشی‌های کلی محتوایی در فرمان ریاست جمهوری و قانون برودکست به نگارش درآمده و کمیسیون استانداردهای ارتباطات بر اساس این اصول کلی به ارزیابی و نظارت بر محتوا می‌پردازد. در این مدل اصول و خط‌مشی‌ها ایستا و کلی بوده و ابزارهای نظارت بر اجرا و تنظیم‌گری گسترده و حداکثری بوده است.

آفکام (اداره ارتباطات) بریتانیا: مدل خط‌مشی‌گذاری تنظیم‌گرایانه محتوا

اداره ارتباطات بریتانیا (آفکام) وظیفه دارد تا در حوزه محتوا در نظام برودکست بریتانیا مقررات گذاری کرده و به تنظیم‌گری بپردازد. بر همین اساس آفکام اقدام به تهیه کدهای برودکست کرده که محتوای برودکست می‌بایست بر اساس اصول هشت‌گانه آن تولید و پخش شود. کدهای برودکست آفکام توسط این دفتر که ساختاری عمومی دارد تهیه‌شده و عموم مخاطبان نیز می‌توانند کدهای پیشنهادی خود را به آفکام ارائه دهند.

در مدل بریتانیا در حوزه خط‌مشی و تنظیم محتوا، یک نهاد متولی سیاست‌گذاری و تهیه خط‌مشی‌های محتوایی و نظارت و تنظیم محتوا را بر عهده دارد. در این مدل دو فعالیت تعیین خط‌مشی حاکم بر محتوا و تنظیم‌گری و نظارت توسط یک نهاد عمومی صورت می‌پذیرد.

اف سی سی (کمیسیون فدرال ارتباطات): مدل خودتنظیمی محتوایی مخاطبان

کمیسیون فدرال ارتباطات مطابق قانون ارتباطات ایالات‌متحده آمریکا تأسیس‌شده است و وظیفه تنظیم‌گری در حوزه-های ارتباطات و برودکست را بر عهده دارد. این کمیسیون موظف به برآورده سازی منافع عمومی از طریق ایجاد رقابت، در نظر گرفتن منافع محلی و ایجاد تنوع در برنامه‌ها است اما بر اساس متمم قانون اساسی حق سانسور محتوا برودکست و محدود کردن آزادی بیان را ندارد و تنها در موارد محدودی همچون تبلیغ سیگار ممنوعیت‌هایی را در حوزه محتوا وضع کرده است. عمده فعالیت این کمیسیون در حوزه خط‌مشی و تنظیم محتوایی از طریق رتبه‌بندی محتوا صورت می‌پذیرد. به این صورت که برودکسترها موظف هستند تا پیش از پخش هر محتوا به محدودیت سنی و سایر امور اشاره کنند.

در مدل ایالات‌متحده مقررات گذاری حوزه محتوا حداقلی و بسیار محدود است و مخاطب مسئول دریافت محتوا دانسته می‌شود. بر این اساس برودکسترها تنها موظف هستند تا به رتبه‌بندی محتوای خود بپردازند.

سیاست‌های بالادستی و مأموریت‌های سازمان صداوسیما در حوزه صوت و تصویر در فضای مجازی

امروزه فضای مجازی فراتر از شبکه‌های ارتباطی و اطلاع‌رسانی تبدیل به ساحت دوم زیست انسان شده است و تمام عناصر و فرآیندهای جامعه اعم از فرهنگی و اجتماعی و رسانه‌ای و ارتباطی در آن بازنمایی و طی می-شود. ازاین‌رو صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران در راستای ایفای بهینه نقش اطلاع‌رسانی و فرهنگ‌سازی، می‌باید در این عرصه ورود جدی‌تری نماید و حضور مؤثری در فضای مجازی داشته باشد. همین نکته، در پیوست حکم مقام معظم رهبری خطاب به رئیس سازمان صداوسیما هم موردتوجه قرارگرفته و بر ضرورت ورود سازمان به حوزه فضای مجازی تأکید شده است.

علی‌الاصول فضای مجازی برای صداوسیما هم طریقیت داشته و هم موضوعیت دارد. بدین معنا که صداوسیما می‌تواند از طریق فضای مجازی نسبت به نشر بهینه تولیدات خود اقدام نماید و مثلاً از خدمات چندرسانه‌ای فراگیر (ip media) بهره بگیرد و رسانه مکمل شبکه‌های اجتماعی فضای مجازی را ایجاد نماید و اینکه با توجه به حجم سرویس‌ها و محتوای غیربومی در فضای مجازی، و ضرورت ارائه سرویس و تولید محتوای بومی متناسب بافرهنگ و هویت بومی در این فضا، سازمان صداوسیما با توجه به ظرفیت و توانی که دارد در این عرصه می‌تواند نقش پررنگی ایفا بنماید و ضمن تحکیم و ارتقای مزیت‌های رقابتی سازمان در فضای مجازی نسبت به توسعه خدمات و محتوای بومی در این حوزه اقدام نماید،

ازاین‌رو حضور و فعالیت سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران در فضای مجازی را می‌توان در سه گروه مقوله‌بندی کرد: گروه اول، فعالیت‌هایی هستند که به‌صورت تخصصی در معاونت فضای مجازی سازمان پیگیری می‌شوند و به‌نوعی بر تولید سرویس و محتوای فضای مجازی می‌پردازند. طرح‌هایی نظیر پروژه پیام‌رسان سروش، پروژه تلویزیون اینترنتی تعاملی (IPTV) و سایر طرح‌هایی که به‌صورت متمرکز در این معاونت پیگیری و اجرا می‌شوند ولی به دلیل گستره این پروژه‌ها لازم می‌نماید که سایر معاونت‌ها نظیر معاونت‌های سیما، صدا، فنی و غیره نیز در این فعالیت‌ها مشارکت داده شوند تا علاوه بر جامعیت و کیفیت فعالیت‌ها، ضریب ضمانت موفقیت فعالیت‌ها هم ارتقا یابد. گروه دوم از فعالیت‌های سازمان در فضای مجازی، به‌نوعی مجازی‌سازی تولیدات و فعالیت‌های بخش‌های سازمان در عرصه فضای مجازی و حضور آن‌ها در شبکه‌های اجتماعی، برنامه‌ها و سایر بسترهایی است که عمدتاً باهدف توزیع و نشر تولیدات و تعامل با مخاطب به کار گرفته می‌شوند و طبیعی است که به دلیل وسعت و ماهیت غیرمتمرکز این‌گونه از فعالیت-ها، لازم است که استانداردها و رویه‌های واحدی تدوین و اتخاذ شود و از پراکندگی‌ها کاسته و یک انسجام راهبردی، در عین ایجاد آزادی محتوایی و امکان خلاقیت برای واحدهای عملیاتی سازمان، ایجاد شود. گروه سوم، فعالیت‌هایی است که در ذیل “رگولاتوری صوت و تصویر فراگیر” قرار دارند و سازمان در قامت مرکز مقررات گذار و تنظیم‌گر صوت و تصویر فراگیر عمل می‌نماید.

بدیهی است که تحقق مأموریت “حضور مؤثر در فضای مجازی” و “رگولاتوری صوت و تصویر فراگیر” نیازمند انسجام راهبردی در داخل سازمان و هماهنگی سیاستی با سایر ذینفعان فضای مجازی کشور است که این مهم در گام اول از طریق استخراج دلالت‌های سیاست‌ها و مأموریت‌های بالادستی فضای مجازی کشور در حوزه سازمان صداوسیما محقق می‌گردد و این سند تلاشی برای استخراج و تنظیم “دلالت‌های سیاست‌ها و مأموریت‌های بالادستی فضای مجازی کشور در حوزه سازمان صداوسیما” است.

در این مطالعه کار ابتدا اسناد اصلی حوزه فضای مجازی کشور جمع‌آوری شد و پس از انتخاب تعدادی از مهم‌ترین آن‌ها، دلالت‌های سیاستی و مأموریتی هر یک در حوزه سازمان صداوسیما استخراج شد. در ادامه این موارد به‌صورت پیش‌نویس سند به خبرگان ارائه‌شده و در قالب چندین جلسه کاری با خبرگان اصلاح و ارتقا و تکمیل و اعتباربخشی گردید. اسنادی که در این کار به‌صورت عمده موردتوجه قرار گرفتند سه سند ذیل بودند: الف) سند پیوست حکم دور اول اعضای شورای عالی فضای مجازی؛ ب) سند پیوست حکم دور دوم اعضای شورای عالی فضای مجازی؛ و ج) سند پیوست حکم رئیس سازمان صداوسیما. علت اکتفا به این سه سند این بود که اسناد الف و ب در عین اشتراکات زیاد، به‌نوعی جمع‌بندی و عصاره همه اسناد قبلی کشور در ابعاد فضای مجازی هستند و سند ج هم به‌صورت خاص به‌ضرورت و ابعادِ ورود سازمان به حوزه فضای مجازی را پرداخته است.

فهرست خبرگانی که مستقیم و غیرمستقیم در تدوین این سند مشارکت داشتند عبارت است از:

دکتر عزیز نجف پور آقابیگلو، دکتر مهدی اسلامی، دکتر محمدصادق افراسیابی، دکتر مرتضی زمانیان، دکتر محمدصادق نصراللهی، دکتر آرش وکیلیان، مهندس محمدمهدی کارگر، مهندس محمدحسین انتظاری، مهندس حسین غفاری، مهندس ابراهیم خرم نژاد، امیر احمد ذوالفقاری، دکتر جلال غفاری، دکتر ابراهیم شمشیری، دکتر کمیل قیدرلو، دکتر محمدحسین ساعی، دکتر سید مجید امامی


با توجه به ملاحظات و تعهدات حرفه‌ای اندیشکده در انتشار محصولات، در صورت تمایل جهت حضور در اندیشکده و مطالعه نسخه چاپ‌شده گزارش با دفتر اندیشکده تماس حاصل فرمایید.