بازنگری اساسنامه شرکت ملی گاز ایران مدتی است در کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی، در دستور کار قرار گرفته و در این خصوص کمیته‌ای با محوریت کمیسیون انرژی متشکل از نهادهای مختلف اجرایی مرتبط، به منظور بررسی این مساله تشکیل شده است. یکی از موضوعات چالش‌برانگیز در این کمیته حدود اختیارات شرکت ملی گاز است که اثرات زیادی روی ساختار کل صنعت نفت و گاز دارد. سه سناریو مطرح شده در این کمیته برای ساختار شرکت ملی گاز عبارت است از:

۱- ادغام شرکت ملی گاز در شرکت ملی نفت و ادامه فعالیت این شرکت به عنوان یک شرکت تابعه همانند ساختار قبل از انقلاب

۲- ورود شرکت ملی گاز به بخش بالادستی و فعالیت موازی دو شرکت یکپارچه یکی با تمرکز بر نفت و دیگر با تمرکز بر گاز تحت‌نظر وزارت نفت

۳- فعالیت شرکت گاز در بخش انتقال، توزیع و فروش گاز به عنوان یک شرکت مستقل تابعه وزارت نفت (اختیارات فعلی). آخرین نتایج بررسی کمیته مذکور در مجلس، انتخاب سناریوی دوم است. بر این اساس، شرکت نفت و گاز پارس و شرکت مناطق نفت مرکزی که عمده میادین گازی کشور را تحت مدیریت خود دارند از شرکت ملی نفت به شرکت ملی گاز منتقل خواهند شد. کمیته مذکور، اصرار دارد تا این تغییرات ساختاری عظیم در صنعت نفت و گاز، قبل از پایان این دوره مجلس به تصویب برسد، بنابراین لازم است انتقال مدیریت منابع گازی کشور به شرکت ملی گاز از ابعاد مختلف به‌خصوص از منظر حکمرانی صنعت نفت و گاز ایران به دقت مورد بررسی قرار گیرد.

مراد از فعالیت شرکت ملی گاز در بخش بالادستی میادین گازی کشور چیست؟

گزینه اول؛ کارکردهای سیاستگذاری و تنظیم‌گری

در صورت انتقال کارکردهای تنظیم‌گری از شرکت ملی نفت به شرکت ملی گاز قاعدتا وظایفی ازقبیل مدیریت توسعه و تولید از میادین گازی، انعقاد قراردادهای بالادستی، مدیریت مخازن و نظارت بر قراردادها باید به شرکت مقصد منتقل شود. این کارکرد از وظایف مهم تنظیم‌گری صنعت نفت است که نباید در اختیار یک شرکت قرار بگیرد. در صورت انجام این کار تداخل حکمرانی و تصدی‌گری تشدید خواهد شد و تعارض منافع مختلفی ایجاد می‌کند که درنهایت منجر به انحصار و جلوگیری از رقابت، عدم پاسخگویی در برابر فعالیت‌های تصدی‌گری، عدم شفافیت مالی و تصمیم‌گیری، عقب‌ماندگی فناوری و صنعتی به‌دلیل عدم رقابت و عدم جذب کافی سرمایه خارجی به‌دلیل حس رقابت با حاکمیت نه یک شرکت است. از سویی طبق قانون این وظایف جزو اختیارات وزارت نفت است و نباید به شرکت ملی گاز واگذار شود. (۱) این مساله موجب تکرار مجدد بروکراسی ناکارآمد فعلی که در شرکت ملی نفت تجربه شده، خواهد شد و یک گام به عقب است.

گزینه دوم؛ کارکردهای تصدی‌گری

اگر مراد از ورود شرکت ملی گاز به بخش بالادستی صنعت نفت و گاز، انجام فعالیت تصدی توسعه و تولید میادین گازی در قالب یک شرکت اکتشاف و تولید باشد، این سوال به وجود می‌آید که مزیت رقابتی شرکتی که تاکنون هیچ تجربه‌ای در بخش بالادستی نداشته نسبت به سایر شرکت‌های باتجربه‌ای که مجوز فعالیت اکتشاف و تولید برای قراردادهای نفتی IPC را گرفتند در چه چیزی است؟

بخش بالادستی صنعت نفت، دارای ویژگی‌هایی ازقبیل: وابستگی به فناوری به‌روز، حجم سرمایه‌گذاری بالا و ریسک زیاد است که نتیجه آن حضور شرکت‌های معدودی در دنیا در این حوزه است و کسب تجربه و تخصص فنی در این بخش، مدت زمان زیادی می‌طلبد؛ به طور مثال شرکت پتروپارس، برای کسب دانش و تجربه پس از دو دهه در جریان توسعه فازهای متعدد پارس جنوبی و مشارکت با شرکت‌های مختلف بین‌المللی به جایگاه یک شرکت اکتشاف و تولید رسید. شرکت گاز تا به حال حتی در قسمت کوچکی از عملیات توسعه میادین حضور نداشته است. در شرایط فعلی که بسیاری از میادین کشور با افت تولید روبه‌رو بوده و نیازمند به‌کار‌گیری روش‌های ازدیاد برداشت هستند، پذیرش ریسک اعطای مجوز فعالیت در بخش اکتشاف و تولید به شرکتی کاملا ناآشنا با مختصات این حوزه، به هیچ‌وجه منطقی به نظر نمی‌رسد، بنابراین این شرکت هیچ مزیت رقابتی با شرکت‌های دولتی و خصوصی در این حوزه ندارد.بنابراین، انتخاب هر یک از گزینه‌های مذکور، چه انتقال وظایف تنظیم‌گری به‌دلیل تداخل حکمرانی و تصدی‌گری و چه انتقال وظایف اکتشاف و تولید میادین گازی به شرکتی که تجربه‌ای در این حوزه ندارد، اشتباه است.

توسعه متوازن میادین نفت نسبت به گاز

موافقان حضور شرکت ملی گاز در بخش بالادستی معتقدند، در صورت انتقال مدیریت میادین گازی به شرکت ملی گاز، این میادین توسعه پیدا خواهند کرد چراکه شرکت ملی نفت به‌دلیل سودآوری پایین گاز در مقابل نفت، تولید از این میادین را در اولویت قرار نمی‌دهد و از سوی دیگر شرکت ملی گاز با مدیریت یکپارچه زنجیره تولید تا مصرف گاز می‌تواند صادرات گاز را نیز افزایش دهد.اما آمارها نشانگر اشتباه بودن پیش‌فرض‌های این دیدگاه است. مرور میزان سرمایه‌گذاری و ظرفیت‌های تولید نفت خام و گاز طبیعی نشان می‌دهد ظرفیت تولیدی هر یک از این منابع برابر و در حدود ۴ میلیون بشکه نفت معادل در روز است. به عنوان مثال، توسعه میدان پارس جنوبی اولویت اول وزارت نفت در بخش بالادستی بوده و در حال حاضر تولید ایران از قطر در این میدان مشترک سبقت گرفته است. از طرفی دلیل عدم توسعه میادین مشترک گازی همچون کیش و فرزاد، شرایط تحریمی بوده، چراکه برای این میادین در سال گذشته موافقتنامه IPC با شرکت گازپروم، شل و چند شرکت دیگر بسته شد.

عدم همخوانی با تجارب بین‌المللی

تجربه کشورهایی ازجمله انگلستان، امریکا، برزیل، ترکیه و… در صنایع شبکه‌ای ازجمله صنعت برق و صنعت گاز به منظور ایجاد رقابت و افزایش کارایی نشان می‌دهد، در زنجیره ارزش گاز دو بخش تولید و فروش گاز رقابت‌پذیر و بخش انتقال و توزیع به صورت انحصار طبیعی و رقابت‌ناپذیر است.

در صورت مدیریت یکپارچه تولید تا فروش گاز در شرکت ملی گاز انحصار شدیدی به وجود می‌آید که مانع دسترسی بازیگران دیگر به شبکه و شکل‌گیری بازاری رقابتی در آینده صنعت گاز خواهد شد، بنابراین ورود شرکت ملی گاز به بخش بالادستی در تضاد با تجارب کشورهای دنیا و سیاست‌های اصل ۴۴ برای تسهیل رقابت و جلوگیری از انحصار خواهد بود.

برخی به غلط وجود شرکت Gazprom و Rosneft در روسیه را به عنوان یک الگو برای ورود شرکت ملی گاز به بخش بالادستی بیان می‌کنند. در حالی که شرکت گازپروم از ابتدای فعالیت خود یک شرکت اکتشاف و تولید در منطقه سیبری بوده و بعد از خصوصی‌سازی بخشی از سهام آن و تجاری شدن روابط مالی‌اش با دولت توانست شرکت نسبتا موفقی باشد، بنابراین ورود ناگهانی شرکت ملی گاز به بخش بالادستی و انتقال مدیریت ذخایر عظیم گازی کشور به یک شرکت بی‌تجربه در بخش بالادستی مخالف با منافع ملی خواهد بود.کشور نروژ می‌تواند به دلیل شباهت‌های ساختاری و موفقیت روزافزون در صنعت نفت و گاز به‌عنوان الگو برای ایران قرار بگیرد. این کشور برای اصلاح نظام حکمرانی نفت و گاز خود، وظایف تصدی‌گری را به شرکت ملی نفت خود، استات اویل، واگذار کرد و کارکردهای سیاستگذاری و تنظیم‌گری از طریق وزارت نفت و انرژی (MPE) و مدیریت نفت نروژ (NPD) انجام داد. از سوی دیگر، مدیریت خطوط لوله گاز و صادرات گاز از طریق خط لوله نیز به‌دلیل استراتژیک بودن به شرکت تماما دولتی Gassco داده شد.

جمع‌بندی

درنهایت می‌توان گفت، مساله ورود شرکت ملی گاز به بخش بالادستی از منظر حکمرانی موجب تداخل وظایف تنظیم‌گری با وظایف تصدی‌گری می‌شود که آثار نامطلوب زیادی دارد. از منظر فنی تفکیک مخازن نفت از گاز در بخش بالادستی به‌دلیل شباهت زیاد و عدم تجربه تخصصی شرکت ملی گاز در مدیریت مخازن کشور، منجر به آسیب‌های زیادی خواهد شد. از منظر ایجاد رقابت در زنجیره صنعت گاز نیز این اقدام کاملا عکس تجارب بین‌المللی است. چالش‌های مهم دیگری که در صورت ورود مدیریت انحصاری گاز توسط شرکت ملی گاز ایجاد خواهد شد کاهش دارایی‌های سرمایه‌ای شرکت ملی نفت، ایجاد رقابت فرساینده بین شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز، بروز اختلاف برای تزریق گاز است که در این نوشتار فرصتی برای تبیین آنها وجود نداشت. همگی این عوامل حاکی از آن است که فعالیت شرکت ملی گاز صرفا در بخش انتقال و توزیع باید قرار گرفته و معایب ورود این شرکت به بخش بالادستی از مزایای آن بیشتر است.

پی‌نوشت:

۱- ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب سال ۱۳۹۱: امور حاکمیتی، سیاست‌گذاری و نظارتی جزو وظایف وزارت نفت است.

منتشر شده در روزنامه اعتماد در تاریخ ۲۶ اسفندماه ۱۳۹۷٫

نویسندگان: محمدرضا کثیری، سعید طهماسبی

با تغییر ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در تیرماه ۹۷ که با همکاری کمیسیون اصل ۴۴ مجلس و اندیشکده حکمرانی شریف انجام شد، زمینه برای تشکیل تنظیم‌گران بخشی در حوزه‌‌هایی که به تشخیص شورای رقابت مصداق انحصار باشند، بوجود آمد. در این راستا با توجه به ماهیت انحصاری شبکه‌های انتقال و توزیع برق، طی جلسات شورا در آذرماه سال جاری اساسنامه پیشنهادی نهاد تنظیم‌گربرق به هیئت وزیران و کمیسیون‌های مرتبط مجلس ارسال شد.

کثیری در پاسخ به سوالی درباره سابقه ایجاد نهاد تنظیم مقررات در صنعت برق، گفت: سابقه رگولاتوری در این صنعت به تشکیل وزارت آب‌وبرق و وزارت نیرو قبل از انقلاب برمی‌گردد که وظایفی همچون قیمت‌گذاری و نظارت بر عملکرد شرکت‌ها بر عهده آنها گذاشته شد.همچنین، هیئت تنظیم بازار برق در سال ۸۲ در راستای تجدید ساختارصنعت برق تشکیل شد. پس از ۱۵ سال فعالیت این هیئت، مشکلاتی همچون وابستگی کامل مالی و تصمیم‌گیری به وزارت نیرو و عدم تصمیم‌گیری درباره تعرفه فروش برق و هزینه تمام شده برق ، باعث شده این هیئت موفقیت خاصی در زمینه تنظیم‌گری صنعت برق نداشته باشد.

وی افزود، انجام وظایف تنظیم‌گری به صورت پراکنده و جزیره‌ای در صنعت برق انجام می‌شود، به طور مثال تعرفه فروش برق در مجموعه وزارت نیرو و با همکاری توانیر تنظیم و نهایتا توسط هیئت دولت بایستی تصویب شود. از طرف دیگر برای هزینه تمام‌شده دو عدد همواره اعلام می‌شود. عدد اول توسط توانیر که بر اساس صورت‌های مالی شرکت‌ها است و عدد دوم توسط سازمان برنامه‌وبودجه اعلام و در بودجه سالیانه وزارت نیرو و شرکت‌های تابعه درج میشود و معمولا این عدد از هزینه تمام شده توسط توانیر پایین‌تر است. نتیجه این پراکندگی اولا عدم تطبیق قیمت فروش برق با هزینه‌های تمام‌شده و ثانیا افزایش هزینه‌های تمام‌شده به صورت غیرمنطقی است. بنابراین با ایجاد تنظیم‌گر جدید همه این وظایف از جمله تدوین دستورالعمل‌های فنی، تعرفه فروش برق و هزینه تمام شده هر کیلووات ساعت برق، باید در نهاد جدید تجمیع شود.

هم‌چنین طهماسبی در پاسخ سوالی درباره ترکیب اعضای نهاد جدید، گفت: حضور ذی‌نفعان در ترکیب اعضا باید به‌گونه‌ای باشد که اصل تخصص و تسلط و اقتدار و استقلال در آن رعایت شود به گونه‌ای که از طرفی توسط بخش تصدی تسخیر نشود و از طرف دیگر به گونه‌ای نباشد که تصمیمات این نهاد به این دلیل که ذی‌نفعان اصلی در آن حضور ندارند توسط شرکت‌های تحت تنظیم به اجرا در نیاید. بنابراین در عین حال که نیاز است اعضای نهاد جدید مستقل از وزارت نیرو، توانیر یا بخش خصوصی باشند، باید مجموعه‌ای در این نهاد حضور داشته باشند که کاملا با صنعت برق و واقعیت‌های موجود آن از جمله دولتی بودن بخش اعظمی از آن، آشنا بوده و پایداری فنی و اقتصادی این صنعت را از بین نبرند.

در ادامه این گفت‌وگو کثیری در پاسخ به سوالی درباره ابزارهای مناسب و ضمانت اجراهای مقررات در نهاد جدید، اظهار کرد: در پیشنهاد موجود اشاره‌هایی به تنظیم قیمت توسط این نهاد شده اما به صورت صریح و مشخص معلوم نیست دقیقا چه ابزارهایی برای نافذبودن مقررات این نهاد بر شرکت‌های زیرمجموعه درنظرگرفته شده، ضمن اینکه در حال حاضر بسیاری از رگولاتورها در دنیا مثل آفجم انگلیس یا سی‌پی‌یوسی کالیفرنیا از سازوکارهای انگیزشی برای تنظیم‌گری شرکت‌ها استفاده می‌کنند و سازوکارهای قضایی یا دستوری در تنظیم‌گری جزء ابزارهای منسوخ شده است.

همچنین در پاسخ به ابهام موجود در ماده ۵۹ در خصوص مرجع تصویب اساسنامه، طهماسبی گفت: تصویب اساسنامه در هیات دولت شرط لازم ایجاد تنظیم‌گر برق است و بر اساس صدر ماده ۵۹ قانون، قانونی شدن نهاد تنظیم‌گر برق منوط به تصویب اساسنامه در مجلس است و این تفسیر توسط شورای نگهبان هم پذیرفته شده و انتظار می‌رود ظرف مهلت مقرر با جمع‌بندی نظرات در خصوص آن، اساسنامه مصوب  خود قرار گیرد.

در پایان طهماسبی اظهار داشت، بررسی‌های اندیشکده حکمرانی شریف نشان می‌دهد به شرط اصلاح مواردی همچون وظایف و اختیارات نهاد، ترکیب اعضا و سازوکار تامین هزینه‌ها، ایجاد تنظیم گر برق می‌تواند یک گام روبه جلو برای حل گره‌هایی باشد که در اقتصاد برق ایجاد شده و حیات این صنعت زیرساختی را به شدت تهدید می‌کند.

منتشر شده در سایت خبری اقتصاد آنلاین در تاریخ ۱۸ بهمن ۱۳۹۷٫