نهاد رگولاتور، چالش تفکیک قوا، کمیسیون یا سازمان

نویسنده: سید صادق امامیان

از منظر کارکردی، ایجاد و توسعه نهادهای تنظیم‌گر همواره بعنوان استثنایی و حاشیه‌ای بر اصل تفکیک قوا۱ در نظام‌های سیاسی و حکمرانی مورد مداقه قرار گرفته است. تجمیع بخشی از اختیارات قضایی و تقنینی در نهادی اصالتا اجرایی۲، بخودی خود نوعی خرق عادت نهادی شمرده می‌شود. ورود به فلسفه و مناقشات حقوقی و اجرایی آن، البته، موضوع محوری این نوشتار نیست و در جریده‌ای مستقل به ان پرداخته خواهد شد.

در مقابل اما، از زمان توسعه انفجاری نهادهای تنظیم‌گری نوین‌ در دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ میلادی، ساختار تنظیم‌گر معمولا متشکل از دو لایه کمیسیون و سازمان اجرایی بوده است. این معماری ساختاری بنحوی ناظر به تفکیک لایه مقررات گذار از لایه اجرایی و بعنوان راه حلی برای گریز از چالشهای تداخل و برهم‌نهشت۳ کارکردهای متعدد نهاد تنظیم‌گر، مورد پذیرش اغلب کشورها قرار گرفت.

فارغ از تفاوت‌های نظام های حقوقی و سیاسی و اثرات آن بر ساختار نهادهای تنظیم‌گر، کمیسیون های تنظیم‌مقررات عموما بعنوان مرجع بالادستی، نقش سیاستگذار و قاعده‌کذار را با تکیه بر ترکیب اعضا و اختیارات قانونی ارجاع‌شده به آنها برعهده دارند. برخی از اهدافی که بر تشکیل این کمیسیون ها مترتب خواهد بود در نکات زیر اشاره شده است:
۱- تعیین منافع عمومی۴: ماموریت ذاتی نهاد تنظیم‌گر “همراستاسازی۵” منافع بخش خصوصی و بازیگران صنعت از یک‌سو، با منافع و سیاست های عمومی جامعه از سوی‌دیگراست، که ممکن است بدون مداخله تنظیم‌گرانه و صرفا با تکیه بر مکانیزم بازار محقق نشوند. اهداف و جهت‌گیری های بالادستی حاکم، عملا چارچوب و اولویت‌های کاری نهاد تنظیم‌گر را تعیین می‌کند، به نحوی که ترجمه و پیاده‌سازی آنها در قالب قواعد بازار، محوریترین کارکرد و شاخص موفقیت تنظیم‌گری محسوب می‌شود. کمیسیون‌های تنظیم مقررات وظیفه تعیین، تدقیق و نظارت بر اعمال آنها را برعهده دارند.
۲- نمایندگی و مشارکت۶: ترکیب متنوع کمیسیونها عملا بنحوی امکان نمایندگی و تضمین مشارکت ذینفعان، ذیربطان و تخصص‌های متفاوت را فراهم می‌کند. همینطور ریسک تمرکز قدرت در نهادهای تنظیم‌گر -که به واسطه نفوذ بالای تصمیمات و ضمانت های اجرایی امری کاملا محتمل است- عملا با وجود کمیسیون های تنظیم‌مقررات کاهش می‌یابد.
۳- مشروعیت۷: اعمال اختیارات و اقتدارهای نهاد تنظیم‌گر در موارد مداخلات پرمناقشه و حساسیت‌برانگیز، گاه ناگزیر، مترتب بر پرداخت هزینه‌های سیاسی و اجتماعی است. چنین مداخلاتی نیازمند سطحی از مشروعیت و سازگاری حاکمیتی و تخصصی است که ضرورت وجود کمیسیونی قدرتمند و متنفذ را جهت ایجاد نوعی پوشش حمایتی و “وفاق سیاسی۸” ضروری می‌نمایاند.
۴- همگرایی۹ بین‌بخشی: تداخلات ناگزیر و روند روزافزون همگرایی ناشی از تحولات فناوری در اغلب بخش‌های کسب‌و‌کار،عملا امکان اعمال حکمرانی بخشی را مبتنی بر تقسیم‌کارهای سنتی غیرممکن ساخته است. عدم امکان‌‌پذیری راه‌حل‌های رادیکالی چون تغییرات مداوم و ادغام‌ و تفکیک‌های متناوب ساختارهای بخش عمومی -اقلا در بازه‌های زمانی کوتاه- ایده ایجاد کمیسیونهایی با حضور نمایندگان بخش‌ها و دپارتمان های مرتبط را بعنوان راه حلی عملگرایانه و گاه نسخه “دوران گذار” تقویت می‌کند.
۵- شفافیت ۱۰ و عدم‌تعارض‌منافع: ترکیب متنوع و گاه غیرهمسوی اعضای کمیسیون در کنار احتمال تفاوت منافع و رویکردها، عملا امکان و ریسک پدیده “تسخیر تنظیم‌گری۱۱” را کاهش می‌دهد و بالتبع، حداقلی از رسمیت و شفافیت را با خود بهمراه می‌اورد. دو خصوصیتی که از جمله الزامات غیرقابل انکار تنظیم‌گری مدرن محسوب می‌شوند.

همه خصوصیات بالا البته، نافی لزوم وحدت رویه، قدرت اجرایی، مداخله به هنگام، توسعه ابزارهای اقتداری، ارتقای ظرفیت حکمرانی و انعطاف‌پذیری حداکثری متناسب با تحولات فناورانه و کسب‌وکاری نهادهای تنظیم‌گر نیست. کارکردهایی ذاتا اجرایی که روزبروز بر پیچیدگی، ضرورت پیش‌دستانه۱۲ بودن و حتی هوشمند۱۳ بودن آنها افزوده می‌شود. در واقع نگاه نوین به نهادهای تنظیم‌گر از نهادهایی صرفا حقوقی به نهادی با مسولیت های متنوع و مجهز به ابزار تخصصی، اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فناوری تغییر کرده است. از همین‌رو، وجود کمیسیون همگرا کننده، مشارکتی و مشروعیت‌بخش با ایجاد سازمانی عملگرا، پویا و اثربخش تکمیل می‌شود. سازمانی که گاه با شبکه‌ای از نهادهای هم و خود-تنظیم‌گر۱۴ حمایت می‌شود تا امکان اعمال حکمرانی تنظیم‌گرایانه را فراهم‌کند.

قابل تصور است که موارد فوق از جمله دلایل سیاستگذار برای پیروی از الگوی نسبتا مشابهی در تشکیل نهادهای شبه‌تنظیم‌گر کشور ما در سال‌های اخیر بوده است. دوگانه‌های شورای رقابت و مرکز رقابت، شورایعالی فضای مجازی و مرکز ملی و همینطور کمیسیون تنظیم‌مقررات رادیویی و سازمان متبوع آن – فارغ از تفاوت‌های بنیادین و نقدهای وارد در حیطه اختیارات، سازگاری ترکیب، توصیه‌پذیری سیاسی، مبانی حقوقی تشکیل، و میزان اثربخشی و کارایی هرکدام – از جمله تلاش‌های متاخر در شکل‌دهی به نهادهای شبه‌تنظیم‌گر بعنوان بخشی از ساختار حکمرانی نوین کشور به شمار می‌روند.

ورای جایگاه حقوقی در یکی از نهادهای رگولاتور ملی، نگارنده ابتدایا بعنوان یک پژوهشگر حوزه حکمرانی و تنظیم‌گری، تحلیل و روایت صریحی از دلایل موفقیت ها و شکست های تجارب متاخر شبه‌تنظیم‌گری ملی دارد که از حوصله این نوشتار خارج است. دلایلی چون ترکیب صرفا سیاسی و سهم‌-محور، نبود سازوکار کارامد تصمیم‌گیری، ضعف نهادینه اختیارات و ضمانت‌های اجرای مصوبات، تسلط کامل دستگاه اجرایی، ناکارآمدی سازوکار سیاست‌پژوهی و سیاست‌سازی و وجود ساختارهای موازی و هم‌شان حقوقی، با شدت و ضعف های متفاوت، از جمله سبد علل و عوامل ناکارآمدی کمیسیون ها و شوراهای شبه‌تنظیم‌گر بشمار می‌روند.

با این وجود اما، استفاده از الگوی دوگانه کمیسیون-سازمان از جمله قدرمتیقن‌های قابل توصیه‌ سیاستی حوزه تنظیم‌گری محسوب می‌شوند. از همین‌رو، تشکیل سومین کمیسیون تنظیم مقررات رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر در هفته گذشته از همین قاعده کلی پیروی کرده است. کمیسیونی که با ترکیبی متشکل از نمایندگان قوای سه‌گانه، برخی اعضای حقیقی و حقوقی شورایعالی فضای مجازی، اعضای تخصصی عرصه رسانه‌های نوین، و بزودی، با اضافه شدن نماینده رسانه‌های دارای مجوز، ترکیب قابل قبول و‌مشروعی را، بعنوان متولی سیاستگذاری و تایید پیشنهادات مقرراتی ساترا، نمایندگی می‌کند.

مستند به تصریح قانون اساسی و تفسیریه شورای محترم نگهبان در مورد سازمان صداوسیما مبنی بر تنها سازمان مسول و پاسخگو در عرصه حکمرانی رسانه‌های صوتی و تصویری، تشکیل کمیسیون بین‌دستگاهی فاقد هرگونه الزام حقوقی به شمار می‌رود. علاوه بر آن، برخی از منتقدین تشکیل این کمیسیون را نه تنها قرینه‌ای بر تحدید بخشی از اختیارات قانونی، بلکه نوعی تضعیف ابتکار و سرعت عمل و خلاف اصل “وحدت تنظیم‌گری” می‌دانند.

در مقابل اما، اقدام داوطلبانه و پیش‌دستانه ساترا در یک نگاه راهبردی، پایه‌گذاری مسیری را نوید می‌دهد که در آن می‌توان به دورنمای تعامل بین‌بخشی بجای رقابت‌های بخشی، همگرایی مشارکتی بجای تداخلات ساختاری، انعطاف‌پذیری تنظیم‌گرانه بجای جمود بروکراتیک، و نهایتا حکمروایی تخصصی بجای تسویه حساب‌های سیاسی امیدوار بود.

۱- separation of power
۲- administrative
۳- overlapping
۴- public interest
۵- reconciliation
۶- participation and representation
۷- legitimacy
۸- political consensus
۹- convergence
۱۰- transparency
۱۱- regulatory capture
۱۲- ex-ante
۱۳- algorithmic regulation
۱۴- self and co-regulation

منتشر شده در شماره ۸۶ ماهنامه پیوست اذرماه ۱۳۹۹