نظام تصمیم گیری در فرانسه و درس هایی برای ایران

نویسنده: رضوان واشقانی فراهانی

عضو هسته سیاست پژوهی طرح احمدی روشن

متخصصان صاحب نام فرانسوی در زمینه سیاستگذاری عمومی و اداره امور دولتی بر این باورند که در فرانسه طبقه[۱] خاصی مرکب از گروه هایی از کنش گران وجود دارد که در عرصه تصمیم گیری از جایگاه ممتازی بر خوردارند.

گرمیون سخن از وجود طبقه ای به میان می آورد که نظام سیاسی و نظام اداری به گونه ای تفکیک ناپذیر با هم ترکیب می شوند و در متن آن تصمیمات گرفته می شوند. طبقه ای که می توان از آن به عنوان “طبقه تصمیم گیری مرکزی” نام برد.[۲]

هر اندازه پژوهشگران در خصوص وجود این طبقه یا آنچه ژوبرو مولر، “جمعیت سیاستگذار عمومی ” نام نهاده اند[۳]هم نظرند، به همان اندازه نیز از دشواری تعیین حدود آن نیز آگاهند.

۱-دولت[۴] و اصناف[۵] دو رکن پرقدرت در کشور فرانسه هستند که از سال های دور به طور سنتی در تصمیم گیری کشور فرانسه تاثیر چشمگیری داشته اند[۶]. اصناف که با توجه به امتیازات جمعی و مهارت خود برتری نانوشته ای در حکومت فرانسه داشته اند. اندیشه غلبه و تسلط دولت بر امور کشور نیز همواره در فرانسه قدرتمند بوده است که اوج کیش دولت را در قرن بیستم در اندیشه های شارل دوگل بنیانگذار جمهوری پنجم فرانسه می توان یافت.

۲-مولر  از حلقه های تصمیم گیری سخن می گوید. طبقه تصمیم گیری مرکزی در قالب چهار حلقه تصمیم به ایفای نقش می پردازد.این حلقه های نمایانگر نظمی از تصمیم هستند که انسجام خود را در درون ساسله مراتب تضمین می کنند. بنابراین برای یک سیاست معین همه چیز به ترکیبی که این چهار حلقه پیدا می کنند، بستگی دارد.[۷] حلقه اول عبارتست از:

-رییس جمهور: همراه با یک ساختار اداری که حول سه رکن نظم می یابد: کابینه رییس جمهور، دفتر رییس جمهور و ستاد رییس جمهورکه به وی به انجام وظایفش به عنوان فرمانده کل قوا خدمت می کند.

-نخست وزیر: به همراه کابینه و ستادهای اداری وابسته به نخست وزیری که اصلی ترین آنها دفتر نخست .زیر و سرویس های وابسته به نخست وزیری هستند.

-وزارت اقتصاد و دارایی:شامل وزیر، کابینه وزیر  و مدیریت های اصلی وزارتخانه. اهمیت اساسی این حلقه در این است که به سیاسته ای عمومی مختلف کشور با ارجاع به مرجعیت کلی حاکم بر جامعه انسجام می بخشد و میان آن ها هماهنگی برقرار می کند.

حلقه دوم ادارت و مراجعی را در بر می گیرد که نماینده منافع بخشی را عهده دار هستند(کشاورزی، صنعت، دفاع، آموزش، فرهنگ و …). کنشگران این بخش ها برای حفظ منافع خود و هماهنگ کردن آن با ضرورت های مرجعیت کل سیستم تلاش می کنند. اوج این کوشش ها در تدوین لایحه بودجه نمود بارز پیدا می کند.

حلقه سوم متشکل از شرکای بیرونی دولت یعنی سندیکاها، سازمان های کارفرمایی، انجمن ها و بنگاه های عمومی و خصوصی است. حکومت ها برای کامیابی در سیاستگذاری ناگزیر  از هماهنگی با این نهادها هستند.

حلقه چهارم شامل مراجع سیاسی نظیر پارلمان، شورای قانون اساسی، شورای دولتی و دیوان محاسبات می شود که به طرق گوناگون از توان تاثیر بر فرایند تصمیم گیری برخوردار هستند. تجلی این تاثیر در تبصره ها و مواد اصلاحی بر لوایح دولتی، ارائه توصیه به دولت یا بازگرداندن لایحه دولت به دلیل مغایرت با اصول قانون اساسی است.[۸]

۳-وجود کابینه های وزارتی تنها مختص جمهوری فرانسه نیست اما به جرات می توان گفت تاثیر و نفوذ کابینه ها در فرایند تصمیم گیری و سیاست سازی در فرانسه با هیچ کشوری قابل مقایسه نیست. به گفته گیویی یه، کابینه ای وزارتی جزیی از سنت سیاسی فرانسه محسوب می شود.[۹]

با ظهور جمهوری پنجم در سال ۱۹۵۸ و متعاقب آن تقویت قوه مجریه و تثبیت نقش و کارکرد وزارتخانه ها، نقش کابینه ها نیز با تحولی اساسی رو به رو می شود. پیر مولر می نویسد:” کابینه ا که قبلا نهادهایی در اساس سیاسی بودند، تبدیل به ارگان هایی شده اند که به کار آماده سازی تصمیمات مبادرت می ورزند در واقع روند امور به گونه ای است که گویا کار تصمیم از سیتم اداری به کابینه انتقال یافته است و عملا می توان گفت که هرجا تصمیم است، کابینه نیز حضور دارد.”[۱۰]

بنابراین در جمهوری پنجم، سیستم اداری اصولا دو ماموریت دارد: -روشن ساختن انتخاب های سیاستی حکومت از طریق ارائه اطلاعات و تحلیل های تکنیکی مورد نیاز، -اجرای تصمیمات حکومت. به عبارت دیگر سیاستم اداری بستر را برای تصمیم گیری مهیا می کند ولی در اخذ تصمیم مشارکتی ندارد. انتخاب ها به وسیله وزرا صورت می پذیرد که بر کابینه خود که مرجع سیاستگذاری شده اند، اتکا دارند و سپس این انتخاب ها به سازمان های اداری ابلاغ می شود.

با مقدمه ای که ذکر شد می توان دریافت که دولت در فرانسه اقتدار زیادی دارد و همه آنچه که ما از آن به عنوان سیاست یا تصمیم یاد می کنیم درون دولت اتفاق می افتد همانگونه که اصل بیستم قانون اساسی جمهوری پنجم نیز به این موضوع اشاره دارد و می گوید:”دولت سیاست عمومی کشور را تعیین و آن را هدایت می کند.”[۱۱]

سیاستگذاری عمومی در ایران در بسیاری از موارد فاقد متولی است وهمین امر باعث می شود سیاست های قطعه قطعه و چندپاره که حتی گاهی با هم در تعارض هستند، در وادی عمل با هم به تزاحم برسند.

یکی دیگر از مهمترین علت های ناکارآمدی نظام سیاستگذاری ایران وضعیت ساختار وزارتخانه های کشور است که بیش از آنکه خود را با ماهیت و ماموریت های سیاستگذارانه برای تدوین استراتژی های ملی، برنامه ریزی ، نظارت و همسو کردن منافع خصوصی با منافع ملی تعریف کرده باشند، مانند یک ابر شرکت مادر انرژی و منابع خود را به مسوولیت های تصدی گرایانه و اداره امور شرکتها و سازمان های اجرایی وابسته به خود معطوف می کنند.

از طرفی نیز نقش کانونی قوه مجریه که تاثیرگذارترین نهاد در فرایند سیاستگذاری در تمام حوزه های جامعه و آیینه ی تمام نمای نظام محسوب می شود در اداره امور کشور کمتر مورد امعان نظر قرار می گیرد. مخصوصا با توجه به نقش دولت در تنظیم لوایح قانونی و تدوین برنامه های توسعه کشور و ضرورت توجه به جایگاه دیگر نهادها در این برنامه ها، تعیین نحواه ارتباط دیگر نهادها با رییس جمهور و قوه مجریه اهمیت خاصی دارد که در ساختار موجود نظام سیاسی ایران مورد غفلت واقع شده است.

قوه مجریه علیرغم دسترسی به ابزارهای حقوقی، اداری و مالی جهت هماهنگی و توجیه دیدگاه ها و جلب حمایت دیگر نهادها و قوا  در استفاده از این سازو کارها فاقد ابتکار عمل بوده و به جای استقرار سازوکار مناسب برای هماهنگی میان نهادها در اتخاذ سیاست های لازم در تمام حوزه های جامعه، عملا تبلیغ در فضای عمومی و گفتگو با مردم را مورد توجه قرار داده است و سامان مدیریت شده ای برای استقرار گفتمان سازنده با دیگر قوا و نهادها در جهت نهادینگی نظام سیاستگذاری یکپارچه و منتظم برقرار ننموده است.

در ایران شاهد آشفتگی نهادی و تعدد مراکز سیاست گذار و ناهماهنگی سیاستی بسیاری نیز هستیم برای مثال تعدادی از شوراها مانند شورای عای فضای مجازی و شورای عالی انقلاب فرهنگی صلاحیت سیاستگذاری خاص دارند که وضعیت دشواری را ایجاد کرده است.

با توجه به مقدماتی که ذکر شد به نظر می رسد در ایران نیز اگر سیاستگذاری در یک قوه همانند قوه مجریه(که اختیارات و صلاحیت های گسترده ای دارد) متمرکز می شد، در حوزه سیاستگذاری شاهد انسجام سیاستی بیشتر و اجرایی شدن موثرتر سیاست ها می بودیم اما در وضعیت حاضر نیز دولت با توجه به جایگاهی که در قانون اساسی دارد و تنظیم لوایح قانونی، تدوین برنامه های توسعه و تنظیم لایحه بودجه دارد، می تواند نقش موثرتری در جهت نیل به نظام سیاستگذاری مطلوب ایفا کند.

[۱] Milieu

[۲] Gremion,1981:205.

[۳] Jobert,Muller,208.

[۴] Etat

[۵] Corporations

[۶] Kessler,1986,338

[۷] Muller,72

[۸] Ibid,74

[۹] Thuilliser,17

[۱۰] Muller,75-76

[۱۱] . Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation.