مروری بر موارد مطرح‌شده در شورای بازنگری قانون اساسی پیرامون مدیریت متمرکز در صداوسیما

خلاصه اجرایی

  • یکی از مواردی که در تدوین قانون برای اداره هر نهادی می‌بایست موردتوجه قرار گیرد، تجارب تاریخی در شیوه مدیریت و اداره آن نهاد است. بر همین اساس برای تدوین قانون اداره صداوسیما می‌بایست تجربه اداره این سازمان از اول انقلاب تاکنون همواره موردتوجه قرار گیرد.
  • پیش از بازنگری قانون اساس در سال ۱۳۶۸، سازمان صداوسیما به صورتی شورایی مدیریت می‌شده که این مسئله موجب بروز اختلافات جدی میان “شورای سرپرستی” و “مدیرعامل” گردیده بر همین اساس حضرت امام خمینی در فرمان بازنگری قانون اساسی در سال ۶۸ مسئله “تمرکز در مدیریت صداوسیما به صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند” را ذکر می‌کنند. و در مذاکرات میان اعضای شورای بازنگری قانون اساسی، موارد زیر به‌عنوان آسیب‌های مدیریت شورایی تحت نظر سه قوه در دهه اول انقلاب بیان شده است:
  • غیرمتمرکز بودن مدیریت: در قانون سال ۶۲ به‌واسطه وجود شورای سرپرستی برای سازمان، مدیریت در سازمان بیش‌ازاندازه تجزیه گردیده بود که به‌موجب این مسئله مرجع پاسخگویی در سازمان وجود نداشته، علاوه بر آن مرجعی برای اطلاع از سیاست‌ها وجود نداشته و عدم امکان اجماع در سطوح عالی مدیریتی بر سر مسائل گوناگون موجب فرسایشی شدن فرآیند تصمیم‌گیری در سازمان می‌شده است.
  • موازی بودن مسئولیت‌ها: در قانون سال ۶۲ به‌واسطه وجود شورای سرپرستی و مدیرعامل که به هردو اختیارات سیاست‌گذاری و مدیریتی اعطا شده بود، تداخل وظایف و کارکردها در سطوح عالی مدیریتی و تصمیم‌گیری پدید آمده بوده و همچنین نقش رهبری در قانون اصل ۱۷۵ پیش از بازنگری به‌درستی دیده نشده بوده است
  • ضعف در فرآیندهای نظارت: به‌واسطه وجود شورای سرپرستی درون سازمان و عدم وجود نهاد نظارتی خارجی در قانون سال ۶۲، فرآیندهای نظارتی در سازمان با مشکل مواجه بوده است.

مقدمه

یکی از محورهای اصلی موردبحث در شورای بازنگری قانون اساسی (تشکیل‌شده مورخ اردیبهشت‌ماه ۱۳۶۸) طبق فرمان مستقیم حضرت امام (ره) مسئلهٔ ((تمرکز در مدیریت صداوسیما به صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند)) بود. اهمیت این مسئله ناشی از بروز اشکالات متعدد در ساختار ((شورای سرپرستی)) مدیریت سازمان صداوسیما بود که به‌موجب تجربهٔ ۱۰ سالهٔ این نوع از مدیریت، در عملکرد سازمان صداوسیما به وجود آمد. بخشی از مذاکرات جلسات شورای بازنگری به گفت‌وگو پیرامون اشکالات موجود در سازمان اختصاص دارد. این بخش تصویر نسبتاً روشنی از دو موضوع در اختیار ما قرار می‌دهد:

  • وضعیت و اشکالات مدیریتی سازمان در بازه زمانی ۱۳۵۸-۱۳۶۸
  • ایرادات احتمالی وارد بر شیوهٔ مدیریت شورایی در صورت ادامهٔ این سازوکار

این بخش از گفت‌وگوها در محورهای زیر خلاصه می‌شود:

  1. غیرمتمرکز بودن مدیریت: به‌تبع این مورد، مسئلهٔ عدم‌تشخیص مرجع مناسب برای رجوع هنگام اتخاذ سیاست‌ها و مشخص نبودن مسئول پاسخگو نیز پررنگ جلوه می‌نماید.
  2. موازی بودن مسئولیت‌ها
  3. ضعف در فرآیندهای نظارت

در ادامه نقل‌قول مستقیم گفت‌وگوهای شورای بازنگری قانون اساسی پیرامون اشکالات و ایرادات موجود ارائه می‌شود؛

دسته‌بندی مشروح مذاکرات
محورهای گفت‌وگوموضوعات مورداشارهنقل‌قول‌ها
غیرمتمرکز بودن مدیریت– تجزیه بیش‌ازحد مدیریت – ناکافی بودن طول دورهٔ مدیریتی – مشخص نبودن مسئول پاسخگو – مشخص نبودن مرجعی برای اطلاع از سیاست‌ها ((در مورد صداوسیما، این اشکالی که الآن وجود دارد شاید عمدتاً ناشی از قانون مجلس است و نه قانون اساسی، (احتمالاً یک مقدارش) یعنی چون در قانون مجلس آمده گفته که سه قوه انتخاب بکنند. اولاً این‌ها دوره‌شان ۲ سال است، دو سال برای یک برنامه‌ریزی اساسی فرهنگی در کشور، کافی نیست، این یک اشکال دارد. و ثانیاً در آن قانون مدیریت را حسابی تجزیه کرده، معاونین را این‌ها باید تصویب بکنند و مدیران نمی‌دانم کجا را باید این‌ها تصویب بکند و طرح‌ها را این‌ها باید تصویب بکنند سیاست‌ها را این‌ها تصویب بکنند و واقعاً در صداوسیما اگر الآن مشکلی پیش بیاید و مسؤولین بخواهند بازخواست بکنند، یک جای جواب‌گویی نیست آنجا هم هرروز مسئله هست. کارهای انجام‌نشده اشکالش خیلی بیشتر از کارهایی است که انجام‌شده و اشکال دارد صداوسیما یک قدرت عظیم فرهنگی است و خیلی کارهای زیادی می‌تواند بکند. ما الآن ممکن است بگوییم شاید فلان برنامه این عیب را دارد، اما این‌که چرا این‌گونه برنامه نیست. این سؤال اصلی است و ممکن است مدیر بگوید که خوب بالاخره ما این‌ها را محدودیت داریم، شورا باید چه بکند و کی بگوید چه‌کار باید بکند بنابراین باید این مدیریت متمرکز بشود حالا نوع تمرکزش چیست؟ من خیال می‌کنم که هنوز برای ما مسئله روشنی نیست ما هم که در کمیسیون بحث کردیم هنوز چیز روشنی نداریم بعضی‌ها پیشنهادشان این است که باید قانون مجلس اصلاح بشود، اصلاً نیازی به اینجا نیست بعضی‌ها می‌گویند که مثلاً به رهبری تعلق بگیرد و بعضی‌ها می‌گویند به سه قوه تعلق بگیرد و به‌عنوان رؤسای سه قوه یک مشکلی که الآن صداوسیما دارد این است که بعضی از سیاست‌ها را آن‌ها فوراً نمی‌دانند از کی بپرسند؟ آیا از نخست‌وزیر بپرسند خوب ایشان یک نفر است که می‌تواند جواب بدهد، از رئیس مجلس بپرسند؟ از کجا بروند بپرسند؟ خود آن شورا هم نمی‌دانند بنابراین باید به یکجایی مربوط باشد که سیاست‌ها آن به آن روشن باشد این اصلاً لحظه‌ای است وسط اخبار یک مسئله مهم کشوری پیش می‌آید که می‌خواهند سیاستش را تصمیم بگیرند باید یک مرجعی داشته باشند که مرجع اگر همان باشد که مدیرعامل را نصب می‌کند، خیلی زود می‌تواند جوابگو باشد و باید در این قانون فکری بشود که این مشکل حل بشود ما باید بهای زیادی به صداوسیما بدهیم، این برای ما ابزار مهمی است.))
تجزیه بیش‌ازحد مدیریت– مشخص نبودن مسئول برای مؤاخذه – عدم امکان اجماع میان افراد منتخب سه قوه((بسم‌الله الرحمن الرحیم. بنده با پیشنهاد کمیسیون مخالفم به خاطر این‌که این پیشنهاد به‌هیچ‌وجه متضمن رفع اشکالی که تاکنون وجود داشته و تجدیدنظر به خاطر آن اشکالات بوده به‌هیچ‌وجه این اشکالات را رفع نمی‌کند. اشکال صداوسیما در این بود که مسئول مشخصی نبود که دستگاه حالا دستگاه که می‌گوییم یا قوه قضائیه یا مجلس یا حتی رهبر بتواند از او مؤاخذه کند به خاطر مسائل صداوسیما و صداوسیما دستگاه به این عظمت، با این شمول، با این حساسیت مسئول نداشت. چون از طرف سه قوه سه نفر معین می‌شدند. حالا ترتیب تعیین آن سه نفر هم خودش یک داستانی دارد که واقعاً مشکلات فراوانی داشت و هیچ نمی‌تواند مسؤولیت را بر گردن افراد سه قوه یا رؤسای سه قوه بگذارد و آن‌ها می‌رفتند آنجا و هر مشکلی پخش می‌شد در سطح سه قوه، دستگاه نمی‌توانست از کسی مؤاخذه کند از حضرت امام درخواست شد که روی این مسئله تجدیدنظر بشود ایشان هم پذیرفتند آن مطلبی هم که آقای هاشمی از قول امام نقل کردند بله بنده هم همان وقت با حضرت امام ملاقات کردم در همان سالی که ایشان می‌گویند راجع به مسئله مدیریت ایشان که فرمودند رؤسا امام فرمودند رؤسای سه قوه به نظر من باشد لکن در مقام تفسیر آنچه در قانون اساسی هست می‌فرمودند نه این‌که نظرشان این باشد که باید رؤسای سه قوه باشند که متأسفانه در مجلس رأی نیاورد.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– مدیریت‌های موازی و لوث مسئولیت‌ها – ابهام در متن قانون و اصطکاک در مسئولیت‌ها به‌تبع آن((بسم‌الله الرحمن الرحیم. سرّ این‌که تمرکز در مدیریت صداوسیما این مسئله شده و حضرت امام (دام‌ظله) این کار را به شورای بازنگری ارجاع داده‌اند که بررسی بکنند این است که مجلس شورای اسلامی با توجه به اصل ۱۷۵ قانون اساسی قانونی به تصویب رسانده که طبق این قانون در صداوسیما دو خط موازی یکدیگر حرکت می‌کنند و اگر هرکدام از این‌ها بخواهند دقیقاً از اختیارات قانونی خودشان استفاده کنند به همان لوث مسؤولیت‌ها و اصطکاک منجر می‌شود. در قانون عادی، شورای سرپرستی تعیین‌شده و شورای سرپرستی وظایف و اختیاراتی دارد و مدیرعامل هم اختیاراتی دارد و این‌ها باهم اصطکاک پیدا می‌کنند و معلوم نمی‌شود که بالاخره یقه چه کسی را باید گرفت و گفت مسئول کیست؟ سرّش این است که در اصل ۱۷۵ قانون اساسی می‌گوید ((صداوسیما زیر نظر سه قوه اداره می‌شود)) این جمله مجلس را بر این وادار کرد که مستقیماً از سه قوه نماینده بفرستد و آن‌ها که به‌عنوان نماینده سه قوه در آنجا کار می‌کنند خوب مدیرعامل هم معین بکنند و با آن اختیاراتی که در قانون مشخص است و به مدیرعامل داده‌اند ازنظر قانونی اختلالاتی در صداوسیما پیش می‌آید، گرچه دخالت‌های حضرت امام نگذاشته آن اختلالات به وجود بیاید ولی درعین‌حال ازنظر قانونی اگر بخواهند هرکدام از این‌ها (شورای سه‌نفره و مدیرعامل) از حق قانونی‌شان استفاده بکنند این اصطکاک وجود دارد.))
موازی بودن مسئولیت‌ها– مدیریت‌های موازی به سبب وجود مدیر و شورای سرپرستی در کنار یکدیگر، – کوتاه بودن طول دوره مسئولیت مدیر سازمان و نمایندگان، – کم‌رنگ دیده شدن نقش رهبری در قانون اساسی، – عدم پیش‌بینی ((نظارت)) به‌طور دقیق در متن قانون – وجه قانونی نداشتن عبارت ((سران سه قوه)) ((بسم‌الله الرحمن الرحیم. من صحبتم نه برای این است که مثلاً رأی نیاورد شاید زمینه طوری است که سروران رأی ندهند. اما دو سه تا نکته هست که باید توجه بشود اگر قانون اداره صداوسیما را مخصوصاً جناب آقای هاشمی ریاست محترم کمیسیون چهارم (کمیسیون مسئول بررسی مسئله صداوسیما) توضیح می‌دادند معلوم می‌شد که گیر قضیه در طول این هفت، هشت سال در کجا بوده؟ و این مصوبه آیا هماهنگی با آن قضیه دارد یا نه؟ واقع قضیه این است که چون خود حاج‌آقا بیشتر از من در صداوسیما، در شورای سرپرستی بوده‌اند و خود من هم دو سال بودم، مشکل قضیه ازاینجا پیدا شد که طبق قانون اداره صداوسیما و اساس‌نامه سازمان صداوسیما وضعیت طوری است که سه نفر به‌عنوان نمایند اصلی و سه نفر به‌عنوان نمایند علی‌البدل از طرف قوای سه‌گانه انتخاب می‌شود و این‌ها دقیقاً در رابطه با مسائل گوناگونی که در آنجا مطرح‌شده است حتی راجع به خط‌مشی، حدود وظایف و مسائل گوناگونی که دارد، در بعضی از این مواقع حالت قانون‌گذاری هم داشتند. مدیرعامل را انتخاب می‌کردند، نه‌تنها مدیرعامل را انتخاب می‌کردند بلکه معاونین چندگانه که دارد، معاون طرح و برنامه، معاون آموزشی، معاون فنی و دو تا معاون دیگر، پنج‌تا معاون دارد. این‌ها را همین شورای سرپرستی تعیین می‌کرد، تنها این نبود مدیران مراکز را همین شورا انتخاب می‌کردند، علاوه بر این‌ها زیر نظر شورای سرپرستی ما هفت‌تا واحد داشتیم موازی واحدهایی که زیر نظر مدیرعامل صداوسیما بود. نوع تنظیم در آنجا در حقیقت دو نوع مدیریت موازی را به وجود آورده بود و عملاً مشکل درست کرده بود و مدت انتخاب مدیرعامل هم دو سال بود و نمایندگان هم به‌طور طبیعی دو سال انتخاب می‌شدند و مدیرعامل وقتی‌که نمایندگان این سه قوه عوض می‌شدند مدیرعامل، معاونین مدیرعامل، مدیران مراکز همه این‌ها باز یک چنین حالتی را به وجود می‌آورد و به‌طور طبیعی بدترین شیوه مدیریت این بود که در قانون مدیریت صداوسیما و اساس‌نامه سازمان صداوسیما پیش‌بینی‌شده بود… در تنظیم قانون اساسی قبلی رهبری )) کالحجر فی جنب الانسان)) دیده‌شده است. رهبری امروز حضرت امام با توجه به خصوصیات ایشان که در متن جامعه هست، غیرازآن رهبری است که در قانون اساسی پیش‌بینی‌شده و شاهد قضیه این است که ما در هر قانون عادی می‌آمدیم یک نماینده رهبری پیش‌بینی بکنیم این شورای معظم و محترم نگهبان می‌آمدند می‌گفتند آقا خلاف قانون اساسی است حق هم داشتند برای این‌که در اصل ۱۱۰ قانون اساسی حصر بوده و نمی‌شود چنین چیزی را شما در اینجا منظور بکنید معنای این حرف این است که اساساً در قانون اساسی رهبری آن طوری که باید دیده بشود دیده نشده بود. بنابراین اعتقاد ما این است که رهبری در بدن نظام است در متن نظام است… بنابراین من معتقدم که این اشکالاتی که حضرت‌عالی فرمودید در کمیسیون مطرح بوده، اشکالات جدی و اساسی به نظر من نبود. علاوه بر هم این‌ها واقع قضیه این است که من قانون اساسی قبلی را درست مطالعه کرده‌ام دو سه بار، خیلی عبارت قوی‌تر از این تعبیراتی است که شما در اینجا به‌کاربرده‌اید. در مقدمه قانون اساسی اگرچه قانون نیست اما عبارت بسیار زیبا، عبارت بسیار جامع دقیقاً این عبارات تناسب دارد با همان مقام ولایت امر در اصل ۱۷۵ هم که این عبارت آمده شما این‌جوری تصور فرمودید: ((در صداوسیما جمهوری اسلامی ایران آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مسائل کشور باید تأمین گردد. نصب و عزل مدیرعامل به‌اتفاق سران سه قوه و با حکم رئیس‌جمهور انجام می‌گیرد.)) ببینید اصلاً این عبارت بالا با این عبارت پایینی که دو تا اصل باید بشود اصلاً خیلی تناسب ندارد یعنی انسجام لازم که جناب آقای آذری هم اشاره فرمودند وجود ندارد. بعد هم فرمودید شورایی متشکل از هفت نفر من حدسم این است که در ذهن مخصوصاً جناب آقای هاشمی که در شورا تشریف داشتند این بوده که هرکدام از آن قوای سه‌گانه دو نفر، یکی اصلی، یکی علی‌البدل و با همین دید هم نماینده رهبری را یک نفر پیش‌بینی کردند. من در ذهنم این است از باب حمل بر صحت اگرچه عبارت این‌طور نیست اما ظاهراً مراد این‌ها این است اگر مراد این بشود اشکال حاج‌آقا عمید وارد نیست برای این‌که آن نفر، سه نفر علی‌البدل و سه نفر هم عضو اصلی است یقیناً هرکدام از این‌ها یک قوه دارد، مسئله رهبری در کنار این است. اما مسئله نظارت درست نیست یعنی نظارتی که در اینجا مطرح‌شده چرا؟ برای این‌که عبارتی است که در کتاب طهارت و این‌ها فقها دارند. این شبیه همان ناظر محترم است یعنی از دور فقط، مثلاً فرض کنید که با دستگاه و وسایل ببیند این فیلم، این سریال مثلاً پخش‌شده یا نشده؟ بعد چه‌کار می‌تواند بکند؟ اگر وزیر مشاور با همان پیشنهاد جناب آقای توسلی اصلاً سازمان بشود و مدیرعامل بشود اما رأی اعتماد مجلس را داشته باشد دستگاه قضائی هم همه را می‌توانند بگیرند حق‌دارند قانونا حتی رئیس‌جمهور را و افراد دیگر را، خوب الحمدالله اصلاً خدادادی دستگاه قضائی دستش باز است. شما چه اختیار و بسط عمل و