رگولاتور و دستگاه قضا، تداخل یا تکامل

نویسنده: سیدصادق امامیان، رئیس ساترا و موسس اندیشکده حکمرانی دانشگاه صنعتی شریف

در اواخر قرن ۱۹، معروف به دوران ترقی‌خواهی۱‌، همزمان با ظهور شرکت‌های بزرگ چندملیتی در آمریکا ‌و افزایش مناقشات تجاری و شکایات از تبعات اجتماعی آنها، قابلیت و کارایی سیستم‌ قضایی به‌عنوان تنها راه‌حل تعارضات و کنترل تخلفات این شرکت‌ها به‌صورت جدی به‌چالش کشیده شد. گلاسیر و شلایفر۲ در مقاله «ظهور دولت تنظیم‌گر»۳ خود در سال ۲۰۰۳ عمده این ناکارایی‌ها را در چندمحور خلاصه می‌کنند.

از طرفی ورود دادگاه به‌صورت پسینی۴ و معدود و موردی و پس از طی فرآیند طولانی و پرهزینه، عملا مانعی در مسیر تحمیل هزینه‌های گزاف و خسارات اجتماعی- اقتصادی قابل‌‌توجه و گاه برگشت‌ناپذیر به جامعه و کسب‌وکارها نبود. از طرف دیگر، افزایش پیچیدگی‌های فنی و تکنیکی درکنار وقوع پرتکرار و پرحجم مناقشات تجاری و رقابتی به‌صورت روزانه، اثر بازدارندگی و صلاحیت تخصصی ورود قضایی به این قبیل تخلفات رو به ‌تزاید را به‌طور موثری زیرسوال برده بود.

اقبال به توسعه استفاده از نهادهای تنظیم‌گر به‌عنوان بخشی از پروژه اصلاح بخش عمومی۵، پاسخی سیاستی و نهادی به این چالش محسوب می‌شد. مقررات‌گذاری پویا، سریع و تخصصی درمقابل فرآیند طولانی و پیچیده سیاسی- حقوقی قانونگذاری در پارلمان، ورود پیشینی۶ و مداخله اجرایی۷ دربرابر رسیدگی شکایت‌محور۸ و پرهزینه قضایی، امکان استفاده از ظرفیت دپارتمان‌های بخش‌ عمومی۹ و حتی نهادهای صنفی و تخصصی در مقایسه با انباشت پرونده‌های حرفه‌ای در دادگاه‌هایی با ماهیت عمومی و نهایتا تمرکز بر تخلفات تجاری به‌جای توسعه جرم‌انگاری به عرصه‌های تخصصی ازجمله مزایای توسعه «حکمرانی تنظیم‌گرانه»۱۰ – به‌عنوان «مکمل و نه جایگزین» ورود قضایی- در پاسخ به ظهور فضای رقابتی در بین کسب‌و‌کارهای خصوصی بودند.

در واقعیت اما چالش‌های فراوانی در مسیر استفاده از نهادهای تنظیم‌گر در نظام‌های حقوقی و سیاسی متفاوت قرار داشت. تعارض با اصل تفکیک قوا۱۱ با توجه به اعطای اختیار مقررات‌گذاری و صدور احکام تجاری ازجمله این موانع بود. همین‌طور تحدید اختیارات دستگاه قضا در موارد شکایات وارده، عملا در تناقض با حقوق اساسی شناخته می‌شد. به این موارد تهدید تعارض منافع، علاقه دولت‌ها به حفظ تصدی‌های خود و امکان مداخله سیاسی آنها را هم باید اضافه کرد.

در کشور ما اما مفهوم مدرن تنظیم‌گری عملا با ابلاغ سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴ قانون اساسی توسط رهبری معظم‌ انقلاب در نیمه‌اول دهه ۸۰ وارد ادبیات اقتصادی شد. بدون ورود به نقد میزان و شیوه اجرای سیاست‌های فوق، آنچه مشخص است هنوز تا تحقق عملی حکمرانی تنظیم‌گرانه فاصله قابل‌توجهی وجود دارد.

دستگاه قضا در این بین به‌ویژه در دوره جدید ریاست قوه، ورودی قابل دفاع و پیشروانه در این مسیر داشته است. به‌رسمیت شناختن معدود نهادهای تنظیم‌گر تشکیل‌شده مانند شورای رقابت و ساترا و صدور بخشنامه‌های ریاست محترم قوه برای این دو نهاد۱۲، پیامی واضح و در بالاترین سطح به کل نظام حقوقی کشور صادر کرد. تاکید بر صلاحیت تخصصی نهادهای تنظیم‌گر برای محاکم قضایی، هماهنگی کامل دادستانی کل کشور به‌عنوان مدعی‌العموم با آنها، اختصاص شعب ویژه به ارجاعات این نهادها و تعیین مرجع تجدیدنظر احکام صادره از سوی تنظیم‌گران در دستگاه قضایی ازجمله رویکردهای مترقیانه قاضی‌القضات به مقوله لزوم اصلاح نظام حکمرانی ملی متناسب با تحولات اقتصادی و فناورانه جامعه است؛ مسیری که تا تحقق تنظیم‌گری به‌مثابه بخشی کارا از نظام حکمرانی، نیازمند برداشتن گام‌های تکمیلی از سوی قوای مجریه و مقننه است.

در هفته جاری، اعلام تاسیس شعبه‌ویژه رسیدگی به جرایم رسانه‌های صوت‌و‌تصویر فراگیر از این منظر قابل مداقه و بررسی است. پیش از این رویکرد همراهانه و مثال‌زدنی دادستانی کل کشور، عملا امکان استفاده از اختیارات پیشگیرانه را به‌نحو کارا و به ‌لحظه در اختیار نهاد تنظیم‌گر قرار داده بود. اما تعدد و تنوع وجوه جرایم محتمل در عرصه همگرای۱۳ رسانه‌های نوین، اعم از ابعاد محتوایی، فنی، امنیتی و اقتصادی، به‌نحوی ریسک ورود محاکم متعدد با رویکردهای متفاوت را به این حوزه حساس و راهبردی ایجاد کرده بود؛ تهدیدی که با عنایت به واقعیت تهاجمی فعالیت پلتفرم‌های خارجی بدون توجه به صلاحیت‌های حکمرانی و قضایی کشور، عملا به تحدید فعالیت و مانعی در مسیر ایفای نقش راهبردی پلتفرم‌های رسانه‌‌ای بومی کشور در راستای توسعه سهم بازار خود از مخاطبان داخلی و منطقه‌ای محسوب می‌شد. ورود دادسرای ارشاد در شکایت از آپارات، دادسرای جرایم اقتصادی در شکایت از نماوا و دادسرای امنیت در موارد مشابه ازجمله این موارد بودند. تجمیع این قبیل پرونده‌ها در شعبه‌ویژه، علاوه‌بر اینکه امکان انباشت دانش و نگاه تخصصی مورد نیاز برای رسیدگی به پرونده‌های مرتبط با عرصه پیچیده و حساس رسانه‌های نوین را فراهم‌ می‌کند، عملا ریسک ورود موضعی و تک‌جانبه را در حوزه‌ای که اساسا با ماهیت همگرایی شناخته می‌شود کاهش می‌دهد. امیدوارم این حسن ‌تدبیر و همکاری بین‌بخشی در مقام اجرا هم به تقویت جبهه رسانه‌های بومی درکنار رفع دغدغه‌های اقتصادی و فرهنگی کشور عزیزمان بینجامد.

پی‌نوشت‌ها
۱٫ Ex-Ante
۲٫ Glaeser and Shleifer
۳٫ complaint-based
۴٫ Ex-Post
۵٫ Regulatory Governance
۶٫ Progressive Era 1887-1917
۷٫ Administrative intervention
۸٫ the rise of regulatory state
۹٫ public departments
۱۰٫ Public service reform
(رجوع شود به گزارش اندیشکده حکمرانی دانشگاه صنعتی شریف با عنوان «حکمرانی تنظیم‌گرانه» (امامیان و همکاران، ۱۳۹۷)، انتشارات مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی)
۱۱٫ separation of powers
۱۲٫ رجوع شود به بخشنامه‌های شماره ۱۰۰/۳۵۶۵۷/۹۰۰۰ مورخ ۱۵ تیرماه ۹۸ و بخشنامه شماره ۱۰۰/۱۷۸۴۳۹/۹۰۰ مورخ ۲۸ دی‌ماه ۹۸ ریاست محترم قوه قضائیه.
۱۳٫ convergent

منتشر شده در روزنامه فرهیختگان در تاریخ ۸ دی ماه ۱۳۹۹