راهکار فراحکمرانی برای انسجام سیاستی؛ نگاهی به نهاد‌های فراقوه‌ای سیاستگذار

نویسنده: امیرحسین رنجبری

عضو هسته سیاست پژوهی طرح احمدی روشن

از ایراد‌های عمومی در فرهنگ ما، مکتوب کردن کمتر تجارب است. درباره‌ی موضوع این یادداشت(نهاد‌های فراقوه‌ای سیاستگذار)، اگر امروز، حداقلی از تجارب مکتوبی مانند مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی، در دسترس پژوهشگران بود، بی‌شک پاسخ بسیاری از مسائل، ساده‌تر بود. پس یک راهکار کوچک برای شناخت صحیح بسیاری از مسائل در این حوزه و پاسخ به آن‌ها در ابتدا، ثبت وقایع روزمره‌ی این شورا‌ها و انتشار آن‌ها تا حد امکان است. این راه میانبر، باعث جلوگیری از صرف هزینه‌های بی‌جا می‌گردد.

منظور از نهاد‌های فراقوه‌ای سیاستگذار ، شورا‌هایی است که سطح تصمیمات آن‌ها فراتر از یک قوه‌ی خاص است و شامل همه‌ی ارکان حکومت می‌گردد. بنابراین مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی و شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا، نهاد‌ فراقوه‌ای سیاستگذار به شمار می‌آیند.

از این نهاد‌ها، نهاد شورای عالی امنیت ملی را کنار می‌گذاریم زیرا که این نهاد، به مانند نمونه‌های خارجی‌اش، برای اموری خاص ایجاد شده است و کارآیی خود را دارد.[۱]

می‌دانیم که سیاستگذاری امری اعتباری است و دارای تعریفی یگانه نیست. اما می‌توان حداقل بر سر این توافق کرد که شورای‌های عالی و مجمع تشخیص، به سیاستگذاری می‌پردازند.

بر اساس مصوبات این نهاد‌ها(اندک تجربه‌ی مکتوب موجود)، یکی از مسائلی که این نهاد‌ها با آن مواجه‌اند، عدم انسجام سیاستی[۲] است. یعنی سیاست‌ها در درون خود و همچنین با یکدیگر متعارض‌اند. موانع انسجام سیاستی گوناگون‌اند و در اینجا صرفا به یکی از آن‌ها می‌پردازیم: “معماری ساختار سیاستگذاری کشور”. به عبارت روشن‌تر، ابهاماتی در صلاحیت نهاد‌های مذکور و ارتباط آن‌ها با یکدیگر و با سایر نهاد‌های کشور، موجب سیاستگذاری‌های متعارض شده که در نهایت بردار برآیند سیاست‌ها را مایل به صفر می‌کند.

برای مثال، شورای عالی فضای مجازی در فروردین ۱۳۹۸، مصوبه‌ای به نام”تدوین سند تحول حوزه‌های فرهنگ و آموزش با توجه به تحولات فضای مجازی” تصویب نموده که می‌توانست توسط شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز تصویب شود. یا با وجود مرکز ملی فضای مجازی که نهادی زیر نظر شورای عالی فضای مجازی است، تکلیف وزارت ارتباطات چیست؟

در اینجا ما با مسئله‌ی “تکثر نهادی” رو‌به‌رو هستیم. یعنی برای یک موضوع، چند نهاد مسوول داریم. تکثر نهادی همیشه بد نیست و گاهی باعث ایجاد رقابت(مانند بازار) بین دو یا چند نهاد می‌گردد ولی گاهی اوقات هم آسیب‌زاست و موجب بی‌مسوولیتی نهادی و در نتیجه، بی‌مسوولیتی مدیران و تصمیم‌گیران می‌گردد یعنی موضوعاتی که برعهده‌ی چندین نهاد است، بر زمین می‌مانند و مسوول ذی‌ربط نیز خود را در برابر آن مشکل، مسوول نمی‌بیند. درباره‌ی نهاد‌های مورد بحث ما، به نظر ‌می‌رسد که تکثر نهادی مضر است زیرا تقسیم قدرت و تکثیر نهاد‌های آن معمولا به دلایلی اتفاق می‌افتد که هیچ کدام از این دلایل در زمان فعلی  و در میدان عمل، پشتوانه‌ی تکثر نهاد‌های مذکور نیستند گرچه ظاهرا در ابتدا مقصود از تاسیس این نهاد‌ها بوده‌اند.

می‌توان گفت که دلایل تقسیم قدرت و تکثر نهادی، عبارتند از تحدید قدرت، تخصص‌گرایی و ایجاد رقابت بین نهاد‌ها. اما تکثر نهاد‌های مورد بحث ما، در عمل، باعث تحدید قدرت نشده و اگر روزی این ‌نهاد‌ها نباشند نیز، به وضعیت فعلی تفکیک قوا در کشور، آسیب وارد نخواهد شد. همچنین به نظر می‌رسد که تخصص‌گرایی در این نهاد‌ها که یکی از دلایل اصلی تاسیس ‌آن‌ها بوده، باعث افزایش کیفیت تصمیم‌گیری این ‌نهاد‌ها نسبت به نهاد‌های مشابه خود(مجلس و تا حدودی وزارت ارتباطات) نشده بلکه در واقع، نهادی بر نهاد‌های دیگر کشور با همان مشکلات سابق(تصمیمات غیرکارشناسی یا با کارشناسی ضعیف)، افزوده شده است. همچنین، به نظر نگارنده، آسیب‌ رقابت بین سیاستگذاران کلان بیشتر از سود آن است زیرا در سطح کلان حکمرانی و سیاستگذاری، باید یک نظر نهایی وجود داشته باشد تا انسجام سیاستی حفظ شود.

حال راه حل این مسئله(فقدان انسجام سیاستی در اثر تکثر نهادی در نهاد‌های مورد بحث ما) چیست؟

یک راه احتمالی و نه قطعی، مفهومی به نام فراحکمرانی است. فراحکمرانی به صورت خلاصه یعنی حکمرانی بر حکمرانی. اگر سیاستگذاری را بخشی از حکمرانی در نظر بگیریم، آنگاه فراحکمرانی شاید بتواند راهی برای رسیدن به انسجام سیاستی باشد.

توضیح آنکه در نگاه جدید، بر خلاف نگاه سنتی که دولت تنها بازیگر عرصه‌ی حکمرانی شمرده می‌شد، بازیگران متعددی اعم از دولتی و غیردولتی وجود دارند و دیگر قدرت متمرکز در یک نقطه نیست. با این حال، دولت‌ها به دلایلی از جمله اینکه برآیند کلی حکمرانی کشور به پای آنها نوشته می‌شود، ناچار به مداخله در کار دیگر بازیگران هستند. البته مداخله در اینجا لزوما به معنای دخالت در زیر و بم امور کشور نیست و همچنین به معنای دخالت همیشگی نیست بلکه دولت‌ها با استفاده از فراحکمرانی سعی در جهت‌دهی بازیگران حکمرانی به سمت اهداف کلی خود دارند.

فراحکمرانی زمانی مطرح می‌گردد که اختیار بخشی از حکمرانی در دستان  نهاد‌های دولتی(دولت به معنای عام) و بخش خصوصی باشد و بر اثر این توزیع اختیارات، هماهنگی و کارآمدی، کاهش یافته باشد. در فراحکمرانی، دولت از عالی‌ترین سطح بر حکمرانی سایر بازیگران اعم از دولتی و غیردولتی نظارت کرده و در موارد لزوم به قدر ضرورت(بر اساس معیار هزینه-فایده) مداخله می‌کند.

فراحکمرانی ابزار‌های متفاوتی دارد مانند نهاد‌ها، اطلاعات، قدرت، مشوق‌ها و … . به نظر می‌رسد که در اینجا، ابزار نهادی به کار بیاید. یعنی که سیاستگذاری کلان کشور نیاز به “یک” نهاد عالی برای ایجاد هماهنگی و انسجام دارد. البته پیشنهاد نگارنده، تاسیس نهادی جدید نیست زیرا نهاد جدید، به مانند نهاد‌های فعلی دارای همین مشکلات خواهد بود. به نظر می‌رسد ادغام شورا‌های موجود(به جز شورای امنیت ملی) در مجمع تشخیص مصلحت از طرفی، و تعیین حدود آن مجمع در مقابل قوای مجریه و مقننه از طرفی دیگر به گونه‌ای که آن دو قوه، از حیز انتفاع ساقط نشوند، راه مناسب‌تری برای رسیدن به انسجام سیاستی باشد.

در پایان می‌خواهم به یک نکته‌ی قابل توجه که آقای فیرحی در کتاب آخر خود(مفهوم قانون در ایران معاصر-تحولات پیشا‌مشروطه) به یادگار گذاشته‌، اشاره کنم.ایشان درباره‌ی علل زوال مجلس مصلحت‌خانه در زمان تنظیمات میرزا حسین خان سپهسالار ایجاد شد، به “التقاط نهادی” اشاره می‌کند بدین معنا که این طرح، تقلیدی محض از نمونه‌های عثمانی، انگلیس و روسیه بود و نه بر اساس استنباط یک اساس سیاسی روشن از موارد مشابه خارجی. در مورد بحث ما نیز صرف ترجمه‌ی مفهوم فراحکمرانی از کتب لاتین، برای پیاده‌سازی آن در کشور کافی نیست بلکه نیاز به استنباط یک اساس سیاسی روشن از آن است که نگارنده تلاشش بر این است تا در آینده این کار را دنبال کند.[۳]

 [۱]تنها نکته‌ی ضروری در اینجا این است که بایستی صلاحیت‌های شورای امنیت ملی به طور دقیق مشخص گردد تا به مانند امروز، ابهاماتی درباره‌ی صلاحیت ستاد کرونا که یکی از شورا‌های زیر‌مجموعه‌ی این نهاد است(اصل ۱۷۶ قانون اساسی)، پیش‌نیاید.

[۲] انسجام سیاستی =  Policy Coherence

[۳] برای این یادداشت، نگارنده علاوه بر مطالب ارائه شده توسط همکاران در جلسات اندیشکده‌ی حکمرانی شریف، از منابع زیر نیز استفاده کرده است:

  1. نشست نهادهای فراقوه‌ای؛ سیاست‌گذار، هماهنگ‌کننده یا تنظیم‌گر که در تاریخ ۷ بهمن ۱۳۹۹ از طرف اندیشکده‌ی حکمرانی شریف برگزار شد.
  2. Jon Pierre & B Guy Peters; Governance, Politics and the State; Macmillan Education UK; 2020
  3. Simeon Maile (ed.); Education and Poverty Reduction Strategies_ Issues of Policy Coherence; HSRC Press; 2008