دو روی به‌روزرسانی بودجه

سنت دیرینه‌ای وجود دارد که در هنگام تنگنای منابع، بودجه عمرانی اولین قربانی خواهد شد. این بار هم دولت تصمیم دارد همان سنت نانوشته را اجرا کند و به نظر، پروژه‌های عمرانی دولت به عنوان بخش مهمی از کالای عمومی، به اولویت آخر گذاشته شوند. در این باره، علی مروی، اقتصاددان معتقد است که حتی بودجه عمرانی در سال جاری به سمت صفر نیز میل خواهد کرد. با اینکه دولت تصمیم گرفته ۴۰ هزار میلیارد تومان از هزینه‌های جاری و ۲۰ هزار میلیارد تومان از بودجه عمرانی را بکاهد، اما مروی بر این باور است که این تنها ظاهر ماجراست. یعنی بودجه‌ای که توسط دولت جراحی شده و به تصویب شورای عالی هماهنگی اقتصادی رسیده، دارای ظاهری است که لزوماً با واقعیت همخوانی ندارد. این اقتصاددان معتقد است که حذف ۴۰ هزار میلیارد تومان از هزینه‌های جاری نیز ظاهراً به اسم هزینه‌های جاری است اما در واقع، به سمت حذف باقی‌مانده بودجه عمرانی پیش خواهد رفت تا عملاً بودجه عمرانی به صفر میل کند. اما اتفاقی که در سمت تجهیز منابع جدید رخ داده نیز مورد انتقاد مروی است. این صاحب‌‌نظر اقتصادی استفاده از منابع صندوق توسعه ملی یا حساب ذخیره ارزی را دست‌اندازی به سرمایه آیندگان دانسته که نشان از تصمیمات راحت‌طلبانه دولت دارد. از نظر مروی، انتظار بر این بود که دولت به سمت اصلاحات جدی‌تری همچون عادلانه‌سازی قیمت حامل‌های انرژی و حذف ارز ترجیحی برای واردات پیش رود.

♦♦♦

وزیر بهداشت اخیراً از وضع مالی بد دولت خبر داده و گفته «اصلاً پول نداریم و امسال بسیار سال سختی است». از نظر آقای نمکی کسی که پول ندارد، رستوران نمی‌رود. سوال این است که مصداق رستوران رفتن برای دولت چیست؟

ولخرجی‌ها و بی‌انضباطی‌های مالی‌ای که دولت و دستگاه‌های دولتی دارند، مصداق رستوران رفتن دولت است. طبیعی است هنگامی که شوک درآمدی و مالی به دولت اصابت می‌کند، در وهله اول باید این ولخرجی‌ها و بی‌انضباطی‌های مالی را کنار بگذارد. البته چون متاسفانه بودجه شفاف نیست و کار سیستماتیکی روی بودجه نشده، به شکل دقیق نمی‌توان آمار داد. اما تخمین عده‌ای از کارشناسان حوزه بودجه این است که بین ۳۰ تا ۳۵ درصد بودجه دولت، قابل حذف است، آن هم بدون اینکه اتفاق ویژه‌ای در اقتصاد بیفتد یا در ارائه خدمات و کالاهای عمومی دولتی خللی جدی وارد شود. همین ۳۰ درصد مصداق رستوران رفتن است که باید در اسرع وقت توسط دولت حذف شوند.

احتمالاً کدام‌یک از مصارف دولت در این سال خشکسالی باید کم شود و فشار این کمبود منابع بر کدام‌یک از بخش‌های اقتصاد ایران بیشتر سنگینی خواهد کرد؟

باید توجه کنیم که یک «باید» داریم و یک واقعیت که در عمل، با توجه به رویکرد این دولت و ظرفیت حکمرانی‌اش، محقق خواهد شد. پس با دو سوال مواجه‌ایم. در مقام بایدها، در وهله اول، باید آن هزینه‌هایی که در سوال قبلی به آن اشاره کردم حذف شوند. یعنی هزینه‌هایی که مصداق ولخرجی و ناشی از بی‌انضباطی‌های مالی هستند. اولویت نخست با حذف این مدل از هزینه‌هاست. در وهله بعدی باید یکسری از هزینه‌هایی که قابل اجتناب هستند، حذف شوند. یعنی هزینه‌هایی که ممکن است سطح رفاه عده‌ای را کاهش دهند، اما اصابت این رفاه به دهک‌های بالای هزینه‌ای در جامعه است. یا هزینه‌هایی از دولت است که اگر نباشند، هیچ عواقبی برای اقتصاد ندارد. این بخش هم باید در مراحل بعدی از بودجه حذف شود. اینها محقق نمی‌شوند مگر اینکه دولت طبقه‌بندی اقلام هزینه‌ای بودجه را به شیوه‌ای کارآمد و در چهار طبقه اقلام خیلی ضروری، ضروری، نسبتاً ضروری و اقلام قابل اجتناب انجام دهد. البته ممکن است این‌گونه تصور شود که در حال حاضر هم که دولت اقلام بودجه را به همین صورت اجتناب‌ناپذیر و قابل اجتناب طبقه‌بندی کرده، طبقه‌بندی مذکور تطابق کمی با واقعیت هزینه‌ها دارد. به عنوان مثال، تمام ردیف متعلق به حقوق و دستمزد جزو هزینه‌های غیرقابل اجتناب دسته‌بندی می‌شود در صورتی که برخی دستگاه‌های دولتی سقف اضافه‌کار را به اکثر کارکنان خود می‌پردازند.

اما اقلام قابل اجتناب شامل دو بخش است؛ ولخرجی‌های دولت و یکسری هزینه‌هایی که شاید ولخرجی به حساب نیایند، اما حذف آنها نیز هیچ خدشه‌ای بر عملکرد اقتصاد وارد نمی‌کند و هزینه‌های بی‌فایده شمرده می‌شوند. دولت با این طبقه‌بندی می‌تواند سیاهه هزینه‌های خود را به نحو بهتری بشناسد و تصمیم بهینه‌تری برای حذف بخشی از مصارف بگیرد. این تقسیم‌بندی تصویر روشنی از هزینه‌ها پیش‌روی تصمیم‌گیر قرار می‌دهد. قاعدتاً اولویت حذف با گروه چهارم یعنی هزینه‌های قابل اجتناب است.

در عمل چه چیزی محقق خواهد شد؟

با توجه به ظرفیت پایین حکمرانی دولت و وضعیتی که اکنون در آن قرار دارد، پیش‌بینی این است که در درجه اول فشار بر بودجه عمرانی قرار گیرد. احتمالاً بخش قابل توجهی از بودجه عمرانی کاهش پیدا کند و حتی در عمل صفر شود. شاید به شکل اسمی، بودجه عمرانی روی کاغذ بیاید اما در عمل، حتی برخی تخصیص‌هایی که در ظاهر برای بودجه عمرانی است، صرف امور جاری خواهد شد. این اولین سناریوی ممکن است. سناریوهای بعدی بر این قاعده استوار است که دولت به سمت حذف یکسری از خدمات عمومی رود که حذف آنها، سروصدای زیادی نخواهد داشت، یعنی اصابت آنها به طبقاتی است که خیلی صدایی در رسانه‌ها ندارند. مثلاً برخی از خدمات سلامت یا داروها از پوشش حمایتی خارج شوند. ضمن اینکه دولت احتمالاً نتواند یک بخشی از هزینه‌ها را کم کند و قاعدتاً دچار کسری می‌شود.

اثر کم شدن منابع کشور بر تولید و عرضه کالای عمومی چه خواهد بود؟ آیا کمبود کالای عمومی در سال جاری محسوس خواهد بود؟

آن کالای عمومی که اقشار زیادی را درگیر می‌کند، به نظرم کمبودش چشمگیر نخواهد بود. عمدتاً به عرضه آن دسته از کالاها یا خدمات عمومی صدمه وارد خواهد شد که نفعشان عمدتاً به دهک‌های کم‌صدایی که صدای اعتراض آنها به جایی نمی‌رسد، می‌رسد. البته این احتمال هم وجود دارد که دولت با کسری بودجه بالا مواجه شود و این کسری بودجه را اگر بخواهد با استقراض از بانک مرکزی و افزایش پایه پولی جبران کند، ماحصلش تورم دوره‌های بعد است.

دولت به این نتیجه رسیده که ۳۸۶ هزار میلیارد تومان از مصارف، غیرقابل حذف است. محاسبات نشان می‌دهد ۴۰ هزار میلیارد تومان از هزینه‌ها و ۲۰ هزار میلیارد تومان از بودجه عمرانی قطع شد. از نظر شما، دولت کدام بخش از هزینه‌های جاری را می‌توانست حذف کند؟

در خصوص اینکه دولت به این نتیجه رسیده که ۳۸۶ هزار میلیارد تومان از مصارف غیرقابل حذف است، باید ببینیم تا چه حد کارشناسی بوده است. یک روایت غیررسمی این است که این عدد هم خیلی کارشناسی‌شده نیست و صرفاً تخمینی بوده که شخص رئیس سازمان برنامه در یکی از مصاحبه‌هایش گفته و بدنه کارشناسی سازمان برنامه ناچار شده به این رقم تن بدهد. حتی یکسری از معاونان سازمان برنامه قائل به این بودند که هیچ کدام از اقلام قابل حذف نیست، اما چون در مصاحبه شخص رئیس سازمان برنامه به عدد مذکور اشاره شده، به عددهای اعلامی رضایت داده‌اند. البته همان‌طور که اشاره کردم، متخصصان بودجه تخمین می‌زنند که ۳۰ تا ۳۵ درصد بودجه خیلی راحت قابل حذف است، بدون اینکه اتفاق ویژه‌ای در اقتصاد بیفتد. اگر این را حساب کنیم، ظرفیت کاهش هزینه‌ها خیلی بیش از این خواهد بود. در مورد اینکه کدام بخش از هزینه‌های جاری را دولت می‌تواند حذف کند، انتخاب‌های زیادی دارد. همان‌طور که شما اشاره کردید دولت ۴۰ هزار میلیارد تومان از هزینه‌های جاری و ۲۰ هزار میلیارد تومان از هزینه‌های عمرانی را کاهش داده است. اما واقعیت قضیه این است که ظرفیت کاهش، خیلی فراتر از این بوده است. حدس من این است که دولت به سمتی رود که اسماً بودجه عمرانی وجود داشته باشد، اما عملاً تخصیصی صورت نگیرد و همین کاهش ۴۰ هزار میلیارد تومانی هزینه‌های جاری نیز به بودجه عمرانی اصابت کند. حالت منطقی این بود که دولت با طبقه‌بندی واقعی اقلام هزینه‌ای در یک تیم ممیزی بودجه‌ای خبره، تمرکزش را بر حذف ولخرجی‌ها و اقلام بی‌فایده مصرفی قرار می‌داد که متاسفانه چنین مسیری طی نشده است.

هنگامی که دولت با کمبود ۱۳۸ هزار میلیارد تومانی منابع مواجه شد، منابع جدیدی را ایجاد کرد. عمده این منابع از محل واگذاری دارایی‌های مالی بوده است: صندوق توسعه ملی، حساب ذخیره ارزی و انتشار اوراق. در حقیقت دولت تصمیم گرفت که هیچ اصلاح ساختاری را برای بودجه ۹۸ در نظر نگیرد. چرا دولت راه ساده را انتخاب کرد؟ انتخاب این راه ساده چه تبعاتی برای دولت و آیندگان می‌تواند داشته باشد؟

نکته اول این است که این منابع را دولت ایجاد نکرده است. بلکه منابعی هستند که از پیش وجود داشتند و دولت به اشتباه، به‌جای اینکه سراغ اصلاحات واقعی رود، ترجیح داده تا از اینها استفاده کند. مثلاً در مورد واگذاری دارایی‌های مالی؛ اگر قرار است دارایی مالی‌ای واگذار شود، باید صرف توسعه زیرساخت‌ها و ایجاد رشد شود. اما دولت عملاً دارایی مالی می‌فروشد تا صرف هزینه‌هایش کند. به‌جای اینکه به سمت افزایش انضباط مالی‌اش پیش رود، دولت راه ساده‌تر را پیش گرفته است. می‌توانیم بگوییم که استفاده از حساب ذخیره ارزی یا صندوق توسعه ملی، به ذهن هر کسی که صرفاً با الفبای مباحث سیاستی آشناست هم می‌رسید و نیازی به این همه زمان و معطل کردن مملکت نداشت. انتظار این بود که بعد از این همه تجهیز تیم‌های کارشناسی، به توصیه آنها عمل شود، اما چنین چیزی رخ نداد. این تصمیماتی که دولت به آنها رسیده، خیلی شق‌القمر نیست. استفاده از حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی مانند این است که قلکی را که متعلق به آیندگان بوده بشکنیم؛ قلکی را که قرار بوده، محل مصرفش توسعه زیرساخت‌ها باشد اما ما به آنها دست‌اندازی می‌کنیم. انتشار اوراق بدهی نیز یعنی بدهکار کردن آیندگان؛ یعنی دولت عملاً از جیب آیندگان و دولت‌های بعدی، بدون اختیار و اجازه آنها هزینه می‌کند. البته ممکن است که امسال را با این روش جسته و گریخته پشت سربگذاریم، اما تبعات چنین رویکردی در میان‌مدت و بلندمدت، بسیار به ضرر اقتصاد تمام می‌شود. اوراق رسماً تبدیل به گلوله برفی‌ای می‌شوند که بدهی‌های دولت‌های بعدی را افزایش می‌دهند. رشد بدهی‌های دولت هم تبعاتی مانند رکود و تورم به همراه خواهد داشت. تفاوت اوراق با پولی کردن بودجه، در این است که با پولی کردن بودجه، تورم زودتر بروز می‌کند اما عواقب تورمی اوراق، دیرتر بروز می‌یابد، هرچند با اندازه‌ای بزرگ‌تر. چراکه خود این اوراق، با یک نرخ ثابت، هر سال بدهی‌های دولت را افزایش می‌دهند. برداشت از صندوق توسعه ملی هم به معنی عقبگرد از یک تصمیم راهبردی است. زمانی تصمیم‌گیران به این نتیجه رسیدند نفت که سرمایه نسل‌های آتی است، خرج بی‌کفایتی مدیریتی ما نشود و دولت مکلف باشد تصمیمات جدی برای کسری بودجه بگیرد. دولت بخش مهمی از منابع مالی را با سیاست‌های غلط هدر می‌دهد. مانند اینکه دو برابر بودجه عمومی در قالب قیمت‌های نامناسب حامل‌های انرژی، در حال هدر رفتن است، هدررفت به این معنا که اغلب این منابع یا به ثروتمندان می‌رسد یا قاچاق می‌شود. یا فرض کنید کلی از منابع کشور با سیاست اشتباه نرخ ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی در حال هدررفت است. جای اینکه اینها را درست کنیم، به منابعی دست‌اندازی می‌کنیم که نظام پس از گذر از پیچ و خم‌های فراوان، به این نتیجه رسیده که آنها را برای تصمیمات کلیدی، سرمایه‌گذاری و توسعه زیرساخت‌ها ذخیره کند.

در حالت فعلی، اگر نرخ ارز بودجه همان نرخ ارز قبلی (۵۵۰۰ تومان) باشد، دولت باید ۵۰۰ هزار بشکه نفت در روز بفروشد. در حالی که اخیراً گفته شده که میزان فروش نفت احتمالا به حدود ۳۰۰ هزار بشکه در روز می‌رسد. اگر فروش نفت به این مقدار باشد، میانگین دلار بودجه باید به حدود ۱۰ هزار تومان برسد. کدام فرضیه محتمل‌تر است؟

با فرض اینکه شرایط موجود حفظ شوند، برای اینکه بودجه به تعادل برسد، نرخ ارز باید خیلی بیشتر از ۱۰ هزار تومان باشد. چراکه بخش زیادی از منابعی که پیش‌بینی کرده‌اند، محقق نمی‌شود. همچنین بخشی از کاهش هزینه‌هایی هم که دولت در نظر گرفته، در واقعیت کاهش نخواهند یافت. یعنی حتی در وضعیتی که دولت اعلام کرده که بودجه تراز می‌شود، پیش‌بینی من این است که تراز نخواهد شد و کسری بودجه در راه است. منتها می‌توانیم به مساله طور دیگری هم نگاه کنیم؛ دولت در بودجه، فرض را بر این گذاشته که ۱۴ میلیارد دلار را با ارز ترجیحی به واردات کالاهای اساسی اختصاص دهد. اگر در این سیاست بازنگری کند، منابع جدیدی حاصل خواهد شد. از این مقدار تاکنون حدود پنج میلیارد دلار تخصیص داده شده است و حدود ۹ میلیارد دلار باقی‌مانده است. انصراف از تخصیص این ۹ میلیارد دلار به ارز ترجیحی کمک مالی زیادی به بودجه خواهد کرد. حتی اگر اختلاف این نرخ با نرخ نیمایی را در نظر بگیریم، اختلاف نزدیک به هفت هزار تومان است که حاصلضرب آنها حدود ۶۳ هزار میلیارد تومان منبع جدید ایجاد می‌کند. به این ترتیب، بخشی از کسری جبران خواهد شد و دیگر نیاز به استفاده از منابع صندوق توسعه ملی از بین خواهد رفت. گرچه کسری بودجه دولت عمیق‌تر از این خواهد بود و نیاز به سیاست‌های اصلاحی دیگری نیز است. اصلی‌ترین و مهم‌ترین اصلاحات، عادلانه‌سازی قیمت حامل‌های انرژی است. توجه کنیم که این کسری بودجه در شرایطی رخ می‌دهد که دولت عملاً هیچ سیاستی برای حمایت از محرومان در نظر نگرفته و در کنارش بودجه عمرانی را هم به شدت کاهش داده است و قابل پیش‌بینی است که حتی به صفر برساند. با این اوصاف، اکنون نیاز به منابع هنگفتی داریم که هم کسری بودجه را پوشش دهد، هم به نفع محرومان باشد و رفع محرومیت کند و هم منابعی را در اختیار دولت قرار دهد که بتواند آن را اهرم کند تا از کانال بودجه عمومی، از این رکود خارج شویم. تنها اقدامی که منابع را برای کشور آزاد می‌کند و رفع محرومیت هم به دنبال دارد، عادلانه‌سازی قیمت حامل‌هاست. اتفاقاً می‌توان از روش‌های غیرقیمتی به سمت این عادلانه‌سازی رفت و تبعات تورمی‌اش را پوشش داد و تضمین کرد که حداقل، هفت تا هشت دهک اول درآمدی، عایدی رفاهی خواهند داشت. این شیوه اصلاح در خصوص بنزین توسط اندیشکده حکمرانی شریف پیشنهاد شده و اقبال کارشناسی خوبی هم به آن شده است. به راحتی هم قابلیت تعمیم به باقی حامل‌های انرژی را دارد.

منتشر شده در نشریه تجارت فردا در تاریخ ۱۲ مرداد ۹۸