حکمرانی چندسطحی در اتحادیه اروپا و درس هایی برای شوراهای فراقوه ای در ایران

نویسنده: سید حسین هاشمی

عضو هسته سیاست پژوهی طرح احمدی روشن

شوراهای فراقوه ای در سالیان اخیر در ایران به عنوان استثنائاتی بر اصل تفکیک و استقلال قوا در نظام حقوقی به منظور سیاست گذاری و تصمیم گیری، نظارت و تنظیم گری تأسیس شده است. از سوی دیگر قوای حاکمیتی در کشور با پیاده سازی سیاست ها به صورت اجرایی و فرایند محور به حکمرانی می پردازند. این موضوع ضرورت بحث از نوع و شیوه ارتباط میان این دو دسته از نهادها را تبیین می کند.

در اتحادیه اروپا به عنوان اتحادی سیاسی و اقتصادی تجربه چندین ساله در تنظیم روابط میان دولت های ملی و نهادهای فراملی اتحادیه اروپایی دارد. تنظیم این روابط، هر چند متناظر با مسأله مورد نظر در رابطه با شوراهای فراقوه ای در ایران نیست، اما از منظر نوع این روابط و مدل حکمرانی حاکم بر آن قابل مطالعه و درس آموز است. چرا که در اتحادیه اروپا نیز ساختارهای قدرت متعددی وجود دارد که در اقتصاد سیاسیِ جهانی با یکدیگر در تعامل هستند و در همین قالب، درگیری‌های عمیق میان قدرت‌ها در مقیاس ملی و بین‌المللی، تبیین می‌شود که به آن «حکمرانی چند سطحی» می گویند. از خلال مطالعه حکمرانی چند سطحی در اتحادیه اروپا میتوان به ایده هایی برای تقویت مدل حکمرانی در شوراهای فراقوه ای در ایران نیز دست یافت.

در حکمرانی چند سطحی اتحادیه اروپا:

  1. تقسیم قدرت و تأمین جمعی منافع: اولاً صلاحیت های تصمیم گیری توسط بازیگران در سطوح مختلف به اشتراک گذاشته میشود و از انحصار مقامات عمومی کشورهای عضو در می اید. به عنوان مثال در اتحادیه اروپا نهادهای فراملی مانند کمیسیون اروپا، دیوان دادگستری اروپایی و پارلمان اروپا در سیاست گذاری نفوذ مستقلی دارند و این نقش با عملکرد دستگاه های اجرایی دولت ها متفاوت است. مقامات عمومی دولت های ملی ممکن است نقش مهمی در اروپا داشته باشند اما طبق مدل حکمرانی چند سطحی، دولت های ملی دیگر سیاستگذار انحصاری در سطح اروپا نیست و حتی قادر نیست منافع داخلی خود را به صورت کامل تضمین و تأمین کند. بنابر این لازم است نقش بازیگران مستقل اتحادیه اروپا برای تبیین سیاستگذاری اروپا تحلیل گردد.
  2. ثانیا سازوکار تصمیم گیری جمعی در میان کشورهای اتحادیه اروپا همراه با از دست دادن کنترل و قدرت قابل توجهی توسط مقامات عمومی دولت های ملی است. مواردی مانند مقررات مربوط به هماهنگی سازی استاندارد محصولات و شرایط کار در کشورهای عضو وجود دارد که در سرتاسر اتحادیه اروپا بر اساس تصمیمات اتحادیه اجرا می شوند و لزوماً منافع یا ضررهایی را برای کشورهای خاص به همراه دارند.
  3. در اتحادیه اروپا و در مدل حکمرانی چند سطحی از ابزارهایی برای اعمال این نوع از حکمرانی بهره برده می شود. به طور خاص ابزارهای اجرای سیاست ها و نظارت بر اعمال آن ها، مقررات گذاری[۱] و دستورالعمل ها[۲] در این زمینه اهمیت زیادی دارند.
  • مقررات گذاری: که از جهتی معادل “اعمال پارلمان” محسوب می شود، به این معنا ست که آنچه در اتحادیه تصویب می شود لازم الاجرا است و نیازی به واسطه گری در قوانین ملی برای اقدامات اجرایی نیست. بدین ترتیب ، مقررات یکی از قدرتمندترین اشکال قانون اتحادیه اروپا را تشکیل می دهند و در تهیه و تدوین آنها دقت زیادی لازم است. این مقررات هنگامی که لازم الاجرا می شود، کلیه قوانین ملی را که با همان موضوع درگیر هستند نادیده می گیرد و قوانین ملی بعدی باید با توجه به این آیین نامه سازگار و تنظیم شوند. این در حالی است که در کشورهای عضوی که طبق قوانین اساسی داخلی از تأثیر مستقیم مقررات منع شده اند، اقدام به تصویب قوانینی می کنند که ناشی از لازم الاجرا شدن این مقررات است.
  • دستورالعمل: این ابزار کشورهای عضو را ملزم می سازد تا نتیجه یا هدف خاصی را بدون تعیین وسایل دستیابی به آن به دست آورند. این را می توان از مواردی تشخیص داد که خود قابل اجرا هستند و نیازی به اقدامات اجرایی ندارند. به بیان دیگر اگر در یک کشور الزامات قانونی برای دستیابی به اهداف و نتایج این دستورالعمل ها موجود باشد دیگر نیازی به قانون گذاری جدید نیست. این دستورالعمل ها به طور معمول آزادی خاصی را در اختیار کشورهای عضو قرار می دهند. همچنین دستورالعمل ها را می توان با استفاده از روشهای مختلف قانونی بسته به موضوع آنها تصویب کرد.

از جمله فواید این دستورالعمل ها آن است که:

  • مطابق با اهداف و سیاست های اتحادیه اروپا و تمایل اتحادیه اروپا در راستای کمتر شدن هزینه های مادی و غیرمادی برای اتحادیه است.
  • دستورالعمل ها اختلاف در نظامها، سنت ها و فرایندهای حقوقی متعدد و گوناگون را به خوبی حل می کند. زیرا هر نظام حقوقی مطابق با شرایط خود می تواند قانون بومی و داخلی خود را وضع کند و شیوه دستیابی به اهداف و نتایج را خود تعیین نماید. به عبارت دیگر هر کشور عضو به جای پذیرش ابزارهای رسمی اتحادیه، اختیار انتخاب ابزارهای قانونی خود را دارد[۳].
  • ویژگی دیگر دستورالعمل ها آن است که هنگام تصویب آن ها به کشورهای عضو یک جدول زمانی برای اجرای نتیجه مورد نظر می دهند. گاهی اوقات، قوانین یک کشور عضو ممکن است از قبل با این نتیجه مطابقت داشته باشد و دولت درگیر فقط باید قوانین خود را حفظ کند. به طور معمول، کشورهای عضو برای اجرای صحیح بخشنامه موظف به ایجاد تغییراتی در قوانین خود هستند (که معمولاً به آن جابجایی گفته می شود). اگر یک کشور عضو نتواند قانون ملی مورد نیاز را تصویب کند ، یا اگر قانون ملی به اندازه کافی با الزامات این دستورالعمل مطابقت نداشته باشد، کمیسیون اروپا می تواند اقدامات قانونی را علیه کشور عضو در دیوان دادگستری اروپا آغاز کند. این امر ممکن است هنگامی اتفاق بیفتد که یک کشور عضو بخشنامه ای را به صورت تئوری جابجا کند اما در عمل نتواند از مفاد آن پیروی کند.
  • نکته مهم دیگر امکان تأثیر مستقیم این دستورالعمل ها در اتحادیه اروپا ست. اتحادیه اروپا ساز و کاری اتخاذ کرده است که حتی اگر مقرر نمی شد که دستورالعملها قبل از اجرا توسط کشورهای عضو، لازم الاجرا باشند، بتوانند به صورت مستقیم اجرا شوند. به طور مشخص دیوان دادگستری اروپا این نظریه را مطرح کرد که دستورالعملهایی که اجرا نشده یا بد اجرا شده اند در واقع می توانند از نظر حقوقی (قضائی) مستقیماً قابلیت پیگیری داشته باشند. در پرونده مهم فرانکوویچ علیه ایتالیا ، دادگاه اروپا اصل Van Gend en Loos را گسترش داد تا شرط شود که کشورهای عضو که در اجرای Directive موفق نبوده اند، می توانند در نظام حقوقی خود مسئولیت پرداخت خسارت به افراد و شرکت هایی را که تحت تأثیر نامطلوب قرار گرفته اند، قرار دهند و در محاکم خود طبق آن رأی صادر کنند[۴].

به هر ترتیب به نظر می رسد در محورهای زیر، سازو کارها و ابزارهای حکمرانی چندسطحی در اتحادیه اروپا برای شوراهای فراقوه ای در ایران امکان بهره گیری داشته باشد:

  • ایجاد سازو کارهای تضمین سیاست‌ها: شوراهای فراقوه ای در ایران میتوانند برای تضمین سیاست های وضع شده سازو کارهایی ایجاد کنند تا قابلیت پیگیری حقوقی داشته باشد و اجرایی شود. از جمله این سازو کارها می توان به موضوع استناد پذیری سیاست‌ها در محاکم (حقوقی ،کیفری، دیوان عدالت اداری) اشاره کرد.
  • ساز و کارهای تعامل سیاسی و حقوقی: در بسیاری از موارد سازو کارهای حقوقی سخت مانند پیگیری قضائی نتیجه چندان کارآمدی ندارد و در عمل هم افزایی ایجاد نمی کند و به دلیل نادیده گرفتن اختیارات و اقتدارات دستگاه اجرایی، صرفا اعمال قدرت و فشار می کند. اما با ساز و کارهای نرم مانند تعامل با دبیرخانه شوراها، اصلاح ترکیب اعضای شوراها و عضویت نمایندگان مجریان در این ها به صورتی که بتوانند در تصمیمات شوراها اثرگذار باشند و در جهت نمایندگی منافع هر گروه و یا دستگاه اجرایی عمل کنند.
  • ساز و کارهای اجرایی شدن سیاست ها: از تفکیک میان مقررات و دستورالعمل ها در اتحادیه اروپا میتوان دریافت که در بسیاری از مواقع میتوان با اتخاذ ابزارهای حقوقی مناسب مانند دستورالعمل های اتحادیه اروپا، اجرایی شدن سیاست ها را تضمین کرد. این کار در ایران می تواند به طور مثال با تفکیک میان سیاست‌های کلی نظام (که بیانگر اهداف و نتایج مورد انتظار است) با سیاست‌های اجرایی (که بیانگر شیوه اجرایی هم هست) اتفاق بیفتد. اگر سیاست گذار این دو موضوع را از یکدیگر جدا سازد و سیاست های کلی را به نحوی اتخاذ کند که تیز و جهت دهنده باشد و اتخاذ سیاست های اجرایی را به مجری واگذار کند بهتر می تواند سیاست ها را اعمال کند، نسبت به زمانی که این اختیار به مجری داده نشده باشد. بدین ترتیب مجری میتواند در برابر اختیارات و عملکرد خود نیز پاسخگو باشد.

[۱] Regulations

[۲] Directives

[۳] https://web.archive.org/web/20100612213147/http://w4mp.org/html/library/standardnotes/snia-03689.pdf

[۴] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:71993L0013:EN:NOT#FIELD_UK.