اصلاح ساختار یا افزایش هزینه‌ها؟

نویسنده: سعید عباسیان

پس از رکود اقتصادی سال گذشته، بحث‌های مفصلی حول لزوم اصلاحات در بودجه کشور و انبساطی یا انقباضی بودن آن صورت گرفت. در چند هفته اخیر نیز ارائه لایحه بودجه توسط دولت منجر به تشدید این بحث‌ها شده است. این در شرایطی است که به‌نظر می‌رسد رفع ایرادات مبنایی نظام بودجه‌ریزی و افزایش کارآیی هزینه‌ها و درآمدهای دولت (و نه لزوما تغییر مقدار آنها) می‌تواند در حل مشکلات موثر واقع شود که به اندازه کافی به این مباحث پرداخته نشده است:

۱- بودجه‌ریزی: یکی از موانعی که باعث شده ارزیابی صحیحی از انقباضی یا انبساطی بودن بودجه‌های سالانه کشور وجود نداشته باشد، عدم پوشایی سند بودجه است، به این معنی که آنچه ذیل سند بودجه مطرح می‌شود، تمامی هزینه‌های دولت را پوشش نمی‌دهد و میزان افزایش یا کاهش هزینه‌ها در سال‌های مختلف چندان شفاف نیست. در واقع اینکه با بررسی بودجه بخش عمومی کشور و محاسبه میزان تغییرات حقیقی آن، انبساطی یا انقباضی بودن آن نتیجه‌گیری شود چندان دقیق به‌نظر نمی‌رسد، چرا که دولت هزینه‌هایی را خارج از سند بودجه و از مسیرهایی نظیر شبکه بانکی، نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و… تامین مالی می‌کند که محاسبات شفافی از آنها در دسترس نیست و این مساله هزینه‌کرد بهینه را با مشکل روبه‌رو می‌کند. برای مثال ممکن است بر اساس محاسبات تصمیم بر این باشد که درصد مشخصی از منابع عمومی صرف توسعه آموزش بشود و همین عدد در قانون بودجه لحاظ شود، اما با توجه به اینکه هزینه‌های دولت و مجموعه حاکمیت محدود به سند بودجه نمی‌شود و در واقع این سند از جامعیت لازم برخوردار نیست، لزوما کنترلی بر سایر بخش‌ها وجود ندارد و ممکن است در نهایت سهم واقعی بخش آموزش از منابع عمومی کمتر یا بیشتر از عدد هدف‌گذاری‌شده باشد. بنابراین به‌نظر می‌رسد بستر صحیحی برای برنامه‌ریزی مناسب جهت بهینه‌سازی هزینه‌های دولت وجود ندارد.

۲- مالیات: با اینکه همواره میزان کل درآمدهای مالیاتی عدد پایینی است و کمتر از ده درصد تولید ناخالص داخلی را شامل می‌شود، بحث‌های مفصلی حول لزوم کاهش فشار مالیاتی بر بنگاه‌ها در شرایط رکودی شکل می‌گیرد. مسلما چنین ایده‌ای صحیح است، اما باید با مکمل‌هایی همراه باشد، چرا که جبران کاهش در درآمدهای مالیاتی از طریق سایر گزینه‌های در دسترس دولت می‌تواند در نهایت منجر به پولی‌شدن بخشی از هزینه‌های دولت شده و عواقب خطرناکی داشته باشد. در یک نظام مالیاتی بهینه وجود مالیات بر مجموع درآمد خانوار به نحوی که نرخ‌ مالیات دریافتی از خانوارها با کشش درآمدی رابطه معکوس داشته باشد، یکی از پایه‌های بسیار مهم محسوب می‌شود که در نظام مالیاتی ما از آن غفلت شده است. بخش‌های شفاف و مولد اقتصاد کشور همواره سهل‌الوصول‌ترین بخش‌ها برای اخذ مالیات بوده‌اند، اما فعالیت‌هایی نظیر سفته‌بازی در بازارهای دارایی، به‌دلیل عدم وجود پایه‌های مالیاتی مناسب مغفول واقع شده‌اند، همچنین گزارش‌هایی از فرارهای مالیاتی متعدد منتشر شده است. در واقع به‌نظر می‌رسد می‌توان با انجام اصلاحاتی در نظام مالیات‌ستانی و گسترش پایه و پوشش مالیاتی درآمدهای مالیاتی را افزایش داد و در عین حال با کاهش نرخ مالیات پرداختی بنگاه‌ها، آنها را در شرایط دشوار اقتصادی موجود یاری کرد.

۳- یارانه: باید توجه شود که برخی از هزینه‌های دولت قبل از دوران رکود نیز مضر بوده و کارآیی لازم را نداشته است. به‌عنوان مثال اینکه دولت حجم عظیمی از منابع خود را در قالب یارانه‌های انرژی صرف کند و از طریق قاچاق، مردم کشورهای همسایه را نیز بهره‌مند کند، مساله‌ای نیست که ارتباطی با رکود یا رونق حاکم بر اقتصاد داشته باشد و در همه زمان‌ها مضر است. از سوی دیگر همانطور که افزایش نرخ‌های مالیاتی منجر به کاهش انگیزه بنگاه‌ها برای تولید می‌شود، باید توجه شود که اختلال در نظام قیمت‌های اقتصاد نیز از طریق اختلال در نظم انگیزشی بنگاه‌ها انگیزه آنها برای فعالیت را کاهش می‌دهد و این نوع هزینه‌کرد عملا اتلاف منابع محسوب می‌شود و در برخی از موارد خود می‌تواند منجر به کاهش رشد اقتصادی شود که با تغییر در نظام یارانه‌ای کشور می‌توان این اختلال‌ها را تخفیف داد. هرچند به‌نظر می‌رسد با توجه به تصمیم اخیر شورای سران سه قوه درخصوص بنزین و اجرایی شدن آن، امکان تغییر در این حوزه در بازه زمانی کوتاه مدت چندان بالا نیست.

۴- اختلالات ارزی: پس از بحران ارزی انتهای سال ۹۶ و اوایل سال ۹۷ و معرفی ارز ترجیحی با نرخ ۴۲۰۰ تومان، منابع عظیمی از این طریق توسط دولت پرداخت شد که در موارد بسیاری در رسیدن به هدف خود یعنی کنترل قیمت کالاها، شکست خورد و در صورت موفقیت نسبی نیز منجر به کاهش انگیزه برای تولید کالای مشابه در داخل شده و ضد رونق عمل می‌کند. در واقع این بخش از هزینه‌های دولت در هر صورت برای اقتصاد زیان‌بار است. در حالی اصرار به تداوم این سیاست وجود دارد که تاکنون هیچ گزارش کارشناسی درخصوص اثرات مثبت احتمالی این سیاست منتشر نشده است. با توجه به اینکه بالغ بر ۱۰ میلیارد دلار به این منظور در لایحه بودجه سال آینده پیش‌بینی شده اختلاف قیمت مجموع ارز پرداختی با قیمت بازار آزاد مبلغی حدود ۹۰ هزار میلیارد تومان است و حذف این مورد و اختصاص آن به بخشی از هزینه‌های دولت می‌تواند قسمت بسیار زیادی از مشکلات را حل کند. در واقع صرفا با افزایش کارآیی هزینه‌کرد می‌توان بخش زیادی از مشکلات را حل کرد.

۵- انتشار اوراق: اقتصاد کشور از ابتدای سال ۹۷ با یک شوک مواجه شده است و با توجه به لزوم هموارسازی مصرف و اینکه باید به نحوی سیاست‌گذاری شود که مطلوبیت بلندمدت خانوارهای کشور بیشینه شود، می‌توان بخشی از هزینه‌های شوک را از طریق اوراق به آینده منتقل کرد، اما باید توجه شود که این اقدام اگر به درستی صورت نگیرد، می‌تواند بسیار خطرناک باشد. به‌صورت مشخص نیاز است برای انتشار اوراق، پایداری بدهی‌های دولت مورد توجه قرار بگیرد و الزامات اجرای آن نظیر عملیات بازار باز به درستی پیاده شود، در غیر این صورت ممکن است این اقدام تبعات خطرناکی داشته باشد. این نگرانی زمانی فزون‌تر می‌شود که چشم‌انداز روشنی نسبت به پایان تحریم‌ها و رفع شوک‌های ناشی از آن وجود ندارد و در صورت انتشار بی‌رویه اوراق در سال‌های آینده و انباشت حجم بدهی‌های دولت و اضافه‌شدن سود سالانه پرداختی به آنها وضعیت مالی دولت ناپایدار می‌شود.

بنابراین در مجموع به‌نظر می‌رسد می‌توان با اصلاحات در نحوه هزینه‌کرد منابع و نیز نظام مالیاتی کشور، بدون نیاز به افزایش فشارهای مالیاتی یا کاهش در هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر، بخش قابل‌توجهی از مشکلات موجود را مدیریت کرد.

منتشر شده در روزنامه دنیای اقتصاد در تاریخ ۲۰ بهمن ماه ۱۳۹۸